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Projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure

13 octobre 2021 : Responsabilité pénale et sécurité intérieure ( rapport - première lecture )

TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES À LA CAPTATION D'IMAGES

Article 7
Vidéosurveillance dans les locaux de garde à vue
et de retenue douanière

L'article 7 vise à permettre et à encadrer le recours à la vidéosurveillance dans les locaux de garde à vue et de retenue douanière. Il fait suite à la censure par le Conseil constitutionnel de l'article 41 de la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés, qui permettait le recours à la vidéosurveillance dans les locaux de garde à vue et de rétention administrative.

La commission a adopté cet article, tout en renforçant les garanties entourant l'évolution proposée. Elle a pour ce faire accru l'information des personnes placées sous vidéosurveillance, aligné le régime des personnes sous protection juridique sur celui des mineurs, et augmenté la durée de conservation des images afin de donner le temps à la personne placée sous vidéosurveillance de faire appel à un conseil et d'engager, le cas échéant une procédure judiciaire.

1. Instituer un cadre législatif pour le recours à la vidéosurveillance dans les locaux de garde à vue : la tentative avortée de la proposition de loi « Sécurité globale »

1.1. La vidéosurveillance dans les cellules de garde à vue : un dispositif jugé utile pour prévenir les risques d'automutilation, d'agression et d'évasion

La vidéosurveillance dans les cellules de garde à vue permet, de l'avis de la police et de la gendarmerie nationales, de renforcer la surveillance des personnes les plus fragiles et de prévenir les risques d'automutilation, d'agression et d'évasion.

La vidéosurveillance est ainsi déjà mise en oeuvre dans certaines cellules de garde à vue de la police nationale. La Contrôleure générale des lieux de prévention de liberté, dans sa contribution écrite adressée à la commission, indique constater que le recours à des dispositifs de vidéosurveillance dans les locaux de garde à vue est régulier : sur 45 services de police visités, 24 sites disposaient de caméras dans les cellules de garde à vue. Ainsi, environ 3 000 locaux de garde à vue sont aujourd'hui équipés de dispositifs de vidéosurveillance dans les commissariats. La police en tire un bilan positif, considérant que ces dispositifs permettent de rationaliser les effectifs affectés à la mission de surveillance des personnes gardées à vue et contribuent à renforcer la sécurité de ces dernières.

En ce qui concerne la gendarmerie nationale, le principe du lancement d'une expérimentation visant à la mise en place de dispositifs de vidéosurveillance dans les cellules de garde à vue a été validé le 10 février 2020. Deux groupes de gendarmerie départementale ont ainsi été désignés pour mettre en oeuvre l'expérimentation24(*). En raison de la crise sanitaire cependant, les travaux d'installation n'ont pu débuter qu'en mars 2021 et seul un des deux groupes a pu mettre en place l'expérimentation.

1.2. La censure par le Conseil constitutionnel de l'article 41 de la loi « Sécurité globale »

En réponse au constat selon lequel l'observation régulière permet de diminuer notablement les risques de suicide, d'automutilation, d'agression ou d'évasion, l'article 41 de la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés permettait le recours à la vidéosurveillance dans les locaux de garde à vue et de rétention administrative.

Issu de l'adoption de deux amendements identiques du Gouvernement et d'Alain Richard en séance publique au Sénat, l'article 41 s'inspirait de l'article 58-1 de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 sur la vidéosurveillance de cellules pénitentiaires. Il en reprenait certaines garanties, comme la préservation de l'intimité de la personne, les conditions d'accès au traitement de données, les délais de conservation des enregistrements, ainsi que la traçabilité des accès.

L'article 41 a cependant été entièrement censuré par le Conseil constitutionnel, saisi a priori, dans sa décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021. Dans son commentaire de cette décision , le Conseil a souligné que le champ d'application de l'article était particulièrement large au regard notamment :

des personnes pouvant y être soumises, le recours à la vidéosurveillance n'étant pas conditionné à la gravité des faits incriminés ;

des finalités poursuivies, le risque que la personne pouvait représenter envers elle-même ou autrui n'étant plus corrélé à l'impact important qu'elle pouvait représenter pour l'ordre public et le visionnage des images collectées pouvant servir à la constitution de preuves contre cette personne ;

de la durée et des modalités de décision du placement sous vidéosurveillance, la décision étant prise par le chef de service pour une durée de 48 heures et pouvant être renouvelée sous l'unique condition d'en informer le procureur de la République, aussi longtemps que dure la garde à vue ou le placement en chambre d'isolement dans un centre de rétention administrative.

Le Conseil constitutionnel en a conclu que le législateur n'avait pas assuré une conciliation équilibrée entre, d'une part, les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et de recherche des auteurs d'infractions et, d'autre part, le droit au respect de la vie privée.

2. L'article 7 du projet de loi : permettre le recours à la vidéosurveillance dans les locaux de garde à vue selon une procédure encadrée

2.1. Le dispositif proposé

L'article 7 du projet de loi vise donc à remettre l'ouvrage sur le métier en définissant un cadre juridique d'utilisation de la vidéosurveillance dans les cellules de garde à vue. Contrairement à la loi « Sécurité globale », les chambres d'isolement dans un centre de rétention administrative ne seraient pas concernées. En revanche, l'Assemblée nationale a étendu cette possibilité de placement sous vidéosurveillance aux cellules de rétention douanière.

Un titre V bis serait ainsi inséré dans le livre relatif à l'ordre et à la sécurité publics dans le code de la sécurité intérieure, composé de cinq articles25(*).

Les garanties déjà prévues par l'article 41 de la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés sont également maintenues :

en matière de droits dont disposent les personnes concernées, les cellules placées sous vidéosurveillance seraient équipées d'un part-vue afin de préserver leur intimité, l'emplacement des caméras serait visible, et les personnes pourraient demander à ce que le délai de conservation des enregistrements soit porté à sept jours à compter du lendemain de la levée de la garde à vue ;

en matière de consultation et de conservation des enregistrements, seul le chef de service ou son représentant individuellement désigné et habilité pourrait consulter en temps réel les images, pour les seules finalités ayant justifié la mesure. Hors le cas où ils sont utilisés dans le cadre d'une procédure judiciaire, les enregistrements seraient conservés pendant une durée de 48 heures26(*), sans que nul ne puisse y avoir accès, sauf pour les besoins d'un signalement à l'autorité judiciaire. Un registre devrait être tenu, précisant l'identité des personnes ayant fait l'objet de la vidéosurveillance, la durée des enregistrements et les personnes ayant visionné les enregistrements ;

aucun dispositif biométrique ou de captation de son ne pourrait être couplé avec les traitements de vidéosurveillance.

Pour se conformer à la décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021 du Conseil constitutionnel, plusieurs garanties supplémentaires seraient apportées afin de mieux encadrer le recours à ces dispositifs :

- les finalités du placement sous vidéosurveillance seraient limitées à la prévention des risques d'évasion et aux menaces de cette personne sur elle-même ou sur autrui ;

la décision de placement sous vidéosurveillance de la personne gardée à vue ne pourrait intervenir que lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser que cette personne pourrait tenter de s'évader ou représenter une menace pour elle-même ou pour autrui ;

la décision serait prise sous le contrôle de l'autorité judiciaire sous le contrôle de laquelle s'exerce la mesure : la décision de placement sous vidéosurveillance serait prise par le chef de service pour une durée maximale de 24 heures, l'autorité judiciaire en étant immédiatement informée et pouvant y mettre fin à tout moment. Le renouvellement de la mesure serait décidée par l'autorité judiciaire, à la demande du chef de service ;

les droits de la personne seraient mieux garantis : la décision de placement sous vidéosurveillance serait notifiée à la personne concernée, qui serait informée qu'elle peut à tout moment demander à l'autorité judiciaire d'y mettre fin. La personne serait également informée qu'elle peut demander la conservation des enregistrements au-delà de la durée de 48 heures prévue, et se verrait notifier ses droits. Lorsque la personne concernée est mineure, la décision de placement sous vidéosurveillance serait portée à la connaissance de ses représentants légaux et de son avocat, et un médecin devrait indiquer si le placement sous vidéosurveillance est compatible avec l'état de santé de l'enfant. Lorsque la personne concernée est sous protection judiciaire, son avocat serait également immédiatement informé de la mesure27(*).

2.2. La position de la commission : renforcer les garanties applicables

La commission a salué l'effort d'encadrement du dispositif proposé de placement des personnes en garde à vue ou en retenue douanière sous vidéosurveillance. Elle considère que le placement sous vidéosurveillance peut être utile, même si de tels dispositifs ne peuvent évidemment pas se substituer totalement aux moyens humains de surveillance. Elle a toutefois souhaité renforcer les garanties entourant le régime proposé suivant cinq axes :

- en renforçant l'information des personnes placées sous vidéosurveillance, par l'obligation d'apposer une affiche à l'entrée de la cellule équipée d'un système de vidéosurveillance. Celle-ci indiquerait, outre l'existence de ce système, les modalités d'accès et de rectification des données recueillies (amendement COM-35 des rapporteurs) ;

- en alignant le régime des personnes sous protection juridique sur celui des mineurs. L'Assemblée nationale avait, dans cette optique, prévu spécifiquement l'information de l'avocat de la personne. La commission, par l'adoption du même amendement COM-35 de ses rapporteurs, a prévu un avis médical préalable obligatoire ainsi que l'information du tuteur ou du curateur du placement sous vidéosurveillance. Elle a également, par l'adoption de ce même amendement, prévu que les représentants légaux du mineur, le tuteur ou le curateur de la personne sous protection juridique, ainsi que leur avocats sont informés en cas de renouvellement de la décision de placement sous vidéosurveillance ;

- en interdisant les rapprochements, interconnexions ou mises en relation automatisés des images captées avec d'autres traitements de données à caractère personnel ;

- en augmentant la durée de conservation des enregistrements réalisés afin de mieux protéger les droits des personnes : le texte transmis au Sénat prévoyait une conservation des images pendant 48 heures, cette durée pouvant être portée à une semaine si la personne placée sous vidéosurveillance le demandait. La commission a considéré que cette durée était trop courte pour que la personne puisse, dans le délai de 48 heures, solliciter un conseil et que, de la même manière, le délai d'une semaine était trop restreint pour que la personne puisse engager une action en justice. La commission a donc, par l'adoption d'un amendement COM-19 d'Henri Leroy, prévu que les enregistrements seraient conservés pendant sept jours sans que nul y ait accès, et que cette durée pourrait être portée à un mois si la personne qui a fait l'objet d'un placement sous vidéosurveillance le demande ;

- en permettant la conservation des images en cas d'engagement d'une procédure administrative ou disciplinaire (même amendement COM-35 des rapporteurs).

La commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 8 A (nouveau)
Intégration d'une réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel
dans le régime d'usage des caméras individuelles
par les forces de sécurité intérieure et les policiers municipaux

Introduit par la commission par l'adoption de l'amendement COM-26 rectifié d'Alain Richard, l'article 8 A tend à intégrer dans les articles L. 241-1 et L. 241-2 du code de la sécurité intérieure, qui régissent le régime d'usage des caméras individuelles par respectivement les forces de sécurité intérieure et les policiers municipaux, une réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021.

La loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés a en effet intégré la possibilité pour les agents de la police nationale, les militaires de la gendarmerie nationale et les agents de la police municipale de consulter directement les enregistrements auxquels ils procèdent avec leur caméra individuelle lors de leur intervention, en cas de nécessité pour la sécurité des personnes ou des biens ou pour les besoins opérationnels, et à la condition que les caméras soient équipées de dispositifs techniques permettant de garantir l'intégrité des enregistrements et la traçabilité des consultations lorsqu'il y est procédé dans le cadre de l'intervention.

Dans sa décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, le Conseil constitutionnel a validé cette faculté, tout en formulant une réserve d'interprétation : l'exigence que les caméras individuelles soient munies de dispositifs techniques garantissant l'intégrité des enregistrements et la traçabilité des consultations lorsqu'il y est procédé dans le cadre d'une intervention « ne saurait s'interpréter, sauf à méconnaître les droits de la défense et le droit à un procès équitable, que comme impliquant que soient garanties jusqu'à leur effacement, l'intégrité des enregistrements réalisés ainsi que la traçabilité de toutes leurs consultations ».

C'est cette réserve d'interprétation que l'amendement entend intégrer au sein du code de la sécurité intérieure.

La commission a adopté l'article 8 A ainsi rédigé.

Article 8
Définition d'un régime d'utilisation des caméras
aéroportées par les forces de l'ordre

L'article 8 vise à créer une base légale pour l'usage de caméras aéroportées par les forces de sécurité intérieure.

La commission a adopté cet article, en s'attachant à compléter l'équilibre trouvé entre opérationnalité de l'usage des caméras aéroportées et protection du droit au respect de la vie privée, les dispositifs aéroportés risquant d'être particulièrement intrusifs. Elle a en conséquence, d'une part, renforcé les garanties applicables en conservant la mention expresse de l'applicabilité de la loi « Informatique et libertés » et en permettant la conservation des enregistrements dans le cadre d'une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire et, d'autre part, prévu la possibilité de consultation directe des enregistrements par les personnels opérant les caméras aéroportées, lorsque cette consultation est nécessaire pour faciliter la prévention d'atteintes imminentes à l'ordre public, le secours aux personnes ou l'établissement fidèle des faits lors des comptes rendus d'interventions.

La commission a également ouvert la possibilité aux services de police municipale de recourir à des caméras aéroportées, à titre expérimental pour une durée de cinq ans, pour des finalités encadrées.

1. L'usage des drones par les autorités publiques : un cadre juridique à construire

1.1. Un cadre juridique incertain jusqu'en 2021

Jusqu'à l'année 2021, les drones étaient utilisés de manière courante par plusieurs services relevant du ministère de l'intérieur (préfecture de police de Paris, gendarmerie, pompiers de Paris, etc.).

Les flottes de drones relevant des services
du ministère de l'intérieur, et leurs principaux usages

1. Des flottes déjà importantes

La direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) a indiqué aux rapporteurs employer des drones de façon soutenue depuis 2016. Environ 3 300 heures de vols ont été effectuées en 2019 par les quelque 290 drones dont elle dispose, répartis sur tout le territoire national (un drone en moyenne pour 10 unités de gendarmerie).

Ces drones ont une faible autonomie (20 à 40 minutes au maximum) et sont particulièrement sensibles aux aléas météorologiques (impossibilité de vol en cas de brouillard, pluie ou vent supérieur à 40 km/h). Les équipements installés peuvent être des capteurs (caméras) mais aussi des haut-parleurs, des projecteurs, des antennes relais ou des paniers pour poser des objets.

La flotte actuelle de la police nationale comporte 188 aéronefs (hors nano-drones). La préfecture de police dispose quant à elle de 25 drones, dont 9 d'entraînement, et leur autonomie varie entre 15 et 40 minutes. Ils sont déployés par une unité d'appui spécialisée dans l'utilisation d'aéronefs télépilotés (unité des moyens aériens de la direction de l'ordre public et de la circulation). 235 vols ont été effectués en 2019, et 202 pour les six premiers mois de l'année 2020.

2. Des usages extrêmement variés

Les drones peuvent servir en matière de police administrative générale ou spéciale (maintien de l'ordre, police des attroupements), de sécurité civile (secours, lutte contre les incendies) et de police judiciaire (collecter des éléments de preuve de la commission d'une infraction).

Quelques exemples concrets d'utilisation des drones :

- en police scientifique, pour reconstituer le regard de la conductrice du car lors de la catastrophe ferroviaire de Millas en 2017 ;

- pour cartographier les dégâts (dus au cyclone Irma aux Antilles en 2017 ou dans la vallée de la Roya dans les Alpes-Maritimes en 2020), lors d'exercices de secours en montagne dans le massif du Mont-Blanc en 2019 (recherche de personnes dans une faille, transport d'un téléphone portable ou d'une couverture de survie), lors de constatations relatives à des crashs d'avions (accident de la German Wings en 2015) ;

- pour effectuer des levées de doute à distance sur des découvertes d'objets dans le cadre de la protection des emprises de certains bâtiments publics ;

- pour sécuriser de grands événements (G7, commémorations du « D-Day », coupe du monde féminine de football en 2019, etc.) ;

- pour des opérations de maintien de l'ordre, notamment à Paris (manifestations de « Gilets jaunes ») ou lors de l'évacuation de la ZAD de Notre-Dame des Landes en 2019 ;

- pour des missions logistiques (inspection de toiture des casernes de gendarmerie, visites des antennes de communication du réseau radio de la gendarmerie) ;

- et lors d'opérations particulières (sécurisation par le GIGN d'un local occupé par un forcené).

Source : Rapport n° 409 (2020-2021) de MM. Marc-Philippe Daubresse et Loïc Hervé
sur la proposition de loi
relative à la sécurité globale,
fait au nom de la commission des lois, déposé le 3 mars 2021.

Comme le soulignait le rapporteur dans son rapport sur la proposition de loi relative à la sécurité globale, l'usage de caméras aéroportées par ces services était alors régi par des normes réglementaires spéciales, par celles applicables aux aéronefs civils dont l'application n'était pas écartée, et par le droit de l'Union européenne :

- un arrêté du 3 décembre 202028(*) fixait les règles en matière de sécurité et de formation des télépilotes, applicables aux aéronefs sans équipage à bord et à leurs exploitants lorsqu'ils exécutent « des activités militaires, de douane, de police, de recherche et sauvetage, de lutte contre l'incendie, de contrôle des frontières, de surveillance côtière ou des activités ou services analogues sous le contrôle et la responsabilité de l'État, entrepris dans l'intérêt général par un organisme investi de prérogatives de puissance publique ou pour le compte de celui-ci » ;

- le règlement général sur la protection des données (RGPD)29(*) ainsi que, lorsque les caméras aéroportées sont mises en oeuvre par une autorité publique à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, la directive dite « police-justice »30(*) sont pleinement applicables ;

- plusieurs doctrines d'emploi et instructions avaient été définies par les services concernés31(*).

En 2020, deux ordonnances de référé du Conseil d'État32(*) et une décision de sanction de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)33(*) ont estimé qu'une base législative ou réglementaire était nécessaire pour définir le cadre juridique applicable à l'usage des caméras aéroportées par les autorités publiques.

Saisi d'une demande d'avis par le Premier ministre, le Conseil d'État a estimé qu'un acte autorisant le « traitement de données personnelles collectées par une caméra aéroportée employée dans des missions de police générale ou à des fins de police judiciaire [serait] de nature à affecter les garanties apportées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques et [pouvait par ailleurs se rattacher] à la procédure pénale »34(*). À ce double titre, le Conseil d'État a estimé que cette captation relevait des matières réservées au législateur et devait donc faire l'objet d'un encadrement législatif.

1.2. Une première tentative d'encadrement censurée par le Conseil constitutionnel

L'article 47 de la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés visait en conséquence à créer une base légale spécifique pour l'usage des caméras aéroportées par les forces de sécurité intérieure, les services de secours et les polices municipales.

Ces services étaient autorisés à procéder au traitement d'images au moyen de caméras aéroportées pour une large liste de finalités, y compris avec transmission en temps réel, sous certaines conditions (pas de visualisation de l'intérieur des domiciles ni, de façon spécifique, de leurs entrées ; obligation d'information du public, sauf lorsque les circonstances l'interdisent ; caractère non permanent ; tenue d'un registre des accès ; durée de conservation de 30 jours).

À l'initiative du Sénat, et conformément aux recommandations de la CNIL dans son avis rendu sur saisine du président de la commission des lois, les garanties entourant le régime d'usage des drones ont été largement renforcées (régime d'autorisation préalable, prohibition expresse des techniques de captation des sons, de reconnaissance faciale, des interconnexions automatisées de données, meilleur encadrement des finalités, etc.).

Saisi a priori de cette loi, le Conseil constitutionnel a estimé dans sa décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021 que le législateur pouvait autoriser la captation, l'enregistrement et la transmission d'images par des drones aux fins de recherche, de constatation ou de poursuite des infractions pénales ou aux fins de maintien de l'ordre et de la sécurité publics, pour répondre aux objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et de recherche des auteurs d'infractions.

Il a toutefois souligné que, eu égard à leur mobilité et à la hauteur à laquelle ils peuvent évoluer, les drones sont susceptibles de capter, en tout lieu et sans que leur présence soit détectée, des images d'un nombre très important de personnes et de suivre leurs déplacements dans un vaste périmètre. En conséquence, il est nécessaire de mettre en oeuvre des garanties particulières de nature à sauvegarder le droit au respect de la vie privée.

Le Conseil constitutionnel a en particulier relevé :

que le champ d'application du dispositif voté par le législateur était très large, puisqu'il pouvait être recouru aux drones pour toute infraction en matière judiciaire, y compris une contravention, et pour de nombreuses finalités en matière administrative ;

- que le législateur n'avait fixé aucune limite maximale à la durée de l'autorisation de recourir à ce dispositif, ni aucune limite au périmètre dans lequel la surveillance pouvait être mise en oeuvre ;

- que le législateur n'avait pas prévu que le recours aux drones présente un caractère subsidiaire en matière de police administrative ;

- qu'un contingentement du nombre de drones pouvant être utilisés n'avait pas été prévu.

Le Conseil a en conséquence estimé que le législateur n'avait pas assuré une conciliation équilibrée entre, d'une part, les objectifs à valeur constitutionnel de prévention des atteintes à l'ordre public et de recherche des auteurs d'infraction et, d'autre part, le droit au respect de la vie privée. Il a donc censuré la possibilité pour les forces de sécurité intérieure et la police municipale de recourir à des drones. Il n'a conservé, de l'article voté par le législateur, que la possibilité pour les services de secours35(*) de recourir à de tels dispositifs pour des missions de prévention, de protection et de lutte contre les risques de sécurité civile, de protection des personnes et des biens et de secours d'urgence.

2. L'article 8 du projet de loi : un encadrement strict du régime d'utilisation des caméras aéroportées par les forces de sécurité intérieure

2.1. Le dispositif proposé

L'article 8 du projet de loi vise à créer une base légale spécifique pour l'usage de caméras aéroportées par les forces de sécurité intérieure, en prenant en compte les objections exprimées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021.

Le titre IV du livre II du code de la sécurité intérieure, consacré aux « caméras aéroportées » serait en conséquence complété.

Les services de la police et de la gendarmerie nationales seraient autorisés à procéder à la captation, à l'enregistrement et à la transmission d'images au moyen de caméras aéroportés, dans leurs missions de prévention des atteintes à l'ordre public et de protection de la sécurité des personnes et des biens, pour six finalités limitativement énumérées :

- la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens36(*) et la protection des bâtiments et installations publics37(*) ;

- la sécurité des rassemblements de personnes sur la voie publique ou dans des lieux ouverts au public ainsi que l'appui des personnels au sol en vue de leur permettre de maintenir ou de rétablir l'ordre public38(*) ;

- la prévention d'actes de terrorisme ;

- la régulation des flux de transport, aux seules fins du maintien de l'ordre et de la sécurité publics ;

- la surveillance des frontières en vue de lutter contre leur franchissement irrégulier ;

- et le secours aux personnes.

Par l'adoption d'un amendement du Gouvernement en commission, l'Assemblée nationale a également permis aux agents des douanes d'utiliser des caméras aéroportées dans leur mission de prévention des mouvements transfrontaliers de marchandises prohibées.

L'emploi des caméras aéroportées serait, tant pour les services de la police et de la gendarmerie que pour les agents des douanes, conditionné à l'obtention d'une autorisation, délivrée par décision écrite et motivée du préfet de département ou, à Paris, du préfet de police, sur la base d'une demande formulée par le service. Cette autorisation déterminerait le périmètre géographique concerné, ainsi que le nombre maximal de caméras pouvant procéder simultanément aux enregistrements. La durée de l'autorisation ne pourrait excéder trois mois, renouvelables, sauf lorsque l'autorisation concerne la sécurité d'un rassemblement de personnes, auquel cas l'autorisation serait délivrée pour la durée du rassemblement.

En cas d'urgence, les caméras aéroportées pourraient être utilisées après simple information du préfet de département ou, à Paris, du préfet de police, qui pourrait y mettre fin à tout moment. La poursuite du traitement au-delà de quatre heures serait subordonnée à une autorisation expresse et ne pourrait excéder 24 heures.

L'utilisation par les forces de l'ordre et les douaniers de caméras aéroportées serait assortie de trois garanties complémentaires :

afin de protéger la vie privée des personnes, l'article prévoit un dispositif en trois étapes : en premier lieu, il est indiqué que les dispositifs aéroportés doivent être employés de telle sorte qu'ils ne visent pas à recueillir les images de l'intérieur des domiciles ni, de façon spécifique, celles de leurs entrées. En deuxième lieu, si l'emploi de ces dispositifs conduit à visualiser ces lieux, l'enregistrement doit être immédiatement interrompu. Enfin, troisième étape du dispositif, si l'interruption de l'enregistrement n'a pas pu avoir lieu compte tenu des circonstances de l'intervention, les images enregistrées doivent être supprimées dans un délai de 48 heures à compter de la fin du déploiement du dispositif, sauf si elles sont transmises à la justice, sur le fondement de l'article 40 du code de procédure pénale ;

un contrôle a posteriori serait prévu : le registre des traitements mis en oeuvre, qui doit déjà préciser la finalité poursuivie, la durée des enregistrements ainsi que les personnes ayant accès aux images, devrait faire apparaître le détail de chaque intervention réalisée. Il serait transmis chaque semaine au préfet, qui serait chargé de s'assurer de la conformité des opérations réalisées à l'autorisation délivrée ;

un contingentement serait mis en place : un arrêté du ministre de l'intérieur étant chargé de fixer le nombre maximal de caméras pouvant être simultanément utilisées dans chaque département.

Le régime général de l'utilisation des caméras aéroportées
- applicable aux services de secours comme aux forces de sécurité intérieure - serait par ailleurs légèrement ajusté :

- serait prévue la possibilité de transmettre les images captées en temps réel au poste de commandement du service chargé de la conduite et de l'exécution de l'intervention ;

- la durée de conservation des enregistrements serait restreinte à sept jours - au lieu de trente - à compter de la fin du déploiement du dispositif. Les enregistrements seraient conservés sous la responsabilité du chef de service ;

un décret viendrait préciser les exceptions au principe d'information du public prévues pour les cas où les circonstances l'interdisent ou que cette information entre en contradiction avec les objectifs poursuivis.

2.2. La position de la commission

Dans le commentaire de sa décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, le Conseil constitutionnel indique qu'il « n'a pas jugé que le principe de recours à des caméras fixées sur des aéronefs par les forces de l'ordre était contraire à la Constitution, mais que l'équilibre trouvé par le législateur ne protégeait pas suffisamment le droit au respect de la vie privée. Les différentes caractéristiques des régimes contestés pointées par le Conseil dans son raisonnement n'étaient pas en soi inconstitutionnelles, mais leur cumul le devenait au regard de l'atteinte portée au droit au respect de la vie privée ».

Tout l'objet de cet article 8 est ainsi de trouver un équilibre satisfaisant entre opérationnalité de l'usage des caméras aéroportées et protection du droit au respect de la vie privée, les caméras aéroportées risquant d'être particulièrement intrusives.

La commission s'est donc attachée, de manière pragmatique, à vérifier cet équilibre, suivant sa position constante selon laquelle les garanties doivent donc être d'autant plus fortes que les risques pour les libertés sont importants. Elle a considéré que les garanties apportées étaient conséquentes (contingentement, régime d'autorisation préalable avec justification de la nécessité et de la proportionnalité du recours à une caméra aéroportée, contrôle a posteriori par le préfet, information des personnes, etc.) mais a malgré tout souhaité les compléter sur deux points. Elle a ainsi, par l'adoption de l'amendement COM-36 des rapporteurs, prévu de manière explicite l'applicabilité de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés au régime des caméras aéroportées que l'article 8 du projet de loi supprimait et permis la conservation des enregistrements dans le cadre d'une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire.

Il importe cependant également, en second lieu, de garantir l'opérationnalité du dispositif pour les forces de l'ordre. La commission a donc, par l'adoption du même amendement COM-36, prévu la possibilité pour les personnels opérant les caméras aéroportées de consulter directement les enregistrements auxquels ils procèdent, lorsque cette consultation est nécessaire pour faciliter la prévention d'atteintes imminentes à l'ordre public, le secours aux personnes ou l'établissement fidèle des faits lors des comptes rendus d'interventions. De la même manière que pour les caméras individuelles, les caméras devront dans ce cas être équipées de dispositifs techniques permettant de garantir l'intégrité des enregistrements et la traçabilité des consultations.

La commission a par ailleurs souligné que le régime d'usage des caméras aéroportées par les forces de l'ordre se concentrait sur l'exercice de leurs missions de police administrative. Les différents services des ministères auditionnés ont indiqué aux rapporteurs qu'une demande d'avis était en cours devant le Conseil d'État pour déterminer si une intervention législative était nécessaire pour permettre l'usage des caméras aéroportées en matière judiciaire. Si tel était le cas, des évolutions du régime prévu pourraient être apportées lors de l'examen du projet de loi en séance publique.

Enfin, la commission a souhaité, par l'adoption de l'amendement COM-24 de Françoise Gatel sous amendé par les rapporteurs (COM-48), permettre aux polices municipales de recourir à des caméras aéroportées, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans. Les finalités pour lesquelles les services de police municipale pourraient recourir à ces instruments seraient mieux encadrées que dans la loi « Sécurité globale », puisqu'il s'agirait uniquement de la sécurité des manifestations et des périmètres de protection auxquels les policiers municipaux peuvent être affectés, de la régulation des flux de transport dans l'exercice des pouvoirs de la circulation exercés par le maire, ainsi que de la surveillance des espaces naturels. L'utilisation des caméras aéroportées par ces services serait soumise à l'obtention d'une autorisation préfectorale délivrée dans les mêmes conditions que pour les forces de sécurité intérieure ainsi qu'à l'existence d'une convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'État.

La commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9
Définition d'un régime d'utilisation des caméras
embarquées par les forces de l'ordre

L'article 9 vise à créer un cadre légal d'utilisation des caméras embarquées par les forces de l'ordre, sur le modèle du cadre existant pour l'usage des caméras individuelles par ces mêmes services.

La commission a adopté cet article, tout en procédant à quelques ajustements du régime proposé : elle a autorisé la conservation des enregistrements dans le cadre d'une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire et prévu la possibilité pour les personnels opérant les caméras aéroportées de consulter directement les enregistrements auxquels ils procèdent, lorsque cette consultation est nécessaire pour faciliter la prévention d'atteintes imminentes à l'ordre public, le secours aux personnes ou l'établissement fidèle des faits lors des comptes rendus d'interventions.

1. Une première tentative avortée lors de la proposition de loi relative à la sécurité globale

De la même manière que pour les caméras aéroportées, la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés a entendu donner un fondement juridique spécifique à l'utilisation des caméras embarquées par les forces de sécurité et par les services de secours.

Cet usage n'est en effet encadré par aucune règle spécifique. Comme le rappelait le rapporteur lors de l'examen de la loi n° 2021-646 susmentionnée, « aucune norme réglementaire transversale de sécurité ou de formation des personnels n'ayant été édictée en la matière (contrairement à l'usage des drones), ne trouvent dès lors à s'appliquer, selon les cas, que les grands principes résultant de la protection du droit à la vie privée (article 9 code civil) ou de la protection des données à caractère personnel ». Le rapporteur indiquait à cette occasion si le ministère de l'intérieur affirme que ni les services de police ni les services de gendarmerie ne disposent pour l'heure de caméras embarquées, il semble que bien des agents utilisent déjà du matériel personnel pour équiper leurs véhicules, à leur frais, hors de tout soutien ou encadrement hiérarchique clair.

L'encadrement défini par la loi « Sécurité globale » visait donc à répondre à de réels besoins opérationnels, afin par exemple de dissuader certains comportements comme les refus d'obtempérer. Pour ce faire, l'article 48 de cette loi introduisait au niveau législatif un régime spécifique autorisant la captation d'images au moyen de caméras équipant des véhicules conduits par des agents dans le cadre de leurs missions.

Malgré les garanties apportées pour l'usage de ces équipements et leur renforcement par le Sénat, le Conseil constitutionnel a estimé, dans sa décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021 que le législateur n'avait pas assuré une conciliation équilibrée entre, d'une part, les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et de recherche des auteurs d'infractions et, d'autre part, le droit au respect de la vie privée. Il a donc considéré que ce régime était, dans sa globalité, contraire à la Constitution. À l'appui de sa censure, le Conseil a plus particulièrement souligné :

l'étendue des lieux susceptibles d'être filmés au moyen des caméras embarquées ;

- la faiblesse des garanties prévues pour informer les personnes, relevant en particulier l'absence de signal visuel spécifique pour la mise en oeuvre des caméras ;

- le grand nombre de finalités pour lesquelles les caméras embarquées pouvaient être déclenchées ;

- le caractère essentiellement formel de l'encadrement dans le temps et dans l'espace de la possibilité de capter des images ;

- le fait que la décision de recourir à des caméras embarquées ne relève que des seuls agents, sans qu'elle ne soit soumise à aucune autorisation, ni même à l'information d'une autre autorité.

2. L'article 9 du projet de loi : permettre l'utilisation de caméras embarquées par les forces de l'ordre, les douanes et les services de secours

L'article 9 du projet de loi entend définir un régime d'usage des caméras embarquées par les forces de sécurité intérieure, les douanes, et les services de secours.

À la suite de la censure par le Conseil constitutionnel de l'article 48 de la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés, l'article 9 propose de s'inspirer largement du régime des caméras individuelles, validé par le Conseil constitutionnel. Plusieurs garanties seraient ainsi prévues. En particulier :

les finalités seraient en premier lieu largement restreintes, puisque les caméras embarquées ne pourraient être utilisées que dans l'exercice de missions de prévention des atteintes à l'ordre public et de protection des personnes et des biens, aux seules fins d'assurer la sécurité des interventions ;

- l'information du public serait assurée par une signalétique apposée sur le moyen de transport, et un signal sonore ou visuel indiquerait si l'enregistrement est en cours. Ces dispositions ne seraient pas applicables si les missions poursuivies impliquent l'absence d'identification du service concerné (dans le cas de véhicules banalisés, par exemple) ;

- les caméras embarquées ne pourraient comporter des dispositifs de reconnaissance faciale, ni procéder à des rapprochements, interconnexion ou mise en relation automatisés avec d'autres traitements de données à caractère personnel ;

les caméras devraient être utilisées de manière à ne pas recueillir de manière spécifique des images de l'intérieur des domiciles ni, de façon spécifique, celles de leurs entrées. Si de telles images venaient à être visualisées, l'enregistrement devrait être interrompu. Si, toutefois, l'interruption n'avait pas pu avoir lieu, les images devraient être supprimées dans un délai de 48 heures à compter de la fin du déploiement du dispositif ;

- les images captées et enregistrées pourraient être transmises en temps réel aux centres de commandement et aux personnels impliqués dans la conduite et l'exécution de l'intervention. Un registre indiquerait les enregistrements réalisés ainsi que les personnes ayant eu accès aux images ;

- la durée de conservation des images serait enfin largement réduite par rapport à la loi « Sécurité globale » puisqu'elle serait de sept jours (contre un mois dans la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés).

Cet encadrement a été jugé pertinent par la commission. Poursuivant la même logique que pour les caméras aéroportées, elle s'est attachée à trouver un équilibre satisfaisant entre opérationnalité de l'usage des caméras aéroportées et protection du droit au respect de la vie privée. Le modèle des caméras individuelles lui a en ce sens paru pertinent. Afin de parfaire l'alignement entre les deux régimes, la commission a, par l'adoption d'un amendement COM-37 des rapporteurs :

- permis la conservation des enregistrements dans le cadre d'une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire ;

- et prévu la possibilité pour les personnels opérant les caméras aéroportées de consulter directement les enregistrements auxquels ils procèdent, lorsque cette consultation est nécessaire pour faciliter la prévention d'atteintes imminentes à l'ordre public, le secours aux personnes ou l'établissement fidèle des faits lors des comptes rendus d'interventions. De la même manière que pour les caméras individuelles, les caméras devront dans ce cas être équipées de dispositifs techniques permettant de garantir l'intégrité des enregistrements et la traçabilité des consultations.

La commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis
Ajustement des interdictions de survol
de zones interdites à la prise de vue aérienne

Introduit par l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement de Zivka Park (La République en Marche) en séance publique, l'article 9 bis définirait au niveau législatif le régime d'interdiction de prises de vue aérienne et procéderait à quelques ajustements en matière de sanctions en cas de survol de ces zones.

La commission a considéré que les modifications effectuées étaient pertinentes, et les a adoptées sous réserve d'une mise en cohérence rédactionnelle des termes utilisés.

1. La définition des zones interdites à la prise de vue aérienne et les sanctions encourues

En complément de la possibilité d'interdire le survol de certaines zones, en application de l'article L. 6211-4 du code des transports, l'article D. 133-10 du code de l'aviation civile prévoit que la prise de vue aérienne par appareils photographiques, cinématographiques ou par tout autre capteur de certaines zones est interdite. La liste des zones concernées est définie par arrêté ministériel. Des dérogations à l'interdiction de prise de vue de ces zones peuvent toutefois être accordées par les ministres de tutelle de la zone concernée.

Le transport et l'utilisation d'appareils photographique, lorsqu'ils sont interdits par l'autorité administrative compétente, sans autorisation spéciale, sont punis d'un an emprisonnement et de 75 000 € d'amende39(*). Ces appareils peuvent également être saisis40(*).

2. L'article 9 bis du projet de loi : prévoir l'interdiction de prise de vue aérienne au niveau législatif et ajuster les sanctions encourues

Introduit par l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement de Zivka Park (La République en Marche) en séance publique, l'article 9 bis tend en premier lieu à définir au niveau législatif l'interdiction de prise de vue aérienne de certaines zones.

Reprenant en substance l'article D. 133-10 du code de l'aviation civile, un nouveau chapitre relatif aux prises de vue aériennes serait intégré au titre II du livre II de la sixième partie du code des transports. Le nouvel article L. 6224-1 prévoirait ainsi que la captation, l'enregistrement, la transmission, la conservation, l'utilisation ou la diffusion de données recueillies, depuis un aéronef, par un appareil photographique ou cinématographique ou par tout autre capteur de télédétection seraient interdits dans certaines zones. La liste de ces zones, définies au regard des besoins de l'ordre public, de la défense et de la sécurité nationales ou du service public pénitentiaire, serait fixée par « arrêté du Premier ministre ». Le Premier ministre ne peut cependant pas prendre d'arrêté. La commission des lois a donc indiqué que cette liste serait définie par voie réglementaire (amendement COM-38 des rapporteurs).

Deux exceptions seraient apportées à ce principe général d'interdiction :

- l'une, générale, pour les captations, enregistrements, transmissions, conservations, utilisations ou diffusions réalisées par les agents de l'Institut national de l'information géographique et forestière et par les agents soumis au pouvoir hiérarchique du ministre de la justice, du ministre de la défense, du ministre chargé des douanes ou du ministre de l'intérieur dans l'exercice de leurs fonctions ;

- la seconde, qui dépendrait de l'obtention d'une autorisation délivrée dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, sous réserve des exigences d'ordre public, de défense, de sécurité nationale ou liées au service public pénitentiaire.

L'article 9 bis tend en second lieu à opérer les coordinations nécessaires en matière de sanctions, en procédant à quelques ajustements et mise à jour des termes utilisés. Ces modifications entreraient en vigueur à compter de la publication des dispositions réglementaires prises pour leur application, et au plus tard le 1er janvier 2023.

La violation du nouvel article L. 6224-1 du code des transports serait punie d'un an d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende. La personne coupable de ce délit encourrait également la confiscation tant de son appareil que des enregistrements réalisés, ainsi qu'une peine d'interdiction de piloter un aéronef, pour une durée maximale de trois ans41(*). La tentative de commettre ce délit serait punie des mêmes peines.

L'article 9 bis procède aussi à des ajustements en matière de techniques utilisées et à des modifications de nature rédactionnelle. En particulier :

- la télédétection, définie comme une « technique d'acquisition à distance d'informations sur la surface terrestre, principalement fondée sur l'analyse d'images obtenues dans différentes gammes de longueurs d'onde à partir d'aéronefs », ferait son entrée dans le code des transports ;

- les références aux pigeons voyageurs, à l'inverse, seraient supprimées, ce moyen de communication n'étant aujourd'hui plus utilisé.

Les modifications réalisées par l'article 9 bis seraient rendues applicables à la Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

La commission a adopté l'article 9 bis ainsi modifié.


* 24 L'une dans les Bouches du Rhône, et l'autre dans le Val d'Oise.

* 25 Articles L. 256-1 à L. 256-5.

* 26 Initialement de 24 heures, le délai de conservation a été porté à 48 heures par l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement d'Antoine Savignat (Les Républicains).

* 27 Cette dernière garantie a été ajoutée par l'Assemblée nationale par l'adoption en séance publique d'un amendement d'Alexandra Louis (Agir ensemble).

* 28 Arrêté du 3 décembre 2020 relatif à la définition des scénarios standard nationaux et fixant les conditions applicables aux missions d'aéronefs civils sans équipage à bord exclues du champ d'application du règlement (UE) 2018/1139.

* 29 Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE.

* 30 Directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d'enquêtes et de poursuites en la matière ou d'exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la décision-cadre 2008/977/JAI du Conseil.

* 31 Avaient été indiqué au rapporteur, lors de l'examen de la proposition de loi relative à la sécurité globale :

- l'instruction du 27 juillet 2018 relative à l'emploi des aéronefs télépilotés dans la police nationale ;

- l'instruction du 1er juillet 2019 relative à l'emploi des systèmes de drones au sein de la gendarmerie nationale ;

- le document de la préfecture de police (DOSTL) relatif aux consignes permanentes opérationnelles s'agissant des drones ;

- la note de doctrine générale du 11 juillet 2017 relative à l'emploi d'aéronefs télépilotés pour des missions de sécurité civile ;

- la note de service du 6 mai 2020 relative à la mise en place d'une expérimentation de l'emploi opérationnel des aéronefs télépilotés de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris.

* 32 Conseil d'État, juge des référés, 18 mai 2020, n° 440442 et 440445 ; Conseil d'État, juge des référés, 20 décembre 2020, n° 446155.

* 33 Délibération de la formation restreinte n° SAN-2021-003 du 12 janvier 2021 concernant le ministère de l'intérieur.

* 34 Conseil d'État, avis n° 401 214 relatif à l'usage de dispositifs aéroportés de captation d'images par les autorités publiques, 20 septembre 2020.

* 35 Sapeurs-pompiers professionnels et volontaires des services d'incendie et de secours, personnels des services de l'État et militaires des unités investis à titre permanent de missions de sécurité civile ou membres des associations agréées de sécurité civile au sens de l'article L. 725-1 du code de la sécurité intérieure.

* 36 Dans des lieux particulièrement exposés, en raison de leurs caractéristiques ou des faits qui s'y sont déjà déroulés, à des risques d'agression, de vol ou de trafic d'armes, d'êtres humains ou de stupéfiants.

* 37 Lorsque ces bâtiments et installations sont particulièrement exposés à des risques d'intrusion ou de dégradation.

* 38 Lorsque ces rassemblements sont susceptibles d'entraîner des troubles graves à l'ordre public.

* 39 Article L. 6232-8 du code des transports.

* 40 Article L. 6232-9 du code des transports.

* 41 Cette durée pouvant être doublée en cas de nouvelle condamnation dans un délai de cinq ans à compter de l'expiration ou de la prescription de la précédente peine.