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Projet de loi de finances pour 2022 : Cohésion des territoires - Logement et ville

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Cohésion des territoires - Logement et ville ( rapport général - première lecture )

B. ... MALGRÉ L'ÉCONOMIE PERMISE PAR LA MISE EN oeUVRE DU VERSEMENT CONTEMPORAIN DES APL

La mise en oeuvre du versement en temps réel des aides au logement, effective depuis le 1er janvier 2021, se place dans un contexte de désengagement progressif de l'État du financement des aides personnalisées au logement, qui s'est traduit par une succession de mesures prises surtout pendant les premières années du quinquennat.

1. L'État a mené entre 2017 et 2020 une politique de réduction du coût des APL et de désengagement de leur financement

L'accumulation des mesures prises au cours des premières années du quinquennat témoigne de l'importance donnée par le Gouvernement à la réduction du montant des aides comme de la participation de l'État à leur financement.

Une diminution de cinq euros du montant des APL a été décidée et appliquée par décret dès le mois de septembre 2017. Elle a produit une économie estimée à 79 millions d'euros cette année-là et 392 millions d'euros en année pleine17(*).

En 2018, l'instauration de la réduction de loyer de solidarité (RLS), malgré son nom, n'avait pas un objectif de solidarité, puisque la réduction du loyer imposée aux bailleurs était compensée à 98 % par un abaissement du niveau des APL dont bénéficiaient la plupart des ménages concernés. Cette mesure n'a donc pas, ou peu, réduit le coût du logement pour les ménages, mais elle a effectivement, par un transfert de charges vers les bailleurs sociaux, diminué le coût pour le budget de l'État des aides au logement, d'un montant de 805 millions d'euros en 2018, 900 millions d'euros en 2019 et 1 300 millions d'euros en 201918(*).

Plusieurs autres mesures ont également contribué à réduire le coût global des APL :

- la mise en extinction de l'APL « accession », versée aux accédants à la propriété, à compter du 1er janvier 2018, aurait eu un rendement de 19 millions d'euros en 2018, 35 millions d'euros en 2019 et 52 millions d'euros en 2020 ;

- en 2018, les loyers du parc conventionné ont été gelés et la révision annuelle du barème de calcul des aides n'a pas été appliquée, pour un rendement de 54 millions d'euros ;

- en 2019 et en 2020, le barème a été revalorisé de 0,3 %, alors qu'il est en principe indexé sur l'inflation, ce qui procure une économie de 77 millions d'euros en 2019, 181 millions d'euros en 2020 et 48 millions d'euros en 2021.

Le coût des aides personnelles au logement a ainsi diminué de 2,5 milliards d'euros entre 2017 et 2020. Cette diminution a été presque entièrement imputée sur le budget de l'État, la subvention d'équilibre baissant de 2,4 milliards d'euros sur la même période.

La contribution des employeurs au financement des APL, elle, a connu une hausse progressive, interrompue toutefois par la crise sanitaire en 2020 et 2021. Enfin et surtout, Action Logement a été mis à contribution, en 2020 et 2021, pour assumer à la place de l'État une partie de la subvention d'équilibre au FNAL.

Évolution du financement du fonds national des aides au logement
de 2017 à 2022

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

2. La mise en place du versement contemporain constitue une nouvelle étape dans la diminution du coût des aides personnelles au logement

Au cours de la seconde moitié du quinquennat, c'est une réforme technique de grande ampleur qui a permis de réaliser, à partir de 2021, une nouvelle économie importante sur le coût des aides personnelles au logement. Comme lors de l'instauration de la RLS, les économies sont imputées sur le budget de l'État et non sur la contribution demandée aux employeurs.

Les économies sont estimées par la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) à 1,1 milliard d'euros en 2021 et 1,25 milliard d'euros en 2022.

Cette réforme a toutefois représenté une complexité importante ayant pour effet des retards successifs sur plusieurs années.

Il s'agit en effet de faire reposer le calcul des aides sur les revenus des douze derniers mois, que les organismes verseurs récupèrent notamment via les déclarations sociales nominatives (DSN), alors qu'elles dépendaient auparavant de déclarations portant sur des revenus perçus jusqu'à deux ans plus tôt.

L'économie résulte d'une part de l'augmentation tendancielle des revenus au cours du temps, qui réduit les droits aux aides, mais aussi, potentiellement, du fait que, dans la situation antérieure, les bénéficiaires tendaient à demander une révision de leur situation lorsqu'une évolution défavorable de leurs revenus leur donnait droit à une aide plus importante, mais pas dans le cas inverse où une amélioration de leur situation aurait justifié une réduction des aides.

Si le fondement de la réforme repose sur un principe peu contestable d'adéquation entre l'aide et les revenus, la mise en oeuvre au printemps 2021 s'est accompagnée d'un certain nombre de dysfonctionnements dont la presse s'est fait l'écho. Selon l'administration reçue par le rapporteur spécial, 2 à 3 % des ménages allocataires auraient été concernés par des anomalies, retardant le traitement des dossiers ou générant le versement de droits erronés, certaines de ces anomalies persistant encore.


* 17 Rapport annuel de performances du programme 109, annexé au projet de loi de règlement pour 2017.

* 18 Réponses au questionnaire budgétaire.