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Projet de loi de finances pour 2022 : Économie

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Économie ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 9 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Thierry Cozic et Mme Frédérique Espagnac, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Économie » et le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » (et articles 42 nonies à duodecies).

M. Claude Raynal, président. - Nous poursuivons avec l'examen du rapport de M. Thierry Cozic et de Mme Frédérique Espagnac, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Économie » et le compte de concours financiers (CCF) « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - L'essentiel des crédits de la mission « Économie » se trouve concentré sur les grandes administrations économiques et sur trois dispositifs : le plan France Très haut débit, la compensation carbone des sites électro-intensifs, et, depuis cette année, la compensation du groupe La Poste pour le maintien du service postal universel.

Les crédits demandés pour la mission en 2022 connaissent une très nette hausse, de 58,5 % en autorisations d'engagement et de 44,9 % en crédits de paiement. Une fois prises en compte les ouvertures de crédits réalisées hier par amendement à l'Assemblée nationale, qui permettent d'octroyer une avance sur la compensation carbone des sites électro-intensifs, l'augmentation s'élève à 66 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2021.

L'augmentation globale des crédits résulte d'évolutions majeures apportées au périmètre de la mission. Il s'agit, d'une part, de la création d'un nouveau programme 367 destiné à répondre au besoin de financement du compte d'affectation spéciale (CAS) « Participations financières de l'État » (PFE) ; les ouvertures représentent près de 750 millions d'euros et notre collègue Victorin Lurel, rapporteur du CAS PFE, présentera demain en commission ses observations sur le sujet. D'autre part, la compensation à La Poste des dépenses liées au maintien d'un service postal universel représente une dépense nouvelle particulièrement importante, puisqu'elle s'élève à 520 millions d'euros.

En premier lieu, je souhaite évoquer la situation des administrations et des opérateurs de la mission « Économie ». Alors que la direction générale des entreprises (DGE) a été fortement mobilisée pendant la crise sanitaire, la dynamique des suppressions de postes devrait, pour la deuxième année consécutive, ralentir en 2022. L'administration centrale de la DGE bénéficiera notamment d'un renfort de 9 équivalents temps plein (ETP) dans le cadre de la préparation de la présidence française de l'Union européenne.

Dans le contexte de crise, les services déconcentrés ont eux aussi été très mobilisés, de sorte que la priorité depuis 2020 est à la gestion de crise, la finalisation du projet de services économiques de l'État en région (SEER) ayant été repoussée à 2022. L'activité des services devrait ainsi continuer à se focaliser sur l'accompagnement des entreprises en difficulté et sur les filières stratégiques et l'innovation. La poursuite de la réforme de l'organisation territoriale de l'État devrait cependant conduire à une nouvelle baisse des emplois au sein des directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (Dreets).

La réduction des effectifs de la direction générale du Trésor se poursuivra en 2022 à un rythme moins soutenu, avec la suppression de 23 ETP. Ces suppressions concernent uniquement des agents de catégorie C, les effectifs de catégorie A et A + étant renforcés de 5 ETP.

À l'occasion de nos travaux de contrôle au printemps dernier, nous avions montré que la rationalisation des services économiques à l'étranger avait pu affecter le bon exercice de leur mission. De ce point de vue, et au regard des conséquences négatives qu'entraînerait une diminution trop importante des effectifs, il semble que les recommandations de stabilisation aient, en partie, été entendues.

Pour la deuxième année consécutive, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) verra ses effectifs préservés en 2022, avec une baisse de 3 ETP. Cette sanctuarisation des effectifs doit permettre de mieux garantir l'exécution de ses missions en matière de sécurité sanitaire et de contrôle des fraudes. J'insiste sur la nécessité de maintenir les moyens humains de la DGCCRF. Pour lutter contre la fraude et mener des inspections sur site, il est impératif de conserver un nombre suffisant d'enquêteurs, la baisse des emplois débouchant mécaniquement sur une baisse du nombre de contrôles.

L'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) continuera à réduire ses effectifs en 2022, avec une prévision de 73 ETP en moins, dans le contexte de mise en oeuvre de son plan stratégique « Insee 2025 ». La hausse des crédits de l'Insee n'est qu'apparente, alors que, dans le contexte de la pandémie, l'enquête annuelle de recensement (EAR) prévue en 2021 a été décalée à 2022.

Concernant les opérateurs de la mission, je ferai deux observations. Premièrement, au sujet de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI), l'article 14 du projet de loi de finances prévoit une baisse du plafonnement des recettes de l'opérateur au profit de l'État ; le plafond passe ainsi de 124 à 94 millions d'euros. Ce plafond, manifestement trop bas, contraindra l'opérateur à puiser dans ses réserves. Si nous comprenons l'objectif de l'État de pousser l'INPI à utiliser sa trésorerie, nous devrons rester attentifs à l'évolution de ce plafond au cours des années à venir et à la viabilité de son financement. Nous considérons que la priorité doit être donnée à la protection de la propriété industrielle pour les entreprises, et non à l'objectif d'accroître les recettes pour le budget général de l'État.

Deuxièmement, la dotation de l'Agence nationale des fréquences (ANFR) sera maintenue au même niveau qu'en 2021, afin de préparer les jeux Olympiques et Paralympiques et d'anticiper les risques de saturation des fréquences.

Je souhaite également aborder la question des fonds de garantie de Bpifrance. Le financement des activités de garantie de Bpifrance SA est traditionnellement assuré par des crédits budgétaires ouverts sur le programme 134 « Développement des entreprises et régulation ». Or, pour 2022, comme pour 2021, l'ensemble des moyens dédiés à ces fonds seront assurés par la mission « Plan de relance ».

Ces crédits sont indispensables pour financer les garanties d'emprunt accordées aux petites et moyennes entreprises (PME) lors de leur création ou de leur transmission. Dans le contexte de crise sanitaire, ces outils ont été renforcés, alors même que l'information des parlementaires sur le sujet est limitée. Les modalités de financement des fonds de garantie faisant, depuis plusieurs années, l'objet de « subterfuges budgétaires », nous estimons que l'information du Parlement à leur sujet doit être renforcée. Je salue l'adoption d'un amendement à l'Assemblée nationale - devenu l'article 42 duodecies - visant à créer un document de politique transversale sur les financements des garanties gérées par Bpifrance.

Pour conclure, je tiens à relever les évolutions apportées à l'Assemblée nationale concernant le dispositif de compensation carbone des sites électro-intensifs. La création d'une avance sur la compensation à hauteur de 150 millions d'euros doit permettre d'améliorer la trésorerie de ces entreprises, ce dont nous ne pouvons que nous satisfaire dans le contexte actuel ; les règles de cette avance sont définies au nouvel article 42 nonies.

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - Je souhaite vous présenter trois sujets majeurs portés par la mission et le CCF associé : la compensation du groupe La Poste pour sa mission de service postal universel ; le plan France Très haut débit ; le fonds de développement économique et social (FDES) et les prêts bonifiés et avances remboursables gérés par la DGE.

La compensation du groupe La Poste à hauteur de 520 millions d'euros s'inscrit dans la continuité des recommandations de nos collègues Patrick Chaize, Pierre Louault et Rémi Cardon. Pour tenir compte des conséquences de la crise sanitaire sur les activités du groupe La Poste, nos collègues avaient estimé nécessaire une dotation budgétaire pour que celle-ci continue à assurer un service postal universel sur l'ensemble du territoire national. D'après les rapporteurs de la commission des affaires économiques, « la France se caractérise par des obligations de service public à valeur légale ou réglementaire qui n'ont pas été modifiées depuis dix ans et qui permettent d'assurer la distribution du courrier et la livraison des colis six jours sur sept sur l'ensemble du territoire pour un périmètre élargi de services postaux. »

Un article additionnel - l'article 42 decies - a été adopté à l'Assemblée nationale afin de définir le cadre de la compensation octroyée à La Poste. Je déplore, alors que la compensation avait été annoncée dès le mois de juillet, que cet article n'ait pas été intégré directement dans le texte initial, ce qui nous aurait permis de mieux en évaluer la portée. D'après nos échanges avec le groupe La Poste, la DGE et l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep), la rédaction de l'article adopté semble néanmoins faire l'objet d'un consensus entre les acteurs.

Cette dotation nouvelle s'accompagne du maintien de celle qui a été créée en loi de finances initiale pour 2021, à l'initiative du Sénat, afin de compenser les effets de la réforme des impôts de production sur le financement du fonds de péréquation postale. Pour 2022, 74 millions d'euros sont prévus à ce titre.

À compter de 2022, une réforme des aides à la distribution de la presse sera engagée, à partir du rapport remis par M. Emmanuel Giannesini. Cette réforme consiste non plus à subventionner uniquement le groupe La Poste pour la distribution de la presse, mais à verser aux éditeurs de publications une dotation leur permettant d'arbitrer entre le recours à La Poste ou le portage de leurs publications. Alors qu'une part importante de la distribution de la presse devrait encore être réalisée par La Poste en 2022, la dotation prévue à ce titre, s'élevant à 16 millions d'euros, apparaît toutefois relativement limitée.

Nous avons souhaité, dans un deuxième temps, centrer une partie de nos travaux sur le plan France Très haut débit. Le programme 343 porte en effet une part substantielle de la participation de l'État au financement du plan, qui devrait s'élever au total à 3,5 milliards d'euros d'ici fin 2022. Ces crédits ont été complétés en 2021 par 240 millions d'euros ouverts en autorisations d'engagement sur la mission « Plan de relance », qui permettent de subventionner les réseaux d'initiative publique (RIP).

Il ressort des différentes auditions que le plan France Très haut débit a eu des conséquences très positives sur les déploiements, qui connaissent une forte accélération depuis déjà plusieurs mois. Entre 2020 et 2021, le nombre de nouveaux locaux rendus raccordables à la fibre est passé de 2,43 à 2,86 millions pour le premier semestre. Dans le même temps, le nombre de locaux rendus raccordables en zone RIP est passé de 0,8 à 1,56 million. Ainsi, les déploiements réalisés au second semestre 2021 devraient être supérieurs à l'ensemble des déploiements réalisés en 2018. Le département de l'Oise, situé en zone RIP, est devenu le premier territoire à atteindre la complétude en fibre cette année.

Alors que la dynamique de déploiement est très positive dans les zones financées par le plan France Très haut débit, je tiens néanmoins à évoquer plusieurs points d'alerte. La situation de Mayotte suscite des inquiétudes, alors que les crédits du plan France Très haut débit apparaissent très insuffisants pour permettre d'installer la fibre sur l'ensemble de l'archipel. Si Mayotte fait actuellement l'objet d'un déficit d'infrastructures de réseau cuivre, le plan France Très haut débit doit justement constituer l'occasion de connecter ce territoire aux réseaux.

Les difficultés d'accès à la fibre ne concernent pas uniquement les territoires ruraux. En juillet dernier, aucune zone très dense n'était couverte en fibre à plus de 97 % et cinq villes, couvertes auparavant à plus de 95 % en fibre, ne l'étaient plus. Plusieurs grandes villes - Marseille, Strasbourg, Lille - sont encore très mal couvertes. Dans certaines zones urbaines, les branchements déployés ne permettent pas de couvrir les nouvelles constructions.

Dans les zones « appel à manifestation d'intention d'investissement » (AMII), les opérateurs privés n'atteignent pas les engagements fixés par le Premier ministre. La dynamique de déploiement des opérateurs ralentit. Surtout, nos inquiétudes se concentrent sur les zones « appel à manifestation d'engagement local » (AMEL), dans lesquelles la situation est alarmante. À ce jour, seulement 13 % des locaux situés en zone AMEL ont été rendus raccordables, et trois zones AMEL sur les dix existantes ne comptent aucune prise en réseau fiber to the home (FTTH).

L'Arcep doit impérativement se saisir de son pouvoir de sanction, afin de contraindre les opérateurs à atteindre leurs objectifs. L'autorité de régulation ne doit pas attendre d'être saisie par les collectivités elles-mêmes pour agir ; celles-ci ne sont pas en position de force vis-à-vis des opérateurs pour demander à l'Arcep l'engagement d'une procédure de sanction.

Alors que les réseaux sont aujourd'hui en phase de déploiement, il nous apparaît nécessaire d'anticiper les coûts liés à l'entretien des réseaux, ainsi qu'à la réalisation des raccordements complexes. Le financement de ces raccordements doit permettre de sécuriser l'éligibilité de tous nos concitoyens à la fibre. D'après les estimations qui nous ont été présentées, ces raccordements représenteraient un coût total de 1,2 milliard d'euros.

Nous estimons qu'il est nécessaire de mobiliser le fonds d'aménagement numérique du territoire (FANT), qui, depuis sa création en 2009, n'a encore jamais été abondé. Pour les raccordements complexes, le Gouvernement a déjà annoncé la mobilisation de 150 millions d'euros de crédits pour mener à bien une première expérimentation. Il a fait le choix de ne pas mobiliser le FANT, qui constitue pourtant la structure la plus adaptée. Il est indispensable d'armer le FANT pour atteindre l'objectif d'universalisation du haut débit, au-delà de l'expérimentation annoncée par le Gouvernement ; nous vous présenterons un amendement à cet effet.

Dans un deuxième temps, une réflexion sur des moyens pérennes de financement du FANT devra nécessairement être engagée. Celui-ci doit permettre, à terme, d'assurer une péréquation entre les territoires et de maintenir partout en France une couverture en très haut débit de qualité. Nous considérons que le FANT pourrait être abondé selon une logique similaire au fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACÉ), les contributions payées sur les abonnements à la fibre permettant de financer les raccordements complexes, l'entretien des réseaux, des éventuels renforcements ou extensions, ou encore des travaux d'enfouissement.

Je conclurai en évoquant le CCF « Prêts et avances à des particuliers et à des organismes privés », qui comprend les crédits de deux dispositifs permettant de pallier les situations dans lesquelles les entreprises ne parviennent pas à se financer malgré les prêts garantis par l'État (PGE).

Il s'agit, d'une part, du fonds de développement économique et social et, d'autre part, des avances remboursables et prêts bonifiés gérés par la DGE.

En 2021, les crédits budgétaires disponibles sur le FDES s'élevaient à 1,3 milliard d'euros. Au 31 août, la consommation de ces crédits s'élevait à seulement 125 millions d'euros. Des dossiers à fort enjeu, de l'ordre de 200 millions d'euros au total, devraient être finalisés d'ici la fin de l'année. Pour 2022, les crédits non consommés cette année sur le FDES devraient être reportés, une ouverture de 75 millions d'euros étant demandée. Sur cette enveloppe, des prêts exceptionnels petites entreprises (PEPE) sont prorogés jusqu'à fin juin par l'article 42 undecies, adopté hier à l'Assemblée nationale.

Le dispositif d'avances remboursables et prêts bonifiés a permis de verser un total de 150 millions d'euros à 184 entreprises. Les crédits disponibles devraient également être reportés.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je ferai une observation sur les compensations pour le groupe La Poste, avec le maintien de la dotation de compensation de la réforme des impôts de production, d'un montant de 74 millions d'euros pour 2022, et la création d'une compensation du service postal universel, à hauteur de 520 millions d'euros. Ces chiffres doivent être mis en regard des difficultés que l'on rencontre souvent sur les territoires, aussi bien en milieu rural qu'en milieu urbain. Le groupe La Poste se doit notamment d'assurer une amplitude d'ouverture des bureaux plus conforme aux attentes de la population.

M. Bernard Delcros. - À ma connaissance, il existe un contrat de présence postale, signé par l'État, La Poste et l'Association des maires de France (AMF), couvrant la période de 2020 à 2022. Il était alors apparu que les compensations apportées à La Poste étaient insuffisantes par rapport aux missions qui lui étaient confiées.

Dans la prévision pour 2022 s'additionnent les 74 millions d'euros du fonds de péréquation postale, les 520 millions d'euros pour le service postal universel et les 62,3 millions d'euros pour l'aide à la distribution de la presse. Si j'ai bien compris, il s'agit de dotations, et non plus, comme auparavant, d'exonérations fiscales. Pouvez-vous nous expliquer ces montants et ce choix des dotations ?

M. Christian Bilhac. - Je me réjouis de cette dotation de 520 millions d'euros, mais je me permets de rappeler que le manque à percevoir pour le groupe La Poste, sur ce point du service universel, s'élevait à 1,3 milliard d'euros. De même, pour la distribution de la presse, la dotation de 62,3 millions d'euros s'avère assez éloignée des besoins, qui ont été estimés à 200 millions d'euros. On peut critiquer La Poste, mais il s'agit également de reconnaître qu'il lui est difficile de remplir ses missions de service public avec des moyens aussi éloignés de ces évaluations.

M. Vincent Capo-Canellas. - La compensation apportée à La Poste me paraît justifiée ; on ne pouvait pas continuer ainsi.

M. le rapporteur général a posé la question des ouvertures de bureaux. En zone urbaine, la qualité de la distribution doit également être regardée de près. Il arrive, par exemple, de recevoir des facturations de frais bancaires en raison d'une adresse incorrecte.

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - Monsieur le rapporteur général, je me suis fait moi-même l'écho de ces problèmes auprès de M. Philippe Wahl, président-directeur général (PDG) du groupe La Poste. Celui-ci nous a confirmé qu'un certain nombre de contreparties étaient actuellement en négociation dans le cadre du contrat d'entreprise. Nous avons été très clairs sur le fait que La Poste avait des devoirs au regard de l'argent versé par l'État, et que cela ne se voyait pas assez sur le terrain, notamment concernant l'amplitude des horaires d'ouverture et la distribution des plis.

Pour répondre à Bernard Delcros, les 74 millions d'euros sont liés à la réforme des impôts de production, effet collatéral de la réforme fiscale. Nous avions voté, l'an dernier, un amendement prévoyant une dotation de 66 millions d'euros ; celle-ci passe donc à 74 millions d'euros en 2022. La dotation de 520 millions d'euros est entièrement nouvelle. Enfin, les 62,3 millions d'euros sont transférés aux éditeurs. Cette réforme doit permettre aux éditeurs de choisir eux-mêmes leur distributeur et d'opter pour le portage lorsque celui-ci constitue un moyen plus pertinent, notamment en termes d'horaires de livraison.

Concernant la compensation liée à une négociation entre la DGE et La Poste, l'Arcep en estimera les modalités à l'avenir, mais ce ne sera pas opérationnel cette année, les 520 millions d'euros ayant été négociés directement entre La Poste et le Gouvernement.

Monsieur Capo-Canellas, nous avons entendu la remarque sur les frais de banque. Nous n'avons pas d'éléments sur le sujet, mais nous ferons remonter.

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - Avec l'amendement n°  II-4, nous proposons d'abonder l'action no 2 « Autres projets concourant à la mise en oeuvre du Plan France Très haut débit » du programme 343 « Plan France Très haut débit » de 150 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 75 millions d'euros en crédits de paiement, par un prélèvement de 150 millions d'euros sur les autorisations d'engagement et 75 millions d'euros sur les crédits de paiement de l'action unique du programme 367 « Financement des opérations patrimoniales envisagées » en 2021 et en 2022 du CAS PFE.

Pour rappel, l'État n'a pas fait le choix de retenir le FANT pour les branchements complexes. Notre proposition est d'utiliser ce fonds, créé en 2009 et n'ayant jamais servi, en l'abondant de 150 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 75 millions d'euros en crédits de paiement. On estime que le besoin global, pour ces branchements complexes, s'élève à 1,2 milliard d'euros.

Nous avons évoqué l'objet des articles additionnels 42 nonies (nouveau), 42 decies (nouveau) et 42 undecies (nouveau) et 42 duodecies (nouveau), adoptés hier à l'Assemblée nationale. Nous ne voyons aucune difficulté de principe, mais nous souhaitons pour l'instant ne pas nous prononcer sur ces derniers, afin de pouvoir nous assurer qu'ils ne posent pas de problèmes techniques.

L'amendement n° II-4 est adopté.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Économie », sous réserve de l'adoption de son amendement, ainsi que des crédits du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », sans modification.

La commission décide de réserver son vote sur les articles 42 nonies, 42 decies, 42 undecies et 42 duodecies rattachés.

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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Économie », tels que modifiés par son amendement.

Après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, la commission des finances a proposé d'adopter les articles 42 nonies, 42 decies, 42 undecies et 42 duodecies sans modification. Enfin la commission a confirmé sa décision de proposer d'adopter, sans modification, les crédits du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».