EXAMEN DES ARTICLES
Articles 1er A, 1er B, 1er C, 1er D, 1er E,
1er F,
1er G, 1er H (nouveaux), 1er et
2
Prérogatives accordées au Gouvernement
pour faire face
à l'épidémie de covid-19
Les articles 1 er et 2 du projet de loi visaient à proroger les dispositifs existants de lutte contre l'épidémie de covid-19 (prérogatives issues du régime de gestion de la crise sanitaire, passe sanitaire, régime de l'état d'urgence sanitaire) jusqu'au 31 juillet 2022.
Introduits par la commission à l'initiative du rapporteur, les articles 1 er A, 1 er B, 1 er C, 1 er D, 1 er E, 1 er F et 1 er G redéfinissent les prérogatives accordées au Gouvernement pour faire face à l'épidémie, afin de les adapter à la diffusion actuelle de l'épidémie et de permettre une sortie progressive des contraintes. Le terme de ces prérogatives serait fixé au 28 février 2022, soit une prolongation de trois mois et demi à compter de l'expiration prévue du régime de gestion de la crise sanitaire. En cas de dégradation forte et brutale de la situation sanitaire, le Gouvernement disposerait de prérogatives accrues, mais leur prolongation au-delà d'un mois devrait être décidée par la loi. Enfin, en ce qui concerne le passe sanitaire, la commission a estimé que celui-ci avait globalement atteint son objectif qui était de favoriser une vaccination massive de la population. Elle a donc choisi de le supprimer, sauf pour les départements dans lesquels le taux de vaccination est encore faible.
Tel que rédigés par la commission, les articles 1 er et 2 tendent à introduire les coordinations nécessaires à la mise en place de ce nouveau régime.
1. La proposition du Gouvernement : conserver un cadre de vigilance sanitaire jusqu'au 31 juillet 2022 en prolongeant les dispositifs existants
1.1. Proroger les dispositifs existants de lutte contre la crise sanitaire
Mettant en avant un contexte sanitaire encore incertain et le risque de voir émerger un nouveau variant, le Gouvernement souhaite, dans les articles 1 er et 2 du projet de loi, conserver la possibilité d'activer les outils existants de gestion de l'épidémie afin de pouvoir réagir à toute nouvelle dégradation de la situation sanitaire.
Les outils concernés sont au nombre de trois.
Le régime de gestion de la crise sanitaire, tout d'abord . En vigueur depuis le 1 er juin 2021, ce régime permet au Premier ministre, par décret pris sur le rapport du ministre de la santé, de prendre des mesures relatives aux déplacements, à l'ouverture et à l'accès aux établissements recevant du public et aux rassemblements de personnes. Ces mesures peuvent s'appliquer sur l'ensemble du territoire national ou être territorialisées. Dans ce second cas, elles peuvent être déclinées ou décidées par les préfets.
La principale différence entre le régime de gestion de la crise sanitaire et celui de l'état d'urgence sanitaire, tel que prévu par l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, est l'impossibilité dans le premier cas pour le Premier ministre de prendre des mesures visant à interdire aux personnes de sortir de leur domicile 2 ( * ) qui, comme l'ont souligné tant le Conseil constitutionnel 3 ( * ) que le Conseil d'État 4 ( * ) , donnent un fondement légal aux mesures de couvre-feu et aux mesures de confinement.
Le régime de gestion de la crise sanitaire, actuellement en vigueur, doit s'éteindre le 15 novembre 2021, sauf si le législateur en décide autrement.
Le passe sanitaire ensuite . Initialement institué pour les grands rassemblements de personnes par la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire puis élargi par la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire , cet outil permet au Gouvernement de conditionner, pendant cette même période, l'accès à certains lieux, établissements ou événements à la présentation d'une preuve de vaccination, d'un examen ne concluant pas à une contamination par la covid-19 ou d'un certificat de rétablissement à la suite d'une contamination par le virus. Les lieux, établissements, services ou événements où sont exercées les activités suivantes peuvent être concernés :
- les activités de loisirs ;
- les restaurants ou les bars ;
- les foires, séminaires et salons professionnels ;
- l'accès aux services et établissements de santé, sociaux et médico-sociaux, sauf en cas d'urgence ;
- les déplacements de longue distance par transports publics interrégionaux, sauf en cas d'urgence ;
- sur décision motivée du représentant de l'État dans le département et dans certaines conditions, les grands magasins et centres commerciaux.
Sans intervention du législateur, le Gouvernement ne bénéficiera plus de cet outil à compter du 15 novembre 2021.
Le régime de l'état d'urgence sanitaire, enfin . Issu de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 , ce régime est codifié au chapitre I er bis du titre III du livre I er de la troisième partie du code de la santé publique. Pouvant être déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre de la santé, l'état d'urgence sanitaire attribue au Gouvernement des prérogatives exceptionnelles pour faire face à une catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population.
Ce régime est aujourd'hui en vigueur sur les seuls territoires de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de la Polynésie Française, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de la Nouvelle-Calédonie 5 ( * ) , jusqu'au 15 novembre 2021.
Au vu des conditions extrêmement rapides d'élaboration et d'adoption de ce régime, l'article 7 de la loi du 23 mars 2020 avait prévu qu'il ne serait applicable que jusqu'au 1 er avril 2021. Cette date de caducité avait été introduite par le Sénat, en première lecture, à l'initiative de la commission des lois. Elle a été portée au 31 décembre 2021 par la loi n° 2021-160 du 15 février 2021 prorogeant l'état d'urgence sanitaire .
Le Gouvernement propose, dans les articles 1 er et 2 du projet de loi, de :
- proroger l'application du régime de gestion de la crise sanitaire et du passe sanitaire jusqu'au 31 juillet 2022 ;
- proroger l'application du régime de l'état d'urgence sanitaire en Guyane jusqu'au 31 décembre 2021 . Le projet de loi ne prévoit pas de proroger l'application du régime de l'état d'urgence sanitaire dans les autres territoires ultramarins dans lesquels il est actuellement en application. Ces territoires seraient donc à nouveau régis, à compter du 15 novembre 2021 au plus tard, par le régime de gestion de la crise sanitaire ;
- reporter la date de caducité du régime de l'état d'urgence sanitaire au 31 juillet 2022 . Il serait donc possible pour le Gouvernement d'activer ce régime par décret sur l'ensemble du territoire ou sur certaines parties seulement, pour une dure maximale d'un mois. La prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois ne pourra être autorisée que par la loi, conformément à l'article L. 3131-13 du code de la santé publique.
Le Gouvernement souligne que la prolongation de ces différents régimes n'induit pas une prolongation automatique des mesures dans leur forme actuellement mises en oeuvre , mais qu'il ne s'agit que de lui permettre de prendre tout ou partie des mesures prévues et d'activer ou de maintenir le passe sanitaire, en fonction de la situation sanitaire. Le Gouvernement a ainsi indiqué que, si son projet de loi était adopté, la perspective d'un allègement du passe sanitaire serait examinée mi-novembre.
1.2. Prévoir une information du Parlement par des rapports
La date du 31 juillet 2022 étant particulièrement lointaine, l'article 2 du projet de loi prévoit également un dispositif d'information du Parlement, par le biais de rapports .
L'article 2 prévoyait initialement la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement trois mois après la publication de la loi et au plus tard le 28 février 2022. Ce rapport devait présenter les mesures prises en application de la loi pour lutter contre l'épidémie de covid-19 et préciser les raisons de leur maintien, le cas échéant. Le rapport devait également présenter les orientations de l'action du Gouvernement visant à lutter contre la propagation de l'épidémie.
Les députés ont souhaité renforcer le dispositif d'information du Parlement proposé :
- en avançant la date de remise du rapport au 15 février 2022 et en complétant son contenu , qui inclurait l'impact des mesures sanitaires sur les indicateurs sanitaires tels que le taux de vaccination, le taux de positivité des tests de dépistage, le taux d'incidence ou le taux de saturation des lits de réanimation. Les députés ont également souhaité préciser dans la loi que ce rapport pourra faire l'objet d'un débat en commission ou en séance publique, ce qui, il faut le souligner, fait partie des prérogatives du Parlement sans que la loi n'ait besoin de le préciser ;
- en prévoyant la remise d'un second rapport du Gouvernement au Parlement contenant les mêmes informations, avant le 15 mai 2022 ;
- en prévoyant, enfin, que les mesures prises et leur impact sur la situation sanitaire sont communiquées de manière mensuelle au Parlement jusqu'au 31 juillet 2022 .
1.3. Renforcer les outils de lutte contre la fraude au passe sanitaire
Dans l'article 2 du projet de loi, le Gouvernement propose également de renforcer les outils de lutte contre la fraude au passe sanitaire .
Les lois n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire et n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire ont créé un ensemble de sanctions pour encadrer la mise en oeuvre du passe sanitaire, relatives tant aux exploitants ne contrôlant pas la présentation d'un passe sanitaire qu'aux personnes refusant de présenter le document ou présentant un document frauduleux.
Plus précisément, actuellement, pour les exploitants ne contrôlant pas la détention du passe ou du passeport sanitaires :
- le fait, pour un exploitant de transport, de ne pas contrôler la détention du passe ou du passeport sanitaires est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe. Si une telle infraction est verbalisée à plus de trois reprises au cours d'une période de trente jours, les peines sont portées à un an d'emprisonnement et à 9 000 € d'amende ;
- le fait, pour un exploitant d'un lieu ou d'un établissement ou un professionnel responsable d'un événement, de ne pas contrôler la détention du passe sanitaire est puni par un mécanisme de fermeture administrative du lieu, de l'établissement ou de l'événement concerné.
Pour les personnes refusant de présenter le document ou présentant un document appartenant à autrui :
- l'absence de présentation du passe ou du passeport sanitaires alors qu'elle est obligatoire est sanctionnée d'une amende de la quatrième classe. Si cette violation est constatée à nouveau dans un délai de quinze jours, l'amende est celle prévue pour les contraventions de la cinquième classe. Si elle est constatée à plus de trois reprises dans un délai de 30 jours, elle est punie de 6 mois d'emprisonnement et de 3 750 € d'amende ;
- la présentation d'un passe sanitaire appartenant à autrui est sanctionnée des mêmes peines ;
- le fait de proposer à un tiers, de manière onéreuse ou non, l'utilisation frauduleuse d'un passe sanitaire authentique appartenant à autrui est puni des mêmes peines.
• Clarifier la gradation entre la présentation d'un passe appartenant à autrui et l'établissement, l'utilisation, la transmission et la proposition d'un passe frauduleux
Ce sont ces sanctions en cas d'utilisation frauduleuse d'un passe sanitaire que l'article 2 du projet de loi propose de clarifier et d'adapter , selon qu'il s'agit d'un document authentique appartenant à autrui ou d'un document frauduleux. Un double niveau d'incrimination est envisagé :
- la transmission d'un passe sanitaire authentique à un tiers serait sanctionnée comme précédemment, tout comme le fait d'entrer dans un lieu sans passe sanitaire ou avec un passe sanitaire appartenant à autrui (contravention de la quatrième classe, de la cinquième classe en cas de récidive, et 6 mois d'emprisonnement et 3 750 € d'amende si la violation est verbalisée à plus de trois reprises dans un délai de 30 jours) ;
- le fait d'utiliser, d'établir, de transmettre ou de proposer un faux passe sanitaire serait sanctionné par une peine de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende. Ces sanctions seraient supérieures à celles prévues pour le délit commun de faux et usage de faux 6 ( * ) , auquel cette infraction est pourtant assimilable.
Ces modifications seraient rendues applicables sur l'ensemble du territoire de la République.
• Préciser les modalités de contrôle des certificats médicaux de contre-indication vaccinale
L'article 2 du projet de loi prévoit également de définir des modalités de contrôle des certificats médicaux de contre-indication vaccinale qui permettent la dispense de passe sanitaire 7 ( * ) . L'article prévoit que ce certificat peut être contrôlé par le médecin conseil de l'organisme d'assurance maladie auquel est rattachée la personne concernée. Serait également précisé dans la loi que ce contrôle doit prendre en compte les antécédents médicaux de la personne ainsi que l'évolution de sa situation médicale et du motif de contre-indication, au regard des recommandations formulées par les autorités sanitaires.
La rédaction proposée est alignée sur les modalités de contrôle des certificats médicaux de contre-indication vaccinale pour les personnes concernées par l'obligation vaccinale.
L'État n'étant pas compétent en matière de sécurité sociale et de santé publique en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, cette mesure ne serait pas applicable sur ces territoires.
De même, elle ne serait pas applicable à Wallis-et-Futuna « en raison de l'organisation particulière de cette collectivité » 8 ( * ) . Cette exemption est toutefois critiquable : dans cette collectivité, le système de santé local repose sur une agence de santé, qui assure toutes les missions liées à l'offre de soins. Il pourrait donc être envisagé de confier le contrôle des certificats médicaux de contre-indication vaccinale à cette agence de santé.
2. La position de la commission : adapter à la situation sanitaire réelle les prérogatives accordées au Gouvernement et prévoir un contrôle parlementaire régulier
2.1. Privilégier un régime clair de vigilance sanitaire, permettant une sortie progressive des contraintes
Le ministre des solidarités et de la santé, Olivier Véran, dans son intervention en discussion générale en séance publique à l'Assemblée nationale, a indiqué que « ce onzième texte [était] différent de ceux qui l'on précédé, qu'il s'agisse de l'esprit qui le guide [...] ou de son titre qui comporte les mots de " vigilance sanitaire " et non plus d'" état d'urgence " ». Malgré ce discours gouvernemental, le projet de loi se contente de proroger les différents outils existants de lutte contre la crise sanitaire, état d'urgence compris .
La commission estime que la prorogation sans adaptation ne permet pas une prise en compte des évolutions de la lutte contre l'épidémie de covid-19 . Nous ne sommes en effet aujourd'hui plus dans la situation de mars 2020, ni même dans celle de juillet 2021 :
- 86 % de la population de plus de 12 ans est désormais vaccinée. Cette vaccination massive , qui est un fait nouveau, nous rapproche de l'immunité collective ;
- une palette d'instruments est désormais disponible pour vivre avec le virus : gel, masques, etc . Ces outils sont efficaces pour prévenir la diffusion de l'épidémie et leur usage doit être réactivé lorsqu'il s'affaiblit ;
- le virus est mieux connu scientifiquement et de manière générale par la population , et des traitements antiviraux actifs par voie orale contre le SARS-CoV-2 sont en cours de développement. Ils devraient être disponibles sur le marché d'ici à la fin de l'année 2021.
La commission a toutefois conscience que le virus de la covid-19 a déjà muté et est susceptible de muter encore. Elle a également souligné les différences de situation en fonction des territoires, certains territoires ultramarins, en particulier, ayant des taux de vaccination particulièrement bas.
Elle a donc choisi d' établir un régime clair de vigilance sanitaire en adaptant les prérogatives accordées au Gouvernement et non simplement de proroger les régimes existants, afin de permettre une sortie progressive des contraintes .
Par l'adoption des amendements COM-34 à COM-43 du rapporteur , la commission a donc défini un régime en deux niveaux .
Un premier niveau , qui entrerait en vigueur au 16 novembre 2021 9 ( * ) , dans lequel le Gouvernement bénéficierait de prérogatives adaptées à la diffusion actuelle de l'épidémie sur le territoire national. Il s'agirait majoritairement de la possibilité de réglementer les déplacements, l'ouverture au public des établissements recevant du public, ainsi que les rassemblements de personnes, par exemple en imposant le port du masque, une distanciation physique ou la mise à disposition de gel, ou en instituant des jauges.
En cas de dégradation forte de la situation sanitaire, le Gouvernement pourrait activer, par décret motivé en conseil des ministres, un second niveau dans lequel il bénéficierait de prérogatives plus attentatoires aux libertés. Le Gouvernement pourrait, dans ces cas exceptionnels, interdire certains déplacements, imposer la fermeture provisoire de certains établissements, ou encore limiter ou interdire les rassemblements de personnes sur la voie publique, voire imposer un couvre-feu ou un confinement. Ces prérogatives plus attentatoires aux libertés ne pourraient être prolongées, au-delà d'un mois, que par la loi .
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Prérogative |
Régime adopté par la commission des
lois,
|
|
|
1 er niveau |
Par décret motivé, seulement pour un
mois, sauf si intervention
|
|
|
Sortie des personnes de leur domicile |
||
|
Interdire aux personnes de sortir de leur domicile, sous
réserve des déplacements strictement indispensables aux besoins
familiaux ou de santé
|
X |
|
|
Ordonner des mesures ayant pour objet
|
X |
|
|
Ordonner des mesures de placement
|
X |
|
|
Déplacements |
||
|
Réglementer la circulation des personnes
|
X |
|
|
Interdire la circulation des personnes
|
X |
|
|
Pour les seuls
transports aériens
|
X |
|
|
Établissements recevant du public |
||
|
Réglementer l'ouverture au public,
|
X |
|
|
Fermeture provisoire
|
Lorsqu'ils accueillent des activités qui, par leur
nature même, ne permettent pas de garantir la mise en oeuvre des mesures
de nature à prévenir les risques
|
X |
|
Rassemblements de personnes |
||
|
Réglementer les rassemblements
|
X |
|
|
Limiter ou interdire les rassemblements
|
X |
|
Source : commission des lois du Sénat
2.2. Préparer la fin du passe sanitaire en ne le reconduisant temporairement que dans les territoires où le taux de vaccination est inférieur à 75 %
Alors que la commission des lois de l'Assemblée nationale avait adopté un amendement de Pacôme Rupin prévoyant que le passe sanitaire ne pouvait être imposé que dans les départements où une circulation active du virus est constatée, mesurée par un taux d'incidence supérieur ou égal à 50 pour 100 000 habitants sur une durée continue d'au moins 7 jours, les députés sont revenus sur cette territorialisation du dispositif en séance publique.
Ils ont préféré une rédaction inscrivant dans la loi que le passe ne pouvait être imposé que « si la situation sanitaire le justifie au regard de la circulation virale ou de ses conséquences sur le système de santé, appréciées en tenant compte des indicateurs sanitaires tels que le taux de vaccination, le taux de positivité des tests de dépistage, le taux d'incidence ou le taux de saturation des lits de réanimation ». Cette exigence de nécessité et de proportionnalité était en fait déjà présente : le IV de l'article 1 er de la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire dispose en effet que « les mesures prescrites [qui comprennent le passe sanitaire] sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaire ».
La commission a quant à elle considéré que le risque d'accoutumance au passe sanitaire était grand , et qu'il convenait de ne reconduire cet outil, qui devait légalement prendre fin du 16 novembre, que dans des cas limités , dès lors qu'il a atteint son objectif de favoriser une vaccination massive de la population.
Taux de vaccination de la population totale
par
département au 19 octobre 2021
|
Nombre de départements - Première injection |
Nombre de départements - Vaccination complète |
|
|
Plus de 90 % |
1 |
1 |
|
Entre 85 % et 90 % |
7 |
0 |
|
Entre 80 % et 85 % |
19 |
18 |
|
Entre 75 % et 80 % |
41 |
35 |
|
Entre 70 % et 75 % |
22 |
29 |
|
Entre 65 % et 70 % |
4 |
7 |
Source : commission des lois,
à partir des
données du ministère des solidarités et de la
santé
La commission n'a donc permis le rétablissement temporaire du passe sanitaire dans les seuls départements où moins de 75 % de la population serait vaccinée 10 ( * ) et où une circulation active du virus , mesurée par un taux d'incidence élevée, serait observée . Les activités concernées seraient plus restreintes que dans le passe sanitaire établi en juillet dernier, et seraient par ailleurs distinguées selon que le passe est mis en oeuvre dans le cadre du premier niveau défini ci-dessus ou dans le cadre d'une situation plus dégradée, justifiant l'application du second niveau. En particulier, si l'ensemble des activités de loisir pourrait être concerné dans le second niveau, seules celles qui, par leur nature même, ne permettent pas d'assurer le respect des gestes barrière seraient incluses dans le premier niveau. Pour les centres commerciaux et les grands magasins , le passe sanitaire ne pourrait être imposé que dans les territoires où le second niveau reçoit application, par une décision motivée du préfet en considération des caractéristiques propres de ces lieux. De même, le passe sanitaire ne pourrait être imposé pour les déplacements interrégionaux que dans le second niveau.
|
Activités concernées |
Régime adopté par la commission des lois,
allant du 16 novembre
- lorsque moins de 75 %
- et lorsque le virus circule activement. |
|
|
1 er niveau |
Par décret motivé, seulement pour un
mois, sauf si intervention
|
|
|
Activités de loisir |
Lorsque celles-ci, par leur nature même,
|
X |
|
Activités de restauration commerciale ou de débit
de boissons, à l'exception de la restauration collective, de la vente
à emporter de plats préparés
|
X |
|
|
Foires, séminaires
|
X |
|
|
Sauf en cas d'urgence, les services et établissements de
santé, sociaux et médico-sociaux, pour les seules personnes
accompagnant ou rendant visite aux personnes accueillies dans ces services et
établissements ainsi que pour celles qui y sont accueillies
|
X |
|
|
Déplacements de longue distance par transports publics interrégionaux, sauf en cas d'urgence faisant obstacle à l'obtention du justificatif requis |
X |
|
|
Les grands magasins et centres commerciaux au-delà d'un
seuil défini par décret, sur décision motivée du
représentant de l'État dans le département lorsque la
gravité des risques de contamination le justifient et au regard de la
configuration et des caractéristiques de l'établissement
concerné, et dans des conditions garantissant l'accès des
personnes
|
X |
|
Source : commission des lois du Sénat
Cette distinction des lieux pouvant être concernés par le passe sanitaire dans le premier ou le second niveau reprend la distinction esquissée par le conseil scientifique covid-19 dans son avis du 5 octobre 2021 11 ( * ) .
2.2. Assurer un contrôle parlementaire, réel et régulier, sur les prérogatives exceptionnelles accordées au Gouvernement
Le Gouvernement propose que les prérogatives qu'il réclame prennent fin au 31 juillet 2022. Il s'agirait de la plus longue autorisation accordée par le Parlement depuis le début de la crise sanitaire. Il justifie cette date par deux arguments :
- il est d'ores et déjà anticipable que le virus n'aura pas disparu du pays ni de la planète d'ici au début de l'année 2022 ;
- les élections présidentielles et législatives prévues au premier semestre 2022 font peser des contraintes sur le calendrier parlementaire.
Ce second argument est cependant fallacieux . La session ordinaire du Parlement se poursuit entre mars et juin et le Gouvernement peut à tout moment, s'il le souhaite, déposer un projet de loi et l'inscrire à l'ordre du jour des assemblées. Les députés ne voient leur mandat expirer qu'au 18 juin 2022, veille du second tour des élections législatives. Or, c'est sur ce second argument que s'est fondé le conseil scientifique covid-19 pour donner un avis favorable à la date proposée par le Gouvernement, son premier mouvement étant de considérer cette date bien trop lointaine.
La commission a donc, par l'adoption des mêmes amendements COM-34 à COM-43 du rapporteur , fixé le terme des prérogatives exceptionnelles accordées au Gouvernement au 28 février 2022, soit une prolongation de trois mois et demi à compter du terme prévu du régime de gestion de la crise sanitaire.
S'il est nécessaire de prolonger davantage la durée de ces prérogatives, il reviendra au Parlement de se prononcer . Nous ne pouvons plus, au nom de l'urgence et de la nécessité, court-circuiter la démocratie et en particulier le Parlement. La remise d'un rapport n'est pas le vote d'une loi et la commission n'a pas entendu s'en satisfaire.
À l'inverse, la commission a décidé de proroger dès à présent la possibilité pour le Premier ministre d'imposer la présentation d'un passeport sanitaire aux personnes souhaitant se déplacer à destination ou en provenance du territoire hexagonal, de la Corse ou de l'une des collectivités ultramarines jusqu'au 31 juillet 2022 . Cette possibilité s'inscrit en effet dans le cadre de la mise en place d'un « certificat vert européen », que les États membres peuvent instituer jusqu'au 30 juin 2022 12 ( * ) en vertu du règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 13 ( * ) , et dont l'application pourrait être prorogée.
*
Ainsi, et pour conclure, le régime défini par la commission a pour ambition de permettre une sortie progressive des contraintes liées à la lutte contre l'épidémie de covid-19 . Comme l'a souligné le Conseil d'État dans son rapport du 29 septembre dernier, « il est nécessaire que le recours à un état d'urgence reste toujours exceptionnel, encadré et temporaire » afin que la notion d'exception garde un sens. Après 19 mois d'un régime d'exception dans lequel le Gouvernement dispose de prérogatives exceptionnelles, la commission des lois estime que les évolutions de la situation sanitaire et des moyens de lutte contre le virus justifient un retour progressif au droit commun par une sortie graduée de ces limitations aux libertés .
Dans le détail :
- l'article 1 er A rassemblerait les prérogatives du Premier ministre du premier niveau pour lutter contre l'épidémie de covid-19 (issu de l'adoption de l' amendement COM-34 du rapporteur) ;
- l'article 1 er B constituerait le second niveau des prérogatives du Premier ministre, qui pourraient être déclenchées par décret motivé en conseil des ministres uniquement si la situation sanitaire, au regard de la circulation virale ou de ses conséquences sur le système de santé, met en péril la santé de la population, et ne pourraient être prolongées au-delà d'un mois que par une loi (issu de l'adoption de l' amendement COM-35 du rapporteur) ;
- l'article 1 er C autoriserait la mise en place d'un passeport sanitaire pour se déplacer à destination ou en provenance du territoire hexagonal, de la Corse ou de l'une des collectivités ultramarines, jusqu'au 31 juillet 2022 (issu de l'adoption de l' amendement COM-36 du rapporteur) ;
- l'article 1 er D définirait un régime de sanction en cas de non-respect des obligations définies par les articles 1 er A à 1 er C (issu de l'adoption de l' amendement COM-37 du rapporteur). Les modifications apportées par le projet de loi pour lutter contre la fraude au passe sanitaire seraient conservées, mais les sanctions en cas de d'utilisation, d'établissement, de transmission ou de proposition d'un faux passe sanitaire seraient alignées sur celles prévues pour faux et usage de faux (soit trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende, et non cinq ans et 75 000 euros d'amende) ;
- l'article 1 er E définirait les garanties nécessaires au respect du droit des données personnelles dans le cadre d'un éventuel passe sanitaire ou d'un passeport sanitaire (issu de l'adoption de l' amendement COM-38 du rapporteur) ;
- l'article 1 er F prévoirait la possibilité de territorialiser les différentes mesures, la proportionnalité des mesures prises aux risques sanitaires encourues et leur adéquation aux circonstances de temps et de lieu, les modalités de recours des citoyens, l'information des élus locaux et du Parlement, ainsi que la réunion périodique du conseil scientifique covid-19 (issu de l'adoption de l' amendement COM-39 du rapporteur) ;
- l'article 1 er G prévoirait l'application de ce nouveau régime sur l'ensemble du territoire de la République ainsi que les adaptations nécessaires pour son application sur les territoires régis par l'article 74 de la Constitution (issu de l'adoption de l' amendement COM-40 du rapporteur). En particulier, le contrôle des certificats médicaux de contre-indication serait possible à Wallis-et-Futuna, mais confié à l'agence de santé locale ;
- l'article 1 er H prévoirait l'application, jusqu'au 31 décembre 2021, du second niveau sur les territoires de la Guyane et de la Martinique, considérant la situation sanitaire toujours dégradée de ces territoires. La prorogation de ces mesures au-delà de cette date ne pourrait être autorisée que par la loi (issu de l'adoption de l' amendement COM-41 du rapporteur) ;
- l'article 1 er , par coordination, porterait la date de caducité du régime de l'état d'urgence sanitaire au 15 novembre 2021 ( amendement COM-42 du rapporteur) ;
- l'article 2 opérerait les coordinations rendues nécessaires par ce nouveau régime dans la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire ( amendement COM-43 du rapporteur).
La commission a adopté les articles 1 er A, 1 er B, 1 er C, 1 er D, 1 er E, 1 er F et 1 er G ainsi rédigés .
La commission a adopté les articles 1 er et 2 ainsi modifiés .
Article
2 bis
Prorogation du rapport remis au Parlement
sur l'impact
économique du passe sanitaire
L'article 2 bis de la proposition de loi, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, proroge jusqu'au 31 juillet 2022 l'obligation pour le Gouvernement de remettre au Parlement une évaluation de l'impact économique de l'application du passe sanitaire, prévue par l'article 11 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, et prévoit une fréquence dorénavant mensuelle.
La commission a adopté cet article en prévoyant une prorogation jusqu'au 28 février 2022 et une fréquence hebdomadaire pour la remise du rapport évoqué.
1. L'évaluation de l'impact économique de l'extension du passe sanitaire à certaines activités
1.1. L'apport du Sénat à l'article 11 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire
L'article 1 er de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire a étendu la liste des lieux, établissements, services ou événements dont l'accès est soumis à la présentation d'un passe sanitaire. Tandis que seul l'accès à « certains lieux, établissements ou événements impliquant de grands rassemblements de personnes pour des activités de loisirs ou des foires ou salons professionnels » pouvait jusqu'alors être conditionné à la présentation d'une preuve de l'état de santé 14 ( * ) , l'obligation du passe sanitaire vaut, depuis le 6 août 2021, également pour :
- les séminaires ;
- les activités de restauration commerciale ou de débit de boissons ;
- les déplacements de longue distance par transports publics interrégionaux ;
- et, sur décision motivée du représentant de l'État dans le département, lorsque leurs caractéristiques et la gravité des risques de contamination le justifient, les grands magasins et centres commerciaux , au-delà d'un seuil défini par décret, et dans des conditions garantissant l'accès des personnes aux biens et services de première nécessité ainsi, le cas échéant, qu'aux moyens de transport.
Au vu des pans entiers de l'économie concernés par l'extension de l'obligation du passe sanitaire, la commission des lois du Sénat avait instauré 15 ( * ) une évaluation de l'impact économique de cette mesure.
L'article 11 de la loi du 5 août 2021 précitée prévoit ainsi que, jusqu'au 31 octobre 2021 , le Gouvernement remet au Parlement une évaluation hebdomadaire de l'impact économique de l'extension du passe sanitaire aux activités mentionnées ci-dessus. Cette évaluation doit notamment intégrer :
- une évaluation de la perte de chiffre d'affaires subie par les entreprises soumises à l'obligation de passe sanitaire, d'une part ;
- une évaluation de l'efficacité des dispositifs de passe sanitaire, d'isolement contraignant et de vaccination obligatoire prévus par la loi, d'autre part.
1.2. Une mise en oeuvre satisfaisante
Sept rapports d'évaluation ont été à ce jour 16 ( * ) remis au Parlement. Si ce chiffre équivaut à la moitié seulement du nombre attendu sur le fondement de la fréquence hebdomadaire prévue par l'article 11 de la loi du 5 août 2021 précitée, il tient néanmoins compte du délai de rédaction du premier rapport ainsi que de celui de traitement et de transmission des données 17 ( * ) .
Rapports transmis au Parlement en application de
l'article 11
de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021
relative à la gestion de la crise sanitaire
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Période couverte |
Date de remise |
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N°7 |
4 octobre 2021 - 10 octobre 2021 |
27 octobre 2021 |
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N°6 |
27 septembre 2021 - 3 octobre 2021 |
18 octobre 2021 |
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N°5 |
20 septembre 2021 - 26 septembre 2021 |
12 octobre 2021 |
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N°4 |
6 septembre 2021 - 19 septembre 2021 |
30 septembre 2021 |
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N°3 |
30 août 2021 - 5 septembre 2021 |
22 septembre 2021 |
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N°2 |
23 août 2021 - 29 août 2021 |
13 septembre 2021 |
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N°1 |
21 juillet 2021 - 22 août 2021 |
8 septembre 2021 |
Source : commission des lois du Sénat
Dans les faits, cette évaluation prend la forme de deux documents :
- un rapport sur l'impact économique de l'obligation du passe sanitaire pour les activités de loisirs ; les activités de restauration commerciale ou de débit de boissons ; les foires, séminaires et salons professionnels ; les déplacements de longue distance par transports publics interrégionaux ; les grands magasins et centres commerciaux.
Ce premier volet repose sur le suivi hebdomadaire des paiements par carte bancaire, les données transmises par les organisations professionnelles et les points de conjoncture réalisés par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) ;
- un rapport sur les résultats en matière de lutte contre la propagation de l'épidémie de covid-19 , présentant notamment le taux d'incidence, les indicateurs liés à la vaccination, le nombre de patients en soins critiques, et faisant le point sur la situation dans les départements et territoires d'outre-mer.
2. La prorogation de cette évaluation jusqu'au 31 juillet 2022 et la modification de sa fréquence
2.1. Le texte voté par l'Assemblée nationale
L'article 2 bis du projet de loi, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale 18 ( * ) , proroge jusqu'au 31 juillet 2022 l'évaluation prévue par l'article 11 de la loi du 5 août 2021 précitée.
Il en modifie également la fréquence : d'hebdomadaire, le rapport remis au Parlement deviendrait ainsi mensuel .
2.2. La position de la commission : renforcer la cohérence de la disposition et le contrôle du Parlement
La commission ayant décidé de proroger la possibilité de mobiliser par la voie réglementaire le passe sanitaire jusqu'au 28 février 2022 seulement, le rapport sur l'impact économique de l'application du passe sanitaire devrait être remis au Parlement jusqu'à cette date également.
En outre, il n'a pas semblé justifié à la commission de diminuer la fréquence à laquelle le Gouvernement présentera l'évaluation de l'impact économique et sanitaire des mesures prises afin de lutter contre l'épidémie de covid-19. Bien au contraire, il est d'autant plus nécessaire pour le Parlement de disposer d'une évaluation régulière que le régime de gestion de la sortie de crise sanitaire est prorogé pour une longue période.
Aussi la commission a-t-elle adopté l'amendement COM-44 de son rapporteur, qui prévoit la remise de l'évaluation mentionnée selon une fréquence hebdomadaire , et ce jusqu'au 28 février 2022 seulement.
La commission a adopté l'article 2 bis ainsi modifié .
Article
3
Facilitation du contrôle du respect
de l'obligation vaccinale
contre la covid-19
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.
Article
4
Prorogation de la durée des systèmes
d'information
créés pour lutter contre
l'épidémie de covid-19
L'article 4 du projet de loi vise à proroger jusqu'au 31 juillet 2022 la durée du système d'information national de dépistage (SI-DEP) et du traitement Contact Covid, qui sont les deux systèmes d'information créés à titre temporaire pour lutter contre l'épidémie de covid-19 19 ( * ) .
Compte tenu de l'importance de ces systèmes d'information pour gérer et suivre efficacement la situation sanitaire, la commission a souhaité les maintenir pendant la période de vigilance sanitaire qu'elle a définie jusqu'au 28 février 2022 à l'article 1 er A. Elle a également estimé nécessaire de ne pas priver trop tôt les autorités sanitaires d'un outil central pour assurer une veille épidémiologique et apprécier le risque sanitaire. Elle a donc fait le choix, comme cela avait été le cas lors de la discussion du projet de loi d'août dernier, de prévoir que ces systèmes d'information pourraient continuer à fonctionner un mois et demi après la fin de la période de vigilance sanitaire, soit jusqu'au 15 avril 2022.
Elle a adopté l'article ainsi modifié.
L'article 4 du projet de loi vise à prolonger la durée des systèmes d'information créés pour lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19 jusqu'au 31 juillet 2022 , date choisie par le Gouvernement comme terme du régime de gestion de la sortie de crise sanitaire 20 ( * ) .
Deux systèmes d'information nationaux ont été créés à titre temporaire pour doter les « brigades sanitaires » d'outils numériques leur permettant de traiter un nombre très élevé de cas et de diminuer le temps de réponse des autorités sanitaires. Ils sont encadrés par la loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions 21 ( * ) et le décret du 12 mai 2020 22 ( * ) . Le Conseil constitutionnel les a déclarés conformes à la Constitution à plusieurs reprises 23 ( * ) .
Initialement prévus pour pouvoir « survivre » pendant six mois à l'issue de l'état d'urgence sanitaire, leur durée a ensuite été fixée par référence à une date fixe : 1 er avril 2021 24 ( * ) , puis 31 décembre 2021 25 ( * ) .
Les traitements SI-DEP et Contact Covid 26 ( * )
Le système d'information national de dépistage (SI-DEP) est mis en oeuvre, sous la responsabilité du ministère de la santé par l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris (APHP). Il sert à centraliser les résultats de tests de dépistage de la covid-19 effectuées par les laboratoires de test, les pharmaciens et les médecins et à les mettre à disposition des organismes chargés de réaliser des enquêtes sanitaires pour rompre les chaînes de contamination.
Le traitement Contact Covid, élaboré par la Caisse nationale de l'assurance maladie (Cnam), permet l'identification des personnes infectées, celle des personnes présentant des risques d'infection (« cas contact ») et l'orientation de ces personnes vers des prescriptions médicales d'isolement prophylactique (ou « auto-isolement ») et de suivi médical.
Ces deux systèmes d'information visent également à assurer l'accompagnement sanitaire et social des personnes et à faciliter le suivi épidémiologique et la recherche . Depuis la loi du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire 27 ( * ) , les données recueillies dans SI-DEP et Contact Covid sont versées sous forme pseudonymisée au sein du système national de données de santé (SNDS).
Ces systèmes d'information sont accessibles aux professionnels habilités par la Cnam, à l'Agence nationale de santé publique (Santé publique France) et aux agences régionales de santé (ARS).
L'article 11 de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire fixe leur cadre juridique général. Il autorise expressément que le partage de données traitées dans le cadre de ces systèmes d'information puisse déroger à la fois au secret médical protégé par l'article L. 1110-4 du code de la santé publique et à la nécessité de recueillir le consentement des intéressés.
À l'initiative du rapporteur et au vu de l'importance de ces systèmes d'information pour gérer et suivre efficacement la situation sanitaire, la commission a souhaité :
- les conserver pendant la durée du régime de vigilance sanitaire qu'elle a définie à l'article 1 er A ;
- et maintenir un décalage d'un mois et demi entre la fin de cette période et celle des systèmes d'information afin de permettre le maintien d'une veille épidémiologique 28 ( * ) .
Ainsi que l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa dernière décision du 5 août 2021 29 ( * ) , améliorer les connaissances sur le virus responsable de l'épidémie de covid-19 participe à l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé .
La commission a adopté l'amendement COM-45 du rapporteur pour maintenir les systèmes d'information jusqu'au 15 avril 2022 .
La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .
Article
4 bis (supprimé)
Encadrement des solutions
informatiques
proposées aux professionnels de santé qui
renseignent SI-DEP
L'article 4 bis , ajouté lors de la discussion en séance à l'Assemblée nationale, vise à soumettre les dispositifs utilisés par les pharmaciens pour faciliter la saisie des résultats de dépistage dans le système d'information SI-DEP à des spécifications fixées par arrêté du ministre de la santé. La fourniture et l'utilisation de dispositifs qui ne respecteraient pas ces spécifications seraient punies de cinq ans d'emprisonnement et 300 000 euros d'amende.
La commission a supprimé cet article , considérant que cette disposition relève du niveau réglementaire, le manquement à une obligation de sécurisation des données personnelles étant déjà incriminé par l'article 226-17 du code pénal.
Issu d'un amendement d'Agnès Firmin-Le Bodo et de ses collègues députés du groupe Agir ensemble 30 ( * ) , l'article 4 bis vise à encadrer les services qui sont proposés aux laboratoires, services et professionnels de santé qui réalisent les examens de dépistage virologique ou sérologique de la covid-19 pour simplifier la collecte des données de leurs patients et faciliter la transmission des résultats vers la plateforme SI-DEP .
Cette disposition, adoptée en séance avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement, fait suite à l'incident qu'a connu Francetest, un service largement utilisé par les pharmacies qui procèdent à des tests antigéniques. Son site internet, mal configuré, présentait une faille de sécurité permettant un accès libre à des données à caractère personnel.
La société Francetest a fait l'objet d'une mise en demeure de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) le 4 octobre dernier 31 ( * ) . La CNIL, après enquête, a conclu que Francetest avait violé l'article 32 du règlement général sur la protection des données (RGPD) 32 ( * ) en ne mettant pas en oeuvre les mesures techniques et opérationnelles nécessaires pour garantir un niveau de sécurité approprié.
Afin de prévenir cette situation, l'article 4 bis imposerait que les dispositifs utilisés respectent des spécifications fixées par un arrêté du ministre de la santé . Il prévoit également d'assurer la publication d'une liste des dispositifs conformes à ces spécifications et de sanctionner de cinq ans d'emprisonnement et 300 000 euros d'amende la fourniture ou l'utilisation de dispositifs non conformes.
À l'initiative du rapporteur, la commission a supprimé l'article 4 bis , considérant qu'il était inutile de prévoir de dispositions législatives particulières :
- le ministre de la santé peut, à sa guise, modifier le décret d'application prévu au V de l'article 11 de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions 33 ( * ) en ce sens, sans prévoir une nouvelle disposition législative ; il serait d'ailleurs opportun de soumettre à l'avis de la CNIL le référentiel fixé ;
- l'article 226-17 du code pénal punit déjà de cinq ans d'emprisonnement et 300 000 euros d'amende le fait de procéder ou de faire procéder à un traitement de données à caractère personnel sans mettre en oeuvre les mesures de sécurité appropriées, c'est-à-dire sans assurer la protection contre le traitement non autorisé ou illicite ou contre la perte, la destruction ou les dégâts d'origine accidentelle, ou l'accès par des personnes non autorisées, à l'aide de mesures techniques ou organisationnelles appropriées 34 ( * ) .
Enfin, la disposition prévue visant de manière trop précise le cas Francetest, elle ne pourrait être appliquée à d'autres hypothèses (par exemple, le cas d'une application facilitant la transmission des données en matière de vaccination).
La commission a adopté l'amendement de suppression COM-46 du rapporteur.
La commission a supprimé l'article 4 bis .
Article
4 ter
Création d'un traitement de données
spécifique
pour les établissements d'enseignement scolaire
L'article 4 bis a été ajouté par le Gouvernement lors de la discussion en séance à l'Assemblée nationale.
Il s'agit de la seconde fois que le Gouvernement tente de faire adopter, par amendement en séance 35 ( * ) , cette disposition qui tend à créer un traitement de données spécifique pour les établissements d'enseignement scolaire : les directeurs de ces établissements pourraient connaître le statut virologique et vaccinal de leurs élèves, ainsi que leur statut de cas-contact. Ils auraient également la possibilité de procéder à des traitements locaux pour faciliter l'accès aux campagnes de vaccination et prévenir les risques de propagation du virus.
La commission y est opposée. Comme en juillet dernier, elle considère qu'il est inopportun de créer une nouvelle dérogation au secret médical en faveur des directeurs d'établissements d'enseignement scolaire et considère que cette disposition pouvait préfigurer la mise en place d'un passe sanitaire pour les écoliers, collégiens et les lycéens.
La commission a préféré prolonger jusqu'au 28 février 2022, le dispositif de communication par les organismes d'assurance maladie des indicateurs en matière de contamination et de vaccination.
Elle a adopté l'article ainsi modifié.
Malgré les assurances du Premier ministre selon lequel il n'y aura « pas de passe sanitaire dans les établissements scolaires 36 ( * ) », pour la seconde fois le Gouvernement tente d'introduire, par amendement, c'est-à-dire sans saisine préalable du Conseil d'Etat, une disposition qui permettrait aux directeurs des établissements d'enseignement scolaire du premier et du second degrés, ou aux personnes qu'ils habilitent, d'avoir accès, par dérogation au secret médical, aux données de santé des systèmes d'information SI-DEP, Contact Covid et Vaccin Covid (SI-VAC) et de créer des traitements locaux 37 ( * ) .
Les finalités pour lesquelles ces accès seraient autorisés sont particulièrement floues : en particulier, « organiser des conditions d'enseignement permettant de prévenir les risques de propagation » pourrait amener à organiser les classes selon le statut vaccinal ou virologique des élèves.
Par ailleurs, les directeurs des établissements d'enseignement scolaire du premier et du second degrés peuvent compter sur les personnels de santé qui disposent d'ores et déjà des accès nécessaires au système SI-DEP et travaillent avec les organismes de l'assurance maladie. Ceux-ci doivent, en application de l'article 5 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, leur communiquer de manière hebdomadaire des indicateurs en matière de contamination et de vaccination relatifs à la zone géographique de leur établissement . Enfin, le statut vaccinal des élèves peut être déclaré par les élèves eux-mêmes et leurs parents auprès du corps enseignant 38 ( * ) .
Dans ces conditions, il semble particulièrement inopportun de créer une nouvelle dérogation au secret médical , une mesure qui suscite de nombreuses oppositions 39 ( * ) . Comme en juillet dernier, la commission a donc estimé qu'il n'était pas justifié d'accorder les accès souhaités par dérogation au secret médical 40 ( * ) .
Elle a préféré prolonger jusqu'au 28 février 2022, la communication par les organismes d'assurance maladie des indicateurs en matière de contamination et de vaccination, afin de faciliter l'organisation des campagnes de vaccination.
La commission a adopté les amendements identiques COM-47 de son rapporteur et COM-57 de Pascale Gruny, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, en conséquence.
La commission a adopté l'article 4 ter ainsi modifié .
Article
5
Prorogation de plusieurs mesures d'accompagnement
face aux
conséquences de la crise sanitaire
L'article 5 du projet de loi proroge plusieurs mesures d'accompagnement destinées à lutter contre les conséquences de la crise sanitaire ; sont ainsi concernés le dispositif d'activité partielle, les règles d'utilisation des sommes collectées par les organismes de gestion collective au profit des titulaires de droits d'auteur et de droits voisins, ainsi que les modalités de fonctionnement des organes délibérants des collectivités territoriales.
La commission a accepté le principe d'une prorogation de l'ensemble de ces mesures tout en en ramenant le terme au 28 février 2022 ; elle a en outre rattaché clairement les dispositions relatives au fonctionnement des organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements au nouveau régime de vigilance sanitaire défini aux articles 1 er A et 1 er B du projet de loi.
Elle adopté cet article ainsi modifié.
1. Les dispositions en matière d'activité partielle
Les I et II de l'article 5 du projet de loi visent à proroger jusqu'au 31 juillet 2022 la possibilité de moduler par décret les taux horaires de l'allocation et de l'indemnité partielle, ainsi que le placement en activité partielle des salariés contraints à l'isolement.
La commission, par l'adoption de l'amendement COM-58 de Pascale Gruny, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a avancé à la date du 28 février 2022 le terme de ces mesures exceptionnelles.
2. Le versement d'aides financières aux titulaires de droits d'auteur et de droits voisins
2.1. La gestion des droits d'auteurs et des droits voisins par les organismes de gestion collective
Le droit d'auteur comprend :
- un droit moral incessible, qui protège les intérêts non économiques de l'auteur 41 ( * ) ;
- un droit patrimonial qui lui permet d'autoriser l'exploitation de son oeuvre par des tiers en contrepartie d'une rémunération proportionnelle aux recettes d'exploitation, ou bien de l'interdire 42 ( * ) .
Consacrés en France par la loi n° 85-660 du 3 juillet 1985, les droits voisins du droit d'auteur , ou « droits voisins », concernent quant à eux quatre types d'opérateurs : les artistes-interprètes, les producteurs de phonogrammes, les producteurs de vidéogrammes et les entreprises de communication audiovisuelle 43 ( * ) .
La gestion des droits d'auteur et des droits voisins est assurée pour le compte des titulaires de ces droits par les organismes de gestion collective (OGC). Conformément à l'article L. 321-1 du code de la propriété intellectuelle, « ils agissent au mieux des intérêts des titulaires de droits qu'ils représentent et ne peuvent leur imposer des obligations qui ne sont pas objectivement nécessaires pour protéger leurs droits et leurs intérêts ou pour assurer une gestion efficace de leurs droits ».
Les organismes de gestion collective
On peut distinguer quatre types d'organismes de gestion collective :
- les sociétés d'auteurs et d'éditeurs : société des auteurs et compositeurs dramatiques (SACD) ; société des auteurs compositeurs et éditeurs de musique (SACEM)...
- les sociétés d'artistes-interprètes : société des artistes interprètes (SAI) ; société de perception et de distribution des droits des artistes-interprètes (SPEDIDAM)...
- les sociétés de producteurs : société civile des producteurs associés (SCPA) ; société des producteurs de cinéma et de télévision (PROCIREP)...
- les sociétés communes à différentes catégories : société civile des auteurs, réalisateurs et producteurs (ARP)...
Source : ministère de la culture
Les OGC peuvent également « mener des actions de promotion de la culture et fournir des services sociaux, culturels et éducatifs dans l'intérêt des titulaires de droits qu'ils représentent et du public ».
Afin de financer les actions d'intérêt général « d'aide à la création, à la diffusion du spectacle vivant, au développement de l'éducation artistique et culturelle et [les] actions de formation des artistes », prévues par l'article L. 324-17 du code de la propriété intellectuelle, les OGC recourent à :
- 25 % des sommes provenant de la rémunération pour copie privée 44 ( * ) , due aux auteurs et titulaires de droits voisins au titre de la reproduction, par l'acquéreur légitime d'une oeuvre, sur un support d'enregistrement vierge 45 ( * ) ;
- l'intégralité des sommes dites « irrépartissables » , c'est-à-dire les sommes perçues dans le cadre de la reproduction 46 ( * ) , de la retransmission 47 ( * ) et de l'utilisation 48 ( * ) à des fins de commerce des oeuvres et qui n'ont pu être réparties en raison d'une convention internationale ou de l'absence d'identification des destinataires des sommes avant l'expiration du délai de prescription de l'action en paiement des droits perçus par les organismes de gestion collective 49 ( * ) .
Les sommes ainsi mobilisées contribuent chaque année au financement de plus de 10 000 projets culturels (festivals, manifestations littéraires, bourses, résidences d'artistes...) 50 ( * ) .
2.2. Des mesures de soutien aux titulaires de droits d'auteurs et de droits voisins prévues par l'ordonnance du 27 mars 2020
Les titulaires de droits d'auteurs et de droits voisins ont été durement affectés par les conséquences de la crise sanitaire. Les mesures de lutte contre l'épidémie de covid-19 se sont en effet appuyées notamment sur la fermeture des lieux de culture et de loisirs 51 ( * ) , qui a engendré une baisse d'activité pour les titulaires de droits d'auteurs et de droits voisins. De surcroît, dans la mesure où le seuil annuel de 507 heures travaillées, qui déclenche le versement d'indemnités chômage dans le régime de l'intermittence, n'a pas pu être atteint dans cette période pour nombre d'auteurs et artistes, ils ont subi une forte diminution de leurs revenus 52 ( * ) .
Dans ce contexte a été prise, sur le fondement de l'article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 , l'ordonnance n° 2020-353 du 27 mars 2020 relative aux aides exceptionnelles à destination de titulaires de droits d'auteurs et de droits voisins en raison des conséquences de la propagation du virus covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation .
Son article 1 er a ouvert la possibilité, pour les organismes de gestion collective, d'utiliser les sommes qu'ils doivent consacrer à des actions artistiques et culturelles pour le versement d'aides aux titulaires de droits d'auteurs et de droits voisins dont les revenus ont été gravement affectés par les conséquences de la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19.
L'habilitation prévue à l'article 11 de
la loi n°2020-290
du 23 mars 2020
d'urgence pour faire face
à l'épidémie de covid-19
« I. - Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, dans un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi, toute mesure, pouvant entrer en vigueur, si nécessaire, à compter du 12 mars 2020, relevant du domaine de la loi et, le cas échéant, à les étendre et à les adapter aux collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution :
1° Afin de faire face aux conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et aux conséquences des mesures prises pour limiter cette propagation, et notamment afin de prévenir et limiter la cessation d'activité des personnes physiques et morales exerçant une activité économique et des associations ainsi que ses incidences sur l'emploi, en prenant toute mesure :
a) D'aide directe ou indirecte à ces personnes dont la viabilité est mise en cause, notamment par la mise en place de mesures de soutien à la trésorerie de ces personnes ainsi que d'un fonds dont le financement sera partagé avec les régions, les collectivités relevant de l'article 74 de la Constitution, la Nouvelle-Calédonie et toute autre collectivité territoriale ou établissement public volontaire [...]. »
En outre, l'ordonnance a introduit une dérogation au principe de transparence et de publicité posé par l'article L. 326-2 du code de la propriété intellectuelle, en prévoyant que les noms des bénéficiaires des aides financières en question ne sont pas inscrits dans la base de données électroniques gérée par les organismes de gestion collective.
Initialement prévu jusqu'au 31 décembre 2020, ce dispositif de soutien financier a été prolongé jusqu'au 31 décembre 2021 par l'ordonnance n° 2020-1599 du 16 décembre 2020 53 ( * ) , en raison de la prolongation des mesures de fermeture des lieux de culture et de spectacle.
2.3. La commission a accepté la prorogation du dispositif en en ramenant le terme au 28 février 2022
L'article 5 du projet de loi tend à proroger ce dispositif de soutien jusqu'au 31 juillet 2022.
Si les établissements qui exploitent des oeuvres ont rouvert progressivement en 2021, les mesures en vigueur successivement - mise en place de jauges limitant le nombre de personnes dans le public et instauration du passe sanitaire pour les événements rassemblant plus de 1 000 personnes 54 ( * ) ; extension du passe sanitaire à tous les lieux de culture et de loisirs accueillant plus de 50 personnes 55 ( * ) - ont limité les droits générés au titre de l'année 2021. De surcroît, ces droits ne seront effectivement reversés aux auteurs et artistes qu'en 2022, en raison du décalage inhérent au système de perception et de répartition des droits .
Dès lors, la situation financière de bon nombre de titulaires de droits d'auteurs et de droits voisins s'annonce également difficile en 2022, justifiant la poursuite de mesures de soutien.
Par ailleurs, la mise en oeuvre du dispositif semble équilibrée : en parallèle du soutien financier aux auteurs et titulaires de droits voisins, le financement des actions d'intérêt général mentionnées par l'article L. 324-17 du code de la propriété intellectuelle s'est en effet poursuivi depuis 2020. Ainsi, sur les 128 millions d'euros mobilisables en 2021 par les OGC au titre de l'article L. 324-17 du code de la propriété intellectuelle 56 ( * ) , seuls 6,79 millions d'euros ont été distribués aux auteurs et artistes en application de l'ordonnance du 27 mars 2020 57 ( * ) .
Enfin, le dispositif respecte les prérogatives des organismes de gestion collective : la décision d'utiliser les sommes mobilisables au titre de l'article L. 324-17 du code de la propriété intellectuelle relève ainsi de chaque organisme, dans le cadre de la « politique générale d'utilisation des sommes qui ne peuvent être réparties », sur laquelle statuent leurs assemblées générales respectives 58 ( * ) .
C'est pourquoi la commission a jugé pertinent de proroger la possibilité offerte aux organismes de gestion collective d'apporter une aide financière aux titulaires de droits d'auteurs et de droits voisins en difficulté ; par cohérence avec le terme retenu pour l'octroi de prérogatives exceptionnelles au Gouvernement ; elle a toutefois ramené le terme de cette prorogation au 28 février 2022 ( amendement COM-48 du rapporteur).
3. Les modalités de fonctionnement des organes délibérants des collectivités territoriales
Les IV et V de l'article 5 du présent projet de loi visent à rétablir, jusqu'au 31 juillet 2022, l'ensemble des dérogations aux règles relatives au fonctionnement des organes délibérants des collectivités territoriales qui ont été instituées par l'ordonnance n° 2020-562 du 13 mai 2020 visant à adapter le fonctionnement des institutions locales et l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux à la prolongation de l'état d'urgence sanitaire dans le cadre de l'épidémie de covid-19 puis prolongées dans la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire et prorogées par la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire jusqu'au 30 septembre 2021.
Ces dérogations sont de quatre ordres et visent à :
- permettre à l'exécutif de l'organe délibérant de réunir l'assemblée délibérante en tout lieu 59 ( * ) ;
- encadrer la publicité des réunions de l'assemblée délibérante 60 ( * ) ;
- reconduire deux nouvelles modalités de réunion des assemblées délibérantes, la visioconférence et l'audioconférence 61 ( * ) ;
- assouplir les conditions de quorum et de délégation de votes 62 ( * ) .
Par cohérence avec les amendements du rapporteur avant l'article 1 er précisant les nouveaux régimes applicables à la gestion de la crise sanitaire, la commission a jugé que la prorogation des mesures dérogatoires pour l'ensemble des collectivités territoriales et de leurs groupements jusqu'au 31 juillet 2022 n'avait plus lieu d'être 63 ( * ) .
Elle a, en conséquence, par l'adoption de l'amendement COM-49 du rapporteur , substitué à ce dispositif un double régime permettant aux collectivités territoriales d'adapter le fonctionnement de leurs organes délibérants en fonction de la situation sanitaire en :
- rétablissant la dérogation permettant à l'exécutif de la collectivité ou du groupement de collectivités de réunir, à compter de la promulgation de la loi et jusqu'au 28 février 2022, l'assemblée délibérante en tout lieu ;
- rendant applicables, pour les seuls collectivités ou groupements de collectivités situés sur des territoires soumis au régime confiant des prérogatives renforcées au Gouvernement prévu au nouvel article 1 er B, l'ensemble des assouplissements des conditions de réunion des organes délibérants , soit l'encadrement de la publicité des réunions, les dérogations aux règles de quorum et de délégation de vote, ainsi que la possibilité de la tenue des réunions de ces organes par visioconférence ou audioconférence.
Alors que les organes délibérants sont désormais rompus à l'usage des audioconférences et visioconférences, il est apparu superflu à la commission de contraindre les collectivités ou groupements de collectivités concernés de délibérer sur les modalités de leurs réunions en audioconférences ou visioconférences, comme il était prévu lors de l'entrée en vigueur de ce régime. Elle a par conséquent jugé utile, par l'adoption du même amendement COM-49 du rapporteur, de permettre aux collectivités territoriales ou à leurs groupements de décider, par délibération, de se réunir selon des modalités identiques à celles de la dernière réunion en visioconférence ou en audioconférence, à condition que celle-ci se soit tenue après le 15 août 2021.
L'ensemble de ces dispositions reprennent les garanties que les ordonnances et loi susmentionnées avaient prévues et sont applicables aux communes, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et syndicats mixtes de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie .
La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié .
Article
5 bis
Prorogation de la possibilité de modifier les modalités
d'accès
aux formations de l'enseignement supérieur et de
délivrance des diplômes
L'article 5 bis du projet de loi, issu d'un amendement du Gouvernement adopté en séance publique par l'Assemblée nationale, tend à proroger jusqu'au 31 octobre 2022 la possibilité, offerte par l'ordonnance n° 2020-1694 du 24 décembre 2020 relative à l'organisation des examens et concours pendant la crise sanitaire née de l'épidémie de covid-19 , d'apporter des adaptations aux modalités d'accès aux formations de l'enseignement supérieur et de délivrance des diplômes.
La commission a adopté cet article en resserrant le champ et la durée d'application de la prorogation.
1. L'organisation des examens et concours pendant la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19
Prise sur le fondement de l'alinéa l) du 2° du I de l'article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 , l'ordonnance n° 2020-1694 du 24 décembre 2020 64 ( * ) visait à prolonger en 2021 65 ( * ) certaines mesures prises en 2020 permettant d'adapter les modalités d'accès aux formations de l'enseignement supérieur et de délivrance des diplômes (y compris le baccalauréat) 66 ( * ) , d'une part, et aux corps, cadres d'emplois, grades et emplois des agents publics 67 ( * ) , d'autre part.
Son article 1 er précise que les aménagements permis devront être mis en oeuvre uniquement s'ils sont « nécessaires pour faire face aux conséquences de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation ».
S'agissant de l'accès aux formations de l'enseignement supérieur et de la délivrance des diplômes, ces aménagements pourront porter :
- dans le respect du principe d'égalité de traitement des candidats , sur la nature des épreuves des examens ou concours, leur nombre, leur contenu, leur coefficient ou leurs conditions d'organisation 68 ( * ) ;
- la composition des jurys , les règles de quorum et les modalités de participation aux réunions et délibérations 69 ( * ) .
Ces dispositions sont applicables du 1 er janvier au 31 octobre 2021 inclus , afin de couvrir l'intégralité de l'année scolaire ou universitaire.
Extrait de l'habilitation de l'article 11 de la loi
n°2020-290 du 23 mars 2020
d'urgence pour faire face à
l'épidémie de covid-19
« I. - Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, dans un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi, toute mesure, pouvant entrer en vigueur, si nécessaire, à compter du 12 mars 2020, relevant du domaine de la loi et, le cas échéant, à les étendre et à les adapter aux collectivités mentionnées à l'article 72-3 de la Constitution :
[...] 2° Afin de faire face aux conséquences, notamment de nature administrative ou juridictionnelle, de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, toute mesure :
[...] l) Permettant aux autorités compétentes pour la détermination des modalités d'accès aux formations de l'enseignement supérieur, des modalités de délivrance des diplômes de l'enseignement supérieur ou des modalités de déroulement des concours ou examens d'accès à la fonction publique d'apporter à ces modalités toutes les modifications nécessaires pour garantir la continuité de leur mise en oeuvre, dans le respect du principe d'égalité de traitement des candidats [...] ».
2. L'article 5 bis , qui tend à proroger jusqu'au 31 octobre 2022 la possibilité d'apporter des adaptations aux modalités d'accès aux formations de l'enseignement supérieur et de délivrance des diplômes, est apparu insuffisamment ciblé à la commission
Issu d'un amendement du Gouvernement adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, l'article 5 bis du projet de loi tend à proroger jusqu'au 31 octobre 2022 les dispositions de l'ordonnance du 24 décembre 2020 relevant de l'accès aux formations de l'enseignement supérieur et de la délivrance des diplômes de l'enseignement supérieur.
Après une année et demie durant laquelle les étudiants ont suivi la grande majorité, sinon la totalité, de leurs cours en visioconférence, la rentrée universitaire de l'année 2021-2022 a eu lieu en présence pour l'intégralité des étudiants en métropole 70 ( * ) .
En revanche, la situation sanitaire dans la majorité des territoires d'outre-mer a rendu nécessaire le maintien d'un format « hybride », en partie en présence et en partie à distance, pour les cours et examens de l'enseignement supérieur.
Format des cours et des examens dans les territoires d'outre-mer
|
Territoire |
Format |
|
La Réunion |
Présence
|
|
Guyane |
Hybride |
|
Polynésie française |
Présence avec jauge |
|
Nouvelle-Calédonie |
Hybride depuis le 18 octobre 2021 |
|
Guadeloupe |
Hybride depuis le 18 octobre 2021 |
|
Martinique |
Hybride depuis le 18 octobre 2021 |
|
Wallis-et-Futuna |
Hybride |
Source : commission des lois
à partir de la
conférence des présidents d'université
Dès lors, il a semblé nécessaire à la commission de réserver la possibilité d'aménager l'accès aux formations de l'enseignement supérieur et les modalités de délivrance des diplômes aux seules situations où les circonstances sanitaires l'exigent , à savoir les territoires où le régime « renforcé » défini à l'article 1 er B du projet de loi recevrait application.
De plus, par souci de cohérence, la commission a souhaité aligner le terme de la prorogation de la disposition sur celui retenu pour l'octroi des prérogatives exceptionnelles au Gouvernement, soit le 28 février 2022 .
Aussi la commission a-t-elle adopté l'article 5 bis modifié par l'amendement COM-50 de son rapporteur.
La commission a adopté l'article 5 bis ainsi modifié .
Article
5 ter
Prolongation de conditions adaptées pour le versement
du
complément employeur aux indemnités journalières
L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales.
Article
6
Habilitations à légiférer en matière
d'activité partielle de longue durée
et d'organisation des
assemblées générales de copropriété
et
prorogation de la validité des titres de formation
professionnelle
maritime en Nouvelle-Calédonie et Polynésie
française
À l'issue du vote par l'Assemblée nationale, l'article 6 du projet de loi comporte deux habilitations à légiférer par ordonnance , en matière d'activité partielle de longue durée, d'une part, et d'organisation des assemblées générales de copropriété, d'autre part. En outre, il étend aux territoires de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française la prorogation jusqu'au 31 décembre 2021 de la durée de validité des titres de formation professionnelle maritime arrivés à échéance.
La commission a adopté cet article en modifiant la durée des habilitations prévues, le cas échéant, et en rattachant les dispositions relatives à l'organisation des assemblées générales de copropriété au nouveau régime défini aux articles 1 er A et 1 er B du projet de loi.
1. L'habilitation à légiférer pour adapter le régime d'activité partielle de longue durée
Le I de l'article 6 du projet de loi tend à habiliter le Gouvernement à prendre jusqu'au 31 juillet 2022 des ordonnances permettant d'adapter le régime d'activité partielle de longue durée.
Par l'adoption de l'amendement COM-60 de Pascale Gruny, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, la commission a supprimé cette habilitation définie en des termes insuffisamment précis.
2. La prorogation des titres de formation professionnelle maritime arrivés à échéance en Nouvelle-Calédonie et Polynésie française
2.1. Le régime applicable aux marins en matière de formation professionnelle
Conformément à l'article L. 5521-2 du code des transports, « nul ne peut exercer la profession de marin s'il n'est pourvu de titres de formation professionnelle maritime et de qualifications correspondant aux capacités qu'il doit avoir et aux fonctions qu'il est appelé à exercer à bord du navire ».
Ces titres de formation doivent être revalidés tous les cinq ans au plus , par de la navigation, par l'exercice de fonctions considérées par le ministre chargé de la mer comme équivalant au service en mer, ou encore par la réussite d'un test ou la réalisation d'un stage 71 ( * ) .
Or, les mesures de sécurité sanitaire prises depuis mars 2020 afin de lutter contre l'épidémie de covid-19 ont rendu difficile - si ce n'est impossible - la navigation maritime et la réalisation de formation.
Pris sur le fondement de l'ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période , le décret n° 2020-480 du 27 avril 2020 72 ( * ) , modifié par le décret n° 2021-370 du 31 mars 2021 73 ( * ) , a prorogé :
- jusqu'au 1 er juillet 2021, les titres et attestations de formation professionnelles arrivés à échéance entre le 12 mars 2020 et le 10 janvier 2021 ;
- jusqu'au 1 er septembre 2021, les titres et attestations de formation professionnelles arrivés à échéance entre le 12 janvier 2021 et le 1 er septembre 2021.
De plus, la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire a, dans son article 8, prorogé les effets de certaines décisions administratives individuelles applicables aux gens de mer arrivées à échéance à compter du 12 mars 2020 et dont la durée de validité a déjà été prorogée en application de l'article 3 de l'ordonnance précitée du 25 mars 2020 .
Sont ainsi concernées les décisions relatives :
- aux certificats d'aptitude médicale d'aptitude à la navigation (article L. 5521-1 du code des transports) ;
- aux titres et attestations de formation des marins (article L. 5521-2 du code des transports) ;
- aux titres et attestations de formation des gens de mer autres que marins (article L. 5549-1 du code des transports).
Le XVII de l'article 8 de la loi du 31 mai 2021 précitée précise que cette prorogation est valable dans les conditions et jusqu'à une date fixées par décret en Conseil d'État ne pouvant être postérieure au 31 décembre 2021.
Le décret n°2021-1331 du 13 octobre 2021 74 ( * ) proroge ainsi jusqu'au 31 décembre 2021 les décisions administratives individuelles relatives aux titres et attestations de formation professionnelles des gens de mer qui ont expiré entre le 12 mars 2020 et le 10 janvier 2021, d'une part, et celles qui ont expiré depuis le 11 janvier 2021, d'autre part.
2.2. Le cas de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française
En Nouvelle-Calédonie comme en Polynésie française, le principe de spécialité législative s'applique dans toutes les matières - hors « lois de souveraineté ». Dès lors, l'application d'une loi à ces territoires nécessite une mention expresse ; en l'état actuel du droit , le XVII de l'article 8 de la loi du 31 mai 2021 précitée ne contenant pas de telle mention, il n'est donc pas applicable à la Nouvelle-Calédonie ni à la Polynésie française.
Or, le regain épidémique observé dernièrement dans ces territoires a conduit à déclarer l'état d'urgence sanitaire en Polynésie française à compter du 12 août 2021 75 ( * ) , et en Nouvelle-Calédonie à compter du 9 septembre 2021 76 ( * ) . L'état d'urgence sanitaire a ensuite été prorogé jusqu'au 15 novembre 2021 en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française par la loi n° 2021-1172 du 11 septembre 2021 77 ( * ) .
Dans ce contexte, subsiste dans ces territoires un stock important de titres de formation professionnelle maritime en attente de revalidation ; ainsi, plus de 1 000 titres et plus de 700 marins en Nouvelle-Calédonie et Polynésie française sont concernés 78 ( * ) .
Nombre de marins et de titres de formation professionnelle concernés
|
Période d'expiration du titre |
Nombre de marins concernés |
Nombre de titres
|
|
|
Nouvelle-Calédonie |
Polynésie française |
||
|
12 mars 2020
|
123 |
154 |
387 |
|
11 janvier 2021au 1 er septembre 2021 |
91 |
185 |
424 |
|
2 septembre 2021 au 31 décembre 2021 |
59 |
107 |
234 |
|
Total |
273 |
446 |
1 045 |
Source : commission des lois
à partir de
l'étude d'impact du projet de loi
2.3. Une extension bienvenue de la prorogation des effets de titres de formation professionnelle des gens de mer en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française
Dans sa version initiale, le II de l'article 6 du projet de loi tend à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance , dans un délai de trois mois suivant la publication de la loi, toute mesure relevant du domaine de la loi en vue de proroger, le cas échéant avec les dispositions nécessaires, dans les territoires de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française, les effets des titres mentionnés au XVII de l'article 8 de la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire , c'est-à-dire les titres de formation professionnelle maritime et de qualifications des marins .
Par l'amendement de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a substitué à l'habilitation ainsi prévue une modification de l'article 8 de la loi du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire afin d'y intégrer expressément les territoires de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française .
La commission est convaincue de la nécessité de proroger la durée de validité des titres de formation professionnelle des marins de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française, en raison du stock important de titres en attente de revalidation et afin de ne pas accentuer les difficultés des marins dans ces territoires.
En outre, il lui semble opportun d'inscrire directement dans la loi du 31 mai 2021 précitée l'extension de la mesure à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française.
3. L'habilitation à légiférer pour adapter le droit de la copropriété des immeubles bâtis
Le III de l'article 6 du projet de loi tend à habiliter le Gouvernement à prendre, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, des ordonnances permettant d'adapter le droit de la copropriété des immeubles bâtis pour tenir compte de l'impossibilité ou des difficultés de réunion des assemblées générales de copropriétaires .
À l'initiative du rapporteur, la commission a préféré inscrire directement dans la loi les dispositions qui s'appliqueraient en cas d'« activation » du régime renforcé de vigilance sanitaire prévu à l'article 1 er B, c'est-à-dire lorsque les conditions sanitaires rendent effectivement impossibles la tenue des assemblées générales.
Les dispositions ainsi inscrites reprennent les articles 22-2 et 22-4 de l'ordonnance n° 2020-304 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l'ordre judiciaire statuant en matière non pénale et aux contrats de syndic de copropriété qui étaient applicables jusqu'au 30 septembre 2021.
Pour éviter un recours trop systématique aux assemblées générales par vote par correspondance , la rédaction précise que le syndic doit solliciter l'avis du conseil syndical avant de décider cette modalité et que l'impossibilité de recourir à la visioconférence ou à tout autre moyen de communication électronique devait être justifiée par des raisons techniques et matérielles .
La commission a adopté l'amendement COM-51 du rapporteur.
La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .
* 2 La possibilité de décider du recours à des mesures de quarantaine et d'isolement existe de par le renvoi opéré au II de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique par l'article L. 3131-1 du même code, lorsque le ministre en charge de la santé décide de recourir à des mesures analogues du fait d'une menace sanitaire grave.
* 3 Conseil constitutionnel n° 2020-803 DC du 9 juillet 2020, cons. 15.
* 4 Avis n° 401.919 du 11 janvier 2021 du Conseil d'État sur le projet de loi autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et reportant la date de caducité des régimes institués pour faire face à la crise sanitaire.
* 5 L'état d'urgence sanitaire a été levé à La Réunion à compter du 15 octobre 2021 par le décret n° 2021-1328 du 13 octobre 2021 mettant fin à l'état d'urgence sanitaire à La Réunion .
* 6 Trois ans d'emprisonnement et 45 000 € d'amende, conformément au chapitre I er du titre IV du livre IV du code pénal.
* 7 Ces documents peuvent faire office de passe sanitaire pour l'accès aux lieux subordonnés à la présentation d'un tel document.
* 8 Avis du Conseil d'État sur le projet de loi.
* 9 Date de fin des prérogatives accordées au Gouvernement en vertu du régime de gestion de la crise sanitaire.
* 10 Soit moins de 88 % de la population de plus de 12 ans.
* 11 Conseil scientifique covid-19, avis du 5 octobre 2021, Une situation apaisée, quand et comment alléger ?
* 12 Article 17 du règlement.
* 13 Règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2021 relatif à un cadre pour la délivrance, la vérification et l'acceptation de certificats COVID-19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement (certificat COVID numérique de l'UE) afin de faciliter la libre circulation pendant la pandémie de COVID-19.
* 14 Conformément à l'article 1 er de la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire .
* 15 À la suite des amendements identiques du rapporteur de la commission des lois et d'Hervé Marseille, adoptés en commission.
* 16 Au 27 octobre 2021.
* 17 Le rapport précise ainsi que la transmission des données par le groupement des cartes bancaires s'effectue entre J+8 et J+11.
* 18 À l'initiative du rapporteur et des groupes politiques LREM, Agir ensemble et MoDem.
* 19 Ces systèmes d'information devraient faire l'objet d'une remise de rapport trimestriel au Parlement, après avis public de la CNIL. Cette obligation n'a pas été respectée : seul un premier rapport a été remis au Parlement le 9 septembre 2020.
* 20 Voir l'article 2 du projet de loi.
* 21 Loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions.
* 22 Décret n° 2020-551 du 12 mai 2020 relatif aux systèmes d'information mentionnés à l'article 11 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions.
* 23 Décision n° 2020-800 DC du 11 mai 2020 [Loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions], décision n° 2020-808 DC du 13 novembre 2020 [Loi autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire], décision n° 2021-819 DC du 31 mai 2021 [Loi relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire] et décision n° 2021-824 DC du 5 août 2021 [Loi relative à la gestion de la crise sanitaire].
* 24 Loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire .
* 25 Loi n° 2021-160 du 15 février 2021 prorogeant l'état d'urgence sanitaire .
* 26 Voir le rapport n° 798 (2020-2021) de M. Philippe Bas, fait au nom de la commission des lois, déposé le 23 juillet 2021 : https://www.senat.fr/rap/l20-798/l20-7984.html#toc43 .
* 27 Loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire .
* 28 La durée de l'autorisation consentie par le législateur était initialement prévue jusqu'à six mois après la fin de l'état d'urgence sanitaire.
* 29 Décision n° 2021-824 DC du 5 août 2021 [Loi relative à la gestion de la crise sanitaire].
* 30 Amendement n° 342.
* 31 Décision MED-2021-093 du 4 octobre 2021 (Francetest).
* 32 Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE.
* 33 Loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions.
* 34 En cas de manquement à l'article 32 du RGPD, la CNIL peut également prononcer une amende administrative ne pouvant excéder 10 millions d'euros ou, s'agissant d'une entreprise, 2 % du chiffre d'affaires annuel mondial total de l'exercice précédent, le montant le plus élevé étant retenu.
* 35 Lors de la discussion de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire.
* 36 Déclaration du Premier ministre, Jean Castex, le 21 juillet 2021, à l'issue d'un conseil de défense sanitaire à l'Élysée.
* 37 Amendement n° 366.
* 38 Le Gouvernement justifie sa disposition par le fait que la Commission nationale de l'informatique et des libertés serait saisie de plaintes à la suite de la mise en place de son protocole sanitaire, mais ce serait mettre le Parlement devant le fait accompli si ce protocole sanitaire mis en place à la rentrée nécessitait les traitements de données dont il demande aujourd'hui l'autorisation.
* 39 Voir notamment, le communiqué de presse commun du Syndicat national des infirmières conseillères de santé (SNICS-FSU) et de la Fédération des conseils de parents d'élèves (FCPE) du 21 octobre 2021.
* 40 http://www.senat.fr/rap/l20-798/l20-7984.html#toc41 .
* 41 Voir l'article L. 121-1 du code de la propriété intellectuelle : « L'auteur jouit du droit au respect de son nom, de sa qualité et de son oeuvre. Ce droit est attaché à sa personne. Il est perpétuel, inaliénable et imprescriptible. Il est transmissible à cause de mort aux héritiers de l'auteur [...] »
* 42 Voir les articles L. 122-1 à L. 122-12 du code de la propriété intellectuelle.
* 43 Voir l'article L. 311-1 du code de la propriété intellectuelle : « Les auteurs et les artistes-interprètes des oeuvres fixées sur phonogrammes ou vidéogrammes, ainsi que les producteurs de ces phonogrammes ou vidéogrammes, ont droit à une rémunération au titre de la reproduction desdites oeuvres, réalisée à partir d'une source licite [...] ».
* 44 Définie par les articles L. 311-1 à L. 311-3 du code de la propriété intellectuelle.
* 45 Les personnes assujetties à la rémunération pour copie privée sont définies à l'article L. 311-4 du code de la propriété intellectuelle ; les supports assujettis ainsi que les taux applicables à chaque type de support sont déterminés par la commission paritaire mentionnée à l'article L. 311-5 du code de la propriété intellectuelle.
* 46 Articles L. 122-10 et L. 311-1 du code de la propriété intellectuelle.
* 47 Articles L. 132-20-1 et L. 217-2 du code la propriété intellectuelle.
* 48 Article L. 214-1 du code de la propriété intellectuelle.
* 49 Soit un délai de cinq ans, conformément à l'article L. 324-16 du code de la propriété intellectuelle.
* 50 D'après l'étude d'impact du projet de loi.
* 51 Entre le 15 mars 2020 et le 2 juin 2020, puis entre le 30 octobre 2020 et le 19 mai 2021.
* 52 Les auteurs de spectacle vivant ont particulièrement souffert de la crise, leurs seuls revenus provenant de la diffusion et des recettes qu'ils touchent soit sur le prix de cession de l'oeuvre, soit sur les recettes de billetterie. Le montant des droits perçus a ainsi chuté de 60 millions d'euros en 2019, à 30 millions en 2020, et il est estimé entre 12 et 15 millions d'euros pour 2022 (d'après les éléments transmis par la SACD).
* 53 Ordonnance n° 2020-1599 du 16 décembre 2020 relative aux aides exceptionnelles à destination des auteurs et titulaires de droits voisins touchés par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation du virus covid-19 et aux conditions financières de résolution de certains contrats dans les secteurs de la culture et du sport.
* 54 Entre le 9 juin 2021 et le 20 juillet 2021.
* 55 Depuis le 21 juillet 2021.
* 56 Répartis entre 68 millions d'euros au titre de la rémunération pour copie privée, et 40 millions d'euros au titre des sommes dites « irrépartissables » (d'après l'étude d'impact du projet de loi).
* 57 Au 13 octobre 2021, d'après l'étude d'impact du projet de loi, qui évalue en outre à 5,72 millions d'euros le montant des aides versées aux auteurs et titulaires de droits voisins en 2020.
* 58 Conformément à l'article L. 323-6 du code de la propriété intellectuelle.
* 59 En application du I de l'article 6 de la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 précitée, le maire, le président de l'organe délibérant d'une collectivité territoriale ou le président d'un groupement de collectivités territoriales peut réunir le conseil municipal ou l'organe délibérant en tout lieu dès lors que le lieu de réunion de l'organe délibérant ne permet pas d'assurer sa tenue dans des conditions conformes aux règles sanitaires. Cet assouplissement n'est toutefois possible qu'à une triple condition : i) ce lieu ne contrevient pas au principe de neutralité, ii) il offre les conditions d'accessibilité et de sécurité nécessaires et iii) il permet d'assurer la publicité des séances. Le représentant de l'État territorialement compétent ou son délégué dans l'arrondissement doit en être préalablement informé.
* 60 En vertu du II de l'article 6 de la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 précitée, le maire, le président de l'organe délibérant d'une collectivité territoriale ou le président d'un groupement de collectivités territoriales peut décider d'interdire au public d'assister à la réunion de l'organe délibérant ou « fixer un nombre maximal de personnes autorisées à y assister ».
* 61 En application de l'article 6 de l'ordonnance n° 2020-391 précitée, l'exécutif d'une collectivité ou d'un groupement de collectivités peut décider de réunir par visioconférence ou audioconférence l'organe délibérant, les commissions permanentes des départements et des régions ainsi que les bureaux des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Ce dispositif est assorti de nombreuses garanties visant à garantir l'identification des participants et la publicité des débats ainsi qu'à adapter les modalités de vote. Strictement encadré, le recours à ces modalités dérogatoires de réunion des organes délibérants n'est possible qu'après la réalisation de formalités particulières visant à garantir l'information des participants des modalités techniques retenues et permettre à l'ensemble des membres de délibérer sur les modalités d'identification des participants, d'enregistrement et de conservation des débats ainsi que les modalités de scrutin.
* 62 En application du IV de l'article 6 de la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 précitée, les règles encadrant les votes au sein des assemblées délibérantes locales ont été assouplies. Alors que le droit commun prévoit la majorité des membres et un seul pouvoir par membre, le quorum a été abaissé à un tiers des membres en exercice et autorise chaque membre à être porteur de deux pouvoirs.
* 63 Le quorum requis pour les votes nécessaires à l'installation des conseils départementaux et régionaux et des assemblées de Corse, de Guyane et de Martinique suite aux élections de juin 2021 a été abaissé des deux tiers à la moitié des membres en exercice pour simplifier l'élection des présidents et des commissions permanentes de ces organes délibératifs.
* 64 Ordonnance n° 2020-1694 du 24 décembre 2020 relative à l'organisation des examens et concours pendant la crise sanitaire née de l'épidémie de covid-19 .
* 65 Jusqu'au 31 octobre 2021 en ce qui concerne le chapitre 1 er, de l'ordonnance, et jusqu'au 30 avril 2021 en ce qui concerne son chapitre II.
* 66 Chapitre I er de l'ordonnance (articles 2 à 5).
* 67 Chapitre II de l'ordonnance (articles 6 à 8).
* 68 L'article 3 de l'ordonnance précise en outre que « [ces adaptations] sont portées à la connaissance des candidats par tout moyen dans un délai qui ne peut être inférieur à deux semaines avant le début des épreuves ».
* 69 Article 5 de l'ordonnance.
* 70 Le port du masque demeurant obligatoire.
* 71 Article 9 de l'arrêté du 24 juillet 2013 relatif à la revalidation des titres de formation professionnelle maritime.
* 72 Décret n° 2020-480 du 27 avril 2020 portant mesures d'urgence en matière d'encadrement des activités et professions maritimes.
* 73 Décret n° 2021-370 du 31 mars 2021 relatif aux certificats d'aptitude médicale ainsi qu'aux titres et attestations de formation professionnelle des professions maritimes et portant modification du décret n° 2020-480 du 27 avril 2020 portant mesures d'urgence en matière d'encadrement des activités et professions maritimes et le décret n° 2015-723 du 24 juin 2015 relatif à la délivrance des titres de formation professionnelle maritime et aux conditions d'exercice de fonctions à bord des navires armés au commerce, à la plaisance, à la pêche et aux cultures marines.
* 74 Décret n° 2021-1331 du 13 octobre 2021 portant modification du décret n° 2020-480 du 27 avril 2020 portant mesures d'urgence en matière d'encadrement des activités et professions maritimes et du décret n° 2015-723 du 24 juin 2015 relatif à la délivrance des titres de formation professionnelle maritime et aux conditions d'exercice de fonctions à bord des navires armés au commerce, à la plaisance, à la pêche et aux cultures marines.
* 75 Décret n°2021-1068 du 11 août 2021 déclarant l'état d'urgence sanitaire en Polynésie française .
* 76 Décret n° 2021-1161 du 8 septembre 2021 déclarant l'état d'urgence sanitaire en Nouvelle-Calédonie
* 77 Loi n° 2021-1172 du 11 septembre 2021 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire dans les outre-mer.
* 78 D'après l'étude d'impact du projet de loi.