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Projet de loi de finances pour 2022 : Immigration, asile et intégration

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Immigration, asile et intégration ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 19 octobre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Sébastien Meurant, rapporteur spécial, sur la mission « Immigration, asile et intégration ».

M. Claude Raynal, président. - Nous entamons cet après-midi l'examen des crédits du projet de loi de finances pour 2022 par l'examen des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

M. Sébastien Meurant, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration ». - Avant de commencer, je ne peux que déplorer que le Gouvernement n'ait répondu qu'à 15 % des questions que nous lui avons adressées sur cette mission à la date du 10 octobre, date limite fixée par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Ce sujet est pourtant crucial à l'approche de l'élection présidentielle. Cela soulève bien des questions quant à la démocratie et au respect du Parlement dans notre pays.

Pour le reste, mon rapport montre que la situation n'a guère changé par rapport aux années précédentes : on ne peut que constater une incapacité à maîtriser les flux migratoires, même si ceux-ci ont baissé en raison de la crise sanitaire liée à la covid-19. Mais cette baisse n'est que conjoncturelle. La levée progressive des restrictions ainsi que le retour à une situation sanitaire maîtrisée devraient s'accompagner d'un retour des flux migratoires à un niveau proche de celui d'avant-crise. Le Gouvernement estime ainsi que la demande d'asile pourrait augmenter de 10 % en 2022 en France par rapport à 2019. Les crédits des deux programmes de la mission, le programme 303 « Immigration et asile » et le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » augmentent dans cette perspective.

La Cour des comptes européenne a dénoncé, dans son rapport de septembre 2021 sur la politique de retour des migrants irréguliers ou des déboutés du droit d'asile, l'inefficacité de la politique européenne en la matière. Je l'indique à l'attention de tous ceux qui pensent que l'Europe pourrait faire figure de sauveur et qui appellent à un renforcement de Schengen ou de Frontex, dont les effectifs, d'ailleurs, devraient augmenter d'ici à 2027. Le taux de retours effectifs pour les ressortissants issus d'un État situé hors du continent européen s'élève à 20 % au niveau européen. Le rapporteur de la Cour estime que le système est tellement inefficace qu'il aboutit à l'effet inverse de celui qui est poursuivi et qu'il encourage, plus qu'il ne décourage, l'immigration irrégulière. Les migrants savent que les retours ne sont pas effectifs. En ce qui concerne les « dublinés », les demandeurs d'asile qui font l'objet d'une procédure selon le règlement du 26 juin 2013, dit règlement « Dublin », le taux de transferts vers d'autres pays européens s'élève, en moyenne, à 20 % en Europe, mais la France se caractérise par un taux de transfert parmi les plus faibles de l'Union européenne.

Cela souligne l'échec de la politique de lutte contre l'immigration irrégulière en France comme en Europe. On ne note pourtant pas de volonté de lutter contre cette immigration irrégulière, car les crédits destinés à l'éloignement restent stables, autour de 30 à 35 millions d'euros. Un effort important toutefois a été réalisé pour construire des places d'hébergement pour demandeurs d'asile : le parc atteint désormais 100 000 places, grâce à la mobilisation du plan de relance. On compte 25 centres de rétention administrative (CRA) - 21 en métropole et 4 en outre-mer. Deux CRA sont en construction, à Olivet et à Bordeaux, tandis que le CRA de Perpignan sera agrandi. Ainsi, en 2023, la France devrait compter 2 100 places en CRA en métropole.

En ce qui concerne la politique d'intégration, un effort budgétaire significatif a été réalisé, mais comme les flux migratoires évoluent et que les pays d'origine ne sont plus les mêmes, cette politique se complique : il est en effet plus difficile d'intégrer des non-francophones, cela prend plus de temps et de moyens. La mise en oeuvre des mesures décidées en 2018 pour enrichir le contrat d'intégration républicaine a été perturbée par la crise sanitaire, mais un effort a été néanmoins réalisé.

On peut souligner aussi l'ouverture d'une direction de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) à Mayotte. Il est toutefois bien difficile d'estimer le nombre de personnes en situation irrégulière dans ce département. Cela n'est pas sans rappeler la situation en Seine-Saint-Denis, département dans lequel un rapport de l'Assemblée nationale de 2018 estimait à plus de 100 000, voire à 400 000, le nombre de clandestins.

En conclusion, je n'ai rien de nouveau à dire par rapport aux années précédentes, si ce n'est à déplorer le très faible taux de réponses à nos questions. La politique de retours et de lutte contre l'immigration irrégulière est un échec ; la Cour des comptes européenne l'a aussi reconnu.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Vous évoquez l'inefficacité de la politique européenne en matière d'éloignement. Constate-t-on des écarts en termes d'efficacité entre les pays ? Comment se situe la France ?

M. Roger Karoutchi. - On note certes une légère progression des crédits d'intégration, mais on reste, en réalité, loin des besoins ! Il n'y a plus de place dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) ; les capacités d'hébergement sont saturées en Île-de-France. On a pris du retard pour développer les cours de français ou d'éducation civique pour les migrants. Les flux migratoires ont changé. Auparavant, l'immigration était majoritairement francophone, cela créait un socle facilitant l'intégration. Aujourd'hui, les migrants sont, en majorité, non francophones. La loi a été modifiée pour augmenter les heures de cours, mais cela reste insuffisant. Je suis très critique à l'égard du Gouvernement : il est difficile d'afficher une certaine position sur l'immigration, si, dans le même temps, on n'augmente pas les moyens pour réussir l'insertion. On ouvre les frontières, mais on n'augmente pas les moyens consacrés à l'instruction et à l'apprentissage de la civilisation française... Cela ne peut donc pas fonctionner. Il est temps que cette politique de gribouille cesse, que tous les partis s'entendent pour définir ensemble le nombre de personnes que l'on peut accueillir en France. Faute de faire les efforts nécessaires en termes d'intégration ou de reconduites à la frontière, on laisse le champ libre à tous les fantasmes.

M. Marc Laménie. - Ma question portera sur les moyens humains consacrés à cette politique dans les préfectures. Quels sont les effectifs ? J'ai l'impression que les situations varient d'un département à l'autre.

M. Rémi Féraud. - Tous les pays européens, et pas simplement la France, ont un faible taux de reconduites à la frontière. Chaque année, on se demande si cette situation relève de questions d'ordre budgétaire. Qu'en pensez-vous ? J'ai en tête la polémique sur les visas avec l'Algérie. Peut-être s'agit-il d'une mise en scène, mais cela pose la question des relations avec les autres pays.

Je partage l'avis de M. Karoutchi : une politique d'intégration réussie suppose davantage de moyens. Or après une période d'augmentation, on constate une stagnation. Est-il vrai que les dépenses consacrées à l'hébergement pourraient diminuer si le plafond de la dotation pour le financement de l'allocation pour demandeur d'asile (ADA) était dépassé ? Existe-t-il un effet de vase communicant entre les deux enveloppes ?

M. Jean-François Rapin. - Sur quels éléments le Gouvernement se fonde-t-il pour estimer que la hausse des demandeurs d'asile ne sera que de 10 % l'an prochain ? Cette hypothèse semble fragile lorsque l'on considère la situation géopolitique : il suffit de penser à tous les militaires de l'ancienne armée afghane, qui ont été formés par les Occidentaux et qui risquent de vouloir fuir le régime des talibans ; on peut aussi craindre une hausse des flux depuis la Biélorussie, etc. Les flux migratoires sont importants en Manche et en mer du Nord : 8 000 traversées de la Manche ont eu lieu l'an passé, contre déjà plus de 24 000 cette année... Si ces migrants restent en France, ils demanderont l'asile en France. Or, conformément à nos accords avec la Grande-Bretagne, nous devons les empêcher de traverser... Il faut donc le dire, nous allons être confrontés à ce problème de manière durable.

M. Jérôme Bascher. - La semaine dernière, le ministre de l'intérieur a indiqué que les Anglais devaient de l'argent à la France au titre de la lutte contre le trafic migratoire sur les côtes françaises. Est-ce le cas ?

M. Sébastien Meurant, rapporteur spécial. - Nous n'avons pas les chiffres concernant l'efficacité de la politique migratoire en Europe, pays par pays. En revanche, la France est parmi les derniers pays pour l'exécution des obligations de quitter le territoire français (OQTF), et est le principal pays de « rebond », devant l'Allemagne, pour les « dublinés » déjà rejetés par d'autres États européens. Les migrants font donc un calcul rationnel en choisissant les pays où ils ont le moins de risques d'être expulsés. Les procédures sont différentes selon les pays. Certains ont recours aux expulsions par avion militaire. Le gouvernement danois, social-démocrate, a décidé de mener une politique très ferme, avec des résultats probants ; les pays baltes ont la même volonté. Nos accords de transfert fonctionnent bien avec l'Allemagne ou l'Autriche, mais il n'y a que très peu de transferts vers la Grèce, par exemple. Malheureusement, je ne dispose pas de chiffres plus précis pays par pays.

Monsieur Karoutchi, ce n'est pas la première fois que vous plaidez pour davantage de moyens pour l'intégration. Vous avez été rapporteur spécial de cette mission avant moi. Toutefois, l'intégration, ce n'est pas qu'une question de moyens, c'est aussi une question de nombre : comme vous l'avez indiqué, c'était plus facile quand l'immigration était francophone. La France souffre de la comparaison avec l'Allemagne qui consacre plus de moyens à l'intégration et finance plus d'heures de cours. En France, les migrants n'ont pas d'obligation de résultats, ils doivent simplement suivre les cours, non réussir les examens. L'intégration n'est pas qu'une affaire de langue, c'est aussi une question d'assimilation de certaines valeurs - on peut penser au respect du droit des femmes, par exemple. Le travail pour transmettre notre langue et nos moeurs est beaucoup plus difficile avec des flux composés essentiellement d'Irakiens ou d'Afghans : cela demande plus de temps ou de moyens. Mais il est vrai aussi que si l'on gérait mieux les flux entrants, on pourrait mieux traiter ce problème !

Bon nombre de préfectures font face à des trafics d'êtres humains. Les migrants qui se trouvent dans les Hautes-Alpes ont souvent transité par l'Italie. Dans d'autres départements, comme le Val-d'Oise, ils gagnent notre territoire via les aéroports. Nous devons revoir le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) de fond en comble. Plus de la moitié de notre contentieux administratif relève du droit des étrangers et le système de double juridiction rend inopérantes les mesures d'éloignement.

Les agents de la préfecture du Val-d'Oise sont au bord du désespoir ; ils ont le sentiment de travailler pour rien. Souvent, ils voient revenir des migrants à qui ils avaient remis des billets d'avion pour l'exécution d'une mesure d'éloignement...

Les moyens humains dépendent à la fois des préfectures et des flux de migrants. Il y a quelques années encore, le département des Hautes-Alpes était complètement débordé. L'État avait alors engagé des crédits pour loger et nourrir les migrants rejoignant la France par les montagnes. Au titre de l'aide sociale à l'enfance (ASE), le département accueillait 25 jeunes en 2015, contre plus de 1 200 en 2017. Je vous laisse imaginer l'incapacité d'action des structures départementales ! Lorsque l'Italie a changé de gouvernement, les flux liés aux trafics d'êtres humains ont, en quelques mois seulement, complètement basculé vers l'Espagne. Au demeurant, nous parlons de trafics organisés en filières.

En raison de la pandémie, plusieurs États ont interdit le retour de leurs ressortissants. Ce problème relève d'un enjeu diplomatique ; sa résolution dépend de la volonté à obliger ces pays à laisser rentrer leurs ressortissants. Le ministre de l'intérieur a d'ailleurs fait une tournée des pays d'Afrique du Nord à ce propos. L'aide au développement constitue, à mon avis, un levier extrêmement puissant. Il n'y aurait aucune difficulté en la matière si le Gouvernement affermissait sa volonté. Voyez plutôt ce que font des États européens beaucoup plus petits que la France, alors même qu'ils n'aident pas de la même façon les pays d'émigration. Bref, la question du retour des ressortissants ne relève pas des discussions budgétaires, même si nous pourrions réfléchir à l'orientation des sommes allouées.

Malgré les déclarations martiales, nous sommes très loin d'exécuter 100 % des OQTF, comme le souhaite le Président de la République. Il est prévu que des crédits abondent les centres qui retiennent les migrants prévoyant de rejoindre le Royaume-Uni. Mais les sommes allouées, de loi de finances en loi de finances, sont sous-évaluées. Le Gouvernement fait de l'affichage et le PLF pour 2022 ne modifiera rien. Par ailleurs, il existe un fonds de concours dédié.

C'est la première fois que, à la veille de l'élection présidentielle, il existe de tels trous budgétaires concernant l'immigration, qui est pourtant un sujet majeur. C'est pourquoi je vous invite à ne pas adopter les crédits de la présente mission.

La commission a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a procédé à l'examen définitif de l'équilibre, des missions, des budgets annexes, des comptes spéciaux et des articles rattachés de la seconde partie.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - La commission des finances n'a pas adopté les crédits de la mission. En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission. Le rapporteur spécial vous propose de confirmer le rejet des crédits de la mission.

La commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission.