LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME
ADOPTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION
DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION
Les crédits de la mission « Médias, Livre et industries culturelles » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » n'ont pas été modifiés par le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 14 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Raymond Hugonet, rapporteur spécial, sur la mission « Médias, livre et industries culturelles » et le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».
M. Jean-Raymond Hugonet, rapporteur spécial de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ». - La mission « Médias, livre et industries culturelles » traduit la mission de régulation de l'État : si celui-ci n'a pas vocation à se substituer aux industries culturelles, son intervention est précieuse dans la plupart des différents domaines couverts par la mission. Ainsi, 742 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 736 millions en crédits de paiement (CP) sont prévus à ce titre en 2024. Ces chiffres traduisent une progression par rapport à la loi de finances pour 2023 de respectivement 5,6 % et 4,4 %.
Quatre grands axes peuvent être distingués dans la mission.
Premièrement, la moitié des crédits de la mission est fléchée vers le soutien au secteur de la presse écrite. Le montant total des aides à la presse diminue de 0,3 % par rapport à 2023 et devrait atteindre 196,5 millions en CP en 2024. Cette baisse intervient alors que les États généraux de l'information ont été lancés en septembre dernier.
Les difficultés structurelles du secteur de la presse écrite, dans un contexte de concurrence avec d'autres modes d'information, font l'objet de multiples analyses - je ne vais donc pas m'y appesantir. Le chiffre d'affaires global du secteur a reculé de 6 % entre 2019 et 2022, et cette tendance est amenée à durer. En particulier, la diminution des recettes publicitaires (- 2,8 % depuis 2019) pose question sur la capacité du secteur à mobiliser des ressources propres.
Si la réforme des aides à la presse est un véritable « serpent de mer », il sera intéressant d'observer si des propositions concrètes ressortent de ces États généraux, notamment s'agissant du modèle économique de la presse et du soutien public apporté aux titres d'information.
Deuxièmement, la mission porte une partie des crédits dédiés à la politique du livre. Pour autant, ces crédits sont loin de résumer l'action du ministère de la culture en faveur du livre, éclatée entre plusieurs programmes. La majeure partie des moyens accordés par la mission « Médias, livre et industries culturelles » est destinée à deux grandes bibliothèques nationales et au Centre national du livre (CNL). Les crédits sont d'ailleurs en forte hausse par rapport à 2023 (10,4 % en AE et 7,5 % en CP), essentiellement pour couvrir le coût de l'inflation pour ces opérateurs et pour poursuivre les différents chantiers, il est vrai, titanesques pour leurs bâtiments.
Troisièmement, la mission porte les emplois du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). Le CNC ne bénéficie toutefois d'aucun crédit budgétaire. Son budget annuel - 829 millions d'euros en 2023 - est abondé par quatre taxes affectées. L'action du CNC est appuyée, au niveau fiscal, par cinq crédits d'impôt dont la dynamique est sans précédent. La dépense fiscale en faveur du cinéma devrait s'élever à 527 millions d'euros en 2024, en hausse de 11 % par rapport à 2023. Si vous le permettez, je ne m'étendrai pas davantage sur ce point dans la mesure où notre collègue Roger Karoutchi y a consacré un rapport budgétaire qu'il a présenté à cette commission il y a quelques mois seulement.
Quatrièmement enfin, et il s'agit d'un sujet qui, quoique modeste d'un point de vue budgétaire, me tient à coeur, la mission « Médias, livre et industries culturelles » finance également le Centre national de la musique (CNM). Rapporteur de la proposition de loi créant le CNM en 2019, j'avais déjà pointé l'inadéquation entre l'ampleur de l'ambition - à savoir faire du CNM l'équivalent du CNC dans le secteur de la musique - et les moyens confiés à l'établissement public.
Le budget du CNM pour 2024 devrait être d'environ 60 millions d'euros, permettant d'accorder entre 25 millions et 30 millions d'euros d'aides sélectives. Cela représente un montant largement en deçà des besoins de la filière musicale, que le CNM estime pour sa part à environ 60 millions d'euros.
Le Président de la République a mis en demeure en juin dernier les acteurs du secteur de trouver une nouvelle solution de financement, sous peine de la mise en place d'une taxe spécifique. Permettez-moi au passage de trouver cet oukase un tantinet baroque, compte tenu de la faible appétence du chef de l'État et de Bercy pour les taxes à faible rendement. Cette décision du Président de la République n'a fait que renforcer le climat délétère régnant entre les professionnels du monde de la musique, et les discussions se sont enlisées, chacun campant sur ses positions.
Force est donc de constater, à l'heure où je vous parle, que le Gouvernement n'a pas, d'une part, tenu les engagements prononcés lors de la création du CNM, et que, d'autre part, celui-ci n'a pas été en capacité de se positionner en amont du projet de loi de finances (PLF) pour 2024.
Cela étant, je vous propose d'adopter les crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » sans modification, mais également sans entrain.
S'agissant du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », mon avis est plus contrasté.
Ce compte retrace l'intégralité des crédits destinés aux six organismes de l'audiovisuel public. Comme vous le savez, ceux-ci passent désormais par l'affectation d'une fraction de TVA, dont le montant s'élève à 4,025 milliards d'euros. Cela correspond à une hausse de 209,4 millions d'euros par rapport à 2023, soit + 5,49 %. Cette augmentation s'ajoute à celle de 114 millions d'euros déjà constatée entre 2022 et 2023. Cette progression n'a pas été intégralement répartie entre les différentes sociétés. Ainsi, la moitié de la hausse des crédits accordée entre 2022 et 2024 devrait bénéficier à France Télévisions.
Par ailleurs, si le Gouvernement applique la trajectoire figurant dans le projet de loi de programmation des finances publiques, les montants accordés aux six sociétés d'audiovisuel public devraient augmenter de près d'un demi-milliard d'euros entre 2022 et 2027, soit une hausse de 13 %. Cette croissance s'élèverait à 142 millions d'euros entre les seules années 2024 et 2027.
D'après le Gouvernement, l'évolution des crédits dédiés en 2024 est motivée par trois éléments : en premier lieu, par la neutralisation des effets fiscaux induits par la suppression de la contribution à l'audiovisuel public ; en deuxième lieu, par la mise en place de recettes conditionnées à l'atteinte des objectifs fixés par la prochaine génération de contrats d'objectifs et de moyens (COM) conclus par les entreprises d'audiovisuel public ; et troisièmement, par la prise en compte des effets de la hausse des prix sur l'activité des entreprises.
La nouveauté pour ce PLF pour 2024 est la possibilité pour les entreprises de l'audiovisuel public de bénéficier d'avances finançant des « actions de transformation » identifiées dans les COM.
L'enveloppe additionnelle dédiée à ces projets de transformation s'élèverait à 200 millions d'euros sur trois ans, dont 69 millions d'euros au titre de 2024. Si l'introduction d'une dose incitative - pour ne pas dire de performance - dans l'attribution des financements à l'audiovisuel public semble aller dans le bon sens, nous ne connaissons pas pour l'instant le contenu des COM. Nous devons donc pour ainsi dire nous prononcer à l'aveugle.
En outre, les contrats ne se substituent pas à une réelle stratégie pour l'audiovisuel public, compte tenu du manque d'ambition qui les caractérise.
Par ailleurs, lors de la suppression de la contribution à l'audiovisuel public (CAP), le Sénat avait averti le Gouvernement que l'affectation de TVA serait contraire à la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) dès janvier 2025. Autrement dit, il ne reste qu'un an pour trouver une solution alternative. Rien n'est pourtant avancé à l'heure actuelle. L'écrasant silence du Gouvernement sur ce point, si près de l'échéance, ne peut que nous surprendre. Le risque est grand de voir pérennisée sans débat une solution initialement pensée comme transitoire.
Plus largement, le Gouvernement ne semble pas prêt à s'emparer des multiples propositions du Sénat s'agissant de la réforme de l'audiovisuel public. Nous avions pourtant remis un rapport de contrôle sur le sujet, ainsi qu'une proposition de loi.
J'ai donc déposé un amendement de crédits visant à ramener les montants accordés à l'audiovisuel public à ceux qui sont prévus dans la loi de finances initiale pour 2023. Je vous propose d'adopter les crédits du compte de concours financiers modifiés par cet amendement.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je soutiens la proposition du rapporteur concernant le financement de l'audiovisuel public. J'estime qu'il est temps de placer le Gouvernement devant ses responsabilités : il n'est pas envisageable, comme l'exécutif l'a fait, de décider de la suppression de la CAP sans fixer un cadre de travail et de réflexion pour trouver d'autres solutions de financement.
Une sorte de pis-aller pourrait consister à ne prendre aucune décision jusqu'au 1er janvier 2025. Or, lorsque l'on décide de conduire une réforme de cette ampleur, il importe de s'assurer de sa mise en oeuvre en formulant des propositions et en réunissant les acteurs concernés. Pour être tout à fait transparent avec vous, j'ai reçu ce matin la présidente de France Télévisions qui a confirmé l'absence d'un tel cadre de réflexion.
Maintenir en 2024 le financement public à son niveau de 2023 me semble être la solution la plus raisonnable dans un premier temps, avant d'enjoindre au Gouvernement de poser les jalons non seulement d'une réflexion, mais surtout d'un projet. Même sur des sujets d'apparence plus modeste, cette démarche nécessite en effet davantage de temps que ce que croit l'exécutif. Que chacun prenne ses responsabilités.
Mme Isabelle Briquet. - Merci pour ce rapport clair et synthétique. Pour ce qui concerne la presse et les médias, vous avez évoqué les États généraux de ce secteur, ouverts depuis le mois dernier, d'où ressortiront des propositions de réforme. Dans ce contexte, je déplore le mauvais signal envoyé avec la stagnation, voire la légère baisse des crédits du programme portant les aides à la presse.
S'agissant du financement du CNM, encore assuré pour l'essentiel en 2024 par des reports de crédits, pourquoi le Gouvernement n'a-t-il pas avancé sur le projet de taxe sur le streaming alors qu'il pourrait s'agir d'un moyen pour apporter un financement pérenne à cet organisme.
M. Marc Laménie. - La suppression de la redevance, dont le produit était d'environ 3 milliards d'euros, soulève une interrogation sur le financement de l'audiovisuel public, désormais assuré par le biais de la TVA.
J'observe, par ailleurs, que les missions « Médias, livre et industries culturelles » et « Culture » sont complémentaires, mais que cette complémentarité n'est pas sans entraîner des difficultés de lisibilité dans la mesure où certaines actions sont étroitement imbriquées, dont celles dédiées au livre et à la lecture.
Trois opérateurs agissent ainsi dans le domaine du livre : la Bibliothèque nationale de France (BNF), la Bibliothèque publique d'information (BPI) et le CNL. D'autres opérateurs interviennent-ils ? Les effectifs des trois organismes précités sont-ils en augmentation ? Ceux-ci sont d'ailleurs concentrés en région parisienne alors que les collectivités territoriales mènent des actions en matière de lecture publique et y consacrent des moyens tant financiers qu'humains.
M. Rémi Féraud. - J'en reviens au CNC et au rapport de Roger Karoutchi consacré au financement du cinéma, qui avait à la fois mis en lumière la protection dont bénéficie le cinéma français et l'existence d'un trésor de guerre extrêmement important. Or votre rapport budgétaire évoque de nouveau des dépenses fiscales en hausse de 55 millions d'euros : d'où provient cette augmentation ? N'y aurait-il pas là matière à formuler des solutions pour stabiliser ce financement ?
Sans être en faveur d'une réduction des crédits, il semble que ces derniers n'aient pas besoin d'être revus à la hausse chaque année, le CNC paraissant en mesure de mener ses actions sans aucune difficulté.
M. Thomas Dossus. - Ce budget est parfois construit de manière brouillonne et nous attendons comme vous une remise à plat des aides à la presse, peut-être à l'issue des États généraux de l'information.
S'agissant de l'audiovisuel public, nous avions indiqué dès la suppression de la CAP que la solution retenue n'était pas tenable, et nous constatons comme vous qu'aucune solution pérenne n'émerge. En revanche, je ne souscris pas à votre option consistant à sabrer les crédits alloués au service public de l'audiovisuel : si l'on entend faire bouger le Gouvernement, la rétorsion ne me semble pas être la bonne méthode.
Par ailleurs, je partage l'interrogation portant sur la taxe sur le streaming, qui était l'une des recommandations formulées par Julien Bargeton dans son rapport consacré à la stratégie de financement de la filière musicale. J'ai l'impression que cette idée a été jusqu'à présent agitée afin d'inciter les grandes plateformes à accepter une contribution volontaire, en laissant planer la menace d'une taxe en cas de refus de leur part. Il faudrait au contraire agir dès maintenant, car le CNM est à même de venir en aide aux acteurs les plus fragiles du secteur. Il importe de trouver un financement pérenne pour cette institution.
Mme Nathalie Goulet. - La refonte du fonctionnement des aides à la presse est à l'ordre du jour dans le contexte de crise sans précédent que traverse la presse écrite. Celle-ci se manifeste à la fois par la financiarisation et par des problèmes de liberté des rédactions.
Concernant le CNC, ont pu à la fois être soulignées la grande importance de la participation des collectivités territoriales et la récurrence de subventions versées à certains cinéastes tout à fait remarquables mais dont les performances sont loin de mériter les subventions qu'ils perçoivent. Quels sont les critères appliqués pour distinguer les cinéastes méritants d'autres qui le sont moins ?
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Je m'associe à la volonté du rapporteur d'exercer une pression sur le Gouvernement afin d'obtenir des clarifications dans le domaine de la musique, sans partager totalement son optimisme sur le rôle que peut jouer le CNM.
Je crains en effet de voir cet établissement public, s'il venait à dégager des ressources ici ou là, se substituer à certaines directions du ministère de la culture, un ministère faible dont le rôle consiste pour l'essentiel à distribuer des subventions. Les modèles de la musique et du cinéma sont bien distincts et je suis très perplexe quant à l'avenir du CNM, dont il convient de clarifier les missions. Il me semble que n'importe laquelle des directions du ministère de la culture pourrait s'acquitter de celles-ci.
M. Olivier Paccaud. - J'ai une question très simple concernant votre amendement visant à ramener les crédits de l'audiovisuel public à leur niveau de 2023 : pourquoi réserver un traitement aussi différent à Arte par rapport aux autres opérateurs ?
M. Michel Canévet. - J'avais également fait part de ma perplexité quant à la suppression de la redevance et nous restons à ce jour sans perspectives, comme l'a rappelé le rapporteur général, alors qu'une solution doit être trouvée avant la fin de l'année 2024. Il importe pourtant d'avancer dans ce dossier compte tenu des effets délétères constatés sur la TVA, dont la part affectée aux ressources de l'État diminue de façon dramatique.
Le rapporteur spécial a-t-il une idée pour suppléer à ce recours à la TVA pour financer l'audiovisuel public ? Ne faudrait-il pas engager une revue de dépenses afin de déterminer les moyens qui lui sont alloués ?
M. Jean-Raymond Hugonet, rapporteur spécial. - Je tiens à rappeler, s'agissant de la baisse des crédits dédiés à la presse, qu'une hausse était intervenue en 2023 et que les indicateurs de ce secteur suivent une tendance baissière lourde qu'il est difficile de contrer. Mieux vaut-il, sans doute, stabiliser la situation dans un premier temps en attendant d'éventuelles réformes issues des États généraux de l'information.
Monsieur Laménie, vous avez raison sur la lisibilité : retracer l'ensemble des crédits dédiés à la culture s'avère particulièrement complexe tant le chassé-croisé est permanent dans ce domaine.
Pour ce qui est du nombre d'emplois que comptent les multiples opérateurs du secteur, l'effort consenti par Radio France et France Télévisions pour diminuer leur masse salariale est à relever. Pour autant, chassez le naturel, et il revient au galop : le PLF pour 2024 prévoit la création de 10 ETP pour le CNM, alors que l'on ignore la manière dont il sera financé. Cela en dit long.
Par ailleurs, la dynamique des ressources du CNC est liée au rebond du secteur du cinéma après la crise du covid, sans oublier le rôle joué par l'intégration des plateformes.
Monsieur Dossus, nous souhaitons tous assurer le financement pérenne du CNM, mais je tiens à souligner que nous sommes en position d'arbitre, j'y reviendrai.
Madame Goulet, je rappelle en préalable que le CNC et le CNM sont très différents, notamment au regard de leur statut : le CNC est un établissement public administratif exerçant des missions d'administration centrale, alors que le CNM est un établissement public à caractère industriel et commercial. Les auditions que nous avons menées ont confirmé la force du lobby du cinéma en France, considéré comme un art majeur alors que la musique est vue comme un art mineur. Pendant les dix à vingt premières années de son existence, le CNC a cependant été marqué par des conflits d'ego et des rivalités économiques, avant que le métier ne se mette véritablement en ordre de marche pour avancer, soudé, vers le même objectif.
Ce n'est pas le cas du monde de la musique, qui n'a pu être rassemblé que le 1er janvier 2020 alors qu'un tel rapprochement était demandé depuis 2012. Cette dynamique de rassemblement est pourtant indispensable, car le monde de la musique ne pourra pas se développer sans une maison commune telle que le CNM : encore faut-il parvenir à la porter sur les fonts baptismaux.
Au risque de me répéter, la tare de cette construction tient au fait que son financement n'a pas été prévu, d'où l'impasse à laquelle nous sommes confrontés. N'oublions pas, néanmoins, que le CNM - et donc le contribuable - a permis de sauver le monde de la musique pendant la crise du covid. Nous en sommes désormais sortis et en revenons à ce problème originel de l'absence de budget.
Constatant ce blocage, le Président de la République a semblé menaçant en 2023 à l'occasion de la fête de la musique, laissant entendre qu'une taxe sur le streaming serait mise en oeuvre si le monde de la musique ne parvenait pas à s'accorder. Après le recours à l'article 49.3 de la Constitution à l'Assemblée nationale, nous nous retrouvons dans une position d'arbitre qui nous a conduits à organiser, en lien avec le rapporteur général, une table ronde avec les acteurs du secteur.
Monsieur Paccaud, je rappelle que mon amendement a vocation à revenir à la situation de 2023 et non à réserver un traitement différencié à Arte : les crédits dédiés à Arte devant diminuer en 2024, les ramener au niveau de 2023 suppose donc de les rehausser. Il n'en reste pas moins que, parmi les résultats des six structures de l'audiovisuel public, Arte fait figure de modèle à suivre, sachant que la chaîne franco-allemande se situe à cheval sur deux calendriers et des financements différents, dans le cadre des contrats d'objectifs fixés par les deux pays. Particulièrement en avance sur le numérique - peut-être grâce à sa taille réduite -, Arte est plutôt à citer en exemple.
Pour vous répondre au sujet du moyen de suppléer à la baisse de la TVA, monsieur Canévet, la TVA ne peut pas servir de ramasse-tout. La décision du Président de la République de supprimer la CAP a été à la fois électoraliste et habile, puisque peu de Français ont manifesté l'envie de maintenir cette taxe, mais il a choisi de procéder ainsi sans en avertir sa ministre, laissant aux dirigeants du secteur le soin d'en assumer les conséquences. L'entretien avec Delphine Ernotte, ce matin, a été l'occasion d'évoquer le fait que l'on demande à ces responsables de se projeter dans l'avenir sans disposer de visibilité budgétaire : l'exercice est tout simplement impossible.
C'est d'ailleurs exactement ce qui nous est demandé par un vote à l'aveugle des crédits, sans connaître le contenu des COM. Certes, nous disposons d'orientations stratégiques, mais qui relèvent davantage de la littérature que d'éléments sonnants et trébuchants.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Pour en revenir à la taxe sur le streaming, nous avons organisé une table ronde rassemblant tous les acteurs. Nous n'accepterons pas de rester cantonnés au rôle d'arbitre et formulerons des propositions : de temps à autre, il faut sortir de la mêlée pour avancer. Les propositions feront vivre le débat et chacun devra prendre ses responsabilités.
M. Jean-Raymond Hugonet, rapporteur spécial. - Je conclus en apportant un complément à M. Laménie : la stratégie « Lecture et territoires » est financée par la mission « Médias, livre et industries culturelles » pour un montant modeste, qui s'élève malgré tout à 5 millions d'euros par an.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles ».
M. Claude Raynal, président - Nous passons au vote sur les crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».
L'amendement II-5 (FINC.1) est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », sous réserve de l'adoption de son amendement.
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Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2023 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Médias, livres et industries culturelles » et d'adopter les crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » tels que modifiés par son amendement.