PREMIÈRE PARTIE
QUEL AVENIR POUR LA MISSION
« RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE » ?
La mission « Régimes sociaux de retraite » du budget général est structurée autour de trois programmes recensant les subventions versées par l'État à plusieurs régimes spéciaux.
Le programme 195 « Régimes de retraites des mines, de la SEITA et divers » regroupe les dotations attribuées :
- au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines ;
- au régime de retraite de la SEITA ;
- à la Caisse des retraites des régimes ferroviaires d'outre-mer ;
- au régime des personnels de l'ORTF.
Le programme 197 « Régimes de retraites et de sécurité sociale des marins » est spécifiquement dédié aux métiers de cette filière. Il contribue au financement pour moitié de l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM), établissement public administratif placé sous la tutelle des ministères chargés de la mer, du budget et de la sécurité sociale en charge de la couverture des risques maladie (89 794 affiliés en décembre 2020) et vieillesse (109 920 pensions en décembre 2020). La subvention versée au titre du programme 197 concourt au financement du risque vieillesse et des dispositifs d'action sociale en lien avec le risque vieillesse. 1 % de cette somme concourt au financement de la charge de service public de l'ENIM.
Le programme 198 « Régimes sociaux et de retraites des transports terrestres » concerne principalement les régimes de la SNCF et de la RATP. Il vise également le complément de pension des conducteurs routiers, les pensions des anciens agents des chemins de fer d'Afrique du Nord et d'outre-mer et les pensions de certains agents des chemins de fer secondaires (Caisse autonome mutuelle de retraite - CAMR). Le programme comprend en outre le financement du congé de fin d'activité des chauffeurs-routiers. Le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » concentre 69 % des crédits de la mission.
La mission ne couvre pas les régimes de la fonction publique, visés au sein du compte d'affectation spéciale « Pensions » (cf infra ).
Répartition des crédits de la mission
« Régimes sociaux et de retraite »
par
programme
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires
Le montant global des crédits demandés dans le cadre du présent projet de loi de finances s'élève à 6,06 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), soit des montants en baisse de 1,55 % par rapport à la loi de finances pour 2021. Cette diminution s'inscrit dans la continuité de celle observée lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2021. Cette tendance pourrait cependant être remise en cause, à moyen terme, par la progression des dépenses de certains régimes.
Il convient de relever à ce stade que l'impact de la poursuite de la crise sanitaire en 2021 sur les régimes spéciaux visés par la mission concerne essentiellement les cotisations. S'agissant du régime de la SNCF, la régularisation des indus de cotisation du dernier trimestre 2020 ajoutée à l'exonération des cotisations au titre du dispositif d'activité partielle devrait conduire à majorer le besoin d'équilibre de la caisse de 18,8 millions d'euros. L'activité partielle conduit également à majorer le besoin d'équilibre du régime de la RATP de 3,7 millions d'euros.
Ces effets avaient déjà été relevés en exécution 2020 2 ( * ) . Les principales caisses de la mission (SNCF, RATP, ENIM, Mines) ne disposent pas cependant des données permettant d'identifier les cotisants ayant choisi de reporter leur départ en retraite en raison de la crise sanitaire en 2020 ou en 2021. Tout juste peuvent-elles documenter la progression du nombre de décès, la hausse étant cependant considérée comme légère.
Évolution des crédits de la mission
« Régimes sociaux et de retraite »
par
programme
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
La baisse des crédits concerne les trois programmes et la plupart des actions contenues en leur sein. La seule exception tient à l'action 04 du programme 198 visant le régime des retraites des personnels de la RATP, l'un des deux régimes spéciaux encore ouverts visés par la mission.
Évolution des crédits de paiement de la mission « Régimes sociaux et de retraite »
(en euros)
|
LFI 2021 |
PLF 2022 |
Évolution |
|
|
Programme 195 : Régimes de retraites des mines, de la SEITA et divers |
1 148 714 460 |
1 078 412 475 |
-6,12 % |
|
Action 01 : Versement au fonds spécial de retraite de la caisse autonome de sécurité sociale dans les mines |
1 011 251 217 |
947 282 750 |
-6,33 % |
|
Action 02 : Régime de retraite de la SEITA |
136 263 707 |
130 110 219 |
-4,52 % |
|
Action 04 : Caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer |
1 099 536 |
929 506 |
-15,46 % |
|
Action 07 : Versements liés à la liquidation de l'ORTF |
100 000 |
90 000 |
-10 % |
|
Programme 197 : Régime de retraite et de sécurité sociale des marins |
809 570 163 |
791 309 370 |
-2,26 % |
|
Action 01 : Régime de retraite et de sécurité sociale des marins |
809 570 163 |
791 309 370 |
-2,26 % |
|
Programme 198 : Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres |
4 195 016 143 |
4 188 330 026 |
-0,16 % |
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Action 03 : Régime de retraite du personnel de la SNCF |
3 290 378 055 |
3 273 160 169 |
-0,52 % |
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Action 04 - Régime de retraite du personnel de la RATP |
737 000 000 |
751 300 000 |
+1,94 % |
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Acton 05 - Autres régimes |
167 638 088 |
163 869 857 |
-2,25 % |
|
Total |
6 153 300 766 |
6 058 051 871 |
-1,55 % |
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
La rapporteure spéciale s'interroge enfin sur le maintien d'une réserve de précaution (4 % des crédits votés). La pertinence d'une mise en réserve pour des dispositifs de « quasi-guichet », qui offrent peu de possibilité de redéploiements peut en effet se poser. Prévue par l'article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, la réserve de précaution rend indisponible, dès le début de la gestion, une fraction des crédits ouverts en lois de finances, elle constitue pour le Gouvernement une enveloppe de crédits plus facilement mobilisables pour faire face aux aléas survenant en cours de gestion. Ces évènements semblent plus circonscrits s'agissant de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».
I. UNE MAQUETTE BUDGÉTAIRE QUI NE COUVRE PAS LA TOTALITÉ DE L'EFFORT DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES RÉGIMES SPÉCIAUX
A. PLUSIEURS RÉGIMES SPÉCIAUX NE SONT PAS RETRACÉS DANS LA MISSION
La mission « Régimes sociaux et de retraite » ne reflète qu'imparfaitement la réalité de l'action de l'État en faveur des régimes spéciaux de retraite en France.
Elle ne vise pas ainsi tous les régimes spéciaux pour lesquels l'État verse une subvention d'équilibre, à l'image des caisses de retraites de l'Opéra de Paris ou de la Comédie française. Le financement de ces deux régimes relève du programme 131 « Création » de la mission « Culture », le régime de l'Opéra de Paris percevant par ailleurs un pourcentage des recettes de billetterie.
Le régime de retraite de la branche des industries électriques et gazières (IEG), le régime des non-salariés agricoles, le régime de retraite des avocats (CNBF) et celui des clercs et des employés de notaire sont, quant à eux, financés au moyen de taxes affectées.
Financements en direction des régimes spéciaux non visés par la mission « Régimes sociaux et de retraite » en 2020
(en millions d'euros)
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Régime |
Subvention d'équilibre de l'État |
Taxe affectée |
|
Régime de base des non-salariés agricoles |
- |
2 770 (39,9 % du droit de consommation sur les alcools, droit sur la circulation des vins, cotisation sur les alcools de plus de 18°, droit de circulation sur les bières, droit de consommation sur les produits intermédiaires) |
|
Salariés de la branche des industries électriques et gazières (IEG) |
- |
1 665 (contribution tarifaire d'acheminement - CTA) |
|
Régime des clercs et employés de notaires |
- |
332 (taxe sur les émoluments) |
|
Régime complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles |
- |
280 (13,81 % du droit de consommation sur les alcools) |
|
Régime des avocats |
- |
4 (droits de plaidoiries) |
|
Régime des agents de l'Opéra national de Paris |
18 |
1 |
|
Régime des agents de la Comédie française |
4 |
- |
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Total |
22 |
5 052 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Cette absence au sein de la mission remet en cause la pertinence de la maquette budgétaire qui ne permet pas, dans ces conditions, de disposer d'une approche complète des régimes spéciaux bénéficiant de financements publics .
Le rattachement de ces régimes à cette mission apparaîtrait pourtant en cohérence avec le souhait affiché par le Gouvernement lors de la présentation du projet de loi portant réforme des retraites en 2020 de simplifier l'architecture du système des retraites en France et de clarifier son rôle dans le financement des régimes spéciaux.
* 2 L'exonération de cotisations versées au régime des marins s'est élevée de son côté à 1,6 million d'euros en 2020, le coût du dispositif d'activité partielle étant estimé à 5,9 millions d'euros.