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Projet de loi de finances pour 2022 : Économie

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Économie ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté les crédits de la mission avec un amendement.

L'amendement n° II-2704 déposé par le Gouvernement majore les crédits de la mission de 150 millions d'euros en AE et en CP sur le programme 134 « Développement des entreprises et régulations » pour permettre la mise en oeuvre de l'avance sur le dispositif de compensation carbone.

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 42 nonies (nouveau)

Mise en place d'une avance sur le dispositif de compensation carbone

Le présent article vise à adapter le mécanisme de compensation carbone des entreprises électro-intensives en mettant en place une avance sur le versement de l'aide. En ce sens, un amendement de crédits sur la mission a été adopté, portant une ouverture de 150 millions d'euros de crédits en 2022. Le mécanisme d'avance doit permettre de soutenir la trésorerie des entreprises électro-intensives, confrontées à une hausse des prix de l'électricité qui impacte négativement leur compétitivité prix.

L'article modifie également la conditionnalité de la compensation carbone dans un sens plus exigeant vis-à-vis des entreprises : il supprime l'option dont disposent les entreprises d'investir au moins 50 % du montant de cette aide dans des projets qui entraînent une baisse substantielle de leurs émissions de gaz à effet de serre mais prévoit que les deux autres conditions deviennent cumulatives, à savoir mettre en oeuvre certaines des recommandations contenues dans un rapport d'audit obligatoire et réduire l'empreinte carbone de leur consommation d'électricité, de manière à couvrir au moins 30 % de leur consommation d'électricité générée à partir de sources décarbonées. Cette modification ne résultant pas en une baisse du niveau d'exigence écologique pour les entreprises, les rapporteurs spéciaux sont favorables au nouvel équilibre proposé par le présent article.

La commission propose d'adopter le présent article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LE CADRE EUROPÉEN DES AIDES D'ÉTAT PERMET LA MISE EN OEUVRE D'UNE COMPENSATION POUR LIMITER LES COÛTS DU MARCHÉ DES QUOTAS D'ÉMISSION POUR LES ENTREPRISES EXPOSÉES À UN RISQUE DE FUITE DE CARBONE

A. LE SYSTÈME EUROPÉEN DES QUOTAS D'ÉMISSION APPLIQUE UN COÛT AUX ÉMISSIONS CARBONE DES SECTEURS INDUSTRIELS

La directive 2003/87/CE établit la création d'un « système dans lequel les entreprises se voient allouer des autorisations pour les émissions de leurs gaz à effet de serre selon les ambitions gouvernementales, et qu'elle peuvent échanger entre elles 47(*) ». Ces autorisations prennent la forme de quotas d'émission et sont distribuées puis contrôlées par les autorités publiques.

Le système européen des quotas d'émission (SEQE) repose sur un mécanisme de régulation par les prix. Les entreprises sont sanctionnées financièrement lorsqu'elles dépassent leurs quotas d'émission (achat de quotas ou amende) ou récompensées lorsqu'elles émettent moins (vente de quotas). Cependant, ce mécanisme est incitatif seulement si le coût des quotas carbone ou de l'amende sont supérieurs aux investissements à réaliser pour l'entreprise.

Évolution du prix du prix de la tonne de CO2

Les prix n'étaient pas incitatifs sur les deux premières phases du marché carbone (2005-2012). Les ajustements progressifs (baisse des quotas gratuits, achats aux enchères, réserve de stabilité) et les nouveaux objectifs annoncés par l'Union européenne ont entraîné une hausse des prix sur le marché des quotas d'émission :

Données : prix des quotas en euros par tonne de CO2, au 1er janvier de chaque année sur le graphique de gauche et au 1er de chaque mois sur le graphique de droite.

Source : International Carbon Action Partnership

La hausse des prix constatés rend le dispositif de quotas d'émission plus incitatif mais pèse plus fortement sur la compétitivité prix des entreprises. La hausse est particulièrement rapide depuis le début de l'année.

La Commission européenne augmente périodiquement le nombre d'activités couvertes par les quotas d'émission48(*). Elle prévoit par exemple d'étendre le marché carbone aux secteurs des transports et des bâtiments pour la phase 4 du marché carbone (2021-2030)49(*). La réduction annuelle du plafond d'émission devrait ainsi se poursuivre jusqu'en 203050(*).

B. DES AIDES D'ÉTAT SPÉCIFIQUES SOUTIENNENT LES ENTREPRISES ÉLECTRO-INTENSIVES EXPOSÉES À UN RISQUE SIGNIFICATIF DE FUITE DE CARBONE

Le système des quotas d'émission peut affecter la compétitivité prix des entreprises européennes et entraîner des délocalisations qui ne sont profitables ni pour l'économie régionale, ni pour l'environnement mondial.

L'Union européenne autorise donc les États membres à mettre en places des aides pour les entreprises exposées à un risque significatif de fuite carbone en raison des coûts liés aux quotas. La fuite carbone est ainsi définie comme « une augmentation des émissions mondiales de gaz à effet de serre imputable aux délocalisations de productions en dehors de l'Union décidées en raison de l'impossibilité pour les entreprises concernées de répercuter les augmentations de coûts induites par le SEQE de l'UE sur leurs clients sans subir d'importantes pertes de parts de marché »51(*).

Les nouvelles lignes directrices de la compensation carbone pour 2021-203052(*) resserrent le périmètre des secteurs éligibles53(*) et modifient les modalités de définition du facteur d'émission de dioxyde de carbone54(*). Cette dernière évolution devrait faire passer le facteur d'émission, qui était de 0.76 tCO2/MWh, à 0,59 tCO2/MWh, sous-réserve de validation de la commission lors de la prochaine révision des lignes directrices en 2025.

Dans le respect du cadre fixé par l'Union européenne, l'article L. 122-8 du code de l'énergie prévoit le versement d'une aide d'État pour compenser à 75 % les coûts des quotas pour les entreprises exposées à un risque significatif de fuite de carbone.

Calcul du montant de la compensation

Facteur d'émission x prix du quota x volume d'électricité éligible x 75 %.

NB : Le prix du quota correspond à la moyenne, en euros par tonne de dioxyde de carbone, des prix à terme à un an quotidiens des quotas d'émission.

Source : Commission des finances

Cette aide est versée aux entreprises à l'année n+1 et concerne actuellement 450 entreprises en France55(*).

Le versement de l'aide implique également des contreparties qui seront, à partir du 1er janvier 2022 :

- soit la réalisation d'un audit énergétique et la mise en oeuvre les recommandations contenues dans le rapport d'audit, dès lors que l'amortissement des investissements recommandés peut s'opérer sur trois ans ;

- soit la réduction de l'empreinte carbone de la consommation d'électricité de manière à couvrir au moins 30 % de leur consommation d'électricité générée à partir de sources décarbonées ;

- le réinvestissement d'au moins 50 % du montant de l'aide dans des projets qui entrainent une réduction des émissions de gaz à effet de serre de l'installation de l'activité.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LE VERSEMENT D'UNE AVANCE ANNUELLE AU TITRE DE LA COMPENSATION CARBONE POUR LES ENTREPRISES SOUMISES AU RISQUE DE FUITE DE CARBONNE

Le 1° du présent article modifie l'article L 122-8 du code de l'énergie pour remplacer la référence à Londres par Amsterdam pour tenir compte du déménagement de la plateforme Intercontinental Exchange.

Le a du 2° du présent article remplace le dispositif d'option pour la contrepartie présenté ci-dessus par le cumul des deux premières conditions, à savoir que les entreprises devront, d'une part, « mettre en oeuvre les recommandations contenues dans le rapport d'audit, dans la mesure où le délai d'amortissement des investissements concernés ne dépasse pas trois ans et que les coûts de leurs investissements sont proportionnés » et devront, d'autre part, « réduire l'empreinte carbone de leur consommation d'électricité, de manière à couvrir au moins 30 % de leur consommation d'électricité générée à partir de sources décarbonées ». La troisième option laissée aux entreprises, qui consistait à « investir une part importante, d'au moins 50 %, du montant de l'aide dans des projets qui entraînent une réduction substantielle des émissions de gaz à effet de serre de l'installation, bien en deçà du référentiel applicable utilisé pour l'allocation de quotas à titre gratuit dans le cadre du système d'échange de quotas d'émission de l'Union européenne » est supprimée par le b du 2° de l'article.

Le 3° du présent article introduit le versement d'une avance au titre des coûts supportés au cours de la même année. Cette avance ne peut excéder 24,45 % du montant de l'aide versée au titre de l'année en cours. Elle est déduite du montant de l'aide devant être versée l'année suivante. Un mécanisme de remboursement est prévu en cas de trop perçu.

Cette avance de compensation est à l'origine d'une ouverture de crédits à hauteur de 150 millions d'euros du budget de l'État pour 2022. Puisque l'avance versée en année n est déduite de la compensation versée en année n+1, la mesure n'impactera que marginalement les dépenses publiques au-delà de 2022.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE AVANCE DE TRÉSORERIE BIENVENUE AU REGARD DE LA HAUSSE DES PRIX DE L'ÉLECTRICITÉ

Le présent article permet le versement d'une avance de 150 millions d'euros dont bénéficieront 450 entreprises électro-intensives. Cette avance est ensuite déduite du montant de l'aide prévue l'année suivante. Elle ne pèse donc pas sur les finances publiques à long terme.

L'avance renforce les trésoreries des entreprises pour 2022 et donne de la souplesse aux entreprises pour s'approvisionner en électricité.

La plupart des entreprises électro-intensives se couvrent en avance sur tout ou partie de leur approvisionnement. La direction générale des entreprises relève56(*) que les industries auront pu s'approvisionner en début d'année pour 2022 à un niveau de prix avoisinant les 50-60 euros par mégawattheure tandis que les plus contraintes en trésorerie s'approvisionneront à des niveaux avoisinant les 80-90 euros par mégawattheure pour 2022.

Le présent article présente donc deux avantages :

- il renforce la trésorerie des entreprises électro-intensives dans un contexte économique particulièrement difficile pour celles-ci ;

- il rend automatique le versement d'une partie de l'aide payée en année n+1 pour l'année n pendant l'année n ce qui leur garantit plus de souplesse lors de leur achat d'électricité.

Le Gouvernement prévoit par ailleurs une baisse exceptionnelle de la TICFE pour venir soulager les industries électro-intensives et les entreprises concernées par la hausse de la facture de l'électricité mais qui ne bénéficient pas de l'aide due à un risque de fuite de carbone.

À partir du 1er janvier 2022, les industries bénéficiaires de l'aide devront mettre en oeuvre les recommandations contenues dans le rapport d'audit énergétique obligatoire dès lors la durée d'amortissement de ces investissements est inférieure à trois ans et devront d'autre part couvrir à plus de 30 % leur besoin d'électricité par de l'électricité décarbonée. Cette dernière obligation est en réalité très limitée du fait de la composition du mix énergétique français, dans lequel l'électricité décarbonée représente déjà une part bien supérieure à 30 %. En réalité, du fin de la suppression de l'obligation d'investir 50 % du montant des aides dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la seule réelle obligation des entreprises sera de réaliser les investissements dont l'amortissement est inférieur à trois ans.

Les mesures inscrites dans le présent article sont donc à la fois utiles pour soutenir à court terme les entreprises qui font face à la montée des prix de l'électricité et permettent de limiter les risques liés à la perte de compétitivité prix des entreprises électro-intensives localisées en France.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 42 decies (nouveau)

Compensation du groupe La Poste au titre de sa mission
de service postal universel

Le présent article prévoit la création d'une dotation de compensation au prestataire de service postal universel, tel que défini à l'article L. 1 du code des postes et des communications électroniques (CPCE). Cette dotation a en effet vocation à couvrir les coûts pour l'entreprise liés à la mission de service postal universel, dans les conditions définies par le contrat d'entreprise liant le groupe La Poste et l'État.

L'article prévoit que l'évaluation des coûts nets liés à cette mission sera déterminée dans les conditions définies par décret en Conseil d'État par l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de presse (Arcep).

Le décret devra être pris après consultation de l'Arcep et de la Commission supérieure numérique et des postes.

L'article prévoit également une obligation de communication des informations et documents comptables nécessaires à cette évaluation.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LE SERVICE POSTAL UNIVERSEL, CONFIÉ À LA POSTE JUSQU'EN 2025, N'EST ASSORTI D'AUCUNE COMPENSATION FINANCIÈRE

A. SUR LES QUATRE MISSIONS DE SERVICE PUBLIC CONFIÉES À LA POSTE, TROIS D'ENTRE ELLES FONT L'OBJET D'UNE COMPENSATION

L'article 1er de la loi du 9 février 2010, relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales, transforme La Poste en une société anonyme, indiquant dans le même temps que « cette transformation ne peut avoir pour conséquence de remettre en cause le caractère de service public national de La Poste. »

Ainsi, l'article 2 de la loi reprend les missions de service public confiées à La Poste. Il s'agit :

- du service postal universel ;

- de la contribution à l'aménagement et au développement du territoire via le réseau de points de contact de La Poste ;

- du transport et de la distribution de presse ;

- de l'accessibilité bancaire.

L'article 3 de la loi prévoit que soit signé, entre l'État et le groupe La Poste, un « contrat pluriannuel de la présence postale territoriale [qui] fixe les lignes directrices de gestion du fonds postal national de péréquation territoriale. Il précise également les conditions, en termes notamment d'horaires d'ouverture et d'offre de base de services postaux et financiers, de qualité, d'information, d'amélioration et d'engagements de service auprès des usagers, que doivent remplir les points de contact en fonction de leurs caractéristiques et dans le respect des principes du développement durable. Les conditions relatives aux horaires d'ouverture des points de contact prévoient l'adaptation de ces horaires aux modes de vie de la population desservie. »

Si le service universel postal ne fait actuellement l'objet d'aucune compensation spécifique, les trois autres missions confiées au groupe La Poste font l'objet de dispositifs de natures différentes, permettant de couvrir les coûts afférents à celles-ci.

Il s'agit, concernant la mission d'aménagement du territoire, d'un abattement de fiscalité locale, dans les conditions définies à l'article 6 de la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la Poste et à France Télécom telle que modifiée par l'article 4 de la loi du 9 février 2010.

Ainsi, au titre de l'article 1635 sexies du code général des impôts, l'abattement s'applique à la fiscalité directe locale due par La Poste, calculée en fonction des coûts nets du maillage territorial complémentaire tels qu'évalués par l'autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de presse (Arcep). D'après les données du rapport de MM. Patrick Chaize, Pierre Louault et Rémi Cardon fait au nom de la commission des affaires économiques57(*), La Poste dispose d'un réseau de 16 943 points de contacts sur l'ensemble du territoire national, soit un niveau légèrement inférieur aux 17 000 points de contact qu'elle est tenue de maintenir. D'après les rapporteurs, cette mission est structurellement sous-compensée.

Ainsi, en 2019, alors que le coût net du maillage territorial complémentaire demandé à La Poste est évalué par l'Arcep à 231 millions d'euros, la compensation sous forme d'abattement ne s'élevait qu'à 171 millions d'euros, soit un différentiel de 60 millions d'euros, restant à la charge de La Poste. Alors que la réforme de la fiscalité économique locale en loi de finances initiale pour 2021 a fortement diminué le bénéfice de l'abattement, la dotation du fonds a été complétée, à l'initiative du Sénat, par une dotation budgétaire de 66 millions d'euros sur le programme 134. Cette dotation est maintenue pour 2022, à hauteur de 74 millions d'euros.

La mission d'accessibilité bancaire donne également lieu à une compensation. À ce titre, La Poste doit accepter, pour toute personne qui en fait la demande, l'ouverture d'un livret A et doit fournir un ensemble de services gratuits à ses bénéficiaires. Le principe de la rémunération du groupe La Poste pour cette mission est fixé par l'article L. 221-6 du code monétaire et financier, son montant s'étant élevé à 330 millions d'euros en 2020. Cette compensation est supportée par le fonds d'épargne du livret A, géré par la Caisse des dépôts.

Enfin, le transport et la distribution de presse ont fait, jusqu'à cette année, l'objet d'une dotation budgétaire sur le programme 134. Ainsi, pour 2021, la dotation s'élevait à 87,8 millions d'euros, afin de tenir compte des « sujétions particulières supportées par La Poste en raison du régime d'acheminement et de distribution de la presse ». Cependant, à compter de 2022, une part de ces crédits a été transférée au programme 180 « Presse et médias », dans le cadre de la réforme de l'aide à la distribution de presse, mise en oeuvre dans la lignée des recommandations du rapport Giannesini.

La réforme de l'aide à la distribution de presse

La réforme de l'aide à la distribution de presse prévue par le présent projet de loi de finances prend la forme de la suppression de l'aide au portage sous sa forme actuelle et la création d'une aide à l'exemplaire réservée aux titres d'information politique et générale (IPG), bénéficiaires d'un tarif postal privilégié jusqu'à cette année. L'aide proposée par le Gouvernement sera ainsi scindée en deux parties :

i) une aide à l'exemplaire « posté », financée par redéploiement à partir de la compensation aujourd'hui versée à la Poste depuis le programme 134, qui neutralisera le surcoût pour les éditeurs engendré par le passage au tarif unique sur les années 2021-2023, cette aide étant ensuite dégressive dans les zones dites « denses » dans lesquelles le recours au portage est une alternative crédible ;

ii) et une aide à l'exemplaire « porté », calculée de sorte à créer une véritable incitation pour les titres à recourir au portage. Une évaluation sera menée trois ans après l'entrée en vigueur de la réforme afin de pouvoir mesurer le développement effectif du portage et la diversification des réseaux, ainsi que l'impact de la diminution de l'aide à l'exemplaire posté en zone dense à partir de 2024.

Source : projet annuel de performance de la mission « Médias et Presse »

B. LA MISSION DE SERVICE POSTAL UNIVERSEL NE FAIT JUSQU'ICI L'OBJET D'AUCUNE COMPENSATION

Si les activités participant du service postal universel58(*) font l'objet d'une exonération de taxe sur la valeur ajoutée, La Poste ne bénéficie pas d'une compensation au titre de ces activités.

La Poste doit néanmoins fournir, en application de l'article 3 de la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil59(*), « une offre de services postaux de qualité déterminée, de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs. »

Ainsi que l'ont souligné les rapporteurs MM Patrick Chaize, Pierre Louault et Rémi Cardon, « aujourd'hui, la France se caractérise par des obligations de service public à valeur légale ou réglementaire qui n'ont pas été modifiées depuis dix ans et qui permettent d'assurer la distribution du courrier et la livraison des colis six jours sur sept sur l'ensemble du territoire pour un périmètre élargi de services postaux. »

Alors que le volume de courriers décroit très fortement depuis plusieurs années, la crise sanitaire a renforcé considérablement cette tendance. Ainsi, comme l'a indiqué Philippe Wahl lors de son audition par les rapporteurs spéciaux, « depuis 10 ans, la Poste perd en moyenne 600 millions de lettres par an. En 2020, nous avons enregistré une baisse de 1,6 milliard de plis en moins, soit l'équivalent de trois années de baisse. »

Cette diminution du nombre de courriers pose la question de la viabilité et de la rentabilité de la branche courrier. Ainsi, d'après le rapport annuel d'activité du groupe La Poste pour 2020, la branche courrier colis a enregistré un déficit de 1 147 millions d'euros la première année de la crise sanitaire.

Alors que cette dégradation subite de rentabilité du service postal aurait pu entrainer une dégradation des services rendus aux usagers, le présent article prévoit de créer une compensation spécifique pour cette mission.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LE PRINCIPE D'UNE COMPENSATION DU PRESTATAIRE DE SERVICE UNIVERSEL POSTAL DANS LES CONDITIONS DÉFINIES PAR DÉCRET

Le 1° modifie l'article L. 2-2 du code des postes et des communications électroniques pour inscrire au I de cet article le principe de la compensation du prestataire de service universel postal. Les conditions de cette compensation doivent être définies dans le cadre du contrat d'entreprise prévu à l'article 9 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la Poste et à France Télécom.

L'autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de pesse (Arcep) devra, annuellement, évaluer le coût net de ce service pour le prestataire. Ce dernier aura par conséquent l'obligation de communiquer, sur demande de l'Arcep, l'ensemble des informations et documents comptables nécessaires à cette évaluation.

Un décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Arcep et de la commission supérieure du numérique et des postes (CSNP) devra déterminer la méthode d'évaluation pour établir le coût net de cette mission de service universel postal.

L'Arcep sera également chargée de rendre, annuellement, un rapport sur le coût de ce service. Le rapport fera l'objet d'un avis de la CSNP.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE COMPENSATION DEVENUE INDISPENSABLE AU MAINTIEN DU SERVICE POSTAL UNIVERSEL

Le déclin continu de l'activité de courrier du groupe La Poste, accéléré par la pandémie et la numérisation de nombreuses activités, a conduit à une situation dans laquelle le service postal universel n'est plus rentable.

La compensation prévue au présent article doit donc permettre, en tenant compte de cette nouvelle contrainte, de préserver les activités du groupe et de garantir l'effectivité du principe d'universalité du service postal au titre duquel doit être fournie « une offre de services postaux de qualité déterminée, de manière permanente en tout point du territoire à des prix abordables pour tous les utilisateurs. »

Les garanties prévues au présent article, qui renvoie à un avis de l'Arcep et de la CSNP avant que ne soit pris un décret un Conseil d'État, semblent satisfaisantes aux rapporteurs spéciaux. Ces dispositions doivent permettre de garantir un équilibre entre la nécessité d'une compensation suffisante pour maintenir le service et, dans le même temps, le bon usage des deniers publics.

Cependant, au regard de la sous-compensation des activités de La Poste en matière d'aménagement du territoire, les rapporteurs spéciaux seront particulièrement vigilants à la cohérence de la dotation budgétaire avec l'estimation de l'Arcep.

Par ailleurs, les rapporteurs spéciaux seront également attentifs à ce que les crédits versés à La Poste permettent bien de maintenir la qualité de service sur l'ensemble du territoire.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 42 undecies (nouveau)

Prorogation des prêts participatifs exceptionnels
pour les petites entreprises

Le présent article proroge le dispositif de prêts participatifs sur l'enveloppe du fonds de développement économique et social, introduit par la deuxième loi de finances rectificative pour 2020.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LES PRÊTS PARTICIPATIFS VISENT À FINANCER LES TRÈS PETITES ENTREPRISES VICTIMES DE LA CRISE SANITAIRE

Alors que le dispositif des prêts bancaires garantis par l'État a été introduit par la première loi de finances rectificative pour 2020, la deuxième loi de finances rectificative60(*) a mobilisé deux outils supplémentaires pour soutenir les entreprises les plus fragiles :

- un dispositif ad hoc de prêts bonifiés et d'avances remboursables à destination des petites et moyennes entreprises (PME), géré par la direction générale des entreprises ;

- le renforcement du fonds de développement économique et social (FDES), dont les moyens d'action ont été portés à 1 milliard d'euros. Pour les entreprises de moins de 50 salariés, un mécanisme spécifique de prêts participatifs a été prévu à l'initiative du Sénat. Ces prêts sont accordés sur l'enveloppe du FDES.

A. UN DISPOSITIF DESTINÉ AUX TRÈS PETITES ENTREPRISES ET QUI INTERVIENT DE MANIÈRE SUBSIDIAIRE AU DISPOSITIF DE PRÊTS GARANTIS PAR L'ÉTAT

Issu d'un compromis entre les deux chambres à l'occasion de la commission mixte paritaire sur la deuxième loi de finances rectificative pour 2020, le dispositif de prêts participatifs, prévus sur l'enveloppe du fonds de développement économique et social (FDES) vise à garantir le financement des entreprises de moins de 50 salariés qui rencontrent des difficultés d'accès à l'emprunt, et ce en dépit des prêts garantis par l'État (PGE).

Le prêt participatif est en effet un moyen de financement intermédiaire entre le prêt à long terme et la prise de participation. Dans l'ordre des créanciers, le prêteur se trouve placé après l'ensemble des créances bancaires.

Comme le FDES, sur l'enveloppe duquel est prévu l'octroi des prêts participatifs, ces derniers constituent bien un dispositif subsidiaire puisque les entreprises doivent avoir auparavant sollicité un crédit dans le cadre du PGE et ne pas y être parvenu, et ce malgré l'intervention du médiateur du crédit.

Les entreprises doivent justifier de perspectives réelles de redressement de l'exploitation.

B. UN DISPOSITIF DÉJÀ UTILISÉ AVEC SUCCÈS APRÈS LA CRISE DE 2008

À l'occasion de la relance de l'économie après la crise de 2008, dans le cadre des investissements d'avenir portés par l'emprunt national, un programme de prêts participatifs avait déjà été mis en oeuvre.

Oséo avait alors été chargé de mobiliser un milliard d'euros sous la forme de « contrats de développement participatifs ». L'ancienne filiale de la Caisse des dépôts et consignations proposait un financement bancaire subordonné d'une durée de cinq à sept ans, dont un différé d'amortissement de deux ans, sans apport de sûretés personnelles et avec une indexation de la rémunération sur l'évolution du chiffre d'affaires de l'entreprise61(*). Le dispositif visait alors les entreprises de plus de 3 ans et de moins de 5 000 salariés.

Cette enveloppe a servi de levier à des financements privés. Ainsi, les 650 millions d'euros mobilisés la première année pour 680 entreprises ont permis d'apporter un montant total de financements de 1,6 milliard d'euros une fois pris en compte les fonds en provenance des banques et des investisseurs.

Aujourd'hui encore, Bpifrance propose par ailleurs des prêts participatifs, pour soutenir les investissements ou le développement à l'international des entreprises, en lien avec certaines régions. Ils sont conditionnés à des cofinancements.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE PROROGATION D'UN AN DU DISPOSITIF DE PRÊTS PARTICIPATIFS

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement ayant été déposé tardivement et n'ayant pas pu, à ce titre, faire l'objet d'un avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale. Il a en revanche reçu un avis favorable du rapporteur spécial à titre personnel. Il vise à proroger jusqu'au 30 juin 2022 les prêts participatifs pour les très petites entreprises prévus sur l'enveloppe du fonds de développement économique et social.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF DE PRÊTS PARTICIPATIFS UTILE POUR SOUTENIR LES TRÈS PETITES ENTREPRISES

La prorogation du dispositif de prêts participatifs proposée au présent article apparaît pleinement justifiée dans le contexte de grandes difficultés de financement pour les très petites entreprises (TPE).

Ces prêts participent, pour les TPE, aux différents dispositifs mis en oeuvre pour garantir l'accès de toutes les entreprises au crédit.

Les rapporteurs spéciaux considèrent que, bien qu'adossés au FDES, les prêts participatifs doivent avoir vocation à accompagner les entreprises en grande difficulté sans que ne soit systématiquement appliquée la doctrine classique du FDES (à savoir l'exigence de restructuration et de recherche de cofinancements privés).

Ces prêts participatifs doivent en effet constituer un véritable outil d'intervention et de soutien pour les comités départementaux d'examen des problèmes de financement des entreprises (CODEFI), et ne doivent pas uniquement servir à pallier les manques des autres dispositifs.

D'après les informations contenues dans l'exposé sommaire de l'amendement, « au 30 septembre, environ 500 prêts avaient été octroyés depuis le lancement du dispositif au second semestre 2020, pour un montant moyen de prêt de 36 000 euros ».

Les prêts participatifs visés étant prorogés par le présent article jusque fin juin 2022, leur distribution répond aux critères du régime temporaire d'encadrement des aides d'État défini par la Commission européenne62(*) qui précise que les aides octroyées par les États membres au titre de ce régime temporaire doivent l'être avant le 30 juin 2022.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 42 duodecies (nouveau)

Création d'un nouveau document de politique transversale
dédié à Bpifrance

Le présent article prévoit de créer un nouveau document de politique transversale dédié aux activités de Bpifrance financées par des dotations publiques. Alors que Bpifrance constitue l'un des principaux acteurs de la réponse économique à la crise sanitaire, le renforcement de l'information des parlementaires sur ce plan apparait indispensable.

La commission propose d'adopter le présent article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : BPIFRANCE, UN ACTEUR INCONTOURNABLE DE LA RÉPONSE À LA CRISE SANITAIRE MALGRÉ UNE INFORMATION PARLEMENTAIRE PARTICULIÈREMENT LIMITÉE

A. LES « PRÊTS GARANTIS PAR L'ÉTAT » (PGE) GÉRÉS PAR BPIFRANCE JOUENT UN RÔLE DÉTERMINANT POUR FAIRE FACE À LA CRISE

L'article 6 de la loi de finances rectificative du 24 mars 2020 a autorisé le Gouvernement à accorder la garantie de l'État aux prêts de trésorerie consentis par des établissements de crédit aux entreprises immatriculées en France faisant l'objet de difficultés de financement dans le contexte de la crise sanitaire.

La mise en oeuvre de ce mécanisme a été confiée à Bpifrance Financement SA et doit permettre de financer un encours total de garantie de 300 milliards d'euros. Il concerne des prêts de trésorerie conclus entre le 16 mars 2020 et le 31 décembre 2020, augmentant les capacités de financement de l'emprunteur et dont l'amortissement doit faire l'objet d'un décalage temporel de douze mois minimum, avec possibilité offerte à l'emprunteur de le prolonger jusqu'à six ans.

Le montant du prêt peut atteindre jusqu'à trois mois du chiffre d'affaires de 2019 ou deux années de masse salariale pour les entreprises innovantes ou créées depuis le 1er janvier 2019.

Les entreprises bénéficiaires d'un prêt garanti par l'État (PGE) se sont engagées à ne pas verser de dividendes et à ne pas procéder à des rachats d'actions au cours de l'année.

À la fin du mois d'octobre 2021, les PGE représentent un encours total de 141,5 milliards d'euros.

Dans le contexte de deuxième vague de l'épidémie, en novembre 2020, le dispositif a été prolongé et les entreprises ont pu bénéficier d'une deuxième année de décalage avant de commencer à rembourser les montants empruntés.

Alors qu'un nouveau prolongement des PGE permettra de continuer à distribuer ces prêts jusqu'au 30 juin 2022, ils devraient demeurer le principal outil d'accès aux liquidités pour les entreprises, si bien que les garanties distribuées en propre par Bpifrance sur ses fonds de garantie resteront assez largement minoritaires au moins jusqu'à l'été prochain. Cependant, ces garanties constituent, en temps normal, l'un des principaux moyens de faciliter le financement des opérations de cession et de transmission d'activités. Elles sont traditionnellement abondées par le programme 134, malgré des débudgétisations récurrentes.

B. LE RENFORCEMENT DES FONDS DE GARANTIE DE BPIFRANCE FINANCEMENT, UNE OPÉRATION QUI DEVRAIT ÊTRE BUDGÉTISÉE SUR LE PROGRAMME 134

L'activité de garantie directe de prêts accordés aux PME et aux TPE est une mission centrale de Bpifrance. Cette garantie est indispensable pour financer des projets de création ou de transmission d'entreprise ou pour aider à l'acquisition d'actifs immatériels.

Avant la crise, la dotation budgétaire prévue sur le programme 134 avant les débudgétisations permettait de couvrir les activités :

- de garantie des financements octroyés par les banques aux TPE et PME, à hauteur de 8,5 milliards d'euros de financements garantis à près de 58 000 clients en 2019 et 3,1 milliards d'euros de financements garantis à près de 20 000 clients ;

- de prêts sans garantie (PSG), notamment les prêts-croissance et les PSG innovation, à hauteur de près de 1,8 milliard d'euros de financements garantis en 2019.

Les crédits portés par le plan de relance doivent contribuer à financer les activités « classiques » de Bpifrance de garantie d'emprunt pour les PME lors de leur création, de leur transmission et tout au long de leur développement en favorisant leur accès au financement. Les crédits dédiés à cette activité dans le plan de relance s'élèvent à 464 millions d'euros en autorisations d'engagement en 2021, pour lesquelles les crédits de paiement doivent être débloqués sur deux ans. Ce montant est sensiblement supérieur aux besoins de financement tels qu'estimés avant la crise, Bpifrance les ayant estimés à 250 millions d'euros pour 2021.

Cette augmentation des dotations doit permettre une hausse des quantités garanties, passant à 60 %, et une hausse de la volumétrie des garanties « transmission » et « création ».

D'après les informations transmises aux rapporteurs spéciaux, aux crédits du plan de relance doivent s'ajouter les redéploiements de reliquats des fonds de garantie, et des flux intragroupe.

Cependant, les PGE réduisent très fortement l'intérêt relatif de ces garanties, les conditions de la garantie des PGE étant plus favorables que celles offertes sur les fonds de garantie de Bpifrance.

Au-delà du seul projet de loi de finances pour 2022, les rapporteurs spéciaux s'interrogent sur le financement à long terme des activités de garantie en propre de Bpifrance. En effet, il semble indispensable de clarifier le financement du dispositif en assurant une budgétisation des crédits. Cette clarification permettrait un meilleur suivi des crédits, distinguant notamment les crédits correspondant au mécanisme « classique » de garantie et ceux correspondant à des dépenses exceptionnelles, comme cela devrait être le cas pour les crédits liés à la relance.

Selon les mots mêmes de la secrétaire d'État Agnès Pannier-Runacher, un tel amendement a pour vocation de maintenir un « cordon ombilical »63(*) entre Bpifrance et la mission « Économie ».

C. DANS LE CONTEXTE DE CRISE, BPIFRANCE A CONTRIBUÉ AUX DÉPLOIEMENTS DE NOMBREUX OUTILS

De nombreux dispositifs liés à l'urgence et à la relance ont été portés par Bpifrance. Parmi les dispositifs d'urgence et outre les PGE évoqués plus haut, Bpifrance a permis d'accompagner la direction générale du Trésor dans la distribution des prêts exceptionnels aux petites entreprises (Pepe).

Les dispositifs de relance portés par Bpifrance

Bpifrance a été mobilisé pour mettre en oeuvre un grand nombre d'outils décidés sur les différents volets du plan de relance.

Programme « Écologie »

En matière de soutien à la filière aéronautique, l'apport en fonds propres de l'État, à hauteur de 150 millions d'euros, a été réalisé sur un fonds géré par Bpifrance, ACE Aéro Partenaires. La banque publique a également été en charge d'instruire les réponses à l'appel à projet de soutien à la modernisation, la diversification et la transformation environnementale des procédés de la filière aéronautique (à hauteur de 300 millions d'euros).

De même, concernant le soutien à la filière automobile, l'apport en fonds propre de l'État, de 150 millions d'euros, a été réalisé sur le Fonds Avenir Automobile 2, géré par Bpifrance, qui a également été en charge de l'appel à projet de soutien de la modernisation, la diversification et la transformation environnementale des procédés de la filière automobile, pour une enveloppe de 450 millions d'euros de crédits.

Bpifrance a également contribué à accompagner la filière agro-équipement et la filière de forêt-bois, via des dotations de 10 et de 5 millions d'euros portées par le plan de relance.

Enfin, les appels à projet de soutien à la modernisation, à la diversification, à la transformation numérique et écologique de l'outil de production, et au renforcement de la compétence ont été gérés par Bpifrance, en lien avec la direction générale des entreprises, pour un montant global équivalent à 150 millions d'euros.

Programme « Compétitivité »

Le programme « Compétitivité » porte la dotation aux fonds de garantie, évoquée ci-dessus, à hauteur de 464 millions d'euros. Il porte également plusieurs dispositifs, correspondant à des dépenses de soutien à des projets et à des dépenses d'investissement en fonds propres.

Ainsi, Bpifrance s'est vu confier la création d'un fonds de fonds régionaux, doté de 250 millions d'euros, afin de renforcer leurs moyens d'intervention. De plus, Bpifrance s'est vu confier une dotation de 150 millions d'euros pour garantir le label « France relance » pour un montant total garanti de l'ordre de 1,2 milliard d'euros d'investissements.

Surtout, Bpifrance a été chargé d'accompagner la mise en oeuvre des deux principaux appels à projet financés par le programme, à savoir, d'une part, l'AAP portant sur la relocalisation d'activités dans les secteurs critiques (agro-alimentaire, santé, électronique, intrants industrie, 5G) et, d'autre part, l'AAP relatif à la localisation d'activité industrielle dans les territoires. Ces deux AAP étaient respectivement dotés d'une enveloppe de 580 et de 575 millions d'euros.

Par ailleurs, Bpifrance a porté, en lien avec France Numérique, le dispositif de sensibilisation et d'accompagnement à la numérisation des TPE et des PME dans le cadre de France Num (doté de 33 millions d'euros).

Programme « Cohésion »

Bpifrance a distribué les aides financières pour favoriser le volontariat territorial en entreprise dans les métiers de la transition écologique (VTE « vert » - soit un aide financière de 8 000 euros versée pour les 1 000 premiers VTE « verts »).

La dotation annuelle destinée à la garantie des emprunts étudiant a également été augmentée de 16 millions d'euros. Par ailleurs, plusieurs dispositifs d'accès à l'emprunt ont été renforcés (prêt d'honneur solidaire, prêt d'honneur renfort, garantie de microcrédit).

Source : commission des finances du Sénat, d'après les éléments transmis par Bpifrance

De plus, la restructuration de la banque publique en décembre 2020 a conduit à augmenter nettement sa capacité d'endettement. Ainsi, 3 milliards d'euros d'investissement doivent être réalisés dans l'économie via l'endettement de la nouvelle entité de tête (Bpifrance SA) et une augmentation en capital de la filiale Bpifrance Participations.

Les investissements en fonds propres de Bpifrance permettront donc d'apporter un volume très important de liquidités pour les entreprises et, ainsi, de favoriser la relance.

Dans l'ensemble et compte tenu de l'ensemble des dispositifs portés par la Banque publique, les informations contenues dans les documents budgétaires sur Bpifrance sont très limitées, de sorte qu'il apparait indispensable de renforcer l'information des parlementaires à ce sujet.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA CRÉATION D'UN NOUVEAU DOCUMENT DE POLITIQUE TRANSVERSALE DÉDIÉ À BPIFRANCE

Le présent article modifie l'article 179 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 202064(*) afin de compléter la liste des documents de politique transversale annexés aux projets de loi de finances initiales. Ces annexes sont prévues au 7° de l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances65(*).

Le rapport demandé au présent article concerne à la fois les activités de la société anonyme et de l'établissement public industriel et commercial (EPIC) pour l'ensemble des activités financées par dotations de l'État. L'article précise que « les activités de Bpifrance qui ne pourraient être rendues publiques du fait de contraintes liées au secret des affaires ainsi que les informations dont la présentation pourrait porter atteinte aux intérêts financiers de Bpifrance sont exclues du périmètre de ce rapport. »

Les informations contenues dans le rapport concerneront le dernier exercice clos et retraceront :

- la dotation et les redéploiements entre les fonds de garantie actifs et bénéficiaires de dotations de la part de l'État ainsi que le montant de prise en garantie ;

- la synthèse des flux financiers intervenus entre l'État et Bpifrance, et au sein du groupe, notamment en ce qui concerne la distribution de dividendes et l'octroi de prêts ou lignes de trésorerie ;

- un synthèse des dispositifs mis en oeuvre par Bpifrance au nom et pour le compte de l'État et financés sur dotation publique ;

- la rémunération perçue par Bpifrance pour la gestion des dispositifs confiés par l'État, et son adéquation avec les moyens mis en oeuvre ;

- un état financier synthétique des fonds d'investissements financés par dotation publique ;

- la liste des participations financières significatives détenues dans des entreprises au sein du portefeuille du groupe.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN RENFORCEMENT NÉCESSAIRE DE L'INFORMATION DU PARLEMENT

Alors que Bpifrance constitue un opérateur incontournable de l'action économique de l'État, et ce tout particulièrement dans le contexte de crise sanitaire et économique, une information renforcée du Parlement apparait indispensable.

Les modalités de financement des activités de garantie de Bpifrance font l'objet, depuis plusieurs années, d'une alerte de la part des rapporteurs spéciaux. Ils ont été, lors de l'examen du projet de loi de finances 2021, à l'initiative d'un amendement permettant de maintenir la ligne prévue pour le financement des activités classiques de garanties de Bpifrance sur le programme 134 « Développement des entreprises et régulation ».

Si, pour 2021 et 2022, les crédits dédiés à ces fonds sont portés par la mission « Plan de relance », les fonds de garanties de Bpifrance font également l'objet d'importants redéploiements. Les rapporteurs spéciaux estiment que le document proposé permettra de présenter plus clairement les sources de financement et les flux financiers au sein du groupe et avec l'EPIC Bpifrance.

Les rapporteurs spéciaux insistent sur la nécessité de ne disposer que d'un seul vecteur de financement, à compter de 2023, pour les fonds de garantie : le vecteur de la dotation budgétaire sur le programme 134. Le recours au recyclage de dividendes doit être proscrit et les redéploiements entre les fonds doivent être dûment justifiés dans le document demandé au présent article.

Comme l'indique la Cour des comptes dans son rapport sur Bpifrance de 2016, le « recyclage constitue une opération de débudgétisation qui prive de fait le Parlement d'exercer son pouvoir en matière budgétaire. Le processus budgétaire normal aurait été celui d'une remontée des dividendes de Bpifrance au budget de l'État et de l'inscription des crédits nécessaires en loi de finances en vertu des principes d'universalité et de non contraction des dépenses et des recettes ».

Cependant, le dispositif ayant vocation à renforcer l'information des parlementaires, la commission des finances propose d'adopter le présent article sans modification.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification


* 47 Définition retenue issue du Livret vert sur l'établissement dans l'Union européenne d'un système d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre, 2000.

* 48 Ajouter par le Règlement UE n°389/2013 : métaux ferreux et non ferreux, aluminium de première fusion et d'affinage, acide nitrique, acide adipique, acide glyoxylique, ammoniac, poussière de soude, hydrogène, produits pétrochimiques.

* 49 Pacte vert pour l'Europe, 14 juillet 2021

* 50 La réduction annuelle était de -1,74 % entre 2005 et 2020 et devrait être de - 43 % d'ici 2030.

* 51 Communication n°2012/C 158/04 du 5 juin 2012 relative aux politiques des aides d'État et directive relative au SEQE.

* 52 Communication n°2020/C 317/04 du 25 septembre 2020 relative aux lignes directrices concernant certaines aides d'État dans le contexte du SEQE après 2021.

* 53 Intégration de la fabrication de pâte à papier, fabrication de produits pétroliers raffinés, mâts en voiles en fibre de verre, hydrogène, composés oxygénés inorganiques des éléments non-métalliques et exclusion de la fabrication des produits azotés et engrais, fabrication d'autres produits chimiques et organiques de base, filature de l'industrie cotonnière, fabrication de fibres artificielles ou synthétiques, extraction de minerais de fer, polypropylène, chlorure de polyvinile, polycarbonate. Les consommations d'électricité des secteurs éligibles devraient néanmoins rester comparables entre les deux périodes.

* 54 Teneur en tonne de dioxyde de carbone par mégawattheure de la technologie marginale déterminant le prix effectif sur le marché de l'électricité en France depuis 2020

* 55 Intervention de la ministre Madame Agnès Pannier-Runacher lors de la discussion devant l'AN.

* 56 Questions budgétaires projet de loi de finances pour 2022.

* 57 Compenser, contrôler, améliorer, détecter : pour une Poste partout et pour tous, rapport d'information de MM. Patrick CHAIZE, Pierre LOUAULT et Rémi CARDON, fait au nom de la commission des affaires économiques n° 499 (2020-2021) - 31 mars 2021.

* 58 Telles que définies à l'article 1 du décret n° 2007-29 du 5 janvier 2007 relative au service universel postal et aux droits et obligation de la Poste.

* 59 Directive 97/67/CE du Parlement Européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service.

* 60 Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 61 Réponse à la question n° 61857 de M. Saint-Léger Francis.

* 62 Les règles temporaires d'encadrement sont fixées par la communication du 19 mars 2020 telle que modifiée par les communications du 3 avril, du 8 mai et du 13 octobre 2020, ainsi que par celles du 28 janvier et du 30 septembre 2021.

* 63 Compte rendu de la séance publique du jeudi 31 octobre 2019, Assemblée nationale.

* 64 Article 179 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* 65 Article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.