Projet de loi de finances pour 2021 : Enseignement scolaire

II. DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN HAUSSE MALGRÉ LES ÉVOLUTIONS DÉMOGRAPHIQUES À VENIR

A. DES DÉPENSES DE PERSONNEL CROISSANTES, POSTE MAJEUR DE LA MISSION

1. Les dépenses de titre 2 constituent l'essentiel des dépenses de la mission

a) Le ministère de l'éducation nationale est le premier employeur public

La mission « enseignement scolaire » se caractérise par l'ampleur des dépenses de personnel.

Le ministère de l'éducation nationale (MENJS) constitue le premier employeur public avec plus d'un million d'agents.

Ainsi, durant l'année scolaire 2018-2019, 1,15 million de personnes ont été rémunérées par le ministère de l'Éducation nationale au titre de l'enseignement scolaire, dont 871 000 enseignants , 274 000 agents au titre d'autres missions, et 11 000 agents n'étant pas en poste ^{1 ( * )} .

L'essentiel des effectifs est concentré dans les programmes 140 et 141, pour lesquels les dépenses de personnel représentent la quasi-totalité des crédits demandés .

Seul le programme 230 fait exception, en ce que ses crédits sont majoritairement constitués de dépenses hors rémunération.

Part des dépenses de personnel dans les programmes de la mission

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Le montant des crédits demandés au titre des dépenses de personnel (titre 2) représente 69 milliards d'euros, soit 92,9 % des dépenses totales de la mission . En norme pilotable, ces crédits s'élèvent à 49 milliards d'euros, en tenant compte des 20,8 milliards d'euros versés au CAS « Pensions » . Les programmes 140 et 141 constituent là aussi l'essentiel des dépenses, soit 80 % des crédits de titre 2 demandés, contre seulement 1,3 % pour le programme 143.

Répartition des dépenses de personnel par programme
et comparaison des crédits demandés entre 2020 et 2021

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Les dépenses de personnel seraient d'ailleurs en contraction pour le seul programme 143, c'est-à-dire l'enseignement technique agricole . Les autres programmes seraient pour l'essentiel en légère hausse, à l'exception du programme 214. Bien que d'ampleur réduite, les dépenses de titre 2 de ce dernier devraient croître de 11 %.

Dépenses de personnel (titre 2) en millions d'euros

	Demandés en PLF 2020	Demandés en PLF 2021	Variation 2021/2020	Part des dépenses de personnel dans les dépenses totales en 2021
Programme 140 Enseignement public 1 ^er degré	23 069	23 614	+ 2,5	99,8 %
Programme 141 Enseignement public 2 ^nd degré	33 530	33 981	+ 1,3	99,6 %
Programme 230 Vie de l'élève	2 771	2 826	+ 1,98	43,9 %
Programme 139 Enseignement privé 1 ^er et 2 ^nd degrés	6 834	6 952	+ 1,72	89,5 %
Programme 214 Soutien	1 604	1 781	+ 11	67 %
Programme 143 Enseignement technique agricole	974	973	- 0,1	65,5 %
Total T2 sur la mission	68 743	70 127	+ 2,01	92 %
Total T2 hors CAS pension	48 018	49 285	+ 2,06	64,9 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

b) Un schéma d'emplois négatif malgré le recrutement de nouveaux personnels

Le schéma et les plafonds d'emplois retenus pour 2021 devraient favoriser une relative maîtrise des dépenses de personnels dans les années futures.

Le schéma d'emplois était négatif lors des deux années précédentes. Il le sera pour la troisième année consécutive en 2021 , essentiellement du fait de mesures de transfert et de périmètre.

Le rapporteur spécial espère comme l'année précédente qu'il s'agit d'une mesure de bonne prévision autant que de maitrise de la dépense.

À l'inverse, les plafonds d'emplois demandés sont en légère hausse, passant de 1,034 million en 2020 à 1,037 million en 2021. Si depuis 2018, les plafonds d'emplois ont diminué de 1 245 ETP, le rapporteur spécial en appelle à la poursuite de la trajectoire de maîtrise des effectifs engagée par l'actuel Gouvernement en 2019 et 2020.

Celle-ci doit d'autant plus se poursuivre que les conséquences de la gestion à l'oeuvre jusqu'en 2017 sont durables. Malgré les baisses d'effectifs, le nombre d'agents en équivalent temps plein aura augmenté de 11 989 depuis le début de l'actuel quinquennat .

Décomposition du solde de création d'emplois en équivalent temps plein (ETP) entre 2017 et 2021

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Évolution proposée du plafond d'emplois dans le PLF 2021 (en ETPT)

	Plafond autorisé 2020	Plafond demandé 2021	Transferts 2021	Corrections techniques 2021	Mesures de périmètre	Schéma d'emplois
Programme 140	342 308	343 278	0	-3	0	+973
Enseignement public 1 ^er degré
enseignants 1 ^er degré	325 887	327 146		-14		1 273
enseignants 2 ^nd degré	238	238		0		0
enseignants stagiaires	10 801	10 501		0		-300
personnels d'accompagnement et de suivi	3 905	3 912		7		0
encadrement	1 477	1 481		4		0
administratifs				0		0
Programme 141	454 692	453 795	0	-4	0	-893
Enseignement public 2 ^ème degré
enseignants 1 ^er degré	10 961	10 961,0	0			0
enseignants 2 ^nd degré	375 978	375 073,0		-12,0		-893
enseignants stagiaires	10 370	10 370,0				0
personnels d'accompagnement et de suivi	10 207	10 179,5		-27,5		0
encadrement	16 179	16 191,0		12,0		0
administratifs	30 997	31 020,5		23,5		0
Programme 230	61 970	62 883	0	3	910	0
Vie de l'élève
enseignants stagiaires	310	310		0		0
personnels d'accompagnement et de suivi	60 373	61 286		3	910	0
administratifs	1 287	1 287		0		0
Programme 139	133 867	133 787	0	0	0	-80
Enseignement privé 1 ^er et 2 ^ème degrés
enseignants 1 ^er degré	43 470	43 705				235
enseignants 2 ^nd degré	87 937	87 655				-282
enseignants stagiaires	2 460	2 427				-33
Programme 214	26 248	28 753	2 501	4	0	0
Soutien
enseignants 1er degré	37	37	0	0		0
enseignants 2nd degré	172	172	0	0		0
enseignants stagiaires	0	0	0	0		0
enseignants chercheurs	5	4	0	-1		0
personnels d'accompagnement et de suivi	884	884	0	0		0
encadrement	1 887	1 958	54	17		0
administratifs	23 263	24 547	1 296	-12		0
Personnels jeunesse et sports	0	1 151	1 151	0		0
Programme 143
Enseignement technique agricole	15 334	15 226	0	0	0	-68
enseignants	12 775	15 226	0	0	0	-38
administratifs	602	598	0	0	0	-4
TOTAL	1 034 419	1 037 722	2 501	0	910	-136

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Par ailleurs, de nouveaux emplois sont créés sur plusieurs programmes. 1 273 ETP supplémentaires sont recrutés parmi les effectifs des enseignants du premier degré, soit 973 ETP supplémentaires une fois déduite la suppression de 300 ETP pour les enseignants stagiaires . À l'inverse, 893 ETP sont supprimés dans le secondaire public et 282 dans le secondaire privé . Les dépenses de personnel du second degré public (programme 141) augmentent nettement plus lentement que ceux du premier degré public (respectivement + 2,5 % et + 1,3 % par rapport à 2020).

Dans le premier degré public, la campagne de recrutement 2020 a vu une hausse du nombre de postes offerts aux concours ^{2 ( * )} . Le nombre de recrutements d'enseignants stagiaires prévu à la rentrée scolaire 2021 y est de 9 900 ETP .

Les nouvelles mesures d'emplois pour la rentrée 2020 intervenues en mai 2020 ont entraîné l'ouverture de 11 425 postes, au lieu des 10 800 prévus initialement. 2 039 emplois sont ainsi demandés sur le programme 140.

Le nombre de recrutements d'enseignants stagiaires dans le second degré prévu à la rentrée scolaire 2021 s'élève quant à lui à 10 255 ETP.

Évolution des dépenses de personnel entre 2017 et 2021

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

2. D'un montant limité, les dépenses des opérateurs sont essentiellement des dépenses de personnel.

Le programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » est « chef de file » de cinq opérateurs :

- le Cereq - Centre d'études et de recherches sur les qualifications ;

- le Ciep - Centre international d'études pédagogiques ;

- le Cned - Centre national d'enseignement à distance ;

- l' Onisep - Office national d'information sur les enseignements et les professions ;

- le réseau Canopé .

Sans atteindre les proportions constatées à l'échelle de la mission, les dépenses de personnels demeurent significatives - elles représentaient 75 % des dépenses des opérateurs en 2018.

En 2021, le montant des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs s'élèvera à 153 millions d'euros en AE, en augmentation d'1,9 million d'euros par rapport à 2020 . Le projet de loi de finances propose donc un rétablissement des dépenses des opérateurs, en baisse de 10,2 millions d'euros entre 2019 et 2020.

3 048 ETPT seraient rémunérés par les opérateurs en 2021, soit 95 de moins que l'année précédente compte tenu des corrections techniques . Plus d'un tiers d'entre eux sont rattachés au réseau Canopé.

---

* ¹ Insee, L'état de l'École 2019 , DEPP.

* ² Arrêté ministériel du 12 juin 2020 modifiant l'arrêté du 28 février 2020.