B. LA NÉCESSAIRE RATIONALISATION DES ORGANES DE PLANIFICATION ET DE RÉFLEXION PROSPECTIVE
1. L'entrée dans une phase de mise en oeuvre pour le Secrétariat général à la planification écologique qui ne doit pas faire doublon avec les services ministériels
Le présent projet de loi prévoit un renforcement des moyens alloués à la planification, en particulier dans le domaine de la transition écologique et énergétique. Si le rattachement de la planification écologique aux services de la Première ministre peut favoriser l'impulsion, la coordination et les arbitrages sur cette question, le rapporteur spécial attire l'attention sur la nécessité de ne pas créer de doublons avec les services des ministères concernés, en premier lieu le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires et le ministère de la transition énergétique.
Créé en juillet 2022 à l'initiative du président de la République et de la Première ministre6(*) et après une première année consacrée à la définition d'une stratégie de transition couvrant les différents secteurs d'activité, le Secrétariat général à la planification écologique (SGPE) bénéficiera en 2024 d'un quasi doublement de ses effectifs, avec 10 ETP supplémentaires, pour former une équipe de 25 ETP, ce qui devrait représenter environ 2 millions d'euros de dépenses de personnel (en AE et en CP). Disposant de compétences transverses, le SGPE a en effet vocation à :
- coordonner l'élaboration des stratégies nationales en matière de climat, d'énergie, de biodiversité et d'économie circulaire, en s'assurant du respect des engagements européens et internationaux de la France ;
- veiller à la mise en oeuvre de ces stratégies par l'ensemble des ministères concernés et à leur déclinaison en plans d'actions ;
- s'assurer de la cohérence de l'ensemble des politiques publiques et de leur évaluation régulière.
Le cadre de travail interministériel pour la planification écologique, mis en oeuvre pour la première année en 2023, repose sur les principes suivants :
- le Président de la République réunira régulièrement des Conseils de planification écologique, nouveau nom des Conseils de défense écologique, avec des ordres du jour transversaux, pour rendre compte de l'avancement de manière globale ;
- des réunions de ministres, autour de la Première ministre et dont le SGPE assure également le secrétariat, seront régulièrement organisées pour mettre autour de la table l'ensemble des ministres concernés et prendre des décisions sur les grands sujets sectoriels ;
- chacun des ministres conserve le portage politique sur les sujets qui relèvent de son champ de compétences, en étant redevable des travaux qu'il doit mener sur son secteur.
En 2024, le SGPE suivra plus particulièrement le déploiement des mesures annoncées par le Président de la République le 25 septembre 2023, à l'issue du Conseil de planification écologique : sortie du charbon d'ici au 1er janvier 2027 ; déploiement des énergies renouvelables (notamment de l'éolien en mer) ; relance du nucléaire ; décarbonation des sites industriels les plus émetteurs ; inventaire des ressources minières nécessaires à la transition écologique ; développement des technologies de rupture, en particulier l'hydrogène et la capture-séquestration de carbone ; transition des différentes filières (industrie, transports, logement, agriculture).
Le budget de fonctionnement mis à disposition du SGPE7(*), de 0,5 million d'euros (en AE et en CP) pour 2023, sera revu en 2024 afin de tenir compte de l'évolution de ses effectifs. Cette dotation permet notamment au SGPE d'effectuer des commandes à des prestataires extérieurs. Sur la période de septembre 2022 à septembre 2023, le recours à des prestataires extérieurs pour l'accomplissement des missions du SGPE s'élève à un total de 112 000 euros, correspondant à des prestations en matière de communication (en particulier la conception du site internet, pour 31 000 euros).
À cet égard, et dans la continuité des travaux menés par le Sénat sur les cabinets de conseil privés8(*), le rapporteur spécial rappelle la nécessité pour le SGPE, dans la nouvelle phase de suivi de la mise en oeuvre des stratégies élaborées qui s'ouvre, de faire preuve d'un solide discernement dans le recours à des prestataires extérieurs, a fortiori sur une question aussi sensible que la transition écologique, sur laquelle l'impartialité de certains cabinets a parfois pu être remise en cause.
2. Une stabilisation bienvenue des moyens alloués au Haut-Commissariat au Plan et au Conseil national de la refondation
Institué en septembre 2020 sur la base du constat que la prise en compte du long terme aurait été pendant trop longtemps absente des mécanismes de décision publique, le Haut-Commissariat au Plan (HCP) s'est vu confier une mission très étendue, consistant à « animer et coordonner les travaux de planification et de réflexion prospective conduits pour le compte de l'État et éclairer les choix des pouvoirs publics au regard des enjeux démographiques, économiques, sociaux, environnementaux, sanitaires, technologiques et culturels »9(*). Doté d'effectifs propres, passés de 10 ETP à sa création à 20 ETP aujourd'hui, il dispose également du concours de France Stratégie et des administrations et services de l'État susceptibles de contribuer à l'accomplissement de sa mission. Depuis 2020, le mandat de Haut-Commissaire est confié à M. François Bayrou, qui a choisi d'exercer ses fonctions à titre bénévole et souhaité que cela soit mentionné dans son décret de nomination.
La contribution des travaux du HCP aux politiques publiques n'apparaît pas évidente. Sa production consiste principalement en la publication de notes stratégiques, qui ont vocation à poser les termes de grands débats de long terme. Se basant sur une méthodologie analogue à celle utilisée par d'autres administrations et institutions, telles que les corps d'inspection ou les administrations parlementaires, le HCP procède par des revues de littérature, des parangonnages, des auditions d'experts et des échanges soutenus avec des spécialistes des questions traitées composant un cercle de référents.
D'après les réponses transmises au rapporteur spécial par les services de la Première ministre, certaines notes stratégiques auraient influencé directement les politiques publiques, par exemple le changement d'orientation concernant l'énergie nucléaire, la politique de relance adoptée en réponse à la crise liée à l'épidémie de Covid- 19, la politique de ré-industrialisation, le soutien à la géothermie ou encore le financement du système de retraite.
Cependant, même l'administration admet qu'il n'est pas possible de chiffrer les retombées concrètes des travaux du Plan. La capacité d'impulsion du HCP apparaît ainsi limitée, comme l'illustre les sujets de la dépendance et de l'adaptation du logement, pour lesquels le HCP attend la présentation de la loi grand âge pour voir si les recommandations réalisées dans les notes sur le vieillissement et le logement des baby-boomers, publiées en février 2023, ont orienté le Gouvernement.
L'organisation particulière du HCP peut interroger. En effet, le HCP dispose d'une antenne à Paris, qui concentre la majorité des collaborateurs, et d'une antenne à Pau. Présentée comme « un laboratoire d'innovation et d'expertise », permettant d'effectuer des diagnostics locaux et de tester des idées de stratégie, cette antenne apporterait un complément aux travaux menés à Paris. Si le recours à la visioconférence limite fortement le coût des frais de déplacement entre les deux antennes, d'un montant négligeable, le choix de cette implantation locale demeure cependant lié à la personne du Haut-Commissaire, qui continue d'exercer en parallèle ses fonctions de maire de la ville de Pau.
L'antenne de Pau du HCP
Antenne locale du HCP, le site de Pau bénéficie de 40 mètres carrés, dans les locaux de la préfecture des Pyrénées-Atlantiques. Cette implantation fait l'objet d'un conventionnement entre la préfecture et le HCP, qui rembourse à celle-ci les frais courants, pour un forfait de 300 euros par trimestre. 4 postes sont rattachés à cette antenne (un rapporteur à temps partiel, un chargé de mission et deux collaborateurs extérieurs).
Le recours à la visioconférence permet de limiter les coûts qui pourraient résulter des déplacements entre les deux antennes du HCP. Ainsi, les frais de transport correspondants représentent un peu moins de 4 000 euros pour les agents du HCP depuis la création de l'antenne de Pau. Le Haut-Commissaire ayant choisi d'exercer ses fonctions à titre bénévole, ses frais de voyages entre Paris et Pau ne sont pas pris en charge par le budget du HCP.
Selon l'administration, le choix de cette implantation locale, original dans le paysage institutionnel français et qui aurait parfaitement pu être différent, s'expliquerait par deux motifs : d'une part, cette antenne répondrait à une facilité pratique pour le Haut-Commissaire, qui continue en parallèle d'exercer ses fonctions de maire de la ville de Pau ; d'autre part, l'agglomération de Pau, en ce qu'elle constitue une ville moyenne, serait représentative de la réalité des territoires.
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial
Depuis septembre 2022, le HCP assure également le secrétariat général du Conseil national de la refondation (CNR), dont les dépenses de fonctionnement sont communes à celles du HCP. En conséquence, l'enveloppe Séminaire a été augmentée de 10 000 à 120 000 euros, pour une dotation globale supplémentaire de 250 000 euros. Cependant, la majeure partie des dépenses liées aux CNR sont prises en charge directement par les services ou ministères concernés, sans faire appel à l'enveloppe budgétaire mise en place au niveau du CNR par le HCP. De même, les CNR thématiques et territoriaux sont pris en charge par les collectivités territoriales.
* 6 Décret n° 2022-990 du 7 juillet 2022 relatif au secrétariat général à la planification écologique.
* 7 Par le budget opérationnel de programme (BOP) Soutien.
* 8 Cf rapport n° 578 (2021-2022) de Mme Éliane ASSASSI, fait au nom de la commission d'enquête sur l'influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques, déposé le 16 mars 2022.
* 9 Décret n° 2020-1101 du 1er septembre 2020 instituant un haut-commissaire au plan.