B. UN LARGE ÉVENTAIL DE MESURES EN DIRECTION DES JEUNES
Les mesures prévues par l'action n° 2 « Jeunes » du programme « Cohésion » traduisent notamment les engagements pris par le Gouvernement dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution ». Elles concernent en premier lieu des dispositifs d'aide à l'emploi, mais financent également le service civique, des actions dans le domaine du sport, de la vie associative et de l'enseignement secondaire et supérieur. L'action est dotée de 3,5 milliards d'euros en AE et 4,2 milliards d'euros en CP .
1. Les mesures visant à favoriser l'emploi des jeunes
a) Des dispositifs inédits et temporaires d'aide à l'embauche, correspondant pour l'essentiel à des autorisations d'engagement déjà votées
L'action prévoit le financement, en 2021, de quatre dispositifs temporaires d'aide à l'embauche. Les crédits demandés concernent pour l'essentiel des crédits de paiement (CP), les autorisations d'engagement (AE) afférentes étant pour l'essentiel prévues par ouvertures de crédits au titre, d'une part, de la troisième loi de finances rectificative pour 2020 et du quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2020 actuellement en cours d'examen, ainsi que par redéploiement internes sur la mission « Travail et emploi ».
De tels dispositifs ont fait la preuve de leur efficacité en bas de cycle économique par l'effet immédiat qu'ils génèrent sur le coût du travail, pourvu qu'ils soient strictement délimités dans le temps .
En premier lieu, l'action finance une prime exceptionnelle aux employeurs d'apprentis, dotée de 57 millions d'euros en AE et 801 millions d'euros en crédits de paiement . D'un montant de 5 000 euros pour un apprenti mineur et de 8 000 euros pour un apprenti majeur, cette aide s'adresse à toutes les entreprises de moins de 250 salariés et sous conditions aux entreprises dépassant ce seuil. Elle se substitue, pour la première année du contrat au titre d'embauches réalisées entre le 1 er juillet 2020 et le 28 février 2021, à l'aide unique aux employeurs d'apprentis (AUEA) prévue par l`article L. 6243-1 du code du travail (4 125 euros), qui prend le relai les années suivantes (2 000 euros la deuxième année et 1 200 euros la troisième année). À l'initiative du Sénat, un accord avait été trouvé en commission mixte paritaire sur le troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020 pour inclure les apprentis de niveau master dans le dispositif, alors qu'il ne devait concerner initialement les apprentis que jusqu'au niveau licence.
En second lieu, l'action finance une prime exceptionnelle aux employeurs en contrats de professionnalisation, dotée de 56 millions d'euros en AE et 640 millions d'euros en CP . Si les paramètres du dispositif sont alignés sur l'aide aux employeurs d'apprentis, le dispositif est d'autant plus bienvenu que les contrats de professionnalisation n'étaient jusqu'ici pas concernés par l'AUEA.
En troisième lieu, l'action finance une aide à l'embauche pour les jeunes de moins de 26 ans, dotée de 100 millions d'euros en AE et 900 millions d'euros en CP . Ce dispositif concerne les embauches réalisées en CDI ou en CDD de plus de trois mois entre le 1 er août et le 31 janvier 2021. Le rapporteur spécial relève qu'un débat avait eu lieu lors de l'examen du troisième projet de loi de finances pour 2020. Le Sénat, à l'initiative de la commission des finances, avait privilégié un dispositif s'adressant plus largement aux actifs peu qualifiés, mais ciblé sur les petites et moyennes entreprises afin de limiter les effets d'aubaine. Le dispositif proposé par le Sénat prévoyait en outre une bonification pour l'embauche des jeunes. En tout état de cause, le paramétrage de ce dispositif devra faire l'objet d'une évaluation précise ex post.
Comparaison des dispositifs d'aide à l'embauche
proposés par le Sénat
et le Gouvernement
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Dispositif adopté par le Sénat en première lecture |
Dispositif adopté en troisième loi de finances rectificative pour 2020 |
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Entreprises éligibles |
Entreprises de moins de 250 salariés |
Toutes entreprises |
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Critères des embauches éligibles |
- CDI ou CDD de plus de 6 mois ; - Salaire inférieur ou égal à 1,6 SMIC (sauf pour les jeunes de 26 ans et moins en sortie de formation initiale). |
- Jeunes de moins de 26 ans ; - CDI ou CDD de plus de 3 mois |
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Montant de la prime |
4 000 euros maximum (porté à 6 000 euros pour les jeunes) |
4 000 euros maximum |
Source : commission des finances du Sénat
Enfin, en quatrième lieu, l'action finance des « emplois francs plus jeunes ». Il s'agit là de renforcer significativement (7 500 euros pour un CDI et 5 500 euros pour un CDD de plus de six mois) et très temporairement (entre le 1 er octobre 2020 et le 31 janvier 2021) les embauches réalisées au titre des « emplois francs » , une aide à l'embauche « pérenne » versée aux entreprises employant des personnes résidant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) 90 ( * ) .
Certes, il est permis d'émettre des doutes sur l'efficacité des emplois francs dans leur formule de droit commun, dispositif peinant à monter en puissance malgré la forte promotion qui en est faite et susceptible de générer de forts effets d'aubaine. Pour autant, le fait de mener un effort accru, temporaire et ciblé sur les jeunes des QPV peut sembler pertinent dans le contexte de la crise actuelle .
b) Un renforcement ciblé sur les jeunes des outils traditionnels de la politique de l'emploi aux objectifs parfois peu crédibles
L'action « Jeunes » vient également renforcer les outils traditionnels de la politique de l'emploi avec :
- un objectif de 60 000 signatures de contrats aidés dans le secteur non marchand (les « parcours emploi compétences » - PEC), représentant un montant total de 426 millions d'euros en AE et 239,6 millions d'euros en CP . Ces contrats s'ajouteraient aux 1 000 000 PEC devant déjà être financés par la mission « Travail et emploi ». Si l'objectif paraît ambitieux, la majoration prévue du taux de prise en charge est toutefois de nature à faciliter son atteinte ;
- un objectif de 35 000 postes de jeunes dans le secteur de l'insertion par l'activité économique (IAE), financés par une enveloppe de 47 millions d'euros en AE et CP. Si le secteur de l'IAE a démontré sa capacité à accompagner efficacement les publics les plus éloignés de l'emploi, on peut cependant douter de la crédibilité d'un tel objectif (qui s'ajoute à ceux déjà fixés par la mission « Travail et emploi », qui alloue déjà plus de 1 milliard d'euros à ces structures), alors que ces structures sont elles-mêmes fortement fragilisées par la crise, qu'aucune majoration du montant de l'aide au poste n'est prévue et qu'elles ne sont pas spécialisées sur les publics jeunes.
Le rapporteur spécial alerte donc le Gouvernement sur les risques de la « politique du chiffre », qui peut en outre conduire à favoriser les plus grosses structures implantées dans les grandes agglomérations urbaines, au détriment du maillage territorial des structures de l'IAE.
Le rapporteur spécial note également le « retour » des contrats aidés dans le secteur marchand (dits « contrats uniques d'insertion » - CUI), dotés d'une enveloppe de 211 millions d'euros en AE et de 172 millions d'euros en CP. Jugés inefficaces, ceux-ci avaient été supprimés au début du quinquennat. Interrogés sur les raisons de ce revirement, les services du ministère de l'économie, des finances et de la relance ont indiqué que ce dispositif avait été relancé en raison de son effet positif sur l'emploi à court terme et du taux élevé d'insertion dans l'emploi en sortie qu'il permet d'atteindre (en 2017, 72 % des bénéficiaires de CUI-CIE déclaraient être en emploi six mois après leur sortie), sans rappeler toutefois que la Cour des comptes avait pointé les très forts effets d'aubaine inhérents à ces contrats 91 ( * ) . En tout état de cause, il convient d'admettre que le volume de contrats financés reste sans comparaison avec celui constaté lors du précédent quinquennat (453 000 en 2016). Les précédents contrats poursuivaient un objectif d'amélioration artificielle des chiffres du chômage. Ceux-ci présentent l'avantage d'être ciblés sur les publics jeunes.
c) Un renforcement de l'accompagnement et de la formation professionnelle des jeunes
L'action « Jeunes » renforce en outre les moyens de fonctionnement et les dispositifs gérés par les missions locales pour l'accompagnement des jeunes « décrocheurs » , qui ne sont ni en études, ni en emploi ni en formation (ou « NEET 92 ( * ) » selon l'acronyme anglophone consacré). Les jeunes dans cette situation, que la DARES évaluait à 1 million en 2018, sont particulièrement exposés aux conséquences de la crise sanitaire.
Les missions locales voient ainsi leurs moyens de fonctionnement renforcés de 100 millions d'euros en AE et en CP pour permettre l'accueil de 150 000 jeunes supplémentaires par rapport à ceux déjà visés par la mission « Travail et emploi », soit un total de 420 000 jeunes :
- 80 000 de ces jeunes entreraient ainsi en parcours d'accompagnement contractualisé vers l'emploi (PACEA) « simple », leur permettant de bénéficier d'un suivi, de formations et d'une allocation ponctuelle pour répondre à certains besoins du jeune accompagné en lien avec son parcours d'insertion (mobilité, logement...), en contrepartie d'engagements de sa part (22 millions d'euros en AE et en CP sur le programme « Cohésion ») ;
- 50 000 de ces jeunes seraient orientés vers le parcours « Garantie jeunes », modalité la plus intensive du PACEA impliquant un suivi renforcé mais également une allocation mensuelle (211 millions d'euros en AE et 95 millions d'euros en CP).
Le choix de renforcer ces dispositifs semble pertinent eu égard à l'expertise de terrain dont disposent les missions locales pour l'accompagnement des jeunes en difficulté .
L'action « Jeunes » prévoit également de renforcer significativement les crédits alloués au Plan d'investissement dans les compétences (PIC). Composante du « Grand plan d'investissement », le Gouvernement a fixé un objectif de mobilisation d'environ 14 milliards d'euros sur cinq ans dans le cadre du PIC pour permettre l'accompagnement de 1 million de jeunes « décrocheurs » et la formation de 1 million de chômeurs faiblement qualifiés.
Le programme « Cohésion » entend allouer 700 millions d'euros en AE et 175 millions d'euros en CP supplémentaires à ce dispositif en 2021 pour financer l'entrée en parcours de formation de 100 000 jeunes dans le cadre des « Pactes régionaux d'investissements dans les compétences » (PRIC), volet territorialisé du PIC financé par ailleurs sur le programme 103 de la mission « Travail et emploi ».
Si l'accent mis sur la formation des jeunes en partenariat avec les collectivités territoriales semble positif, le rapporteur spécial peut cependant déplorer, eu égard à l'ampleur demandée, l'absence quasi-totale de précisions sur les priorités de formations qui seront visées et, le cas échéant, de modalités spécifiques de contractualisation avec les régions permettant de réaliser un suivi effectif des crédits du plan de relance.
Enfin l'action « Jeunes » prévoit d'allouer une enveloppe de 210 millions d'euros d'AE et 122,5 millions d'euros de CP au dispositif « promo 16-18 : la route des possible » piloté par l'agence pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), et visant la formation de 30 000 jeunes « décrocheurs ».
Le dispositif s'inscrit dans le cadre de la nouvelle « obligation de formation » pour les 16-18 ans instituée par la loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance, qui s'inscrivait elle-même dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté présentée par le président de la République en 2018. Cette loi avait posé le principe que s'ajoutait à l'obligation légale d'instruction de 3 à 16 ans une obligation de formation jusqu'à 18 ans. Cette obligation a été mise en application par un décret intervenu le 5 août 2020 93 ( * ) .
Si le rapporteur spécial ne peut que partager le souci de lutte contre le « décrochage » scolaire, il juge néanmoins opportuniste l'intégration dans le champ de la mission « Plan de relance » de la traduction budgétaire d'une obligation législative posée antérieurement et s'inscrivant dans le cadre d'une stratégie pluriannuelle et interministérielle déjà existante.
d) Une maquette de performance lacunaire
Les rapporteurs spéciaux des crédits de la mission « Plan de relance » à la commission des finances de l'Assemblée nationale, MM. Éric Woerth et Laurent Saint-Martin ont déjà relevé dans leur rapport le caractère lacunaire de la maquette de performance du programme.
Le rapporteur spécial souscrit pleinement à cette critique. Alors que le plan « 1 jeune, 1 solution » vise, dans la communication gouvernementale, à mettre en avant tout l'éventail des options de la politique de l'emploi en faveur des jeunes, seules les entrées en contrat de professionnalisation ou d'apprentissage ont fait l'objet d'un indicateur de performance (indicateur 3.1). Si des objectifs chiffrés sont renseignés pour la plupart des autres dispositifs dans le cadre de la justification au premier euro, ils n'offrent pas les mêmes garanties de suivi objectif qu'un indicateur de performance dédié.
On peut en outre regretter l'absence de la moindre tentative de prévision quant à l'impact de ces différents dispositifs sur l'emploi créé ou sauvegardé. Aucune mesure des effets d'aubaine éventuels n'est proposée, alors même que celle-ci serait susceptible de fournir de précieux renseignements pour assurer, dans le futur, un meilleur calibrage des politiques de l'emploi en temps de crise. Au vu des controverses qu'ils ont suscité par le passé, le recours aux contrats aidés dans le secteur marchand aurait également justifié la mise en place d'indicateurs dédiés.
Pour apprécier les effets nets sur l'emploi des différents dispositifs, le rapporteur spécial a pu bénéficier d'une analyse réalisée par l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), qui en donne une première approximation . Les dispositifs qui visent un effet direct sur les créations d'emploi (4,8 milliards d'euros sur deux ans) permettraient la création - nette des effets d'aubaine - de 90 000 emplois sur deux ans (55 000 emplois en 2020 et 45 000 emplois en 2021) , auxquels peuvent être ajoutés une estimation de 97 000 emplois maintenus grâce aux dispositifs d'activité partielle (6,6 milliards d'euros, dont 5 milliards d'euros de crédits issus du plan de relance). Comparer ce total aux 510 000 créations nettes d'emploi en France estimées en 2021 par l'OFCE, témoigne d'un effet assez significatif des politiques de l'emploi portées par le plan de relance.
Les analyses de l'OFCE mettent également en évidence l'importance prévisible de l'effet d'aubaine, en particulier pour les contrats aidés dans le secteur marchand (effet net de 4 000 emplois créés pour 50 000 contrats financés). Il convient cependant de relever que ces prévisions ont été formulées antérieurement à la seconde période de confinement.
2. Les mesures dans le domaine du service civique, du sport et de la vie associative
a) Volet FONJEP
Le soutien aux associations fait l'objet d'un abondement spécifique au titre du plan relance, par une majoration de 7,2 millions d'euros de la dotation au fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP). Ce fonds, composé sous un statut associatif et paritaire, finance des emplois pour permettre aux associations de s'appuyer sur des personnels salariés, en sus des bénévoles, et ainsi de renforcer la structure et d'accompagner son développement. Les crédits complémentaires proposés au titre du plan de relance s'ajoutent à la dotation de 39 millions d'euros portée par le programme 163 « Jeunesse et vie associative » . L'ensemble permettra au FONJEP de financer près de 6 500 postes.
b) Volet Service civique
En réponse à la crise sanitaire, le Gouvernement propose de relever substantiellement l'objectif de jeunes en mission de service civique en 2021. Alors que le dispositif se stabilisait autour de 150 000 jeunes depuis deux exercices, il est proposé de porter le nombre de missions à 250 000 en 2021.
Surtout, l'imputation budgétaire retenue par le Gouvernement surprend, en ce que le relèvement du nombre de missions de service civique est labellisé du sceau de la relance, avec un financement par des crédits portés au sein du programme 364 « Cohésion ».
Cette orientation appelle un double commentaire :
- d'une part, s'il correspond à un traitement social du chômage des jeunes, le relèvement du nombre de missions de service civique ne saurait être considéré comme un outil de relance à proprement parler et reflète une comptabilisation opportune de crédits au titre du plan de relance ;
- d'autre part, la question de la réalisation d'un tel objectif sans affecter la qualité des missions proposées doit être soulevée.
c) Volet Sport
L'ensemble du plan de relance comprend 67 millions d'euros de crédits de paiement en 2021 au titre du soutien au mouvement sportif . Comme le détaille le tableau ci-après, ces crédits se répartissent de la façon suivante :
- 25 millions d'euros dédiés à la rénovation thermique des équipements sportifs - inscrits, pour mémoire, au sein du programme 362 « Écologie » ;
- 16 millions d'euros de soutien aux associations sportives , dans le cadre des projets sportifs fédéraux ;
- 26 millions d'euros d'aides en faveur de l'emploi sportif et de la formations des jeunes aux métiers du sport , dans le cadre du dispositif « Sesame ».
Crédits supplémentaires prévus
pour le mouvement sportif en 2021
au titre du plan de relance
(crédits de paiements, en millions d'euros)
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Programme 362 « Écologie » |
Équipements sportifs |
25 |
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Programme 364 « Cohésion » |
Emploi sportif |
20 |
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Formations (Sesame) |
6 |
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Projets sportifs fédéraux |
16 |
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Total Sport |
67 |
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Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
3. Les mesures dans le domaine de l'enseignement supérieur
a) Le financement d'un fonds de garantie géré par Bpifrance
Un système de prêts garantis par l'État, d'un montant de 4 millions d'euros, est ouvert sur le programme 231 « Vie étudiante » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Ouvert à l'ensemble des étudiants sans conditions de ressources ni caution parentale, le prêt est limité à 15 000 euros, pour une durée légèrement supérieure à 6 ans en moyenne, avec un remboursement différé de deux ans. Le risque de défaillance est garanti par l'État à hauteur de 70 %.
En pratique, si la gestion du fonds de garantie est confiée à Bpifrance, de nombreux réseaux bancaires offrent ce type de prêts (Caisses d'épargne et Banque populaire, Crédit mutuel, Crédit industriel et commercial, Société générale).
Depuis la création de ce dispositif, en 2008, plus de 60 000 prêts ont été accordés, pour un montant total de près de 574 millions d'euros.
L'action 2 « Jeunes » prévoit un abondement de 32 millions à la garantie des prêts étudiants, afin de multiplier par cinq le nombre de bénéficiaires - qui passera de 12 000 à 60 000 étudiants - et le montant des prêts réalisés - qui augmentera de 135 à 675 millions d'euros.
b) La création de places supplémentaires dans l'enseignement supérieur
Une enveloppe de 180 millions d'euros de crédits est ouverte dans l'action 2 « Jeunes », pour financer 30 000 places supplémentaires dans l'enseignement supérieur :
- 10 000 places pour l'année universitaire 2020-2021 (60 millions d'euros en AE et CP) ;
- 20 000 places pour l'année universitaire 2021-2022 (120 millions d'euros en AE et CP).
Ces créations de places visent à répondre au flux très important de nouveaux bacheliers, résultant du taux particulièrement élevé de réussite au baccalauréat 2020.
En sus des 10 000 places ouvertes en application de la loi Orientation et réussite des étudiants (ORE), dont les crédits sont portés par le programme 150, seront ainsi créées dès la rentrée universitaire 2020 :
- 2 000 places dans les instituts de formation en soins infirmiers - en lien avec les décisions du « Ségur de la santé » ;
- 2 000 places dans les formations courtes et professionnalisantes (avec un objectif de 5 500 créations supplémentaires à la rentrée 2021) ;
- 4 000 places en licence et dans les études paramédicales de santé.
4. Les mesures dans le domaine de l'enseignement scolaire : des financements souhaitables, mais longtemps attendus
Une enveloppe de 50 millions d'euros est prévue pour la création de nouveaux internats d'excellence à destination notamment des jeunes de l'éducation prioritaire.
Ces montants répondent à la création du plan « internats du XXI ème siècle » lancé deux ans auparavant . Ce plan, prévu pour être déployé entre 2020 et 2022, vise à renforcer les capacités actuelles d'accueil en internat de 13 000 places. L'objectif est de disposer d'au moins un établissement labellisé internat d'excellence par département, soit 100 structures (70 collèges et 30 lycées) d'ici 2022.
Les internats d'excellence font régulièrement l'objet d'annonces dans les différents plans d'investissement et de relance, qui n'aboutissent dans les faits que rarement. Le plan d'investissement d'avenir (PIA) 2 prévoyait ainsi un financement initial des internats d'excellence à hauteur de 138 millions d'euros , avant d'être ramené à 88 millions d'euros. Ces crédits ont finalement été réduits à 14 millions d'euros à la suite du redéploiement d'octobre 2016 en faveur du financement du numérique éducatif, dont 12,6 millions d'euros d'engagements. Aucun paiement n'avait encore été effectué début 2020, les projets étant en phase d'étude ou de travaux.
En parallèle, les crédits budgétaires en lois de finances restent assez modestes , alors même que le plan « internats du XXI ème siècle » est annoncé depuis deux ans, sans que les moyens ne suivent. En LFI pour 2020, l'effort financier direct du ministère chargé de l'éducation nationale s'élevait à un peu plus de 5 millions d'euros pour les dépenses de fonctionnement des internats d'excellence. Dans le projet de loi de finances pour 2021, la mission « Enseignement scolaire » finance les frais de fonctionnement des internats d'excellence à hauteur de 5,8 millions d'euros. Seuls 300 000 euros sont consacrés dans la mission au plan de revitalisation de l'internat.
Si les montants figurant dans le plan de relance permettront enfin mettre en adéquation les ambitions et les moyens d'investissement dans les internats d'excellence, il faut espérer que ces crédits ne connaîtront pas le même sort que ceux accordés en PIA 2 . Par ailleurs, les investissements s'inscrivent dans une logique de cofinancement avec les collectivités territoriales , alors que la mobilisation de leurs ressources se trouve par ailleurs contrainte par la crise.
Enfin, se pose la question de financer par le biais de la mission « Plan de relance » un dispositif dont la revitalisation a été annoncée deux ans auparavant et donc les dépenses s'étaleront bien au-delà de 2022, en impliquant le recrutement de personnels et la mobilisation de moyens financiers pérennes , qui seront supportés à terme par la mission « Enseignement scolaire ».
Autre financement de dispositif préexistant, les « cordées de la réussite » qui fusionneront avec les « parcours d'excellence » et disposent dans le plan de relance d'une enveloppe de 7,4 millions d'euros. L'objectif est de doubler le nombre d'élèves bénéficiaires à compter de la rentrée 2020, qui se situe actuellement autour de 80 000. Ces crédits sont en principe inscrits dans les crédits pédagogiques du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré ».
* 90 Pour mémoire, l'expérimentation des « emplois francs » devait initialement être menée entre le 1 er avril 2018 et le 31 décembre 2019, et permettre à toute entreprise ou association de bénéficier d'une aide financière pour l'embauche en CDI (5 000 euros par an sur 3 ans maximum) ou en CDD d'au moins six mois (2 500 euros par an sur deux ans maximum) d'un demandeur d'emploi, résidant dans l'un des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) dont la liste doit être fixée par arrêté. L'arrêté du 22 mars 2019 a notamment élargi le périmètre de l'expérimentation à 740 QPV (contre 194 auparavant).
* 91 Cour des comptes, Rapport public annuel 2018.
* 92 Not in education, employment or training.
* 93 Décret n° 2020-978 du 5 août 2020 relatif à l'obligation de formation des jeunes de seize à dix-huit ans.