Projet de loi de finances pour 2021 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

C. UNE STRUCTURE BUDGÉTAIRE TOUJOURS DÉFECTUEUSE

La structuration budgétaire du programme 206 est particulièrement défectueuse au regard d'une exigence de lisibilité minimale de la loi de finances et des missions à laquelle elle apporte leurs moyens financiers de réalisation.

L'existence d'une action n° 06, dotée de 337,1 millions d'euros de crédits, soit plus de 56 % des dotations du programme conduit à rassembler dans un agrégat unique les charges de personnel correspondant aux différentes actions conduites, qui sont pourtant très diverses dans leurs finalités.

Il en ressort une déperdition totale de l'information budgétaire sur les coûts de mise en oeuvre de ces différentes interventions.

Par exemple, alors que les inspections en abattoirs forment une composante majeure de l'activité de la direction générale de l'alimentation, ses coûts ne sont identifiés qu'à partir des dépenses de fonctionnement auxquelles elles donnent lieu, 6,3 millions d'euros, soit une somme très éloignée de la réalité des coûts de cette mission. On peut également mentionner l'impossibilité de suivre les dotations prévues pour mettre en oeuvre les actions de surveillance des services de l'État dans le cadre des différentes actions concernant les animaux et les végétaux et de les comparer aux crédits appelés à financer les missions dévolues aux délégataires auxquels il est massivement recouru.

Cette situation doit évoluer, d'autant qu'elle s'additionne à l'absence d'un document de politique transversale, réclamé par les rapporteurs spéciaux, seul à même d'apprécier la résolution de l'État à mettre en oeuvre une politique de sécurité sanitaire dans le domaine de l'alimentation et des matières premières agricoles.

D. UNE FORTE AUGMENTATION DU BUDGET MAIS SANS LIGNE DIRECTRICE PARTAGEABLE

Au total, la dotation du programme attendue pour 2021, qui s'élève à 598,2 millions d'euros en crédits de paiement (CP) contre 568,3 millions d'euros l'an dernier, et à 599,4 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE), contre 568,9 millions d'euros d'AE en 2020, extériorise une hausse des dotations assez franche par rapport à 2020 (+ 5,3 % pour les CP, + 5,4 % pour les AE).

Les évolutions budgétaires en 2020 et 2021 sont perturbées par le déroulement du projet de constitution de secrétariats généraux communs dans le cadre de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat. En 2020, les transferts prévus à ce titre conduisait à attribuer la responsabilité budgétaire de 213 ETPT ^{33 ( * )} au nouveau programme 354 de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (AGTE). Finalement, ce projet a été reporté pour intervenir au 1 ^er janvier 2021, un rétrotransfert de 213 ETPT, pour un montant de 13,03 millions d'euros étant intervenu en cours d'année. Cette mesure modifiera l'exécution des crédits par rapport à la prévision 2020, mais elle est sans effet sur la comparaison des crédits de 2020 à 2021. En revanche, un nouveau transfert de 8 ETPT est pris en compte (mais pour un montant limité de 0,49 million d'euros).

1. Une augmentation des crédits concentrée sur les crédits de titre 2 et sur les dépenses d'intervention, qu'il faut augmenter de la prise en considération des crédits de la mission « Relance »

L'augmentation des crédits demandés au titre du programme, de 30 millions d'euros est concentrée sur les dépenses de personnel (+ 18,8 millions d'euros), les autres dépenses (+ 11,1 millions d'euros) ne représentant qu'un plus d'un tiers de l'augmentation.

Pour ces dernières, le supplément de moyens est entièrement dû aux dépenses d'intervention, qui progressent de 20,9 millions d'euros quand les dépenses de fonctionnement reculeraient de 6,5 millions d'euros et les dépenses d'investissement de 5,3 millions d'euros.

Considérées relativement, la hausse des dépenses d'intervention atteint plus de 28 % tandis que la réduction des moyens de fonctionnement est de 3,8 %, les dépenses d'investissement rétrogradant de plus de 66 %.

Évolution des dotations du programme 206
entre 2020 et 2021

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances de la mission pour 2021

Aux crédits inscrits sur la mission « AAFAR », il faut ajouter ceux prévus dans le cadre du « plan de relance ». Il n'est pas totalement évident d'identifier ce qui dans le programme « Écologie » de la mission budgétaire correspondante pourrait être normalement rattaché au programme 206 de la mission « AAFAR ». Cependant, on peut s'accorder sur l'estimation selon laquelle 250 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 48 millions d'euros de crédits de paiement retracés dans la mission « Plan de relance » seraient logiquement rattachés au programme 206 en l'absence de ce réceptacle budgétaire spécifique.

Il s'agit de :

- 100 millions d'euros en autorisations d'engagement mais seulement 20 millions d'euros en crédits de paiement pour des actions touchant la santé et le bien-être animal (action n° 02 du programme) ;

- 130 millions d'euros en autorisations d'engagement mais seulement 25 millions d'euros en crédits de paiement pour la modernisation des abattoirs, avec une série de motifs, dont certains sont quelque peu impalpables (le soutien aux investissements, une meilleure « structuration des dispositifs de formation des opérateurs et des responsables d'abattoir », le « renforcement du dialogue territorial », « l'amélioration de la connaissance du secteur »), crédits dont une partie pourrait aussi bien être imputés au programme 149 ;

- 20 millions d'euros en autorisations d'engagement mais seulement 3 millions d'euros en crédits de paiement pour le soutien à l'accueil des animaux abandonnés et en fin de vie.

Au total donc, en comptant un peu largement, les crédits de sécurité sanitaire des aliments seraient augmentés en autorisations d'engagement de 280,5 millions d'euros et en crédits de paiement de 77,9 millions d'euros par rapport aux niveaux atteints en 2020, soit un accroissement respectif de près de 50 % et 13,7 %.

2. Une progression des crédits de personnel principalement due à la perspective du Brexit : une réelle justification ?

De façon générale, la structure par nature des dépenses du programme fait ressortir la prédominance des dépenses de personnel (crédits de titre 2) suivies par les dépenses de fonctionnement et par les dépenses d'intervention.

Le projet de budget pour 2021 ne déroge pas à cette structure malgré la hausse prononcée des dépenses d'intervention.

Structure des crédits du programme par nature en 2021

(en millions d'euros et en %)

	En niveau	En % du total des crédits du programme
Dépenses de personnel	335,8	56,3%
Dépenses de fonctionnement	164,2	27,5%
Dépenses d'intervention	93,6	15,7%
Dépenses d'investissement	2,7	0,5%
Total	596,3	100%

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances de la mission pour 2020

En 2021, les crédits de titre 2 progressent de 18,8 millions d'euros malgré quelques transferts d'emplois vers d'autres missions.

L'augmentation des charges de personnel atteint ainsi 5,9 % après une progression de 6,8 % (à périmètre constant) l'an dernier. En deux ans, les crédits de personnel auront donc progressé de plus de 13 %.

Dans un contexte marqué par un gel du point d'indice de la fonction publique, les mesures catégorielles (1,96 million d'euros en 2021 mais 2,9 millions d'euros en année pleine), le glissement vieillesse technicité (GVT) pour 4,9 millions d'euros constituent les seuls ressorts de la variation de la masse salariale. La baisse des dépenses liées au contentieux des vétérinaires en mission (- 750 000 euros) ne compense pas ces effets qui sont amplifiés par de nouvelles créations d'emplois.

Les créations d'emplois destinés au contrôle aux frontières dans la perspective du Brexit pèsent sur la programmation budgétaire pour 2021 comme elles l'avaient fait en 2020.

L'an dernier, le plafond d'emplois du programme avait été relevé, passant de 4 695 ETPT à 4 792 ETPT (soit + 97 ETPT). Cette augmentation provenait de deux évolutions de sens contraire : la réduction des ETPT pris en charge par le programme du fait des transferts vers la mission AGTE, déjà mentionnés ; dans un autre sens, la création de 320 ETPT correspondant pour l'essentiel (296 ETPT) au schéma d'emplois mis en place pour, selon le ministère, assurer le renforcement des contrôles aux frontières suite au Brexit.

Ces emplois entraînaient une charge nouvelle de 11 millions d'euros à laquelle il convenait d'ajouter pour apprécier leur impact sur la masse salariale du programme le montant des contributions employeur au CAS « Pensions » qui leur correspondent.

Les créations d'emplois prévues en 2020 s'ajoutaient aux 40 ETPT créés en 2019 ^{34 ( * )} , de sorte que le Brexit devrait se traduire, pour la seule direction générale de l'alimentation (DGAL), par un alourdissement des emplois de 640 ETPT, soit 7,2 % du plafond d'emplois autorisé en 2019.

En 2021, le plafond d'emplois est à nouveau augmenté. Il passe à 4 806 ETPT soit un supplément net de 14 ETPT, mais avec 22 ETPT nouveaux une fois décomptés les 8 ETPT transférés à la mission AGTE.

Ces créations d'emplois sont censés répondre aux besoins de la surcharge des contrôles aux frontières dans le cas d'une sortie du Royaume Uni de l'Union européenne sans accord.

Au total, le ministère chiffre les besoins de contrôle aux frontières suscités par la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne à 6,7 % de ses effectifs, ce qui paraît considérable et mérite, à ce titre, une certaine attention.

Au demeurant, les évaluations disponibles, qui sont soumises à des incertitudes politiques, paraissent également évolutives d'un point de vue technique. C'est ainsi que les variables prises en compte ont pu changer assez fortement d'une estimation à l'autre.

Il en va ainsi pour les flux d'importation qui avaient été estimés à 1 million de lots par an et ne sont plus comptés que pour 340 000. Dans ces conditions, les effectifs à déployer pour faire face aux contrôles à l'importation (231 ETP) et aux certifications à l'exportation (90 ETP) pour un total de 321 ETP ont pu être affinés et quelque peu réduits.

Toutefois, les données fournies aux rapporteurs spéciaux suggèrent que les emplois ouverts dans les lois de finances pour 2019 et 2020, et dont l'utilité a été à ce jour assez partielle compte tenu des délais pris par les négociations sur la sortie de l'Union européenne du Royaume-Uni, n'ont pas été pourvus en totalité.

Éléments sur l'appréciation des effets du Brexit sur les besoins perçus par le ministère de l'agriculture et de l'alimentation

En réponse à une question des rapporteurs spéciaux sur l'impact du Brexit sur les besoins du ministère de l'agriculture et de l'alimentation, les éléments de réponse suivants ont été transmis ; le dispositif de contrôle distingue les contrôles à l'importation des contrôles à l'exportation :

« Au regard des incertitudes sur l'issue des négociations de l'accord sur la relation future, le plan de préparation à la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne prend en compte l'hypothèse d'une sortie sans accord, avec la mise en place de l'ensemble des contrôles sanitaires et phytosanitaires à l'importation et la mise en place de la certification à l'export.

Contrôles sanitaires et phytosanitaires à l'importation

Installations de contrôle

En matière d'installations de contrôle, les autorités françaises ont notifié à la Commission européenne l'ensemble des dossiers des postes de contrôle frontaliers « Brexit » conformément aux spécifications requises par le nouveau règlement contrôles officiels entré en application le 14 décembre 2019 ; à savoir :

- 5 nouveaux postes frontaliers : Calais (Port, Tunnel + centre d'inspection de Boulogne/Mer), Dieppe, Caen-Ouistreham, Cherbourg et Roscoff ;

- et 3 postes frontaliers avec une activité renforcée : Dunkerque, Le Havre et St Malo.

Ressources humaines

Horaires d'ouverture des postes de contrôle frontaliers

Les sites de Calais Port, Tunnel et Dunkerque seront ouvert 24h/24, 7j/7, ce qui implique près de 8 ETP pour tenir un poste en raison des contraintes du cycle de travail mis en place spécifiquement pour ces sites (temps de récupération, anticipation des congés et arrêts).

Au regard des flux de produits de la mer, le site de Boulogne-sur-Mer sera ouvert de 5h à 13h 7j/7, une évolution de ces horaires sera envisagée au regard de la réalité des flux.

Les sites normands et bretons devront permettre de couvrir l'ensemble des escales, ce qui conduit pour certains sites à des amplitudes horaires très larges (arrivée du premier ferry très tôt et du dernier très tard).

Effectifs requis

L'estimation de l'effectif repose sur la connaissance des flux et sur les cycles de travail.

A l'heure actuelle, les flux portés à notre connaissance sont de l'ordre de 340 000 envois/an, dont 80% sur les Hauts-de-France.

Ces flux « BREXIT » sont plus de 3 fois supérieurs aux flux actuels toutes origines pays tiers.

Les effectifs dont dispose aujourd'hui le SIVEP pour le contrôle des marchandises importées des autres pays tiers est de 95 ETP répartis aujourd'hui sur 24 postes de contrôle frontalier.

Au regard de ces éléments l'effectif cible au 1 ^er janvier 2021 pour permettre la bonne mise en oeuvre des contrôles SPS à l'importation est porté à 231 ETP . Des effectifs complémentaires pourraient être nécessaires pour répondre aux demandes des professionnels d'élargir les plages horaires d'ouverture de certains postes frontaliers.

État des recrutements

181,5 équivalent temps plein (ETP) avaient été recrutés fin 2019 pour la réalisation des contrôles SPS « Brexit », dont 42,5 ETP vétérinaires. Depuis lors, il y eut un certain nombre de défection.

En juin 2020, un effectif de 169 agents étaient présents , répartis comme suit :

- 132 agents recrutés en Hauts-de-France ;

- 30 agents recrutés en Normandie ;

- 7 agents recrutés en Bretagne.

L'effectif de vétérinaires n'est plus que d'une trentaine de personnes, après certaines défections survenues en 2020.

Formation des inspecteurs

Les agents recrutés en 2019 ont suivi un cycle de formation en amont des premières échéances de sortie possible du Royaume-Uni de l'UE (entre le 29 mars 2019 et le 31 janvier 2020). Néanmoins, au regard des évolutions majeures de la réglementation en vigueur depuis le 14 décembre 2019, il est indispensable d'actualiser leurs connaissances avant la fin d'année.

Un plan de formation pour les agents déjà recrutés (en 2019) et ceux à recruter en 2020 avait été conçu en début d'année 2020. Il était notamment prévu une session de formation de 3 semaines, suivie d'une phase de ré-immersion de 2 semaines dans des postes de contrôle aux frontières opérationnels, pour une vingtaine d'agents recrutés en 2019. L'objectif était de disposer d'un vivier de futurs formateurs, qui diffuseraient leur savoir auprès des nouveaux recrutés de l'été 2020 ; ces formations auraient démarré en octobre 2020.

Compte tenu de la pandémie du Covid-19, la formation de formateurs n'a pu avoir lieu. Il a alors été décidé de confier aux agents recrutés en 2019 l`élaboration d'une mallette pédagogique, qui sera utilisée par voie de e-learning pour la formation des nouveaux recrutés de 2020. Les formations se feront à distance ou en présentiel (si cela est possible) à partir de septembre, conformément au calendrier initialement établi.

Certification à l'export

Dans l'hypothèse où le Royaume-Uni viendrait à imposer, au 1er janvier 2021, des exigences sanitaires et phytosanitaires à l'importation de marchandises agricoles et agroalimentaires venant de l'UE, des agents « certificateurs », dans les domaines animal et végétal, devront être recrutés. L'estimation faite est de 90 ETPT devant être recrutés sur l'ensemble du territoire français ; les agents recrutés seront placés dans les DD(CS)PP, pour la certification à l'export des animaux et produits animaux, et dans les SRAL/DRAAF, pour les végétaux.

Parmi ces 90 recrutés supplémentaires, il est estimé que 60 devront être titulaires du diplôme de vétérinaire.

Moyens alloués et perspectives de recrutement

La formalisation du besoin s'est affinée au regard de l'évolution des conditions de mise en place des contrôles SPS à l'importation depuis 2018. Les moyens alloués en loi de finance, pour faire face aux contrôles supplémentaires à mettre en oeuvre à l'importation, et pour la certification à l'exportation, sont les suivants :

- 40 ETPT au titre de la loi de finances 2019

- 320 ETPT au titre de la loi de finances 2020

Des recrutements complémentaires pourraient s'avérer nécessaires pour répondre aux demandes des opérateurs d'élargir les plages des horaires d'ouverture de certains postes frontaliers. Ces besoins ont été estimés à 85 ETPT en l'absence d'accord ou si l'accord ne permet pas de limiter les contrôles à l'importation.

Parmi ces ETPT, 90 devraient être nécessaires pour la certification à l'exportation. Le reste concernera les contrôles à l'importation.

Un gel des recrutements a été acté au premier semestre 2020 dans l'attente d'une meilleure visibilité sur l'issue des négociations de l'accord sur la relation future.

Au regard des incertitudes persistantes, ce gel a été levé en juillet. La reprise des recrutements est donc en cours, avec l'objectif d'atteindre la cible de 231 ETPT, minimum indispensable pour la mise en oeuvre des contrôles SPS à l'importation au 31 décembre 2020.

Des situations de sous-emploi sont apparues au fil du temps de sorte que pour les contrôles à l'importation le nombre des emplois déployés fait apparaître un déficit de l'ordre de 41 ETPT tandis que pour la certification à l'exportation un besoin de 90 ETPT est identifié.

Ces données sont, il faut le concéder, d'une lecture complexe. Les estimations concernant les besoins dépendent de variables encore inconnues. Il va de soi que les clauses d'un éventuel accord entre l'UE et le R-U devront être suivies avec attention afin de vérifier finement l'impact du Brexit sur les charges d'administration sanitaire du commerce international des denrées alimentaires pour la France.

Par ailleurs, les besoins ont été revus à la baisse par rapport aux estimations ayant pu fonder les créations d'emplois intervenues en 2019 et 2020.

Dans ces conditions, la justification apportée au relèvement du plafond d'emplois en 2021 par les besoins de contrôle des échanges entre la France et le Royaume-Uni n'apparaît pas clairement.

Que le ministère doive combler un déficit d'emplois effectif paraît davantage avéré.

À cet égard, l'on peut s'inquiéter des défections relevées dans la réponse adressée aux rapporteurs spéciaux, qui semblent toucher particulièrement les personnels vétérinaires.

Ces « défections » invitent à une élucidation de leurs motifs.

Les rapporteurs spéciaux trouvent dans les perspectives résultant en ce domaine du Brexit l'occasion d'une interrogation sur les conditions de l'intégration européenne des contrôles aux frontières.

Le commerce international entre l'UE et le reste du monde tend à se polariser sur certains points de passage. Cette situation conduit régulièrement à une certaine perplexité quant aux moyens déployés par certains pays à fort trafic maritime pour assurer les contrôles nécessaires. Si le commerce dont s`agit peut engendrer des revenus très importants pour les pays concernés (ou, du moins, pour certains opérateurs économiques), il s'accompagne de coûts d'administration d'autant plus élevés que le commerce est dense. Or, comme ce semble devoir être le cas pour les denrées en provenance du R-U et importées en France, les produits entrants, devant être contrôlés, peuvent ne pas être destinés aux pays de première destination, devant ensuite être distribués dans l'espace de l'UE, où ils circulent librement. En bref, un pays de l'UE de première entrée est censé exposer des coûts de contrôle pour des produits qui ne sont pas nécessairement valorisés sur son territoire.

Il semble utile aux rapporteurs spéciaux d'entamer une réflexion sur l'opportunité d'une plus forte intégration européenne des contrôles sanitaires aux frontières ayant pour vocation d'en mesurer l'harmonisation opérationnelle effective et d'en apprécier les équilibres financiers.

Par ailleurs, il y a lieu de considérer la situation actuelle d'armement des contrôles à l'importation en provenance de pays extérieurs à l'UE, situation dans laquelle se retrouverait le RU, une fois ce dernier sorti de l'UE.

À cet égard, le marché unique a déplacé les frontières sanitaires et phytosanitaires aux limites de l'Union européenne (UE) et instauré des points de contrôle obligatoires à l'entrée du territoire. Ainsi, les importations d'animaux, de végétaux et de leurs produits doivent être présentées dans des postes frontaliers disposant des installations nécessaires à l'inspection et des personnels compétents. Ils sont positionnés près des frontières, à des points de forte concentration du trafic (ports de commerce maritimes, aéroports internationaux et grands axes routiers), sachant que plus de 70 % des flux transitent - pour ce qui concerne les entrées sur le territoire européen via la France - par l'aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle et les ports du Havre et de Marseille-Fos.

Le ministère de l'agriculture et de l'alimentation (MAA) est en charge du contrôle vétérinaire à l'importation des animaux vivants et des produits d'origine animale. Ce contrôle vise à vérifier les garanties sanitaires apportées par ces importations en matière de santé animale et de santé publique. Le MAA est également en charge des contrôles phytosanitaires à l'importation sur les végétaux, c'est-à-dire de contrôles afférents à la santé des végétaux. Leur objectif est de prévenir l'introduction d'organismes nuisibles pour les cultures végétales et la flore sauvage de l'UE.

Au sein du MAA, depuis le 1 ^er janvier 2010, les postes d'inspection frontaliers (PIF) en charge des contrôles vétérinaires des animaux vivants et des produits d'origine animale, les points d'entrée communautaires (PEC) en charge des contrôles phytosanitaires des végétaux et produits végétaux et les points d'entrée désignés (PED) en charge des contrôles sanitaires des aliments pour animaux d'origine non animale ont été regroupés au sein d'un service à compétence nationale, appelé le Service d'inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières (SIVEP), rattaché à la direction générale de l'alimentation (DGAL). Ce dispositif permet de rapprocher les compétences des différents postes, lorsque le regroupement géographique est possible, et d'améliorer le service public offert aux importateurs. Leur pilotage direct par le niveau national permet de mieux harmoniser les contrôles afin de s'assurer que les marchandises sont traitées de manière homogène quel que soit leur point d'entrée.

3. Un budget sous l'influence des crises sanitaires

a) Un budget sous le signe de l'aggravation des risques sanitaires

La composition structurelle du programme, évolue un peu par rapport à la loi de finances initiale de 2020. Le poids des dépenses de personnel s'accroît tandis que celui des mesures de protection des animaux, structurellement la deuxième action la mieux dotée du programme, reste inchangé dans un contexte d'augmentation des crédits.

Les « actions transversales » connaissent une légère augmentation de leur dotation mais insuffisante pour maintenir leur poids dans l'ensemble des moyens programmés.

Évolution structurelle du programme 206
(2020-2021)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances de la mission pour 2021

La surveillance des « matières premières » agricoles consacre ainsi à nouveau la prédominance de l'attention portée à la santé des animaux dans le cadre de l'action 02 (112,7 millions d'euros) par rapport à la prévention des risques portant sur les végétaux (action n° 01) (35,9 millions d'euros).

Ces deux actions enregistrent des évolutions différenciées de leurs moyens.

En ce qui concerne la surveillance des végétaux (action n° 01) , les crédits seraient inchangés. Une partie prépondérante des moyens est destinée à financer les actions des fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (les FREDON).

Les FREDON sont les organismes à vocation sanitaire (OVS) auxquels l'État délègue ses missions dans le domaine de la santé des végétaux. La législation européenne a été renforcée dans ce domaine en raison de la montée des risques pouvant affecter la santé des végétaux.

Le règlement 2016/2013/UE en particulier prévoit de nouvelles dispositions de contrôle de la circulation des végétaux qui doit de plus en plus se faire sous passeport phytosanitaire. Le resserrement des exigences suppose une charge de travail accrue pour les FREDON. L'État avait augmenté la dotation aux FREDON en 2020. Pour 2021, elle resterait inchangée à 20,96 millions d'euros. Cette inertie est en contradiction avec le projet annuel de performances dont l'exposé admet la nécessité d'une augmentation des moyens alloués aux FREDON, que la programmation budgétaire ne concrétise pas. On doit ici rappeler les enjeux de la surveillance de Xylella fastidiosa , en particulier pour la culture de l'olivier, dont le coût est estimé à 3 millions d'euros, soit plus de 14 % des moyens attribués aux FREDON. Les services de l'État partagent la compétence sur les végétaux avec les FREDON. En affichage, ils sont dotés de moins de moyens à cet effet mais la documentation budgétaire ne permet pas d'identifier les dépenses de personnel.

En tout cas, les dépenses de fonctionnement nécessaires aux contrôles exercés par les services de l'État sont prévues à 9,4 millions d'euros, dont moins de 500 000 euros pour s'assurer du respect des prescriptions du « paquet hygiène » qui comprend la recherche de résidus de produits phytopharmaceutiques, celui de la distribution et de l'utilisation des intrants (les pesticides notamment) et des organismes génétiquement modifiés dans les lots de semences importées.

Quant à la surveillance de la santé des forêts, alors même que les forêts françaises sont exposées à des périls très graves, elle recueille fort peu de moyens (pas même 1 million d'euros), l'articulation avec les missions de l'ONF devant être prise en compte même si elle n'apparaît pas pleinement évidente.

Quant aux crédits de l'action n° 02 , ils sont, de leur côté, en hausse de 7,9 millions d'euros avec des crédits de fonctionnement en nette réduction (- 4,7 millions d'euros) mais des dépenses d'intervention en fort alourdissement (+ 11,4 millions d'euros).

Les risques aggravés sur le front des maladies animales potentiellement dangereuses pour l'homme justifieraient une hausse des crédits destinés à en prévenir l'apparition et la diffusion. Or, ces derniers, correspondant pour l'essentiel à des dépenses de fonctionnement, sont en retrait (- 4,7 millions d'euros). Dans un total de crédits de 63,2 millions d'euros, la gestion des maladies animales absorbe 33,9 millions d'euros (dont 15,7 millions d'euros pour la seule surveillance des encéphalopathies spongiformes subaigües transmissibles). C'est un recul de 4 millions d'euros (plus de 10 % par rapport à 2020).

La préparation de plans d'urgence contre les épizooties et les moyens de soutien aux visites sanitaires sont dotés en quasi-stabilité. Ces actions sont indispensables pour prévenir la diffusion des foyers d'infection hautement pathogènes. Elles se traduisent par la constitution de banques d'antigènes nécessaires à la confection de vaccins mais aussi par des visites sanitaires dans les troupeaux, visites qui relèvent d'une problématique générale de capacités de surveillance vétérinaire sur l'ensemble du territoire. La décomposition des moyens consacrés à des visites sanitaires dans les différentes filières animales permet de relever la modicité des crédits par type de troupeaux (1,5 million d'euros pour la filière avicole par exemple, ce qui semble assez modique compte tenu des expériences passées). Il est vrai que les crédits ainsi prévus doivent être complétés de la considération des crédits d'intervention délégués aux groupements de défense sanitaire (7,3 millions d'euros), qui sont stabilisés par rapport à 2020.

Quant aux autres dépenses d'intervention, elles sont en assez sensible augmentation du fait de l'alourdissement quelque peu passif des charges liées aux indemnités versées aux éleveurs qui absorbent 8 millions d'euros des 11,4 millions d'euros d'accroissement de ces dotations. Les indemnités pour abattage obligatoire des animaux subissant la tuberculose bovine sont prévues en nette augmentation. Cette perspective répond au constat d'une extension des cas de contamination, le nombre de foyers détectés à mi-2020 (86) étant à peu près aussi important que celui des foyers détectés pour toute l'année 2019 (92).

Si les charges liées à la grande crise de l'influenza aviaire semblaient jusqu'à tout récemment appartenir au passé, les indemnités versées aux éleveurs sommés d'abattre les bêtes exposées à la tuberculose bovine pèsent davantage (16,7 contre 15,3 millions d'euros en 2020) tout en étant provisionnées de façon assez conservatrice. Les cofinancements européens (rattachés sous forme de fonds de concours, donc hors budgétisation formelle) sont en net repli. Ils atteignaient 7 millions d'euros en 2020 et ne sont prévus qu'à hauteur de 1,5 million d'euros en 2021.

Il est évident que la résurgence de l'influenza aviaire périme un peu plus la programmation budgétaire pour 2021. Il en va de même des sérieux problèmes rencontrés dans certains élevages en lien avec la contamination à la COVID.

Le plan Ecoantibio est doté de 2 millions d'euros, comme l'an dernier.

Une hausse des dotations de l'action n° 03 consacrée au coeur de la politique visant à assurer la sécurité sanitaire des aliments mis à la consommation (hors les crédits de personnel afférents à ce type d'interventions), avec 2 millions d'euros de crédits supplémentaires (+ 9,1 %) mérite d'être soulignée, mais aussi d'être relativisée. Elle provient d'une augmentation des dépenses d'intervention, les dépenses de fonctionnement marquant un repli assez sensible (- 9,1 %). La hausse des dépenses d'intervention provient notamment d'une augmentation prévisible des charges d'indemnisation des éleveurs (+ 0,4 million d'euros) et de crédits supplémentaires prévus au profit de l'IFREMER et de l'ANSES pour la mise en oeuvre d'opérations de recherche et d'études. En revanche, les moyens consacrés à assurer la suite des inspections en abattoirs restent presque inchangés. Les crédits destinés à assurer des analyses de laboratoire ne gagnent que 100 000 euros pour être portés du niveau très modeste de 3,4 millions d'euros à 3,5 millions d'euros.

De la même manière la lutte contre les zoonoses dans la chaîne alimentaire reçoit des moyens décevants au regard de l'ampleur des enjeux.

Un peu moins de 500 000 euros supplémentaires sont prévus au titre de l'action n° 04 « Actions transversales ». Un peu moins de la moitié du supplément de crédits va à l'ANSES dont la subvention pour charges de service public est portée de 64, 4 millions d'euros à 64, 6 millions d'euros (voir infra ). Les moyens de mise en oeuvre des inspections vétérinaires et phytosanitaires aux frontières sont rehaussés de 600 000 euros (+ 18 %). Cette provision laisse quelque peu perplexe au vu des besoins en personnels identifiés dans le cadre du Brexit, dont on attend une forte hausse des flux.

Il s'agit d'un élément majeur du système de sécurité sanitaire qui n'est clairement pas armé.

b) Des missions qui excèdent les capacités

Le projet annuel de performances pour 2021 ne mentionne aucun report de charge de l'année 2020.

Or, l'exécution du budget semble avoir été marquée par un décalage entre les capacités opérationnelles affectées par la situation sanitaire et des besoins en accentuation.

(1) L'impact de la situation sanitaire sur l'exécution des crédits apparemment modéré reste incertain

À la suite de la mise en place des mesures de confinement, la mise en oeuvre du plan de continuité s'est traduite par une priorité donnée aux missions essentielles identifiées par le responsable de programme : inspection sanitaire en abattoir, inspection à l'importation, certification à l'export et aux échanges au sein de l'Union européenne et surveillance des zones de production conchylicole, pour permettre de maintenir l'approvisionnement alimentaire et la continuité économique des entreprises agro-alimentaires.

Sur un plan budgétaire, à l'occasion du compte-rendu de gestion n° 1 du programme 206, présenté auprès du service du contrôleur budgétaire et comptable du ministère le 20 mai 2020, une comparaison à date de la consommation en crédits budgétaires du programme entre fin avril 2020 et la même période en 2019 avait été conduite pour tenter d'évaluer les impacts budgétaires liés à la pandémie de Covid-19.

Elle laissait apparaître une légère baisse de -5 % de la consommation en AE par rapport à l'année 2019.

Un nouveau point sur l'état de la consommation du programme 206 a été fait fin août, permettant de confirmer de légères baisses de la consommation en AE (- 1,9 %) et en CP (- 1,2 %).

Le déroulement des missions a été ainsi impacté défavorablement par la situation sanitaire selon une ampleur qu'on peut juger modérée ou, au contraire, très significative si l'on se réfère aux besoins d'accentuation de la vigilance sanitaire suscités par la situation.

L'on sait par exemple que des foyers d'infection ont pu être constatés dans des installations d'abattage mais aussi que la surveillance des cheptels et troupeaux au regard des contaminations a engendré des besoins nouveaux.

Les données de suivi de l'exécution budgétaire ne permettent pas de garantir que les surveillances ont été au niveau de la situation.

En effet, le contexte Covid-19 a des effets sur plusieurs activités du programme 206, aussi bien au niveau de l'administration centrale à travers notamment les projets, études et marchés publics portés par les services techniques centraux de la DGAL, que des services déconcentrés (directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt, services régionaux de l'alimentation, directions départementales en charge de la protection des populations, directions et services en outre-mer).

Au niveau déconcentré, les points suivant sont à noter :

- action 1 (santé des végétaux) : baisse du nombre d'inspections et d'analyses ;

- action 2 (santé des animaux) : baisse du nombre d'inspections, de visites sanitaires et de plans de surveillance et de plans de contrôle (PS/PC) ; annulation de séminaires et de formations, notamment pour les vétérinaires sanitaires ;

- action 3 (sécurité sanitaire des aliments) : baisse du nombre de PS/PC en matière de surveillance de la contamination des denrées alimentaires ; a contrario , on note des dépenses supplémentaires pour l'acquisition de matériels EPI (équipements de protection individuelle) et l'ajustement de la programmation budgétaire au coût réel de ces équipements dont les prix ont significativement augmenté depuis le début de la crise sanitaire ;

- action 6 (actions sanitaires et sociales des services de la DGAL) : une augmentation de la dépense est à noter sur cette activité, en raison d'une hausse des coûts de la restauration et d'un nombre plus important de visites médicales pour les agents relevant du programme 206, dans le contexte Covid-19.

Les déficits d'actions opérationnelles apparaissaient « rattrapables » au début septembre.

Le retour à un confinement est de nature à éloigner cette perspective.

(2) Des risques sanitaires en hausse

Selon le ministère, à ce stade de l'année 2020, la situation sanitaire en France est globalement maîtrisée.

Toutefois, des points d'attention sont mentionnés dans l'encadré ci-dessous.

Les points de vigilance sanitaire particulièrement suivis

Maladies animales

Concernant la peste porcine africaine (PPA), les mesures prises en France et en particulier dans la région Grand-Est permettent au pays de conserver un statut « officiellement indemne » (alors qu'une suspicion de PPA a été confirmée début septembre en Allemagne de l'est).

Concernant l' Influenza aviaire hautement pathogène (IAHP) , alors qu'elle est actuellement présente en Allemagne et plus largement en Europe centrale et de l'Est, le risque d'introduction en France demeure et il convient de maintenir une surveillance renforcée sur le territoire, notamment en lien avec les mouvements des oiseaux sauvages (migrations, décantonnements).

Concernant la tuberculose bovine , cette maladie occasionne cette année aussi des dépenses importantes, le plan national de lutte et de prophylaxie devant être poursuivi afin de maintenir là-aussi un statut « officiellement indemne ». ^{35 ( * )}

Concernant les infections aux salmonelles , le premier semestre 2020 démontre une forte progression de la dépense , en raison notamment d'un nombre plus important de foyers dans les élevages de volailles par rapport à 2019.

Organismes nuisibles aux végétaux

Sur le plan de la santé des végétaux, les menaces demeurent nombreuses.

La bactérie Xylella fastidiosa , dont la lutte est obligatoire sur le territoire européen, nécessite toujours une attention particulière. Le plan d'action national 2019-2020 prévoit un renforcement de la surveillance du territoire. En Provence-Alpes-Côte-d'Azur, la bactérie est essentiellement présente en milieu urbain, tandis qu'en Corse, les infections sont détectées aussi bien dans le milieu urbain que dans le milieu naturel et semi-naturel. Début septembre, une souche multiplex a été détectée chez un professionnel dans le département de l'Aude (Occitanie).

Concernant le capricorne asiatique, plusieurs foyers demeurent actifs sur le territoire national, notamment à Divonne-les-Bains (Ain), où un cas de contamination d'arbres a été détecté en février dernier. Mais l'essentiel de la dépense concerne un autre foyer, celui de Gien (Loiret), premier foyer historique en France, faisant l'objet de mesures de surveillance renforcée et d'interventions des brigades cynophiles.

Concernant le Tomato brown rugose fruit virus (ToBRFV), ou virus du fruit rugueux de tomate brune, un foyer a été confirmé le 17 février 2020 dans une exploitation du Finistère. Il s'agit du premier foyer déclaré en France. L'indemnisation de l'exploitant concerné, ainsi que l'indemnisation de trois autres exploitations pour mise en quarantaine de serres suspectées, a représenté cette année une enveloppe de 0,94 million d'euros. De même, un plan de surveillance officiel renforcé est conduit depuis le début de l'année, avec un objectif de plus de 350 inspections visuelles à réaliser en cultures sur poivrons, tomates et aubergines et plus de 500 prélèvements systématiques, même en l'absence de symptômes. Le plan de surveillance annuel déployé sur les végétaux et produits végétaux importés depuis les pays tiers intégrera également la recherche de ce virus. Des fiches d'information ont été largement diffusées aux opérateurs professionnels pour les sensibiliser au risque de contamination lors du travail des végétaux.

Enfin, des risques d'introduction sur le territoire national d'organismes nuisibles aux végétaux subsistent, comme par exemple le nématode du pin, un ver microscopique qui se développe aux dépens d'arbres hôtes, essentiellement des pins. En cas d'introduction de cet organisme, une première estimation de l'impact financier de la détection d'un arbre contaminé est, sur la base d'un foyer de 20 km de rayon (comme l'impose la réglementation européenne), de 23 à 33 millions d'euros pour la première année de gestion du foyer.

Les rapporteurs spéciaux ne doutent pas que parmi ces points d'attention figure tout particulièrement la détection rapide de zoonoses nouvelles.

Toutefois, ils ne peuvent qu'observer que celle-ci ne trouve pas de traduction évidente dans les informations budgétaires transmises à le représentation nationale.

Ce constat est évidemment inquiétant, d'autant qu'il se redouble de celui d'une difficulté à articuler à tous les niveaux une politique résolue de ce point de vue.

Interrogé sur ce point, le ministère de l'agriculture a adressé la réponse restituée dans l'encadré ci-dessous.

Les relations entre santé humaine, santé animale, environnement et biodiversité interrogent depuis de nombreuses années et le développement des maladies infectieuses émergentes constaté depuis plusieurs décennies, semble voué à se poursuivre. L'Organisation mondiale de la santé animale (OIE) estime que 75 % des maladies émergentes proviennent des espèces animales. D'après l'OMS, la FAO et l'OIE, 5 maladies humaines nouvelles apparaissent chaque année, dont 3 sont d'origine animale, impliquant pour une large partie la faune sauvage. Cette extension des maladies infectieuses est accrue par différents facteurs comme l'augmentation des flux humains, animaux et de marchandises, ou le changement climatique. La proximité entre les espèces sauvages, les espèces domestiques et les humains fait peser au final un risque sur la santé des populations.

Les crises à répétition (Influenza aviaire hautement pathogène zoonotique en Asie, la brucellose chez les bouquetins du Massif du Bargy (74) à l'origine de 2 cas humains et de la contamination d'un troupeau de bovins en 2012, la COVID-19 en 2020...) mettent en exergue la nécessité de renforcer la connaissance, la surveillance et la gouvernance relative aux zoonoses impliquant la faune sauvage et l'enjeu du contrôle de ces zoonoses, dans un contexte globalisé, aux échelons national, européen et international.

Au niveau national, la création récente de l'Office français de la biodiversité (OFB) qui intègre les services de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) constitue une opportunité pour le ministère en charge de l'agriculture, compétent pour la santé des animaux (Direction générale de l'alimentation) de continuer cette politique de gestion de risques sanitaires dans la faune sauvage d'une part et pour développer de nouveaux partenariats, notamment dans la gestion des populations animales d'autre part.

Dans ce contexte, des actions s'imposent à tous les niveaux :

1/ À l'échelon national, le premier objectif est d'améliorer la connaissance nationale de la santé de la faune sauvage en France : la plate-forme d'épidémio-surveillance en santé animale (PTF-ESA), constituée notamment de la DGAL, de l'INRAE, de l'OFB, du CIRAD et de l'ANSES, élaborera une méthodologie de surveillance de la santé de la faune sauvage. Par ailleurs, pour une approche globale, cette plateforme travaille en collaboration avec la plateforme de surveillance de la chaîne alimentaire (PTF-SCA), créée en 2018 afin de renforcer la cohérence des actions de surveillance tout au long de la chaîne alimentaire des maladies d'origine alimentaire, notamment les zoonoses alimentaires et avec la plate-forme d'épidémio-surveillance en santé végétale (PTF-ESV) également créée en 2018.

En second lieu, le dialogue entre les différents acteurs et la gouvernance des actions mises en oeuvre seront portés par un comité déjà existant, afin de ne pas créer de nouvelle comitologie. Le Conseil national d'orientation de la politique sanitaire animale et végétale (CNOPSAV) qui regroupe tous les acteurs et qui fonctionne en commissions spécialisées se verra confier cette compétence, alimenté par ceux de la PTF-ESA, d'autres réseaux pourront être associés (parcs nationaux, ONG). De plus, un groupe de concertation chargé de réfléchir aux questions d'interfaces entre les activités d'élevage et la faune sauvage sera créé au sein du CNA (Conseil National de l'Alimentation).

2/ À l'échelon de l'Union européenne , des textes encadrent certaines dimensions du problème

La Loi de Santé animale (règlement européen) qui revoit le cadre juridique de prévention, y compris pour les importations à partir de pays tiers, de surveillance et de lutte contre les maladies animales, et dont certains textes sont encore en cours de discussion, et la réglementation sur les médicaments vétérinaires, qui prévoit d'imposer les mêmes conditions de restriction de l'usage des antibiotiques pour les produits importés, mais dont le texte d'application n'a pas encore été pris, doivent être mentionnés.

Le MAA sera particulièrement attentif à la mise en oeuvre de la stratégie « de la ferme à la table » ( Farm to fork ) à la suite de la communication de la Commission européenne le 20 mai dernier dans le cadre du « Pacte vert », d'autant plus que de nombreuses propositions françaises, dont plusieurs priorités du Président de la République, en font partie.

Les objectifs chiffrés, qu'elle fixe, seront nécessairement perçus comme des contraintes supplémentaires pour les secteurs. Ils constituent néanmoins une opportunité et un levier fort pour réduire les distorsions de concurrence au sein de l'Union et doivent permettre d'améliorer la compétitivité relative de la France (qui a déjà fait des efforts conséquents en la matière, notamment sur la réduction de l'utilisation des antibiotiques) par rapport aux autres États membres.

Cependant, les propositions relatives à la politique commerciale sont clairement insuffisantes. Pour que l'agriculture européenne atteigne les objectifs fixés, il est indispensable que des conditions de concurrence équitable avec les pays tiers soient recherchées. La politique commerciale de l'Union doit être profondément et rapidement refondée afin d'être mise en cohérence avec les stratégies et pour en faire un vrai levier de promotion du développement durable dans les pays tiers.

3/ A l'échelon international

L'Alliance « One Health » OIE-OMS-FAO a été formalisée il y a 10 ans, à travers une déclaration cosignée en avril 2010 à Hanoi. Depuis, d'importantes actions ont été coordonnées et/ou conduites pour prévenir et lutter contre la rage, contre l'influenza aviaire ou encore contre l'antibiorésistance.

Le nouveau contexte créé par la crise de la COVID-19 doit conduire à dresser un bilan et donner une nouvelle dynamique internationale, en renforçant les liens entre les organisations internationales en charge des questions de santé et en élargissant leur champ de coopération aux enjeux de santé environnementale et de biodiversité.

Le concept « One-Health » doit gagner en importance et en pertinence en se déclinant concrètement. De nombreux projets de recherche européens ou internationaux sont en cours.

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Si la France ne part pas de rien, la surveillance des zoonoses étant bien intégrée dans l'habitus des autorités sanitaires et des scientifiques qui côtoient le problème au quotidien, un fort besoin de structuration demeure. Il est manifestement identifié dans la réponse fournie aux rapporteurs spéciaux. Reste à le concrétiser et à lui fournir les moyens d'un exercice opérationnel effectif. Le projet de budget pour 2021 n'y pourvoit pas.

Quant aux échelons européen et international, de sérieuses difficultés sont signalées.

Les rapporteurs spéciaux s'interrogent particulièrement sur les systèmes de reconnaissance d'équivalence promus par la démarche européenne. S'ils constituent un progrès par rapport un existant marqué par des dérogations nationales accordées par les États européens, ils ne sauraient être satisfaisants qu'à la condition que les conditions d'inspection des organismes des pays tiers soient réunies et que ces inspections débouchent sur des suites.

Cela demande un plus fort investissement, exigence à laquelle il faut ajouter celle d'une plus grande transparence des informations réunies.

(3) La question des effectifs

Le suivi des effectifs chargés d'assurer les missions de sécurité sanitaire des aliments est rendu difficile par l'absence de rattachements des personnels aux différentes compétences opérationnelles mises en oeuvre par la direction générale de l'alimentation dans la documentation budgétaire ordinaire. Il faut ajouter que le programme 215 prend à sa charge les personnels d'administration centrale de la direction générale de l'alimentation quand d'autres programmes budgétaires sont le support de l'autorisation d'emplois consacrés à la sécurité sanitaire des aliments (ceux de la direction générale de la santé essentiellement destinés à la surveillance de la qualité de l'eau, ceux du ministère de l'économie avec les emplois de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes mais aussi de la direction générale des douanes et des droits indirects).

Cette superposition d'organismes appelle des réaménagements afin d'assurer une meilleure intégration des actions destinées à garantir la maîtrise du risque sanitaire, qui, en l'état, est handicapée par une série de frictions. On peut également en espérer une meilleure transparence des forces réellement déployées par le ministère de l'agriculture et de l'alimentation dans ce domaine.

Ce dernier tend à confondre l'ensemble des effectifs à sa disposition dans un même agrégat englobant l'ensemble des missions accomplies, qui diffèrent pourtant entre elles.

Si chacune est importante, il n'y a pas lieu de céder à ce qui peut être vu comme un amalgame. Il est différent d'assurer la surveillance de la situation sanitaire de telle ou telle espèce, végétale, forestière, animale et de vérifier les conditions dans lesquelles les opérateurs de la chaîne alimentaire appliquent leurs obligations sanitaires. Même si le concept de sécurité sanitaire « de la fourche à la fourchette » n'est pas récusable en soi, il faudrait cependant pouvoir disposer d'un panorama du déploiement des forces, ce qui est inaccessible à partir de la documentation budgétaire usuelle.

En ce qui concerne les éléments fournis dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021, la direction générale de l'alimentation informe des évolutions suivantes.

Évolution des ETPT du programme 206 entre 2015 et 2019

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Elle ajoute des informations concernant le programme 215.

Évolution des ETPT du programme 215 entre 2016 et 2020

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

En ce qui concerne le programme 206, les ETPT ouverts auraient ainsi progressé de 228 unités, dont 209 au titre des agents de catégorie B et C à vocation technique. On relève que 40 ETPT sont attribuables à la prévision du Brexit, soit un renforcement effectif de 188 unités. Les données fournies suggèrent une augmentation des moyens.

En ce qui concerne le programme 215, la direction générale de l'alimentation aurait perdu 5 ETPT, cette baisse devant se prolonger en 2020 (- 4,5 ETPT de moins par rapport à 2019).

Ces données englobent l'ensemble des agents.

Une recherche des personnels directement chargés de la surveillance des aliments avant mise sur le marché donne des résultats différents selon la réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux.

Évolution des emplois du programme 206 par spécialisation opérationnelle
(2016-2020)

Données exprimées en ETPt	2016	2017	2018	2019	2020*
Missions transversales (y compris fonctions support)	985	887	892	888	906
Sécurité sanitaire de l'alimentation	1919	1999	2015	2014	1855
Santé et protection animales	524	618	621	631	601
Santé, qualité et protection des végétaux	231	211	217	220	202
Import	83	94	96	98	128
Export (* dont Export PV)	204	240*	243	236	227
Environnement	271	264	263	260	240
Expertise (* Référent nationaux et personne ressources)	112	52*	55	59	56
Autres missions dont moyens d'ajustement	224	253	254	249	261

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

La comparaison des données ne peut être réalisée de façon strictement nominale, des évolutions de périmètre les rendant incomparables.

Elle suggère toutefois que, strictement, la sécurité sanitaire des aliments avant mise sur le marché ne mobilise qu'une proportion minoritaire des effectifs totaux de la DGAL et que ces effectifs n'ont pas connu d'évolutions significatives ces dernières années.

On rappelle que les effectifs mobilisés par la direction générale de l'alimentation pour accomplir ses missions avaient été considérablement diminués avec les réformes successivement mises en oeuvre pour réduire l'empreinte du secteur public.

Malgré les ETPT créés ces dernières années pour combler le déficit de personnels dédiés à la surveillance sanitaire des abattoirs de volailles (180 au total), le nombre des agents oeuvrant pour la sécurité sanitaire de l'alimentation reposait sur 2 014 ETPT en 2019, soit moins qu'en 2015 (ils étaient alors au nombre de 2 025).

Les rapporteurs spéciaux ne peuvent manquer de relever que la Cour des comptes dans son rapport public pour 2020 partage un sentiment d'insatisfaction devant les difficultés à identifier certaines affectations opérationnelles. En ce qui concerne les abattoirs, la Cour des comptes a ainsi relevé la difficulté d'identification de la masse salariale dépensée pour assurer la sécurité sanitaire de certains abattoirs, cette difficulté concernant également les autocontrôles.

La politique de sécurité sanitaire n'a pas vocation à être jugée sur le nombre des emplois qu'elle mobilise, d'autant que des gains d'efficience sont atteignables dans le cadre d'une bonne mesure des risques, de réorganisation administratives et fonctionnelles et de diffusion de l'innovation technique.

Il reste que des personnels sont nécessaires pour couvrir les contrôles indispensables à la maîtrise du risque sanitaire.

Ce point n'est discuté par personne ainsi que le constat qu'un renforcement des moyens humains des contrôles sanitaires s'impose devant des déficits unanimement reconnus.

Au demeurant, l'éventualité du Brexit avait justifié au Sénat la présentation d'un amendement visant à élever les effectifs du contrôle sanitaire aux frontières et le Gouvernement de son côté a proposé une très forte augmentation des personnels destinés à cette mission.

Le projet de loi de finances n'offre à cet égard aucune perspective de progrès, les emplois supplémentaires étant supposés fléchés vers les contrôles à l'importation dans le contexte du Brexit (voir supra ).

Les rapporteurs spéciaux relèvent que, parmi les mesures pouvant permettre de démultiplier l'efficacité des contrôles et ainsi de réduire les besoins en emplois, figure notamment le statut des autocontrôles des entreprises.

S'agissant des autocontrôles réalisés par les entreprises, il n'est actuellement pas demandé aux laboratoires de transmettre toute analyse portant sur l'intégrité sanitaire des aliments.

Toutefois, à la suite de l'affaire dite « Lactalis », la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, une disposition a été introduite qui concerne les laboratoires réalisant des analyses d'autocontrôle.

Il s'agit de l'article 50, lequel dispose que « les laboratoires sont tenus de communiquer immédiatement tout résultat d'analyse sur demande motivée de l'autorité administrative et d'en informer le propriétaire ou le détenteur des denrées concerné ».

On imagine sans peine les difficultés que peut poser la mise en oeuvre d'un tel dispositif, qui mériterait d'être revu.

(4) La question du financement des contrôles sanitaires

Le rapport du comité action publique 2022 avait relevé l'insuffisance des financements des coûts de maîtrise des risques sanitaires par les premiers bénéficiaires de ces actions et préconisé l'instauration d'un système de financement permettant d'y remédier.

Une taxe destinée à couvrir l'ensemble des risques de cette nature avait été annoncée. Le Gouvernement n'en a à ce jour pas pris l'initiative.

Les rapporteurs spéciaux entendent donner quelques éléments permettant d'apprécier la situation.

Dans les domaines de la sécurité et de la qualité sanitaires de l'alimentation, plusieurs activités donnent lieu à l'acquittement de taxes, parfois appelées « redevances », conformément aux exigences de la réglementation européenne (règlement (CE) N°882/2004 et règlement (UE) n°2017/625 qui entre en application le 14 décembre 2019).

L'article 78 du règlement (UE) n°2017/625 impose en effet aux États membres de l'Union européenne (UE) une obligation de moyens pour réaliser les contrôles officiels ou autres activités officielles : « Les États membres veillent à ce que des ressources financières suffisantes soient disponibles pour permettre aux autorités compétentes de disposer du personnel et des autres ressources nécessaires à la réalisation des contrôles officiels et des autres activités officielles ». Pour répondre à cette obligation de moyens, les États membres sont incités à mettre en place des taxes ou redevances pour couvrir les frais générés par la réalisation des contrôles officiels et autres activités officielles.

Ces dispositions restent très générales et ne sont pas d'application obligatoire.

Néanmoins, le règlement (UE) n°2017/625 impose le prélèvement de taxe et redevances pour certaines activités listées ci-dessous.

• Secteur des viandes de boucherie :

- l'abattage des animaux à l'abattoir et le traitement du gibier sauvage dans un atelier agréé,

- les opérations de découpe de viande avec os.

Ces deux activités nécessitent des contrôles officiels renforcés et une présence permanente des inspecteurs officiels en abattoir.

• Secteur de la pêche :

- la première mise sur le marché des produits de la pêche ou de l'aquaculture,

- la préparation ou la transformation des produits de la pêche ou de l'aquaculture (dans un établissement terrestre ou dans un navire-usine).

• Secteur de la transformation :

- les centres de collecte et les établissements de transformation recevant du lait cru, et les établissements de fabrication ou de traitement d'ovoproduits pour le contrôle de certaines substances et de leurs résidus,

- les entreprises agréées qui préparent, manipulent, entreposent ou cèdent des substances et des produits destinés à l'alimentation des animaux.

• Secteur des importations :

- l'importation sur le territoire de l'UE de produits animaux ou d'origine animale, d'animaux vivants et d'aliments pour animaux,

- l'importation sur le territoire de l'UE de végétaux, produits végétaux et autres produits susceptibles d'être vecteurs d'organismes nuisibles aux végétaux.

La France se conforme à ces obligations européennes en ayant mis en place l'ensemble de ces redevances et en imposant les taux minima prévus à l'annexe IV du règlement (UE) n°2017/625. Les sommes collectées sont versées au budget général de l'État pour couvrir les dépenses de l'État pour la réalisation des contrôles officiels.

D'autres taxes, qui ne répondent pas aussi clairement à une obligation européenne, ont été créées en France :

- taxe phytosanitaire pour la mise en circulation au sein de l'UE ou à l'exportation des végétaux,

- taxe pour la certification des mouvements d'animaux,

- taxe pour l'utilisation de la plate-forme Expadon 2.

Ces deux dernières taxes sont prélevées par FranceAgriMer et permettent de financer les dispositifs Certivéto (certification des animaux vivants pour les mouvements, par les vétérinaires) et Expadon 2 (maintenance de l'application).

Le projet de loi de finances pour 2021 transmis par l'Assemblée nationale comporte une disposition qui annule ce dernier dispositif (en allant au-delà puisque l'obligation de recourir à la téléprocédure est également annulée, extension très nette par rapport au champ des lois de finances).

En outre, l'ANSES perçoit, lors du dépôt de dossiers de demande d'autorisation de mise sur le marché (AMM) de médicaments vétérinaires ou de produits phytosanitaires, des taxes dont le produit est affecté pour permettre l'évaluation de ces dossiers et la gestion des AMM. Elle perçoit enfin deux autres taxes fondées sur les chiffres d'affaires générés par les AMM des médicaments vétérinaires et des produits phytosanitaires commercialisés sur le territoire français pour financer respectivement les dispositifs de contrôle des établissements pharmaceutiques vétérinaires et de phytopharmacovigilance.

Sur ces bases, les produits des taxes correspondantes apparaissent très inférieurs aux coûts engagés.

En ce qui concerne les contrôles à l'importation, ils donnent lieu à la perception d'environ 4,2 millions d'euros de produits . Le montant de la redevance pour contrôle vétérinaire , pour l'année 2017 a été de 3,1 millions d'euros et de 3,0 millions d'euros pour l'année 2018. Pour l'année 2019, le montant collecté est de 3,07 millions d'euros . Pour les contrôles phytosanitaires (qui visent à s'assurer que les végétaux et produits végétaux ne sont pas vecteurs d'organismes nuisibles aux végétaux et qui ne concernent donc pas directement la sécurité sanitaire des aliments), il était de 0,9 million d'euros en 2017 ; de 1,0 million d'euros en 2018 et de 1,14 million d'euros en 2019.

Or, les frais de fonctionnement du service d'inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières (SIVEP), intégrant la masse salariale, pouvaient être estimés à 7,05 millions d'euros pour 2018. Le montant des redevances collectées représente ainsi 57% des frais de fonctionnement du SIVEP.

La perspective du Brexit avec les emplois à mettre en place va accentuer la question de la décorrélation entre les produits prélevés auprès des opérateurs et les coûts des contrôles qui sont une obligation européenne.

Quant aux redevances sanitaires hors importations, leur niveau avait atteint 52,5 millions d'euros en 2018 et était en baisse en 2019 (51,4 millions d'euros). Après avoir nettement augmenté en 2015, il peut cependant être considéré comme désormais à peu près stable.

Évolution du montant des redevances sanitaires (2013-2019)

Intitulé des taxes/redevances	Référence du Code général des impôts	Montants perçus (en €)
		2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Redevances sanitaires et découpage	Art. 302 bis N à 302 bis W	48 235 372	49 678 165	49 899 809	51 350 281	51 875 008	50 613 982	51 398 114	50 413 883
Redevance sanitaire de première mise sur le marché des produits de la pêche et de l'aquaculture	Art. 302 bis WA	281 326	118 518	117 184	36 891	27 480	32 352	23 275	26 067
Redevance sanitaire de transformation	Art. 302 bis WB	115 879	120 706	98 331	87 558	94 770	87 411	84 511	105 183
Redevance sanitaire pour le contrôle de certaines substances et de leurs résidus	Art. 302 bis WC	780 610	657 413	617 713	791 147	738 365	925 669	961 498	901 752
Redevance pour l'agrément des établissements du secteur de l'alimentation animale	Art. 302 bis WD	?	10 079	21 677	15 468	46 284	6 938	5 496	4 216
TOTAL		49 413 187	50 584 881	50 754 714	52 281 345	52 781 907	51 666 352	52 472 894	51 451 101

Source : Ministère de l'Économie et des Finances, DGFiP (R90)

Le montant des dépenses complètes relatives à la prévention et à la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires (hors production primaire et hors importation) de 240,6 millions d'euros pour l'année 2019. Ainsi, les participations des professionnels en dehors du secteur de la production primaire, à travers les taxes et redevances sanitaires, permettent de couvrir un peu moins de 20,4 % des dépenses occasionnées par les services du ministère de l'agriculture et de l'alimentation (MAA) pour la sécurité sanitaire des aliments (hors production primaire et hors importation). La contribution des professionnels est cependant beaucoup plus importante pour l'abattage et la découpe des viandes qui contribuent, via les redevances sanitaires d'abattage et de découpe, pour 50,4 millions d'euros aux dépenses engagées par les services de contrôle des activités d'abattage et de découpe.

Il convient de noter que les dépenses complètes mentionnées ci-dessus intègrent l'ensemble des dépenses de personnel et des frais de fonctionnement des services du MAA en charge de la sécurité sanitaire des aliments, mais ne comprennent par les subventions accordées aux établissements publics pour l'évaluation des risques sanitaires, notamment à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses).

Ainsi, en incluant la part de dépenses de l'Anses pour la sécurité sanitaire des aliments relevant du MAA, la participation des professionnels demeure très en deçà de 20%.

4. Des résultats en-deçà des objectifs, l'apport ambigu d'un nouvel indicateur relatif au glyphosate

La maquette de performances du programme change à nouveau en 2021 après les évolutions mises en oeuvre l'an dernier.

Elle continue de nourrir une certaine perplexité.

Dans ce contexte si certains résultats apparaissent en progrès, la significativité des évolutions est sujette à caution.

Retour sur la réforme de la maquette de performance réalisée en 2019 : une maquette de performance qui suscite certaines interrogations

La maquette de performance du programme 206, avait été profondément revue en 2019. Si les objectifs ont peu évolué, les indicateurs avaient été largement remaniés au point d'être presque tous nouveaux.

Certaines évolutions ont suscité la perplexité. Ainsi en est-il allée de la concentration de l'indicateur de suivi du plan Ecoantibio sur la seule colistine. Il s'agit d' un antibiotique de première intention en médecine vétérinaire qui est très largement utilisé pour le traitement des infections gastro-intestinales et qui fait l'objet d'une recommandation de l'Anses, transcrite dans le plan Ecoantibio 2 sous la forme d'un objectif de réduction de son usage de 50 % d'ici fin 2021 pour les filières bovine, porcine et avicole qui concentrent 95 % du poids vif animal traité à la colistine. Les précédents rapporteurs spéciaux avaient suggéré que d'autres traitements antibiotiques d'importance critique méritaient aussi attention, que, d'ailleurs, une attention que leur reconnaissait l'ancien indicateur. Il faut constater que le dispositif de suivi pour 2021 demeure exclusivement centré sur la colistine.

L'inclusion au dispositif de suivi de la performance d'indicateurs relatifs à l'ANSES témoignait d'un progrès de méthode. Cependant, l'un de ces indicateurs concernait l'activité d'autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, des matières fertilisantes et supports de culture et des médicaments vétérinaires, composante des missions de l'agence dont les précédents rapporteurs spéciaux ont pu considérer qu'elle posait quelques problèmes au regard de sa mission générale, dans la mesure où elle dépasse la délivrance d'avis et implique des responsabilités pouvant mettre l'organisme en porte -à -faux en cas d'évolution des perceptions des risques associés à ces produits. En outre, le contenu de l'indicateur se révélait assez peu informatif quant aux performances de l'établissement. Dans ces conditions, l'apport de l'indicateur pouvait être considéré comme ambivalent.

Il convenait de se féliciter plus pleinement de l'extension du suivi des non-conformités révélées par les contrôles sanitaires à l'ensemble du périmètre du programme 206. Les suites données aux constats de non-conformité sont une condition de l'efficacité de l'activité de contrôle. L'indicateur précédent était limité aux établissements agréés du domaine de la sécurité sanitaire des aliments, ce qui pouvait constituer un biais. Il reste que le numérateur de l'indicateur agrège des suites qui peuvent avoir extériorisé une rigueur plus ou moins grande. Dans ces conditions, l'indicateur inclut « un biais à la performance ».

Par ailleurs, compte tenu des crises constatées dans le secteur, la création d'un sous-indicateur spécifiquement consacré aux inspections de mesures de biosécurité dans les élevages avicoles et de palmipèdes était tout à fait justifiée. Les précédents rapporteurs spéciaux notaient toutefois que cet indicateur aurait gagné être décliné à d'autres domaines de l'activité d'élevage. Or, non seulement il n'en est rien mais encore le dispositif de performances pour 2021 est caractérisé par la disparition de l'indicateur introduit en 2019. La « justification » apportée à cette décision est discutable. Il est indiqué que « la politique de ciblage des inspections enjoint (sic) les services de la DGAL à prioriser leur action sur les élevages susceptibles d'être en non-conformité...Cette analyse de risque ne permet pas à l'indicateur de viser une cible à la baisse ». L'on comprend que l'objectif des professionnels du secteur (producteurs et services de maîtrise de la situation sanitaire) soit de réduire la prégnance des non conformités et non d'en relever davantage. Mais, rien n'aurait empêché de corriger l'indicateur pour lui conférer le même sens, sectoriellement, que celui de l'indicateur consistant à mesurer l'effectivité des contrôles réalisés.

Les précédents rapporteurs spéciaux, qui avaient pu exprimer leur perplexité quant aux objectifs visés par l'indicateur suivant le coût par inspection , avaient souligné l'arrêt de la publication de cette donnée. Il avait été motivé par le fait que les crises sanitaires, et les coûts associés, étaient susceptibles de rendre cet indicateur peu significatif. Il est évident que résumer la problématique des moyens de la politique de sécurité sanitaire des aliments à l'approche que supposait l'indicateur dont s'agit pouvait participer d'une démarche simpliste. Néanmoins, la donnée, quoique devant être entourée de nombre de précautions, avait le mérite de constituer un repère, même approximatif, portant sur les coûts d'une certaine forme d'intervention des services de contrôle. À ce titre, il est regrettable que sa disparition ne soit accompagnée d'aucun nouvel indicateur à dimension financière . Cette évolution est d'autant plus fâcheuse que la problématique du coût des actions publiques mises en oeuvre pour garantir la sécurité sanitaire du champ à l'assiette est au coeur des réflexions conduites pour renouveler l'approche de financement de cette nécessaire action publique.

Les évolutions apportées à la maquette de performance du programme en 2020 avaient été au nombre de trois :

- l'introduction d'un indicateur de suivi de l'objectif de sortie du glyphosate ;

- un élargissement de l'indicateur du plan Ecophyto ;

- enfin, une modification de l'indicateur relatif aux projets alimentaires territoriaux.

Ces trois indicateurs demeurent documentés dans le projet annuel de performances pour 2021.

En ce qui concerne le glyphosate, l'indicateur est censé illustrer les résultats de l'objectif « Favoriser le changement des pratiques afin de préserver la santé publique et l'environnement ».

Les rapporteurs spéciaux n'entendent pas se positionner dans un débat scientifique dont ils ne maîtrisent pas les termes et qui n'est pas clos. Ils appellent de leurs voeux qu'il soit enfin organisé sur une base ouverte. Pour l'heure, force est d'analyser la situation sous le seul angle d'un principe de précaution qui ne saurait satisfaire sur le long terme.

Ils relèvent que l'Anses a été saisie du sujet.

Les rapporteurs spéciaux ont, à nouveau interrogé, le ministère sur les positions arrêtées par l'ANSES relativement aux produits contenant du glyphosate dont elle autorise la mise sur le marché.

La réponse transmise figure ci-dessous.

Réponse du ministère de l'agriculture et de l'alimentation relative à l'implication de l'ANSES dans le plan de sortie du glyphosate

Le 28 mars 2018, les ministres en charge de l'écologie, de la santé et de l'agriculture ont saisi l'Anses, à la suite des controverses sur le classement cancérogène du glyphosate. Le CIRC, agence internationale de recherche sur le cancer de l'OMS, a en effet inscrit en 2015 le glyphosate sur la liste des substances cancérigènes probables alors que l'EFSA (Agence européenne de sécurité sanitaire des aliments) et l'ECHA (Agence européenne des produits chimiques) ont conclu respectivement en 2015 et en 2017 que le glyphosate était peu susceptible de présenter un risque cancérogène.

L'Anses a été chargée d'élaborer un cahier des charges pour la réalisation d'une ou plusieurs études de toxicologie afin d'améliorer les connaissances sur le potentiel caractère cancérogène de la substance.

Pour définir ce cahier des charges, l'Anses a réuni un groupe d'experts, constitué de toxicologues spécialistes en génotoxicité et cancérogénèse, qui s'est appuyé sur les évaluations et l'ensemble des données de la littérature disponibles.

Dans un avis publié le 22 juillet 2019, l'Anses a établi un cahier des charges pour la réalisation d'études complémentaires sur le potentiel cancérogène du glyphosate. Ces études ont pour objectif d'étudier les éventuels mécanismes d'action cancérogène du glyphosate et d'évaluer leur pertinence pour l'Homme . L'enjeu était de disposer de données complémentaires sur la toxicité du glyphosate tout en respectant trois impératifs : la rapidité (les données nouvelles ont vocation à être versées au dossier de réexamen du glyphosate au niveau européen), la capacité à produire des résultats pouvant être confrontés aux données produites par les industriels selon un cahier des charges réglementaire précis, et la mobilisation des laboratoires publics académiques.

Un appel à candidature a été mis en ligne sur le site de l'Anses le 2 août 2019.

L'examen des candidatures reçues a porté à la fois sur la pertinence des propositions en réponse au cahier des charges et sur l'originalité des solutions proposées. Le guide d'analyse des liens d'intérêt a été utilisé afin de vérifier l'absence de liens constitutifs de conflits d'intérêts au regard du travail demandé, notamment vis-à-vis des industriels commercialisant des produits phytopharmaceutiques. À titre exceptionnel, une déclaration d'intérêt a été demandée à chaque responsable scientifique des projets sélectionnés.

Au terme de l'analyse des candidatures, l'Agence a annoncé le 30 avril 2020 la sélection de deux projets portés par un consortium coordonné par l'Institut Pasteur de Lille, constitué de sept laboratoires, dont le programme couvrait l'ensemble du cahier des charges, avec des garanties en matière d'intégration des différents résultats et de comparabilité avec les données produites par les industriels (respect du cadre réglementaire).

Le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC), qui proposait une étude originale.

Cette sélection est intervenue à l'issue d'un processus qui, malgré les efforts pour promouvoir largement l'appel à candidatures à l'international, a suscité uniquement quatre offres, dont deux consortiums - le profil de candidature recherché par l'Agence. Dans chacun des deux consortiums figuraient des équipes liées à des scientifiques ayant participé aux groupes d'expertise collective impliqués dans la construction de l'avis de l'Anses sur le cahier des charges.

Compte tenu de l'enjeu de disposer des études complémentaires pour le processus européen de réévaluation en cours, l'Anses a décidé de donner suite à l'appel à candidatures. Toutefois, les questions soulevées sur la sélection du consortium lauréat risquant de créer un climat de suspicion sur le résultat des études peu propice à la sérénité des débats scientifiques, la coordination du consortium lauréat, suivie par plusieurs laboratoires impliqués, a fait part du retrait de sa participation, en juillet 2020.

Cette situation conduit de facto au retrait du consortium, dont l'approche intégrée était un élément clef pour garantir la qualité du dispositif d'études.

Le projet mené par le CIRC sera en revanche maintenu et financé, et les résultats attendus pour le second semestre 2021.

Évaluation des produits à base de glyphosate

La substance active glyphosate ayant fait l'objet d'un renouvellement de son approbation fin 2017, l'Anses procède en conséquence, dans un contexte de répartition zonale des demandes, à la réévaluation des autorisations de mise sur le marché (AMM) des produits en France. Plusieurs demandes de nouvelles AMM sont également en cours d'instruction.

L'Anses évalue la conformité des produits aux exigences européennes, en matière d'efficacité et de risques liés à la santé humaine et à l'environnement.

Ainsi, après avoir retiré du marché en 2016 plus de 120 produits contenant un coformulant inacceptable, l'Anses a procédé en novembre 2019 au retrait du marché de 36 produits et au refus de quatre nouveaux produits pour lesquels les données fournies par les industriels ne permettaient pas de statuer sur leur éventuelle génotoxicité.

Par ailleurs, dans le cadre du plan national d'action pour la sortie du glyphosate, l'Anses a été saisie par les ministres en charge de l'écologie, de la santé et de l'agriculture, afin d'effectuer une évaluation comparative des usages des produits à base de glyphosate qui resteraient autorisés à l'issue du processus de réexamen des autorisations de mises sur le marché (AMM).

Cette évaluation comparative, prévue par l'article 50 du règlement n°1107/2009 est exigée pour toute demande contenant une substance candidate à la substitution, ce qui n'est pas le cas de la substance glyphosate.

Toutefois, les dispositions prévues au point 2 de cet article 50 permettent de mettre en oeuvre cette procédure, dans des cas exceptionnels lorsqu'il existe au moins une méthode non chimique de prévention ou de lutte pour une même utilisation d'usage courant dans l'État membre concerné.

Après identification de ces alternatives et de leur disponibilité, l'évaluation comparative alors mise en oeuvre doit permettre de mettre en balance les bénéfices et les risques des différentes alternatives. Elle peut conduire à la substitution (non-autorisation ou limitation d'utilisation) du produit pour un usage donné si le produit ou la méthode de remplacement présente des risques sensiblement moins élevés pour la santé humaine et pour l'environnement, et si elle ne présente pas d'inconvénients économiques ou pratiques majeurs au sens de l'annexe IV du règlement (CE) 1107/2009 et du document guide OEPP PP 1/271 (2) de 2015.

En s'appuyant sur les éléments qui lui ont été fournis sur les alternatives disponibles et d'usage courant en France, notamment par l'INRAE, l'Anses a comparé, pour chaque usage, les produits à base de glyphosate avec les méthodes non chimiques de prévention ou de lutte disponibles. Pour chaque produit à base de glyphosate, les usages pour lesquels il existe une alternative répondant aux critères de substitution seront donc interdits.

L'INRAE a été ainsi saisi en ce qui concerne les usages agricoles afin d'identifier, d'une part, pour chaque usage, les alternatives non chimiques et si elles sont d'usage courant, et d'autre part, afin d'évaluer les impacts économiques et pratiques en cas de substitution par une de ces alternatives. L'ONF et les inspections générales des ministères en charge de l'agriculture et de l'écologie (CGAAER et CGEDD) sont également sollicités afin d'apporter un appui de même nature, respectivement sur les usages forestiers et non agricoles.

Le cadrage et le calendrier suivants ont été retenus pour l'application de l'article 50.2 du règlement (UE) n°1107/2009 aux autorisations des produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate.

Les travaux se décomposent en plusieurs phases, qui sont effectuées en parallèle :

Phase 1 en cours de finalisation par l'Anses : évaluation de l'efficacité et des risques des produits en vue du renouvellement de leur autorisation de mise sur le marché ou de leur première autorisation.

Phase 2 terminée : identification d'alternatives non chimiques et des impacts pratiques et économiques en cas de substitution par l'INRAE et CGEDD/CGAAER sur les filières viticole, arboricole et en grandes cultures.

Phase 3 en cours : pour les produits ou les usages des produits pour lesquels il aura été conclu qu'ils respectent les exigences examinées à la phase 1, l'Anses procède alors à la phase d'évaluation sur la base des travaux de l'INRAE en mettant en oeuvre l'article 50.2 du règlement (UE) 1107/2009 et identifiera les usages pour lesquels les AMM peuvent être retirés.

Les décisions devraient être finalisées avant la fin 2020, intégrant les résultats de la conformité des produits aux nouvelles exigences européennes et les restrictions apportées par la mise en oeuvre de l'évaluation comparative.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Les rapporteurs spéciaux relèvent les difficultés, au demeurant assez traditionnelles, rencontrées pour réunir les conditions d'une expertise indépendante.

Sans se prononcer sur l'opportunité de la défection du lauréat, ils remarquent que celle-ci est intervenue après sa sélection par l'ANSES, ce qui n'est évidemment pas satisfaisant. Dans ces conditions, malgré le maintien d'un projet, la connaissance approfondie de la toxicité du glyphosate devrait prendre un certain retard, du moins au regard du programme conduit par l'ANSES.

Sur les autres points significatifs du dossier, il est à noter que l'ANSES entend fonder son appréciation sur des facteurs différents en leur nature, d'ordre écologique, sanitaire et économique.

En ce sens, l'ANSES se réfère notamment aux travaux de l'INRAE.

Ce dernier a commencé par publier un rapport sur les « usages et les alternatives au glyphosate dans l'agriculture française ». Pour avoir constitué un progrès de connaissance, ce rapport ne pouvait être considéré comme satisfaisant la demande d'un débat ouvert sur la problématique ici envisagée.

C'est la raison pour laquelle, après des rapports sectoriels sur le vin et l'arboriculture, l'INRAE a proposé en cours d'année une nouvelle évaluation.

Factuellement, l'étude indique que l'utilisation du glyphosate est moins systématique qu'on ne tend à le penser.

Utilisation du glyphosate selon le précédent cultural

Source : INRAE, 2020

Par ailleurs, elle dépend de situations pédologiques mais aussi des surfaces cultivées.

Plus ces dernières sont importantes, plus le glyphosate est employé.

Utilisation du glyphosate par segment des surfaces cultivées

Source : INRAE, 2020

Quant aux alternatives au glyphosate, selon l'INRAE, il n'en existe que peu de caractère chimique, les alternatives étant essentiellement mécaniques et, à ce titre, nécessitant, davantage de labours, avec les facteurs de production qui sont alors nécessaires (travail et énergie).

Dans ces conditions, qui demanderaient une évaluation écologique, l'impact sur les coûts des exploitations culturales varierait selon la situation de départ, la variable clef étant le niveau de recours au labour.

Dans un scenario central, avec recours au labour fréquent (mais pas systématique), les surcoûts sont estimés entre 10 euros par hectare et 80 euros par hectare selon les modalités de travail du sol en vigueur. Le surcoût le plus fort ne concerne que peu de parcelles, mais dans tous les cas, le renoncement plus ou moins partiel au glyphosate suscite des surcoûts.

Éventail des surcoûts nets liés au renoncement au glyphosate

Source : INRAE, 2020

L'impact sur le revenu des exploitants est ainsi plus ou moins significatif.

Généralement faible (entre 1 % et 3 %), il deviendrait très significatif pour les exploitants qui actuellement ne labourent pas leurs surfaces (entre 13,7 % et 23,4 %).

Part des surcoûts dans l'excédent brut par hectare,
par techniques de culture et par régions

Source : INRAE, 2020

Les résultats de l'étude peuvent suggérer plusieurs scenarios de sortie du glyphosate.

Cependant, quelques éléments structurants semblent se détacher. Le premier d'entre eux est bien que le recours à d'autres intrants est absolument indispensable en cas de sortie du glyphosate, intrants parmi lesquels figurent la main d'oeuvre. Ce constat plaide pour le renforcement des mesures d'attractivité du travail agricole mais aussi d'employabilité des salariés agricoles. À cet égard, le suivi des coûts de la main d'oeuvre agricole mais aussi de la formation doit être très vigilant. En second lieu, se dessine une forme de dilemme entre des objectifs écologiques et sanitaires, dans la mesure où le recours à davantage d'énergie paraît l'une des implications de la sortie du glyphosate. De ce point de vue, il est évidemment très fâcheux que les travaux complémentaires lancés pour évaluer la toxicité du glyphosate soient si mal partis. Il faut y remédier.

Par ailleurs, la perspective de compensation des agriculteurs renonçant au glyphosate s'annonce clairement, perspective rendue complexe à gérer du fait de la diversité des situations régionales et culturales, mais aussi parce que les bénéficiaires de ces compensations pourraient être ceux dont la situation économique n'est a priori pas la moins bonne. Sur ce plan, un choix clair s'impose, une fois relevé que les surcoûts par hectare peuvent être mis en rapport avec les rendements actuels par hectare.

À ce stade, sur tous ces points, le Gouvernement n'a donné que peu d'indications sur les issues par lui choisies. La communication gouvernementale s'est concentrée sur les retraits d'autorisation de mise sur le marché dont le dispositif de performance du programme rend compte.

Cette communication peine à convaincre et ne s'accompagne d'aucun renforcement des transferts vers les exploitants se retirant du glyphosate dans le projet de budget pour 2021.

Le dispositif de performance pour 2021 reprend l'indicateur spécifique introduit dans la maquette de performance du programme 206 en 2020.

Il ne s'agit pas de suivre les consommations de glyphosate, comme dans le cadre de l'indicateur suivi pour rendre compte des résultats du plan Ecophyto. Les données contrôlées sont les autorisations de mise sur le marché , pour tous leurs usages , des produits contenant du glyphosate, ce qui est bien différent ^{36 ( * )} .

Le nombre des produits autorisés peut être sans relation simple avec les utilisations effectives. En outre, les doses par produit peuvent être plus ou moins importantes.

Dans ces conditions, l'indicateur ne garantit pas l'intégrité de l'information sur les usages effectifs du glyphosate, s'attachant plutôt à suivre une activité d'autorisation de mise sur le marché, qui plus est par usage, qui peut permettre d'exhiber des résultats plus flatteurs que réels.

Au demeurant, d'ores et déjà, alors que peu d'évolution sont encore intervenues dans le domaine de l'agriculture, l'indicateur affiche une forte « amélioration » avec la nette réduction des autorisations de mise sur le marché telles qu'elles sont mesurées à travers ce dernier. En réalité, elle provenait des retraits d'autorisation pour la dévitalisation de broussailles et de souches et pour l'ensemble des usages en forêt.

Quant aux objectifs pour 2020 et 2021 (qui sont identiques), si la cible suggère une division par deux des autorisations, sa significativité devra être finement évaluée. On doit cependant relever que la cible pour 2023 correspond à un arrêt complet de l'utilisation du glyphosate, objectif qu'il conviendrait de voir confirmé au plus haut niveau de l'État.

En tout cas, le projet de budget pour 2021 ne traduit pas d'effort spécifique d'accompagnement des exploitants se retirant de l'utilisation du glyphosate.

Sous cet angle, le premier rapport de l'INRA mentionnait particulièrement le recours aux mesures agroenvironnementales (MAEC).

Or, les crédits correspondants manquent au budget pour 2021 comme ils manquaient au budget 2020, la seule mesure cohérente avec les objectifs du Gouvernement consistant dans le prolongement du régime d'exonérations pour les travailleurs occasionnels, dans des conditions qu'on a exposées comme étant très perfectibles.

Quant à l'élargissement de l'indicateur du plan Ecophyto , il avait été justifié par le constat que le périmètre des produits suivis depuis le démarrage des plans correspondants n'était pas entièrement significatif. Compte tenu de l'ancienneté de ces plans, il est regrettable que cette donnée n'ait pas été perçue plus tôt. Quoi qu'il en soit, le ministère explique que, la croissance des utilisations de produits à usage mixte, mais largement utilisés en agriculture, qui n'étaient pas inclus dans le périmètre des produits dont les doses en unités de pesticide sont suivies, a suscité le besoin de les intégrer au champ de l'évaluation des résultats du plan.

Les rapporteurs spéciaux en avaient pris bonne note tout en relevant que l'intégration des nouveaux produits pouvait, en fonction de leur utilisation finale, conduire à affecter la signification de l'indicateur. L'élargissement de l'assiette de comparaison est susceptible pour un indicateur qui mesure des utilisations de favoriser la réduction de ces dernières si les produits intégrés sont sur une pente d'utilisation fortement décroissante, sans que la situation globale s'améliore réellement.

Quant aux résultats du plan Ecophyto , si l'on avait pu constater une baisse de 13,6 % entre les périodes 2009-2011 et 2013-2015 pour les zones non agricoles et les fermes pilotes du réseau DEPHY (exploitations agricoles engagées dans une démarche volontaire de réduction de l'usage de produits pharmaceutiques), on avait observé en revanche une augmentation du nombre des « doses unités de pesticides » (les NODU) en zone agricole de 4,3 % entre les valeurs moyennes 2012-2014 et 2013-2015.

L'objectif de réduction de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques fixé lors de la mise en place du plan Ecophyto en 2008 (baisse de 50 % dans un délai de dix ans) n'aura pas été atteint. Il faut redouter que les objectifs du plan Ecophyto 2 ne le soient pas davantage.

Les prévisions du projet annuel de performances pour 2018 avaient d'ores été déjà été révisées en forte hausse (83,4 millions de doses contre 77,4 millions de doses).

L'élargissement du périmètre des produits désormais considérés a un premier effet en augmentant de plus d'un cinquième le nombre de doses de pesticides considérées comme utilisées en agriculture.

En 2020, la cible a été resserrée en cours d'année avec 82 millions de doses contre un objectif initial de 88,5 millions. La révision (- 7,3 %) paraît entièrement imputable à la conjoncture qui du fait de la situation sanitaire mais aussi des sécheresses subies a réduit la perspective de consommation de ce type d'intrants.

Pour l'année 2021, la cible est à nouveau relâchée. Elle est fixée à 95 millions de doses, ce qui paraît correspondre à une perspective de reprise des volumes de production.

Les rapporteurs relèvent les difficultés rencontrées pour réduire l'utilisation des produits phytosanitaires, alors même que cet objectif s'impose au vu des inquiétudes que suscite l'utilisation de ces produits sur la santé des consommateurs mais aussi des agriculteurs et qu'on indique que les surfaces cultivées en agriculture biologique gagnent en importance relative.

Sans doute faudrait-il s'inspirer des réussites plus probantes du plan EcoAntibio, même si celui-ci conforté sur la disponibilité de médicaments alternatifs, n'est suivi qu'à travers un indicateur « facilitant » la publication de résultats favorables d'utilisation des antibiotiques les plus critiques.

Les rapporteurs spéciaux ne peuvent manquer de témoigner ici de leur profonde perplexité face à l'ouverture à des produits importés non soumis aux disciplines fondamentales qui visent à lutter contre l'antibiorésistance dans le cadre du CETA. Si l'élevage français se conduit de ce point de vue de façon responsable, consentant à éviter toute utilisation des antibiotiques comme facteur de croissance, il est incompréhensible que l'Europe ait accepté sur un sujet aussi grave des pratiques susceptibles, de surcroît, d'exercer des effets concurrentiels particulièrement déloyaux.

Si la ratification de cet instrument a été suspendue après trop d'hésitations, il convient de demeurer totalement mobilisé sur ce point.

Dans ces conditions, si l'on inclinerait à se satisfaire des progrès observés sur les suites données aux inspections ces dernières années, le taux des inspections révélant des non conformités ne donnant lieu à aucune suite demeure encore trop élevé . Il est de 15 %, résultat d'autant moins satisfaisant qu'une sélection des contrôles est censée les faire porter sur des établissements à très forts enjeux. Les suites réservées aux contrôles sont un élément majeur d'une politique qui ne doit pas se contenter de dérouler des plans de contrôle, consommateurs de moyens. Les audits européens sont régulièrement l'occasion d'identifier des manquements aux obligations de contrôle imposées à la France. En 2018, une augmentation de l'enveloppe consacrée à la prévention et à la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires, de 4,1 millions d'euros, avait dû être inscrite à la suite d'avertissements concernant la lutte contre les salmonelles en élevage et du besoin d'améliorer l'application de la réglementation européenne en matière de gestion des foyers de salmonelloses aviaires. Selon la Commission, la procédure suivie aurait dû être beaucoup plus rigoureuse que celle jusqu'alors mise en oeuvre, avec, en particulier, un abattage dès le premier résultat positif, devant, par ailleurs, toucher des étages de reproduction de plus en plus élevés.

De la même manière, au vu de son importance stratégique mais aussi des coûts qu'elle implique, la qualité des prélèvements et de leur analyse se révèle beaucoup trop médiocre , avec près de 20 % des prélèvements dont l'analyse n'est pas directement exploitable. Encore doit-on relever que le périmètre de l'indicateur se révèle fort réduit puisque la procédure Qualiplan, qui l'encadre ne concernait jusqu'en 2020 que trois types de prélèvements vétérinaires. Il est notable que des plans de surveillance des produits végétaux ont été ajoutés en 2020. Mais, la portée de l'indicateur devrait être mieux précisée.

Enfin, le taux de réalisation des exercices interministériels de préparation à la gestion de crises sanitaires présente un déficit considérable par rapport à un objectif souhaitable de 100 %. Il a été aggravé au cours de l'année 2020 en raison de la situation sanitaire, celle-ci ayant sans doute exercé des effets d'apprentissage non nuls, comme à chaque fois que les crises sanitaires à répétition que subit l'agriculture se produisent.

Sous ce rapport, il est équitable d'observer que les services du minstère de l'agriculture et de l'alimentation sont tributaires du déploiement effectif de moyens ne relevant pas de sa responsabilité, ainsi que les graves incidents survenus autour du site de Lubrizol ont pu l'illustrer.

5. La problématique du financement de l'ANSES

La progression de la subvention pour charges de service public destinée à l'ANSES, qui demeure très modeste (+ 200 000 euros à 64,66 millions d'euros), s'accompagne de l'absence de toute provision pour accompagner d'éventuelles restructurations du réseau des laboratoires publics, qui connaissent pour certains d'entre eux, des situations difficiles.

Cette évolution est cependant tributaire d'une année 2020 marquée par la situation sanitaire qui, outre ses effets sur les activités effectives de l'ANSES, devrait avoir un impact sur le budget de l'agence combinant baisse sur les dépenses de fonctionnement 2020 directement à relier à la fermeture des sites de l'agence, baisse conjoncturelle de dépenses de fluides, de frais de déplacements et d'autres dépenses et alourdissement de certaines dépenses de fonctionnement (prestations de ménage, achats de solutés hydroalcooliques et masques grand public...), Par ailleurs, certains projets de recherche ont dû être reportés, et des prolongations de bourses de thèses engendreront des dépenses supplémentaires.

En lien avec une approche dénommée « modèle économique - produits réglementés » qui tend à assurer le financement de cette activité de stricte police sanitaire par les demandeurs, orientation qui se traduit au surplus par des indicateurs de performance orientés vers la qualité du service dans le dispositif de performances de la mission, le financement de l'ANSES repose de plus en plus sur des recettes alternatives à la subvention pour charges de service public.

La promotion de ce modèle n'empêche pas l'ANSES de subir une dégradation de sa situation budgétaire.

Résultats « budgétaires » de l'ANSES

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Pour 2020, le solde budgétaire se dégraderait de plus de 4 millions d'euros, en particulier du fait d'une augmentation non financée des charges de personnel (+14,9 millions d'euros). Mais d'autres facteurs interviennent puisqu'aussi bien la proportion des charges de personnel dans le total des charges se replie significativement. Parmi ces facteurs ont figuré en 2019 la réduction de la subvention pour charges de service public (- 8 millions d'euros) du fait des besoins de bouclage des impasses financières du programme 206.

Il existe un décalage entre les résultats appréciés à partir des données budgétaires et les résultats financiers de l'agence.

Résultats financiers de l'ANSES

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Les indicateurs de gestion sont pratiquement inversés, le résultat budgétaire déficitaire pour 2020 se muant en un résultat financier positif, mais au prix d'une baisse du fonds de roulement de l'ANSES (- 6,1 millions d'euros).

En bref, le financement de l'Agence reposerait en 2020 davantage sur des ressources extrabudgétaires.

Le maintien de la subvention à un niveau à peu près inchangé en 2021 face à des charges susceptibles de s'alourdir pourrait entraîner la répétition de cette structure de financement.

La fiscalité affectée tend de son côté a représenter une part plus importante des ressources de l'ANSES, les recettes propres demeurant à un niveau secondaire (2,5 % du total).

En 2020, la fiscalité affectée verrait ses produits revenir à un niveau proche de celui enregistré en 2018 (l'année 2019 a été marquée par la suppression de l'affectation de la taxe additionnelle à l'IFER) tandis que 2020 a vu la suppression de la taxe sur le vapotage.

Structure de financement de l'ANSES entre 2017 et 2020

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

La fiscalité affectée devrait compter pour 32,4 millions d'euros dans les recettes de l'établissement en 2020.

Les taxes fiscales affectées sont les suivantes :

- la taxe relative à la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants, des matières fertilisantes et de leurs adjuvants et des supports de culture (taxes phytosanitaires) dont le produit a évolué comme suit :

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

- la taxe sur la vente des produits phytopharmaceutiques (taxe phytopharmacovigilance) :

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

- les taxes sur les produits vétérinaires (4 taxes):

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

- les redevances sur les produits biocides :

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Les produits sont généralement attendus en hausse sensible. Cette prévision est en lien avec le Brexit, les demandes d'autorisation de mise sur le marché déposées au Royaume-Uni étant censées se répartir sur les Etats membres de l'Union européenne.

Plus globalement, le produit des taxes peut être mis en regard avec les coûts qu'elles sont censées couvrir.

Suivant les trois pôles d'activité de l'ANSES, la répartition des coûts et des recettes hors SCSP pour 2017 est la suivante.

Répartition des coûts de l'activité de l'ANSES en 2019

(en milliers d'euros)

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Le pôle recherche représente 54,3 % des coûts complets en 2019 (en baisse par rapport à 2017), le pôle produits réglementés 22,1 % et le pôle sciences pour l'expertise 23,7 %, ces deux centres de coût étant en légère augmentation relative.

Compte tenu de la répartition de la subvention pour charges de service public entre ces trois pôles, obtenue sur une base nécessairement conventionnelle, les restes à financer sont plus ou moins importants.

Les données fournies provoquent une certaine perplexité puisque les missions de service public les plus « dures » sont considérées comme ne recueillant qu'une part réduite de la subvention pour charges de service public, contraignant l'ANSES à les financer sur des ressources alternatives.

En ce qui concerne les seuls produits réglementés, les données suivantes pour 2019 comparent les coûts et les taxes perçues en 2019.

Répartition des coûts et des recettes en comptabilité analytique
de l'ANSES (2015-2019)

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

En l'état, on ne peut pas considérer que les tarifs des taxes couvrent les coûts, en particulier ceux des autorisations de mise sur le marché des produits phytosanitaires.

Un relèvement de ces taxes pourrait donc être justifié.

L'ANSES nourrit l'ambition de voir son plan de charges augmenter à ce titre du fait de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne. Ce pays traitait 40 % des autorisations de mise sur le marché des produits vétérinaires. Il n'est pas sûr que cette extension d'activité soit bénéficiaire pour l'agence au vu des résultats exposés ci-dessus.

En tous cas, les rapporteurs spéciaux s'interrogent sur la concurrence existant en Europe dans le champ de la police sanitaire et, au-delà, sur la compatibilité d'un processus d'autorisation de mise sur le marché, générateur de recettes, avec la vocation d'expertise scientifique des agences de santé, placées du fait de la superposition de compétences, dans une situation pouvant se révéler délicate.

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* ³³ Au total, les transferts nets sortants atteignent 203 ETPT compte tenu de 10 ETPT entrants au titre des apprentis.

* ³⁴ Les rapporteurs spéciaux avaient pu indiquer que les créations d'emplois pour 2019 semblaient inférieures aux emplois nécessaires de sorte qu'il convenait de s'attendre à ce que le volume des emplois exerce un effet à la hausse sur les charges de personnel du programme à brève échéance.

* ³⁵ Le seuil pour garder ce statut correspond à un nombre de cas inférieur à 0,1 % du cheptel national, durant six années consécutives.

* ³⁶ Il peut apparaître incongru de choisir deux indicateurs pour suivre une même problématique.