Projet de loi de finances pour 2021 : Cohésion des territoires - Logement et ville

IV. LE PROGRAMME 147 « POLITIQUE DE LA VILLE »

Le programme 147 « Politique de la ville » porte des crédits relatifs à la politique de la ville. Ils n'incluent toutefois qu'une faible part du financement des opérations de renouvellement urbain, dont les crédits proviennent, comme on le verra infra , à titre principal d'Action Logement et des bailleurs sociaux.

Les crédits du programme sont de 515,3 millions d'euros en autorisations d'engagement, en augmentation de 45,9 millions d'euros (+ 9,8 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2020, et également de 515,3 millions d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 20,9 millions d'euros (+ 4,2 %).

Évolution des crédits par action du programme 147

(en millions d'euros)

		LFI 2020	LFR-3 + PLFR-4	PLF 2021	Évolution PLF 2021 / LFI 2020 (volume)	Évolution PLF 2021 / LFI 2020 (%)	FDC et ADP attendus en 2021
01 - Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville	AE	417,6		444,6	+ 27,0	+ 6,5 %	0,3
	CP	417,6		444,6	+ 27,0	+ 6,5 %	0,3
02 - Revitalisation économique et emploi	AE	32,9		36,8	+ 3,9	+ 11,9 %	0,0
	CP	32,9		36,8	+ 3,9	+ 11,9 %	0,0
03 - Stratégie, ressources et évaluation	AE	18,9		18,9	0,0	0,0 %	0,0
	CP	18,9		18,9	0,0	0,0 %	0,0
04 - Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie	AE	0,0		15,0	+ 15,0	0,0 %	0,0
	CP	25,0		15,0	- 10,0	- 40,0 %	0,0
Total programme 147	AE	469,4	555,8	515,3	+ 45,9	+ 9,8 %	0,3
	CP	494,4	579,8	515,3	+ 20,9	+ 4,2 %	0,3

FDC : fonds de concours. ADP : attributions de produits.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

La troisième loi de finances rectificative a ouvert des crédits, à hauteur de 86,5 millions d'euros, au titre du dispositif des « vacances apprenantes », dispositif temporaire appliqué en sortie de confinement (voir infra ), d'où une consommation de crédits en 2020 nettement supérieure aux crédits demandés en 2021.

Le programme 147 comprend quatre actions d ' importance très inégale.

L ' action 01 regroupe les crédits à destination des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), dans le cadre des contrats de ville ou de dispositifs spécifiques tels que le programme de réussite éducative et les adultes-relais. Elle porte 86,3 % des crédits du programme.

L ' action 02 comprend la subvention de l ' Établissement public d ' insertion de la défense (EPIDe) et les crédits dédiés à la compensation auprès des régimes de sécurité sociale des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines (ZFU).

Les crédits de personnel, dont la masse salariale des délégués des préfets, sont retracés dans l ' action 03 .

Enfin l' action 04 retrace la contribution de l'État au financement du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU).

A. LE FINANCEMENT DU NPNRU PAR L'ÉTAT EST UNE NOUVELLE FOIS REPOUSSÉ

Selon l'ANRU, les chantiers ont commencé dans 230 des 450 quartiers concernés par le NPNRU . Dans son discours de politique générale prononcé le 15 juillet 2020, le Premier ministre a posé l'objectif de démarrer les chantiers dans 300 quartiers d'ici à la fin 2021.

Il n'en reste pas moins que le NPNRU n'en est encore qu'à ses débuts et que les engagements demeurent systématiquement inférieurs aux prévisions. Il ressort ainsi du rapport de gestion de l'exercice 2019 un taux d'exécution par rapport au budget initial de 50 % en autorisations d'engagement et de 55 % en crédits de paiement seulement, dû notamment à une transmission de plus en plus tardive dans l'année des dossiers par les maîtres d'ouvrage aux directions territoriales et à l'ANRU, préjudiciable à une bonne gestion financière.

Si les engagements de l'ANRU au titre du NPNRU ont été de 705 millions d'euros en 2020, s'ajoutant à 487 millions d'euros sur la période 2017-2019, les décaissements concernent en fait toujours principalement l'achèvement du PNRU .

Crédits de paiement de l'ANRU
(PNRU et NPNRU)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des réponses au questionnaire budgétaire)

La courbe des paiements consacrés au NPNRU commence toutefois à croître avec les premières mises en chantier. Or les crédits de paiement consacrés par l'État jusqu ' à présent au NPNRU demeurent très faibles .

L'État s'est engagé à consacrer 1 milliard d'euros au financement du NPNRU sur toute sa durée, soit 10 % du montant total de 10 milliards d ' euros prévu pour son financement ^{38 ( * )} .

Action Logement apporte 6,6 milliards d ' euros , dont 0,6 milliard d'euros au titre du reliquat du PNRU, 4,8 milliards d'euros de subventions à l'ANRU et 3,3 milliards d'euros de prêts bonifiés aux organismes de logements sociaux, ayant pour objectif de générer un équivalent subvention de 1,2 milliard d'euros ^{39 ( * )} .

Les bailleurs sociaux apportent 2,4 milliards d ' euros , dont 0,4 milliard d'euros, soit 30 millions d'euros par an, apportés par la CGLLS au titre d'engagements antérieurs déjà prévus par la convention tripartite de 2 octobre 2015 ^{40 ( * )} et 2 milliards d'euros nouveaux, soit 154 millions d'euros par an, prévus par le protocole État-USH de 2018 ^{41 ( * )} et la loi de finances pour 2019 ^{42 ( * )} .

Ces apports doivent sécuriser le financement de l ' ANRU jusqu ' à la fin 2022, date de fin de la convention tripartite conclue en janvier 2018 entre l ' État, l ' ANRU et Action Logement.

Financement du NPNRU

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances (à partir des réponses au questionnaire budgétaire et des conventions)

Le Gouvernement, quant à lui, prévoyait de consacrer 200 millions d'euros de crédits au NPNRU pendant le quinquennat, selon un rythme croissant de 15 millions d'euros en 2018 à 75 millions d'euros en 2022 ^{43 ( * )} . Ce rythme n'a été suivi que pendant les deux premières années. En 2020 et 2021, la contribution de l'État ralentit au contraire. Même en supposant que le financement prévu en 2022 soit maintenu, la charge annuelle à partir du prochain quinquennat devrait être proche de 100 millions d'euros .

Financement du NPNRU par l'État

(en millions d'euros par an)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires, des réponses au questionnaire budgétaire et par simulation)

La contribution de l'État au budget de l'ANRU en 2020 (665 millions d'euros de ressources) n'est ainsi que de 25 millions d'euros (soit 3,8 %), contre 450 millions pour Action Logement (67,7 %), 184 millions d'euros pour les bailleurs sociaux via la Caisse de garantie du logement locatif social (27,7 %) et 1,6 million d'euros pour la Caisse des dépôts et consignations (0,2 %).

En outre, les crédits ne sont sécurisés que jusqu'en 2022 , date du renouvellement de la convention quinquennale entre l'État, l'ANRU et Action Logement. Le rapporteur spécial insiste donc sur la nécessité de préserver la marge d'Action Logement afin que cet organisme puisse continuer à contribuer au financement du NPNRU , sans quoi une contribution beaucoup plus importante de l'État dans le financement de la rénovation urbaine deviendrait nécessaire.

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* ³⁸ Article 9-2 de la loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, modifié par l'article 132 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

* ³⁹ Convention tripartite entre l'État, l'ANRU et Action Logement relative au financement du PNRU et du (NPNRU), conclue en application de la convention quinquennale 2018-2022 entre l'État et Action Logement, signée le 16 janvier 2018.

* ⁴⁰ Convention tripartite entre l'État, l'ANRU et l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) - Action Logement relative au financement du NPNRU, conclue en application de la convention quinquennale 2015-2019 entre l'État et l'UESL - Action Logement, signée le 2 décembre 2014.

* ⁴¹ Protocole d'accompagnement État - Mouvement HLM 2018-2021.

* ⁴² Article 224 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* ⁴³ Réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial.