EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
ARTICLE 56
Répartition de la dotation globale de
fonctionnement
Le présent article porte diverses mesures en lien avec la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ainsi que des fonds de péréquation horizontale.
En premier lieu, il prévoit une hausse de 290 millions d'euros des composantes péréquatrices de la DGF, dont 190 millions d'euros au titre de la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation de solidarité urbaine (DSU), 90 millions d'euros au titre de la dotation d'intercommunalité et 10 millions d'euros au titre de la dotation de péréquation des départements. L'abondement par l'État du montant global de la DGF proposée à l'article 24 du présent projet de loi de finances ne permet d'absorber que partiellement cette hausse, qui resterait financée à hauteur de 70 millions d'euros par les collectivités territoriales, raison pour laquelle le rapporteur général, au nom de la commission des finances, a déposé sur cet article un amendement majorant la DGF à due concurrence de façon à ce que l'accroissement de la péréquation verticale, conformément à sa vocation, soit pris en charge par l'État. L'amendement n° II-11 (FINC.1) des rapporteurs permet d'en tirer les conséquences sur la répartition de la DGF en 2024.
Par leur amendement n° II-12 (FINC.2), les rapporteurs spéciaux entendent également rétablir, à compter de 2025, le principe d'une augmentation annuelle de la dotation d'intercommunalité de 30 million d'euros.
En deuxième lieu, cet article prévoit diverses mesures d'ajustement des modalités de calcul des indicateurs financiers utilisés pour la répartition des dotations de péréquation, rendues nécessaires par les réformes affectant le panier de ressources des collectivités territoriales, avec notamment la perte de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises à compter de 2023. L'article ne reconduit pas, en revanche, la suspension de l'application de la réforme de l'effort fiscal adoptée contre l'avis de la commission des finances en loi de finances initiale pour 2022. Par leur amendement n° II-13 (FINC.3), les rapporteurs spéciaux entendent proroger, en 2024, la neutralisation financière intégrale de cette réforme mal préparée et rejetée par les associations d'élus locaux.
En troisième lieu, cet article prévoit divers ajustement mineurs au régime applicable au titre de la DGF en cas de fusion ou de divisions de communes.
En quatrième lieu, il prévoit un prélèvement exceptionnel de DGF de 2,5 millions d'euros en faveur du fonds pour l'aide au relogement d'urgence (Faru).
La commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.
I. UNE PROGRESSION DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION VERTICALE ET DIVERSES MESURES RELATIVES À LA RÉPARTITION DES DOTATIONS COMMUNALES
A. LE DROIT EXISTANT : LES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION VERTICALE SONT EN AUGMENTATION CONSTANTE SUR LES DERNIÈRES ANNÉES
1. Les dotations du bloc communal de droit commun
a) Dotations forfaitaires et dotations de péréquation
Les dotations de péréquation verticale des communes et des départements sont des composantes de leur dotation globale de fonctionnement (DGF). En loi de finances initiale (LFI) pour 202310(*), le montant total de la DGF s'élevait à 26,9 milliards d'euros.
La DGF des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre s'élevait à 18,6 milliards d'euros en 2023.
Celle-ci comporte en premier lieu dotation forfaitaire des communes (6,8 milliards d'euros en 2023). Son montant socle est figé depuis 2015 et ses évolutions (hors minorations), ne dépendent que des évolutions de la population des communes, à laquelle s'applique un coefficient logarithmique variant de 1 à 2, afin de refléter les « charges de centralité » qu'elles supportent.
La DGF du bloc communal comporte également une composante forfaitaire financée au sein de la dotation d'aménagement : la dotation de compensation, créée pour compenser la disparition de l'ancienne part salaires de la taxe professionnelle en 1999, dite « compensation part salaires » (CPS). Sa répartition entre les communes et EPCI, qui dépend du régime fiscal de ce dernier, est régie par les articles L. 2334-7 et L. 5211-28-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Répartition de la dotation globale de fonctionnement en 2023
Source : direction générale des collectivités locales
La DGF du bloc communal comporte également des dotations de péréquation, regroupées au sein d'une dotation d'aménagement, définie à l'article L. 2334-4 du CGCT. Son montant est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la dotation globale de fonctionnement des communes et l'ensemble formé par la dotation forfaitaire, soit 11,8 milliards d'euros en 2023.
Celle-ci comporte :
- la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) régie par les articles L. 2334-15 à L. 2334-18-4 du CGCT, qui est répartie en fonction de critères de population, de potentiel financier, de la part de logements sociaux dans le parc total, de la part de personnes couvertes par des prestations logements et de revenu moyen par habitant, obtenu à partir du revenu imposable. En 2023, le montant de DSU réparti s'élevait à 2,7 milliards d'euros. Il est à noter que les communes qui perdent l'éligibilité à cette dotation bénéficient d'un mécanisme de garantie non renouvelable prenant la forme d'une attribution égale à la moitié de celle qu'elle a perçue l'année précédente11(*);
- la dotation de solidarité rurale (DSR) régie par les articles L. 2334-20 à L. 2334-23 du CGCT, qui est répartie en fonction de critères de population, de potentiel financier et de charges propres aux zones rurales. Elle comporte trois fractions, obéissant à des logiques distinctes : la fraction « bourg-centre », la fraction « péréquation » et la fraction « cible » (voir encadré). En 2023, le montant de DSR réparti était de 2,1 milliards d'euros. Il est à noter que des dispositifs de garanties sont également prévus pour chacune des fractions en cas de perte d'éligibilité d'une commune ;
- la dotation nationale de péréquation (DNP) régie par l'article L. 2334-14-1 du CGCT, qui est répartie en fonction du potentiel financier et de l'effort fiscal des communes. Celle-ci comporte une part principale et une part dite « majoration », à laquelle sont éligibles les communes satisfaisant des critères de ressources et de charges renforcés. Aucun mécanisme de garantie n'est prévu en cas de perte d'éligibilité à la part majoration de la DNP ;
- la dotation d'intercommunalité régie par l'article L. 5211-28 du CGCT, qui constitue quant à elle la composante péréquatrice de la DGF perçue par les EPCI à fiscalité propre. Elle est répartie en fonction de critères de population, de revenu, de potentiel fiscal mais également en fonction du coefficient d'intégration fiscale, indicateur mesurant la part de l'EPCI à fiscalité propre dans l'ensemble intercommunal, de façon à inciter au renforcement de l'intercommunalité. En 2023, le montant de dotation d'intercommunalité réparti était de 1,7 milliard d'euros. Un dispositif de d'encadrement très strict des montants individuels perçu par les EPCI est prévu : ainsi pour une année donnée, un EPCI ne peut percevoir une attribution par habitant inférieure à 95 % ou supérieure à 110 % de celle perçue l'année précédente. Le financement de ces mécanismes est assuré par des minorations internes à l'enveloppe de la dotation d'intercommunalité.
La dotation de solidarité rurale
En application de l'article L. 2334-20 du CGCT, la DSR est attribuée aux communes de moins de 10 000 habitants et à certains chefs-lieux d'arrondissement de moins de 20 000 habitants pour tenir compte, d'une part, des charges qu'ils supportent pour contribuer au maintien de la vie sociale en milieu rural, d'autre part, de l'insuffisance de leurs ressources fiscales.
Cette dotation comporte trois fractions. La variation annuelle de la DSR est répartie par le comité des finances locales entre ces trois fractions.
Prévue par l'article L. 2334-21, la fraction « bourg-centre » (709 millions d'euros en 2023) a pour objet d'apporter un soutien particulier aux communes exerçant des charges de centralité et devant, à ce titre, disposer des moyens suffisants pour créer ou entretenir une armature de services. Elle est attribuée aux communes dont la population représente au moins 15 % de la population du canton, aux communes sièges des bureaux centralisateurs, ainsi qu'aux communes chefs-lieux de canton (environ 4 200 communes).
Prévue par l'article L. 2334-22, la fraction « péréquation » (778 millions d'euros en 2023) est attribuée aux communes dont le potentiel financier par habitant est inférieur au double du potentiel financier moyen par habitant des communes appartenant au même groupe démographique. Elle bénéficie à la quasi-totalité des communes de moins de 10 000 habitants (environ 33 000 communes).
Prévue par l'article L. 2334-23, la fraction « cible » (452 millions d'euros en 2023) vise à renforcer l'intensité péréquatrice de la DSR. Elle est attribuée aux 10 000 premières communes de moins de 10 000 habitants, parmi celles éligibles au moins à l'une des deux premières fractions de la dotation de solidarité rurale, classées en fonction décroissante d'un indice synthétique de ressources et de charges.
Source : commission des finances du Sénat
b) Le financement interne à la dotation globale de fonctionnement de la progression des dotations de péréquation
Ces dotations de péréquation s'inscrivent dans une trajectoire d'augmentation puisque les lois de finances initiales pour 201912(*), 202013(*), 202114(*), 202215(*) et 202316(*) ont successivement prévu :
- pour la DSU, une augmentation de 90 millions d'euros en 2019, 2020 et 2021 suivie d'une augmentation de 95 millions d'euros en 2022 puis à nouveau de 90 millions d'euros en 2023 ;
- pour la DSR, une augmentation de 90 millions d'euros en 2019, 2020 et 2021 suivie d'une augmentation de 95 millions d'euros en 2022 puis de 200 millions d'euros en 2023 ;
- pour la dotation d'intercommunalité, une augmentation de 30 millions d'euros chaque année à compter de 2019 est prévue par le II de l'article L. 5211-28 du CGCT, mais le produit de cette hausse est prélevé sur la dotation d'aménagement.
Au total, ces majorations représentent ainsi une hausse annuelle de la part « péréquée » de la DGF mise en répartition de 220 millions d'euros par an entre 2019 et 2021, de 230 millions d'euros en 2022, puis de 330 millions d'euros en 2023.
S'agissant en particulier de la DSR, l'article L. 2334-20 du CGCT confère au CFL la faculté de répartir la variation annuelle de cette dotation entre ses trois fractions. Par dérogation, la LFI pour 2023 a prévu que 60 % au moins de la hausse annuelle de la DSR soit fléchée vers la fraction « péréquation » en 2023.
Le montant global de la DGF, qui est financée par prélèvement sur les recettes (PSR) de l'État, étant fixé en première partie des lois de finances, toute modification de ses règles de répartition intervenant en seconde partie, notamment pour renforcer les dotations de péréquation, doit en principe être « gagée », en application de l'article L. 2334-7- 1 du CGCT. Ce gage est opéré via un écrêtement de la dotation forfaitaire des communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,85 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté pour l'ensemble des communes. À cet écrêtement sur la dotation forfaitaire des communes peut s'ajouter en tant que de besoin un écrêtement de la dotation de CPS. Il revient au comité des finances locales (CFL) de répartir ces écrêtements entre ces deux dotations.
L'article L.2334-13 du CGCT porte ses évolutions annuelles du montant des dotations de péréquation du bloc communal. Il confère au comité des finances locales (CFL) la faculté de majorer le montant des dotations de péréquation, en compensant les majorations correspondantes dans les conditions prévues à l'article L. 2334-7- 1 du CGCT précité.
Le II de l'article L. 5211-28 du même code prévoit également que l'accroissement de la dotation d'intercommunalité soit financé par la minoration de la dotation forfaitaire dans les mêmes conditions que les dotations de péréquation du bloc communal.
En revanche, le financement de la mise en oeuvre du dispositif d'encadrement de l'évolution des attributions individuelles est assuré par des minorations internes à la dotation d'intercommunalité.
2. La dotation d'aménagement des communes d'outre-mer
En matière de péréquation verticale, un régime particulier s'applique aux outre-mer : toutes les communes bénéficient de la dotation d'aménagement des communes et circonscriptions territoriales d'outre-mer (DACOM). Cette dotation se compose de quotes-parts de dotation de solidarité urbaine (DSU), de dotation de solidarité rurale (DSR) et de dotation nationale de péréquation (DNP).
Le montant de ces quotes-parts est calculé en fonction de la part de la population d'outre-mer dans la population nationale, initialement majorée de 35 %, en application de l'article L. 2334-13 du CGCT.
Avant 2020, aucun critère péréquateur autre que la population n'intervenait dans la répartition de la quote-part DSU et DSR des communes. En revanche, des critères péréquateurs permettent de répartir la DNP entre les communes d'outre-mer à raison de 50 % en fonction de la population de la DGF et de 50 % en fonction du niveau des impôts « ménages »17(*).
La DACOM était répartie en enveloppes départementales proportionnelles à la population de chaque département, puis répartie entre toutes les communes des départements d'outre-mer (DOM), indépendamment de leurs ressources et de leurs charges.
Comme l'a relevé la Cour des comptes dans son rapport sur les finances publiques locales de 201718(*), la DACOM était répartie en fonction de critères peu ou pas péréquateurs, et ne permettait pas de cibler les communes en ayant véritablement besoin. La comparaison des communes éligibles à la péréquation en métropole et des communes d'outre-mer, qui étaient toutes éligibles à la DACOM, montre que les premières ont perçu 125,8 euros par habitant en 2016 au lieu de 75,93 euros par habitant pour les secondes. La Cour des comptes indiquait que, d'après la direction générale des collectivités locales (DGCL), les critères d'éligibilité à la DSU et à la DSR, appliqués aux communes des départements d'outre-mer, les classeraient parmi les 250 premières communes à pouvoir bénéficier de ces dotations et qu'elles étaient donc traitées moins favorablement, en matière de péréquation verticale, que les communes de l'hexagone.
C'est la raison pour laquelle, suite aux travaux du comité interministériel des outre-mer du 22 février 2019 et du CFL au cours de l'année 2019, une réforme de la péréquation verticale applicable aux outre-mer a été engagée dans le cadre des lois de finances pour 2020 et 2021, avec notamment :
- un relèvement du coefficient de majoration de la quote-part DSU-DSR de 35 % en 2019 à 63 % en 2023 afin d'amplifier l'effort en faveur de l'outre-mer ;
- la création, au sein d'un nouvel article L. 2334-23-1 du CGCT, d'une nouvelle dotation de péréquation outre-mer (DPOM) répartie sur la base de critère de ressources et de charges égale au solde entre l'enveloppe totale résultant de l'application du coefficient précité et, pour les DOM, une enveloppe égale à une fraction de la DACOM perçue en 2019 passée de 95 % en 2020 à 65 % pour les COM, d'une enveloppe égale à la DACOM perçue en 2019.
3. La dotation globale de fonctionnement des départements
La DGF des départements s'élevait à 8,3 milliards d'euros en 2023. Son montant est stable par rapport à 2022, comme le prévoit expressément l'article L. 3334-1 du CGCT.
Elle comprend une composante forfaitaire et une composante dédiée à la péréquation.
Sa composante forfaitaire comprend une dotation forfaitaire (4,1 milliards d'euros en 2023) évoluant en fonction de la population et une dotation de compensation correspondant au financement de compétences transférées (2,6 milliards d'euros en 2023).
Sa composante dédiée à la péréquation comprend également deux dotations :
- la dotation de péréquation urbaine (DPU) pour les départements urbains, répartie selon des critères de richesse fiscale et de revenu moyen par habitant. En 2023, le montant de DPU réparti s'élevait à 591,4 millions d'euros ;
- la dotation de fonctionnement minimale (DFM) pour les départements non urbains, répartie selon des critères de richesse fiscale et de charges (longueur de la voirie). En 2023, le montant de DFM réparti s'élevait à 951,5 millions d'euros.
La dotation de péréquation des départements s'inscrit également dans une trajectoire d'augmentation. En application de l'article L. 3334-4 du CGCT, le montant global qui lui est alloué progresse chaque année de 10 millions d'euros. Comme pour le bloc communal, cette hausse est financée par la minoration de la dotation forfaitaire.
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE HAUSSE GLOBALE DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION DE 290 MILLIONS D'EUROS ET UN RENFORCEMENT DES DISPOSITIFS DE GARANTIE APPLICABLES À CES DOTATIONS
1. Une poursuite de la hausse des dotations de péréquation du bloc communal et des départements
S'agissant des communes, le 4° du II du présent article tend à modifier l'article L. 2334-7- 1 du CGCT pour prévoir une nouvelle hausse des dotations d'aménagement de 190 millions d'euros en 2024, qui se traduirait par :
- une hausse de 90 millions d'euros de la DSU ;
- une hausse de 100 millions d'euros de la DSR.
Le 10° du même II tend à modifier l'article L. 2334-20 du CGCT de façon ce que, comme en 2023, le CFL soit tenu d'allouer au moins 60 % de la hausse de la DSR à la part « péréquation ».
S'agissant des EPCI, le a) du 1° du V du présent article tend quant à lui à modifier le II de l'article L. 5211-28 du CGCT pour prévoir qu'à compter de 2024, la hausse annuelle de la dotation d'intercommunalité ne serait plus de 30 millions d'euros mais de 90 millions d'euros. Cette dotation serait toujours financée par la dotation d'aménagement et, le cas échéant, par une minoration des composantes forfaitaires de la DGF.
S'agissant enfin des départements, les 2° du III présent article tendent à modifier respectivement les articles L. 3334-1 et L. 3334-4 du CGCT pour prévoir, comme les années précédentes :
- une stabilité par rapport à 2023 du montant global de leur DGF ;
- une augmentation de 10 millions d'euros de la dotation de péréquation.
2. La fin de la trajectoire de rattrapage de la dotation d'aménagement des communes d'outre-mer
S'agissant des communes d'outre-mer, le 12° du II du présent article tend à modifier l'article L. 2334-23-1 du CGCT pour prévoir une stabilisation pérenne de la majoration du coefficient de population pris en compte pour le calcul de la quote-part de la dotation d'aménagement consacrée à la DACOM, ainsi fixée à 63 % à compter de 2024.
3. Un renforcement des dispositifs de garanties
S'agissant des communes, le 7° du II tend à modifier l'article L. 2334-14-1 du CGCT pour instituer un mécanisme de garantie en cas de perte d'éligibilité à la part « majoration » de la DNP. Une commune ne satisfaisant plus les critères d'éligibilité à la celle-ci percevrait pour cette seule année une garantie d'un montant égal à 50 % du montant de l'attribution perçue l'année précédente. D'après l'évaluation préalable du présent article, une telle mesure, si elle avait été mise en oeuvre en 2023, aurait concerné 515 communes et permis l'attribution d'un montant de garantie de 3,4 millions d'euros.
Le 11° du même II prévoit de modifier l'article L. 2334-22-1 du CGCT de façon à remplacer, pour la détermination de l'éligibilité à la part « péréquation » de la DSR, le critère de revenu moyen par habitant du dernier exercice connu par une moyenne sur les trois derniers exercices connus. S'il ne s'agit pas d'un dispositif de garantie stricto sensu dans le sens où il agit directement sur les critères d'éligibilité de droit commun, la mesure poursuit la même finalité : lisser l'impact financier de variations importantes du revenu moyen par habitant, qui sont potentiellement d'autant plus importantes que la commune est peu peuplée. Selon l'évaluation préalable du présent article, si la mesure avait été mise en oeuvre en 2023, environ 15 % des 837 communes ayant cessé d'être éligibles à cette fraction le seraient restées.
S'agissant des EPCI, le b) du 1° du V prévoit en outre de modifier l'article L. 5211-28 du CGCT pour assouplir les règles d'encadrement à la hausse du montant des attributions individuelles, en relevant le plafond de l'attribution de 110 % à 120 % du montant de l'attribution perçue l'année précédente.
4. Diverses mesures d'ajustement des règles de répartition des dotations communales
Le 6° du II, outre l'augmentation de la DSU et de la DSR procède à une réécriture partielle de l'article L. 2443-13 du CGCT visant clarifier les modalités de répartition de la dotation d'aménagement. Sur le fond, la principale modification serait que le montant de la dotation d'intercommunalité serait obtenu à partir du solde résultant de la différence entre le montant de la dotation d'aménagement retraitée de ses composantes forfaitaire et des dotations de péréquation communales. Dans le droit existant la rédaction était inversée, puisque c'étaient les dotations de péréquation communales qui étaient obtenues à partir du solde de la différence entre la dotation d'aménagement retraitée de ses composantes forfaitaire et de la dotation d'intercommunalité. En pratique, l'incidence de cette inversion est faible puisque le financement d'un dépassement de l'enveloppe ainsi définie resterait financé en tout état de cause dans les conditions prévues à l'article L. 2334-7- 1 du CGCT, par minoration des dotations forfaitaires.
Le 4° du même II procède quant à lui à une réécriture partielle dudit article L. 2334-7- 1 du CGCT pour en clarifier la rédaction et l'harmoniser avec celle de l'article L. 2334-13 résultant du présent article.
Enfin, le 3° du même II ainsi que le 2° du V du présent article visent respectivement à modifier les articles L. 2334-7 et L. 5211-28-1 du CGCT de façon à ce que la CPS soit intégralement perçue au profit des EPCI, ce qui permet de garantir que son écrêtement soit le cas échéant réparti sans biais lié à leur régime fiscal. En parallèle, le 4° du V du présent article tend à rétablir l'article L. 5211-32 du même code de façon à ce que, dans les EPCI ne faisant pas application du régime de la fiscalité professionnelle unique (FPU), cette part soit rétrocédée aux communes sous forme d'attribution de compensation.
Le 8° du II du présent article prévoit enfin de remplacer, pour déterminer l'éligibilité à la DSU, la référence au « revenu imposable » par celle au revenu fiscal de référence, plus communément utilisée.
*
En première lecture à l'Assemblée nationale, ces dispositifs n'ont été modifiés que par un amendement rédactionnel des rapporteurs spéciaux Joël Giraud et Marina Ferrari, intégré au texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.
C. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE HAUSSE BIENVENUE DES DOTATIONS DE PÉRÉQUATION VERTICALE, DONT LE FINANCEMENT DEVRAIT CEPENDANT ÊTRE ASSUMÉ PAR L'ÉTAT
Les rapporteurs spéciaux prennent acte de cette nouvelle augmentation des dotations de péréquation au sein de la DGF, qui aurait pour effet de porter leur montant total à 9 milliards d'euros, dans une logique de solidarité territoriale. Cette évolution s'inscrit dans le cadre d'une forte augmentation de la composante péréquatrice de la DGF, passée de 15 % à 33 % entre 2007 et 2023. Au sein du seul bloc communal, celle-ci représente 38,7 % de la DGF en 2023, contre 20 % en 2007.
Comme en 2023, il est proposé que l'accroissement de la DSR (+ 100 millions d'euros) soit d'un niveau supérieur à celui de la DSU (90 millions d'euros), dont il convient cependant de rappeler que le montant global resterait supérieur de 569 millions d'euros. Cet écart de 10 millions d'euros dans la progression des deux dotations, moins important qu'en 2023 (110 millions d'euros) favorise donc une forme de « rattrapage » de la DSR.
Le choix de faire porter à nouveau et de façon obligatoire 60 % l'accroissement de la DSR sur la fraction dite « péréquation » traduit le choix de faire bénéficier un maximum de communes de l'accroissement de la DGF et permet d'assurer une certaine stabilité. Il confirme une prise de conscience de a nécessité de conforter les moyens de la péréquation en faveur des communes rurales.
Les rapporteurs spéciaux ne sauraient pour autant approuver le triplement de la progression annuelle minimale de la dotation d'intercommunalité, qui passerait ainsi de 30 à 90 millions d'euros. Une telle mesure, non concertée avec les associations d'élus, impliqueraient une forte augmentation des minorations applicables aux dotations forfaitaires, affectant ainsi négativement la DGF de la majorité des EPCI. Ils proposent ainsi, par leur amendement n° II-12 (FINC.2), que cette progression annuelle minimale soit ramenée à 30 millions d'euros à compter de 2025, tout en rappelant qu'il resterait loisible chaque année au CFL de majorer la dotation d'intercommunalité.
Les rapporteurs spéciaux relèvent en outre avec déception que cette progression des dotations de péréquation ne s'est pas accompagnée cette année, comme en 2023, d'un relèvement à due concurrence du montant global de la DGF prévu à l'article 24 du présent projet de loi de finances.
Il s'agissait pourtant d'un retour bienvenu à l'esprit de la péréquation verticale, qui avait été quelque peu dévoyé lors des exercices précédents : dans la période récente, le financement intégral de la progression des dotations de péréquation par les dotations forfaitaires brouillait en effet la frontière avec la péréquation horizontale.
Ainsi, pour 2024, la DGF connaîtrait une progression de 220 millions d'euros, alors que la péréquation verticale progresserait de 290 millions d'euros. En pratique, le surcroît de la variation annuelle de la dotation d'intercommunalité (60 millions d'euros) et l'augmentation de la dotation de péréquation des départements (10 millions d'euros) resteraient à la charge des collectivités territoriales concernées.
C'est la raison pour laquelle le rapporteur général, au nom de la commission des finances, a proposé par un amendement n° I-226 déposé sur l'article 24, figurant en première partie du présent projet de loi de finances, de relever de 70 millions d'euros le montant global de la dotation globale de fonctionnement. Les rapporteurs spéciaux soutiennent pleinement cette initiative. Par souci de coordination, leur amendement n° II-11 (FINC.1) vise à en tirer les conséquences sur les règles de répartition de la DGF des départements en 2024.
Un constat équivalent peut être fait en matière de DACOM : si l'on ne peut que se satisfaire de la progression de cette dotation depuis 2019 (+ 110 millions d'euros), portant son total à 368 millions d'euros en 2023, on peut regretter que cet effort en faveur de l'outre-mer ait intégralement été assumé par les communes de l'hexagone, via les mécanismes de financement des besoins internes de la DGF. Lors d'une réunion du CFL consacrée au bilan de l'augmentation de la DACOM, des élus ont également mis en évidence la persistance de certains biais dans ses modalités d'attributions, liées aux réalités démographiques très différentes auxquelles les territoires d'outre-mer sont susceptibles d'être confrontés : la Martinique et la Guadeloupe, qui connaissent une baisse de leur population, se trouvant ainsi défavorisés par l'application de certains critères de charges davantage appropriés aux territoires en fort dynamisme à l'instar de la Guyane et de Mayotte, tels que le nombre d'enfants âgés de 3 à 16 ans. Suite à l'importante augmentation de l'enveloppe de la DACOM, des travaux complémentaires pourraient ainsi être engagés sur ses modalités de répartition.
Plus fondamentalement, les rapporteurs spéciaux entendent rappeler avec force la nécessité d'engager, le plus rapidement possible un travail concerté associant le Gouvernement, le Parlement, et les élus locaux autour de l'objectif de refonte globale de la DGF, dont les règles de répartition, largement issues de la sédimentation de réformes passées, ont perdu toute lisibilité. Cette nécessité, qui fait consensus parmi les élus locaux, a notamment été rappelée par le groupe de travail sur la décentralisation présidé par le Président du Sénat.
Son rapport pose clairement que « la réforme de la DGF fait figure de priorité », considérant que « son fonctionnement, qui repose sur un grand nombre de dotations forfaitaires ou de péréquation aux modalités de calcul complexes, est illisible et son évolution d'une année sur l'autre imprévisible. Les critères de ressources et de charges utilisés pour sa répartition sont, de surcroît, largement caducs : à mesure que la fiscalité locale s'est érodée, le critère de potentiel fiscal - pierre angulaire des systèmes de péréquation verticale et horizontale - s'est trouvé largement vidé de sa substance. Les autres critères utilisés reposent sur des indicateurs souvent trop frustes (population, revenu moyen par habitant...) pour mesurer fidèlement les charges auxquelles font face les collectivités territoriales, qui doivent être mieux prises en compte »19(*).
La recherche d'indicateurs renouvelés pourrait notamment se donner comme objectif de mettre en place des critères permettant de refléter les charges dites « de spatialité » auxquelles font face les communes rurales, aujourd'hui insuffisamment prises en compte par les dispositifs de droit commun.
II. DES AJUSTEMENTS DES INDICATEURS FINANCIERS DU BLOC COMMUNAL ET DES DÉPARTEMENTS
A. LE DROIT EXISTANT : LES INDICATEURS FINANCIERS ONT FAIT L'OBJET D'UNE IMPORTANTE RÉFORME POUR TENIR COMPTE DE LA SUPPRESSION DE LA TAXE D'HABITATION
1. Les indicateurs financiers du bloc communal
a) Le potentiel fiscal et le potentiel financier
Régis par l'article L. 2334-4 du CGCT, le potentiel fiscal et le potentiel financier visent à prendre en compte, pour une commune donnée, l'ensemble de la richesse potentiellement perçue sur son territoire, dont celle tirée de son appartenance à un EPCI.
Le potentiel fiscal d'une commune est déterminé par l'application aux bases communales des quatre taxes directes locales, soit la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), la taxe d'habitation sur les résidences secondaires (THRS) et la cotisation foncière des entreprises (CFE), du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes.
Il prend également en compte les montants et produits communaux et intercommunaux des principales impositions établies au profit des collectivités territoriales, au premier rang desquels, jusqu'en 2023, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), mais également les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau (Ifer), la taxe additionnelle à la TFPNB, ou encore la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom). Il prend également en compte des ressources liées à la compensation de la perte ou du transfert de ressources fiscales, telles que les reversements et prélèvements au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), la compensation liée à la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle (CPS) ou encore les attributions de compensations (AC) versées par les EPCI.
Le potentiel financier de la commune correspond quant à lui à son potentiel fiscal majoré de la dotation forfaitaire perçue l'année précédente à laquelle sont cependant susceptibles de s'appliquer certaines minorations20(*).
Le potentiel fiscal des EPCI est quant à lui régi par l'article L. 5211-29 du CGCT. Son calcul fonctionne selon des modalités similaires. Le même article définit également un coefficient d'intégration fiscale (CIF), qui permet, à des fins de répartition de la DGF, de mesurer l'intégration d'un EPCI au travers du rapport entre la fiscalité qu'il lève et la totalité de la fiscalité levée sur son territoire par les communes et leurs groupements. Il constitue un indicateur de la part des compétences exercées au niveau du groupement.
Enfin, compte tenu de sa répartition au niveau de l'ensemble intercommunal formé par l'EPCI et ses communes membres, la répartition du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) fait intervenir un troisième indicateur, le potentiel fiscal agrégé (PFIA), régi par l'article L. 2336-2 du CGCT.
Le potentiel fiscal des communes a connu une importante réforme résultant des lois de finances initiales pour 202121(*) et 202222(*), pour tirer les conséquences de la réforme de la fiscalité locale portée par l'article 16 de la loi de finances initiale pour 2020. Pour mémoire, cet article a prévu la nationalisation en vue de la suppression progressive de la taxe d'habitation sur les résidences principales (THRP) à compter de 2021. Le schéma de compensation prévoyait :
- une « redescente » aux communes (hors Ville de Paris) de la TFPB perçue par les départements, minorée ou majorée par l'application d'un coefficient correcteur visant à égaliser le montant de TFPB perçu à la THRP perdue ;
- une attribution aux EPCI et à la Ville de Paris d'une fraction de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) égale à la THRP perdue ;
- une attribution aux départements d'une fraction de TVA égale à la TFPB « redescendue ».
L'application du nouveau schéma de financement des collectivités locales aurait en effet posé, sans correction, plusieurs difficultés, à plus forte raison compte-tenu du poids prépondérant de la TH dans le calcul de ces indicateurs23(*).En effet, les simulations réalisées par le CFL quant à l'impact de la réforme sur les indicateurs financiers des communes, mettent à jour deux effets :
- un « effet base » liée au remplacement de produits potentiels (l'application du taux moyen national aux bases de THRP de la commune) par des produits réels (« redescente » de la part départementale TFPB minorée ou majorée par l'application d'un coefficient correcteur ou attribution d'une fraction de TVA) ;
- un « effet taux » qui provient de la différence entre le taux de référence retenu pour le calcul des compensations (taux de la TFPB en 2019 pour les départements, par exemple) et du taux moyen national.
La réforme conserve les indicateurs actuels et leurs finalités, et ne les a modifié que dans la stricte mesure de ce qui a été rendu nécessaire par la réforme de la fiscalité locale.
Elle a par ailleurs prévu la mise en place de « fractions de correction » visant à égaliser les variations induites par cette réforme pour chaque commune sur le potentiel fiscal (et le potentiel fiscal agrégé) et sur l'effort fiscal (et l'effort fiscal agrégé). Ces fractions de corrections ne visent à neutraliser que les effets liés au changement de mode de calcul des indicateurs, tandis que les évolutions de richesse pourraient continuer d'être captées. Elles sont néanmoins multipliées par un coefficient dégressif avec le temps jusqu'à devenir nul en 2028.
Dégressivité du coefficient
appliqué à la fraction de correction de la réforme
des
indicateurs financiers des communes et ensembles intercommunaux
|
Année |
Coefficient appliqué à la fraction de correction |
|
2022 |
1 |
|
2023 |
0,9 |
|
2024 |
0,8 |
|
2025 |
0,6 |
|
2026 |
0,4 |
|
2027 |
0,2 |
|
2028 |
0 |
Source : commission des finances du Sénat
b) L'effort fiscal
Pour mémoire, l'effort fiscal a initialement pour objet de mesurer le degré de pression fiscale des communes sur leurs ménages. Il repose sur le principe qu'une part plus importante de la péréquation doit être dirigée vers les communes fragiles mobilisant déjà fortement leurs bases fiscales plutôt qu'en direction de communes qui disposent encore de marges fiscales importantes. Afin de mesurer cette pression fiscale, l'effort fiscal se calcule en divisant les produits effectivement perçus sur le territoire de la commune au titre des taxes sur les ménages par les produits potentiels de ces mêmes taxes. Les produits au numérateur étant des produits réels, ils intègrent les impôts perçus tant par la commune que par l'EPCI au titre des impôts « ménages ».
Formule de calcul de l'effort fiscal des communes jusqu'en 2021
TFPB : taxe foncière sur les propriétés bâties ; TFPNB : taxe foncière sur les propriétés non bâties ; TH : taxe d'habitation ; TAFNB : taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties ; TEOM : taxe d'enlèvement des ordures ménagères ; REOM : redevance d'enlèvement des ordures ménagères.
Note : L'écrêtement mentionné concerne le mécanisme prévu aux trois derniers alinéas de l'article L. 2334-5 du CGCT prévoyant un mécanisme de minoration du produit pris en compte lorsque l'augmentation du taux moyen pondéré de la commune est supérieure à celle constatée pour les communes de même importance démographique.
Source : commission des finances du Sénat
Les travaux du CFL ont cependant remis en cause la pertinence de l'indicateur au regard des évolutions de la fiscalité locale. En premier lieu, sa finalité qui est de mesurer la pression fiscale exercée sur les ménages se heurterait au fait que, via la prise en compte de la TFPB, l'effort fiscal concerne également la pression exercée sur les entreprises. En second lieu, le mécanisme du coefficient correcteur issu de la suppression de la taxe d'habitation pour les communes entraîne une certaine déconnexion entre les ressources perçues par la commune et celles acquittées par les contribuables qui résident sur son territoire.
Pour cette raison, et dans la lignée de réflexions engagées dans le cadre du CFL, l'article 194 de la loi de finances initiale pour 2022 a prévu une nouvelle rédaction de l'article L. 2334-5 du CGCT afin de redéfinir l'effort fiscal dans sa philosophie et dans son mode de calcul. L'indicateur aurait désormais pour fonction non plus de mesurer la pression fiscale exercée sur les ménages d'une commune donnée mais de mesurer la fiscalité effectivement levée par une commune par rapport à la fiscalité qu'elle peut effectivement mobiliser.
Ces réflexions conduisent à prendre pour référence non plus les ménages mais la commune, écartant ainsi les produits intercommunaux des impôts ménages qui n'auraient plus de pertinence selon cette conception renouvelée de l'effort fiscal.
La nouvelle formule proposée prévoirait ainsi de calculer l'effort fiscal comme le rapport entre les produits réels des impôts sur lesquels les communes conservent un pouvoir de taux (TH sur les résidences secondaires, TFPB, TFPNB) et le produit potentiel afférent à ces impôts.
Formule de calcul de l'effort fiscal des communes depuis 2022
Note : TFPB : taxe foncière sur les propriétés bâties ; TFPNB : taxe foncière sur les propriétés non bâties ; THRS : taxe d'habitation sur les résidences secondaires.
Source : commission des finances du Sénat
Le même article a assuré la coordination avec l'article L. 2336-2 du CGCT pour le calcul de l'effort fiscal agrégé (EFA) utilisé dans le cadre du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC).
En application de l'article 252 de la loi de finances initiale pour 2021 dans sa rédaction issue de la loi de finances initiale pour 2022, l'impact de cette réforme a cependant été intégralement neutralisé en 2022, via l'application des fractions de corrections mise en place dans le cadre plus large de la refonte des indicateurs financiers issu de la réforme de la taxe d'habitation (voir supra).
La loi de finances initiale pour 2023 a ensuite prévu une nouvelle neutralisation intégrale du dispositif au titre de l'année 2023.
2. Les indicateurs financiers des départements
Le potentiel fiscal des départements, régi par l'article L. 3334-6 du CGCT repose sur la même logique de calcul que le potentiel fiscal des communes, en tenant compte des ressources perçues par la strate départementale, parmi lesquelles, jusqu'en 2023, la CVAE.
Depuis la « redescente » aux communes de la TFPB départementale, cet indicateur ne comporte cependant plus de produits potentiels, compte tenu de la perte quasi-totale de pouvoir de taux des départements sur les impositions établies à leur profit. Même la perception des droits de mutation à titre onéreux, sur lesquels les départements continuent d'exercer un pouvoir de taux encadré, se traduit par la prise en compte d'un produit réel au titre du potentiel fiscal, obtenu par la moyenne du produit de cet impôt sur les cinq dernières années.
Régi par le même article, le potentiel financier des départements intègre, outre le potentiel fiscal, les composantes forfaitaires de la DGF.
La perte de la TFPB, qui représentait environ 40 % des ressources prises en compte au titre de cet indicateur depuis 2021, a nécessité également une réforme en loi de finances initiale pour 2021.
Comme pour les communes, la réforme de la fiscalité locale introduite par l'article 16 de la LFI a en effet entraîné le remplacement d'un produit potentiel sur lequel le département exerce un pouvoir de taux (la TFPB) par un produit réel : l'attribution, en application du C du V de cet article précité d'une fraction de TVA égale au produit de TFPB perçu en 2020.
L'article 252 de la loi de finances initiale pour 2021 a cependant entendu neutraliser intégralement et de façon permanente l'impact de la réforme sur les potentiels fiscaux des départements en prévoyant que le produit potentiel de TFPB pris en compte soit remplacé par la fraction de TVA attribuée au département majorée de la différence entre le produit potentiel de TFPB au titre de l'année 2020 (dernière année d'application) calculé pour la répartition de la DGF en 2021 et le montant de la fraction de TVA attribuée en 2021 (première année d'application).
En effet, le remplacement pur et simple du produit potentiel de TFPB au titre de 2020 par le produit réel de la TVA versée en 2021 aurait eu pour conséquence d'inverser quasiment l'ordre de richesse entre les départements en raison d'un « effet taux » sur la TFPB. Les départements qui pratiquaient un taux bas de TFPB perçoivent désormais une fraction de TVA inférieure à ceux qui, éprouvant plus de difficultés à mobiliser d'autres ressources, avaient opté pour un taux élevé de TFPB. Or, un taux élevé de TFPB est en pratique un indicateur de la difficulté pour un département à mobiliser des richesses fiscales par ailleurs et inversement.
Une mesure conservatoire de même nature a été prévue s'agissant des règles de répartition du fonds national de péréquation des DMTO régi par l'article L. 3335-2 du CGCT.
Pour mémoire, les reversements effectués au titre de ce fonds sont répartis entre trois enveloppes, correspondant respectivement aux anciens fonds de soutien interdépartemental (FSID), « fonds DMTO » et fonds de stabilité des départements (FSD) refondus au sein du nouveau fonds à compter de la loi de finances initiale pour 202024(*). En son sein et en application du V du même article, l'enveloppe correspondant à l'ancien FSID (250 millions d'euros) est répartie en fonction d'un indice synthétique obtenu par l'addition de des trois rapports suivants pondérés chacun par un tiers, et plafonné à 1,3 :
- le rapport entre le potentiel financier net moyen par habitant de l'ensemble des départements et le potentiel financier net par habitant du département ;
- rapport entre le revenu moyen par habitant de l'ensemble des départements et le revenu par habitant du département ;
- le rapport entre le taux d'imposition de TFPB et le taux moyen national d'imposition de TFPB pour l'ensemble des départements. Cet indicateur poursuit en l'espèce la même vocation que l'effort fiscal.
Or, compte tenu de la « redescente » de cet impôt et du pouvoir de taux qui lui est afférent aux communes, le taux de TFPB pris en compte a été maintenu chaque année à son niveau de 2020 en application des lois de finances initiales pour 2021, 2022 et 2023.
3. La perte de la CVAE à compter de 2023
L'article 55 de la loi de finances initiale pour 2023 a prévu la nationalisation en vue de la suppression progressive de la CVAE.
Pour assurer sa compensation aux communes, EPCI et départements par l'attribution d'une fraction de TVA égale à la moyenne des montants perçus entre 2020 à 2022 ou qui auraient dû être perçus en 2023 :
- pour les communes et EPCI, en application des A et C du XXIV de l'article 55 précité de la loi de finances initiale pour 2023, cette attribution constitue le « socle » de la compensation. La dynamique de cette fraction, qui suit la dynamique nationale de la TVA, abonde un fonds national d'attractivité économique des territoires (FNAET) réparti selon des modalités fixées par décret ;
- pour les départements, en application des A et B du XXV du même article, cette fraction évolue comme la dynamique nationale de la TVA. Il est à noter que l'article 8 du présent projet de loi de finances prévoit d'instituer un dispositif de garantie de façon à ce que son montant ne puisse être inférieure à son niveau historique (2023).
Le montant de CVAE perçu en année N- 1 étant prise en compte pour le calcul des indicateurs financiers au titre de l'année N, il est nécessaire de tirer les conséquences de cette réforme en loi de finances pour 2024.
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LES RÉFORMES DE LA FISCALITÉ LOCALE CONTINUENT DE JUSTIFIER DES AJUSTEMENTS DES MODALITÉS DE CALCUL DES INDICATEURS FINANCIERS
1. Un ajustement des indicateurs financiers du bloc communal et des départements pour tenir compte de la perte de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
Le 1° du II du présent article tend à modifier l'article L. 2334-4 du CGCT pour substituer au produit communal et intercommunal de CVAE, dans la formule de calcul du potentiel fiscal des communes, le montant de la fraction de TVA perçue en application des A et C du XXIV de l'article 55 de la loi de finances initiale pour 2023, majoré d'une fraction du produit de TVA perçu à ce même titre par l'EPCI au prorata de la population de la commune.
À des fins de coordination, le IV du présent article tend à modifier l'article L. 3663-9 du CGCT pour tirer les conséquences de cet ajustement de la formule de calcul du potentiel fiscal des communes au titre du calcul du potentiel fiscal de la métropole de Lyon.
Le 3° du V du présent article tend à modifier l'article L. 5211-29 du CGCT pour substituer au produit de CVAE, dans la formule de calcul du potentiel fiscal des EPCI et du CIF, le montant de la fraction de TVA perçue en application du même XXIV de l'article 55 de la loi de finances initiale pour 2023.
S'agissant du cas particulier du FPIC, le 13° du II du présent article tend à modifier l'article L. 2336-2 du CGCT de façon à substituer au produit agrégé de CVAE perçu par l'EPCI et les communes membres, dans le calcul du PFIA, le produit agrégé de TVA perçu par eux en application du même XXIV de l'article 55 de la loi de finances initiale pour 2023.
S'agissant des départements, le b) du 3° du III du présent article tend à modifier l'article L. 3334-6 du CGCT de façon à substituer au produit de CVAE, dans la formule de calcul du potentiel fiscal, le produit de la fraction de TVA perçu en application des A et B du XXV de l'article 55 de la loi de finances initiale pour 2023.
À des fins de coordination, le c) du 4° ainsi que le 5° du même III suppriment la référence à l'ancien fonds national de péréquation de la CVAE des départements prévu par l'article L. 3335-1 du CGCT, abrogé par l'article 55 de la loi de finances initiale pour 2023, dans les règles de répartition du fonds national de péréquation des DMTO et du fonds de solidarité des départements de la région Île-de-France (FSDRIF).
2° Un ajustement, à des fins de sécurité juridique, des modalités de calcul du potentiel fiscal des départements ainsi que des règles de répartition du fonds national de péréquation des DMTO résultant de la suppression de perte de la taxe foncière sur les propriétés bâties
Aux termes de l'évaluation préalable du présent article, la référence, dans le calcul du potentiel fiscal des départements comme dans les règles de répartition du fonds national de péréquation des DMTO, au produit de TFPB perçu en 2020 à titre pérenne pose des difficultés au regard du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques, en ce qu'il limite la capacité des indicateurs à refléter les évolutions de la richesse du département.
a) Une mesure d'ajustement des règles de calcul du potentiel fiscal des départements, dont les effets seraient lissés dans le temps
Aussi, les a) et c) du 3° du III du présent article tendent à modifier l'article L. 3334-6 du CGCT de façon supprimer toute référence à la TFPB perçue en 2020, dans le calcul du potentiel fiscal des départements. La fraction de TVA perçue en application du C du V de l'article 16 de la loi de finances initiale pour 2020 prise en compte serait désormais corrigée par sa multiplication par un indice synthétique égal à la somme des trois rapports suivants, pondérés chacun par un tiers :
- le rapport entre le revenu par habitant du département et le revenu moyen par habitant de l'ensemble des départements ;
- le rapport entre la fraction de TVA susmentionnée rapportée à la population du département et la somme de ces produits pour l'ensemble des départements rapportée à la population de l'ensemble des départements ;
- le rapport entre la moyenne des produits de DMTO des cinq dernières années rapportée à la population du département et la somme de ces moyennes pour l'ensemble des départements rapportée à la population de l'ensemble des départements.
Comme cela avait été prévu dans le cadre de la réforme des indicateurs financiers des communes (voir supra) et afin de lisser dans le temps l'impact financier de cette mesure, le VII du présent article prévoit que, de 2024 à 2026, le potentiel fiscal soit majoré ou minoré d'une fraction de correction visant à égaliser les variations de cet indicateur liées à la réforme. Déterminée dans des conditions prévues par décret en Conseil d'État, cette fraction de correction serait pondérée par un coefficient égal à 1 en 2024, à deux tiers en 2025 et à un tiers en 2026. L'impact de la réforme serait ainsi intégralement neutralisé en 2024.
Dégressivité du coefficient appliqué à la fraction de correction de la réforme
du potentiel fiscal des départements proposée par l'article 56
|
Année |
Coefficient appliqué à la fraction de correction |
|
2024 |
1 |
|
2025 |
2/3 |
|
2026 |
1/3 |
Source : commission des finances du Sénat
b) Une mesure d'ajustement des règles de répartition du fonds national de péréquation des DMTO, dont les effets seraient lissés dans le temps
Le 4° du même III tend à modifier de la même façon l'article L. 3335-2 du CGCT de façon à supprimer toute référence à la TFPB perçue en 2020, dans la définition des règles de répartition du fonds national de péréquation des DMTO. L'indice synthétique utilisé pour la répartition de l'enveloppe correspondant à l'ancien FSID, régie par le V du même article, et qui resterait plafonné à 1,3, serait désormais obtenu par la somme des deux rapports suivants :
- le rapport entre le potentiel financier net moyen par habitant de l'ensemble des départements et le potentiel financier net par habitant du département, pondéré par un tiers ;
- le rapport entre le revenu moyen par habitant de l'ensemble des départements et le revenu par habitant du département, pondéré par deux tiers.
Cet indice ne fait ainsi plus intervenir de référence au taux de TFPB, au profit d'une prise en compte accrue du revenu moyen par habitant.
Dans le même souci de lisser dans le temps l'impact financier de cette mesure, le VIII du présent article prévoit que, de 2024 à 2026, l'effet du « remplacement » au sein de l'indice de l'indicateur lié au taux de TFPB par un indicateur de revenu moyen par habitant soit atténué par :
- d'une part, une pondération du rapport entre le revenu moyen par habitant de l'ensemble des départements et le revenu par habitant du département limitée à cinq douzièmes en 2024, six douzièmes en 2025 et sept douzièmes en 2026 ;
- d'autre part, la conservation temporaire au sein de l'indice synthétique du rapport entre le taux d'imposition de TFPB du département en 2020 et le taux moyen national d'imposition de TFPB en 2020 pour l'ensemble des départements. Ce rapport serait pondéré par trois douzièmes en 2024, par deux douzièmes en 2025 et par un douzième en 2026. Le taux d'imposition de taxe foncière sur les propriétés bâties pris en compte est celui de 2020.
Mesure de lissage dans le temps des effets de la
suppression de la prise en compte du taux de TFPB appliqué en 2020 dans
les règles de répartition
du fonds national de
péréquation des DMTO proposée par
l'article 56
|
Indicateur |
Pondération des indicateurs utilisés pour le calcul de l'indice synthétique permettant la répartition de l'enveloppe prévue au V de l'article L. 3335-2 du CGCT |
||||
|
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
2027 |
|
|
Potentiel financier par habitant |
4/12 |
4/12 |
4/12 |
4/12 |
4/12 |
|
Revenu moyen par habitant |
4/12 |
5/12 |
6/12 |
7/12 |
8/12 |
|
Taux de TFPB 2020 |
4/12 |
3/12 |
2/12 |
1/12 |
- |
Source : commission des finances du Sénat
*
En première lecture à l'Assemblée nationale, ces dispositifs n'ont été modifiés que par un amendement rédactionnel des rapporteurs spéciaux Joël Giraud et Marina Ferrari, intégré au texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.
C. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : SI LES AJUSTEMENTS DES INDICATEURS FINANCIERS PROPOSÉS PAR LE PRÉSENT ARTICLE SONT NÉCESSAIRES, LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME DE L'EFFORT FISCAL DÈS 2024 EST ENCORE PRÉMATURÉE
1. Les ajustements proposés aux modalités de calcul des indicateurs financiers du bloc communal et des départements étaient nécessaires pour tenir compte de l'évolution de leurs paniers de ressources
Le remplacement, dans les formules de calcul des indicateurs financiers des communes et des départements, du produit de la CVAE par celui de la fraction de TVA versée en compensation ne pose pas les mêmes difficultés que celles engendrées par la suppression de la THRP. En effet, dans la mesure où les collectivités territoriales n'exerçaient pas de pouvoir de taux sur le CVAE, cette mesure se limite à substituer un produit réel à un autre.
La mesure n'appelle donc pas de dispositif de correction spécifique ou de lissage dans le temps de son impact financier.
S'agissant des départements, la suppression de la référence au taux de TFPB appliqué en 2020 était rendue nécessaire pour des raisons d'ordre juridique, au regard du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques. En matière de péréquation financière, le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de rappeler que des différences de traitement pouvaient certes être admises mais à la condition que celles-ci ne soient pas pérennes25(*).
La DGCL a indiqué aux rapporteurs spéciaux que les effets de la réforme aboutiraient, en absence de correction, à des variations d'attributions de DGF résultant de cette réforme du calcul potentiel fiscal limitées, comprises entre - 1,1 % et + 2,2 %. Compte tenu de la fraction de correction que le présent article prévoit d'instituer, l'impact financier serait lissé jusqu'à une application pleine en 2027.
Auditionnée par les rapporteurs spéciaux, l'Assemblée des départements de France a cependant signalé que la réforme intervenant dans un contexte marqué, en parallèle, par une réforme des concours attribués par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) au titre du financement des compétences sociales des départements, concours qui font également intervenir le potentiel fiscal. De telles évolutions pourraient justifier des ajustements de la formule de calcul ou de la trajectoire de lissage résultant du présent article à l'horizon du projet de loi de finances pour 2025. En tout état de cause, la mesure de lissage prévue au présent article prévoit en 2024, une neutralisation de l'impact de la réforme sur la répartition de la DGF, et quasi-intégrale sur la répartition du fonds national de péréquation des DMTO.
2. La nécessité de prolonger, en 2024, la suspension de la réforme de l'effort fiscal
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2022, les rapporteurs spéciaux avaient jugé la réforme de l'effort fiscal prématurée alors que la délibération n° 2021-12 du CFL du 20 juillet 2021 se limitait à « l'envisager ». Il est à noter que cette solution n'est d'ailleurs présentée que comme transitoire par le CFL, qui estimait que l'indicateur pourrait être à terme remplacé par la prise en compte du seul revenu par habitant de la commune, sous réserve d'une évaluation des conséquences d'un tel remplacement.
En retirant de la formule de calcul de l'indicateur la prise en compte des produits fiscaux intercommunaux, il est acquis que son application serait fortement pénalisantes pour les communes membres d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) fortement intégrés.
Le Gouvernement, contre l'avis alors exprimé par la commission des finances, a persisté dans sa volonté de maintenir dans la loi le principe de la réforme, tout en neutralisant son impact au titre de 2022.
Les premières simulations présentées au CFL par la DGCL courant 2022 ont documenté l'impact très important de cette réforme sur les communes. Si la fraction de correction n'avait pas été appliqué, elle aurait entraîné des évolutions moyennes de l'effort fiscal supérieures à 5 % dans l'ensemble des strates, et pouvant aller jusqu'à 16 %. L'impact aurait été particulièrement important dans les strates les plus peuplées et parmi les communes de moins de 500 habitants.
Simulation de l'impact de la réforme de
l'effort fiscal en 2022
en l'absence de neutralisation
EC : effort fiscal ; FC : fraction de correction.
Source : Direction générale des collectivités locales
L'année suivante, la délibération n° 2022-10 du CFL du 6 septembre 2022 a reconnu que cette réforme ne pouvait être considérée comme pérenne au regard « des effets indésirables qu'est susceptible de produire la suppression des produits fiscaux levés par les EPCI à fiscalité propre sur le territoire d'une commune du calcul de cet indicateur ». Le CFL a également jugé insatisfaisantes les alternatives envisagées à ce jour compte tenu des simulations réalisées (suppression de l'effort fiscal, remplacement par un indicateur de revenu par habitant), et a donc jugé que ses travaux devaient se poursuivre afin d' « identifier la possibilité de réformer l'effort fiscal ou de lui substituer d'autres indicateurs dans la répartition des dotations et fonds de péréquation ». Cette délibération avait justifié la décision, en loi de finances initiale pour 2023, de suspendre l'application de la réforme
Faute de travaux complémentaires menés en 2023, l'application dès 2024 de cette réforme, mal préparée et rejetée par les associations d'élus locaux auditionnées par les rapporteurs spéciaux, paraît encore prématurée. Par leur amendement n° II-13 (FINC.3), ils proposent que ses effets soient à nouveau intégralement neutralisés en 2023.
III. LES MESURES RELATIVES AUX COMMUNES NOUVELLES
A. LE DROIT EXISTANT : L'ATTRIBUTION DE LA DGF AUX COMMUNES NOUVELLES FAIT L'OBJET DE RÈGLES SPÉCIFIQUES
1. Au sein de la DGF, les communes nouvelles bénéficient de garanties spécifiques
Le régime juridique des communes nouvelles est issu de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales26(*). Au 1er janvier 2023, la France compte 795 communes nouvelles.
Dans l'objectif d'inciter les fusions de communes, un régime dérogatoire à la répartition de droit commun de la dotation globale de fonctionnement (DGF) a été institué au profit de ces communes. Ce régime financier prévoit notamment une protection, pendant leurs trois premières années d'existence, des communes nouvelles dont la population est inférieure ou égale à 150 000 habitants créées à compter du 2 janvier 2017 contre les baisses de dotation forfaitaire, en application de l'article L. 2113-20 du CGCT, et contre les de dotations de péréquation en application de l'article L. 2113-22 du même code, auxquelles elles sont susceptibles d'être confrontées compte tenu de la possible variation des indicateurs financiers liée au changement d'échelle résultant de la fusion.
Par dérogation, les II et IV de l'article L. 2113-20 du CGCT précité prévoient que dans le cas où une commune nouvelle, créée à compter du renouvellement des conseils municipaux de 2020 et regroupant une population inférieure ou égale à 150 000 habitants, rassemble toutes les communes membres d'un ou de plusieurs EPCI tout en n'appartenant pas à elle-même à un EPCI à fiscalité propre (dite « commune-communauté ») perçoit, au cours des trois premières années suivant sa création, non seulement une attribution au titre de la dotation forfaitaire communale au moins égale à la somme des dotations forfaitaires perçues par chacune des anciennes communes l'année précédant la création de la commune nouvelle mais également :
- une dotation égale aux montants de la dotation liée à la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle (CPS) perçus par le ou les EPCI l'année précédant la création de la commune nouvelle ;
- une dotation dite « de compétences intercommunales » égale à la somme des montants de la dotation d'intercommunalité perçus par le ou les EPCI l'année précédant la création de la commune nouvelle. Pour les années ultérieures, le montant de cette dotation reste fixe, sous réserve des minorations pouvant lui être appliquées au titre du financement des besoins de financement internes à la DGF (voir supra).
Il est à noter que la loi de finances initiale pour 202227(*) a également prévu une éligibilité dérogatoire à la DSR pour les communes nouvelles de plus de 10 000 habitants dès lors que la population de chacune des communes fusionnées ne dépassait pas ce seuil et que la commune nouvelle est peu dense ou très peu dense au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee)28(*).
S'agissant en revanche de la DSU, l'article L. 2334-18-2 du CGCT prévoit qu'une commune éligible deux années de suite bénéficie d'une garantie de non-baisse. Une commune nouvelle constituant une entité juridique distincte ne saurait donc, en l'état du droit, se prévaloir de cette mesure au motif que l'une de ses communes membres était éligible à la DSU l'année précédente.
2. Des règles spécifiques sont prévues en cas de division de communes
En cas de division d'une commune, l'article L. 2334-12 du CGCT prévoit que la dotation forfaitaire de l'ancienne commune est répartie entre chaque nouvelle commune au prorata de la population.
En revanche, la loi ne prévoit pas les modalités de répartition des dotations de péréquation.
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'INTRODUCTION D'UN DISPOSITIF DE GARANTIE EN MATIÈRE DE DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE ET DIVERSES MESURES DE PRÉCISIONS SUR LE RÉGIME FINANCIER DES COMMUNES ISSUES DE FUSIONS OU DE DIVISIONS
1. L'introduction d'un nouveau dispositif de garantie en matière de dotation de solidarité urbaine au profit des communes nouvelles
Le 9° du II du présent article tend à modifier l'article L. 2334-18-2 du CGCT de façon à permettre, à titre dérogatoire, aux communes nouvelles regroupant au moins une commune éligible à la DSU l'année précédant la fusion d'être considérées comme ayant été éligibles l'année précédant la fusion. Les communes nouvelles pourraient ainsi bénéficier de la garantie de non baisse de la DSR dès l'année de leur création. La garantie porterait sur un montant égal à la somme des attributions perçues par les anciennes communes éligibles perçu l'année précédant la création de la commune nouvelle.
2. Des mesures de précisions sur le régime financier des communes issues de fusions ou de divisions
Le I du présent article procède à une réécriture partielle des II et IV de l'article L. 2113-20 du CGCT afin de clarifier les règles de calcul des garanties de DGF octroyées aux communes-communautés dont la population est inférieure ou égale à 150 000 habitants au cours des trois années suivant leur création. La première année, celle-ci sera bien égale à la somme des dotations CPS et des dotations d'intercommunalité par les communes fusionnées l'année précédant la fusion. Cette dotation ne serait cependant plus fixe, sous réserve des minorations susceptibles de lui être appliquée au titre du financement des besoins de financement internes à la DGF, mais évoluerait suivant le même taux que le montant global de la dotation d'intercommunalité. À titre d'exemple, l'augmentation de 90 millions d'euros de cette dotation, proposée au 1° du V du présent article (voir supra) correspond à un taux d'évolution de 5,3 %.
Le 2° du II du présent article vise à rétablir l'article L. 2334-6 du CGCT de façon à combler le vide juridique relatif aux règles de répartition des dotations de péréquation entre les communes issues d'une division. Ainsi, en cas de division de communes, tant que les données permettant de calculer les indicateurs financiers de ces communes ne sont pas disponibles, les indicateurs financiers applicables seraient ceux calculés pour l'ancienne commune l'année précédant la division, répartis entre elles au prorata de leur population.
Le 5° du même II tend à modifier l'article L. 2334-12 du CGCT relatif au calcul de la dotation forfaitaire des communes issues d'une division, afin de préciser que ces règles sont applicables aux divisions résultant de l'annulation juridictionnelle d'une décision de fusion de communes.
*
Ces dispositifs n'ont pas fait l'objet de modification dans le cadre du texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution.
C. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : DES AJUSTEMENTS MINEURS AU RÉGIME FINANCIER DES COMMUNES NOUVELLES
Les rapporteurs spéciaux prennent acte de ces ajustements ainsi proposés au régime financier applicable aux communes nouvelles et aux communes issues de divisions.
Ils relèvent que la principale évolution prévue par le projet de loi de finances concerne la création d'une dotation ad hoc, financée par prélèvement sur les recettes de l'État, d'un montant estimé à 8 millions d'euros et se substituant au « pacte de stabilité » jusqu'ici intégré à l'enveloppe de la DGF29(*).
IV. UNE MESURE RELATIVE AU FONDS D'AIDE POUR LE RELOGEMENT D'URGENCE
A. LE DROIT EXISTANT : LE FONDS D'AIDE POUR LE RELOGEMENT D'URGENCE A ÉTÉ PROROGÉ ET RÉABONDÉ À PLUSIEURS REPRISES
Le fonds d'aide pour le relogement d'urgence (Faru), les dispositions de l'article 39 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 codifiées à l'article L. 2335-15 du CGCT. Il permet d'accorder des aides financières aux communes ou aux EPCI pour assurer, pendant une période maximale de six mois, le relogement d'urgence ou le relogement temporaire de personnes occupant des locaux représentant un danger pour leur santé ou leur sécurité et faisant l'objet d'une ordonnance d'expulsion ou d'un ordre d'évacuation. Il peut également leur être attribuée une aide pour mettre les locaux hors d'état d'être utilisables.
L'aide, versée sous forme de subvention, est destinée à recouvrir tout ou partie (75 % ou 100 %) des frais engagés.
L'octroi des subventions est actuellement réalisé par le ministre de l'intérieur, après instruction par le préfet de département.
Le dispositif, qui devait s'éteindre en 2020, a fait l'objet d'une prorogation d'un an en loi de finances initiale pour 2020 puis de cinq ans, soit jusqu'à 2025, en loi de finances initiale pour 202130(*).
En 2006, 2018 et 2020, le Faru a fait l'objet d'un abondement exceptionnel financé par un prélèvement sur l'enveloppe de la DGF. En loi de finances initiale pour 2020, cet abondement était de 1 million d'euros, portant alors son enveloppe à environ 2,5 millions d'euros. La consommation annuelle moyenne des crédits de ce fonds est environ de 1 million d'euros par an31(*).
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UN NOUVEAU RÉABONDEMENT DU FONDS D'AIDE POUR LE RELOGEMENT D'URGENCE PRÉLEVÉ SUR LA DGF DU BLOC COMMUNAL
Le VI du présent article vise à prévoir, en 2024, un nouvel abondement du Faru financé par un prélèvement à hauteur de 2,5 millions d'euros sur l'enveloppe de DGF du bloc communal.
*
Ce dispositif n'a pas fait l'objet de modification dans le cadre du texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution.
C. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE MESURE QUI NE DOIT PAS DISPENSER D'UNE RÉFLEXION STRUCTURELLE SUR L'AVENIR DU FONDS
Les rapporteurs spéciaux prennent acte de cette proposition, motivée par le fait que, selon le rapport relatif à la situation des finances publiques locales annexé au présent projet de loi de finances, « le niveau des crédits disponibles ne permettra plus de faire face aux subventions qui devraient être accordées en 2024 ».
Si l'abondement proposé ne représente qu'une part marginale de l'enveloppe de la DGF du bloc communal (18,6 milliards d'euros), la méthode consistant à proroger et ré-abonder ce fonds par à-coups n'est satisfaisante ni pour les services de l'État ni pour les élus locaux, en limitant leur visibilité sur les moyens pouvant être consacrés à la politique de relogement d'urgence. Une réflexion structurelle doit donc rapidement s'engager au sujet de la pérennité et du niveau de dotation de ce fonds.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 56 bis (nouveau)
Faculté pour
les établissements publics territoriaux de la Métropole du Grand
Paris de verser des fonds de concours à leurs communes membres
Le présent article prévoit d'ouvrir aux établissements publics territoriaux de la Métropole du Grand Paris la faculté, à l'instar des établissements publics de coopération intercommunale, de déroger au principe de spécialité pour attribuer des fonds de concours à ses communes membres, destinés au financement de projets locaux.
Une telle mesure semble venir combler une lacune dans le cadre régissant les relations financières entre les entités qui composent la Métropole du Grand Paris.
La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : PAR DÉROGATION AU PRINCIPE DE SPÉCIALITÉ, LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE ONT LA FACULTÉ DE VERSER DES FONDS DE CONCOURS À LEURS COMMUNES MEMBRES
Afin de financer la réalisation ou le fonctionnement d'un équipement, des fonds de concours peuvent être versés entre un EPCI et ses communes membres après accords concordants exprimés à la majorité simple des conseils municipaux et des organes délibérants des intercommunalités.
Ce mécanisme est dérogatoire au principe de spécialité qui régit les EPCI, en vertu duquel celui-ci n'a pas la possibilité d'intervenir en dehors du champ des compétences qui lui ont été transférées par ses communes membres.
Les fonds de concours sont autorisés pour :
- les communautés de communes, en application du V de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales ;
- les communautés d'agglomération, en application du VI de l'article L. 5216-5 du même code ;
- les communautés urbaines en application de l'article L. 5215-26 du même code ;
- les métropoles, en application de l'article L. 5217-7 du même code par renvoi de l'article L. 5215-26 précité.
L'attribution de fonds de concours est également possible pour les syndicats de communes exerçant la compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité32(*) et pour les syndicats mixtes en charge de l'aménagement, l'entretien et la gestion des ports non autonomes33(*).
Dans chaque cas, la loi prévoit que le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours (soit une exigence de participation minimale de 50 %).
La faculté de verser des fonds de concours n'est cependant pas ouverte aux établissements publics territoriaux (EPT) qui se sont substitués, à compter de 2016, aux anciens EPCI à fiscalité propre sur le territoire de l'actuelle Métropole du Grand Paris (MGP). En effet, l'article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales relatif aux compétences de ces établissements ne comporte aucune disposition permettant une dérogation de cette nature au principe de spécialité.
II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : UNE FACULTÉ POUR LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS TERRITORIAUX DE VERSER DES FONDS DE CONCOURS À LEURS COMMUNES MEMBRES
Le présent article additionnel est issu d'un amendement déposé par la députée Céline Calvez et plusieurs de ses collègues, intégré au texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.
Il tend à modifier l'article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales de façon à permettre le versement de fonds de concours entre l'EPT et ses communes membres, afin de financer la réalisation ou le fonctionnement d'un équipement.
Comme pour les EPCI, de tels fonds de concours ne pourraient être versés que dans le cadre d'accords concordants, exprimés à la majorité, du conseil de territoire et des conseils municipaux concernés.
Il est également précisé que le montant total des fonds de concours ne pourrait excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION : UNE MESURE BIENVENUE, COMBLANT UNE LACUNE DU CADRE FINANCIER DE LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS
Les rapporteurs spéciaux ne peuvent qu'approuver la mesure proposée, qui est de nature à faciliter le financement des projets locaux portés par les communes de la MGP.
Le dispositif semble venir combler une lacune du cadre régissant les relations financières complexes entre les différentes entités au sein de la MGP.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 57
Réforme de la dotation de
soutien aux communes pour la protection
de la biodiversité et pour la
valorisation des aménités rurales
Le présent article prévoit une réforme globale de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales.
Le dispositif actuel, doté de 41,6 millions d'euros est composé de 4 fractions :
- la première fraction est répartie entre les communes dont le territoire terrestre est couvert à plus de 50 % par un site Natura 2000 ;
- la deuxième fraction est répartie entre les communes dont le territoire terrestre est en tout ou partie compris dans un coeur de parc national ;
- la troisième fraction est répartie entre les communes dont le territoire est en tout ou partie situé au sein d'un parc naturel marin ;
- la quatrième fraction est répartie entre les communes de moins de 10 000 habitants dont le territoire est en tout ou partie situé au sein d'un parc naturel régional.
Pour en bénéficier, les communes doivent compter moins de 10 000 habitants et avoir un potentiel financier par habitant inférieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la même strate démographique.
La nouvelle dotation, désormais intitulée « dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales », d'un montant de 100 millions d'euros, est, quant à elle, destinée aux communes rurales dont une partie significative du territoire comprend une aire protégée ou jouxte une aire marine protégée.
Ce nouveau dispositif étend donc les zones prises en compte pour bénéficier de cette dotation afin, notamment, d'être en cohérence avec les objectifs poursuivis par la stratégie nationale des aires protégées.
Pour autant, le présent article renvoie à un décret en Conseil d'État les conditions d'éligibilité des communes, les modalités de prise en compte des aires protégées ou des aires marines protégées ainsi que les modalités de calcul des attributions, de sorte qu'il est impossible, à ce stade, de connaitre le nombre de communes qui seront concernées ainsi que les montants individuels moyens qu'elles percevront, d'autant que, contrairement au dispositif existant, il n'existe pas, pour cette dotation de montant plancher.
Les rapporteurs spéciaux saluent donc l'extension prévue et l'effort budgétaire qui en résulte mais se montreront particulièrement vigilants aux modalités et critères d'éligibilité et d'attribution qui seront définis par décret afin de s'assurer que les montants perçus soient suffisamment significatifs pour contribuer réellement à l'accompagnement des communes dans leurs actions de protection de la biodiversité.
La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : LA CRÉATION, DÈS 2020, D'UNE DOTATION « NATURA 2000 », QUI A, PAR LA SUITE, ÉTÉ ÉTENDUE ET TRANSFORMÉE
A. UNE DOTATION CRÉÉE EN LOI DE FINANCES POUR 2020 PUIS ÉTENDUE PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2021
1. La création d'une dotation « Natura 2000 »
L'article 256 de la loi de finances pour 201934(*) a institué une dotation budgétaire destinée aux communes dont une part importante du territoire est classée en site Natura 2000. Cette dotation était initialement répartie entre les communes de moins de 10 000 habitants dont le territoire terrestre est couvert à plus de 75 % par un site Natura 2000 mentionné à l'article L. 414-1 du code de l'environnement et dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 1,5 fois le potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la même strate démographique, au prorata de la proportion du territoire terrestre de la commune couverte par un site Natura 2000 au 1er janvier de l'année précédente et de la population.
D'un montant de 5 millions d'euros, cette dotation a été financée par prélèvement sur la dotation globale de fonctionnement des communes et des établissements publics de coopération intercommunale.
2. L'extension du dispositif dès 2021
L'année suivante, l'article 252 de la loi de finances pour 202035(*), codifié à l'article L. 2335-17 du code général des collectivités territoriales, a étendu le dispositif existant en instituant une dotation budgétaire destinée aux communes dont une part importante du territoire est classée en site Natura 2000 ou comprise dans un coeur de parc national ou au sein d'un parc naturel marin. Cette dotation comportait alors trois fractions :
- la première fraction de la dotation était égale à 55 % du montant total de la dotation. Elle était répartie entre les communes de moins de 10 000 habitants dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la même strate démographique et dont le territoire terrestre est couvert à plus de 75 % par un site Natura 2000 mentionné à l' article L. 414-1 du code de l'environnement. L'attribution individuelle est déterminée au prorata de la population et de la proportion du territoire terrestre de la commune couverte par un site Natura 2000 au 1er janvier de l'année précédente ;
- la deuxième fraction de la dotation était égale à 40 % du montant total de la dotation. Elle était répartie entre les communes de moins de 10 000 habitants dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la même strate démographique, dont le territoire terrestre est en tout ou partie compris dans un coeur de parc national mentionné à l' article L. 331-1 du code de l'environnement et qui ont adhéré à la charte du parc national mentionnée à l'article L. 331-3 du même code. L'attribution individuelle est déterminée en fonction de la population et de la superficie de chaque commune comprise dans le coeur de parc national. Pour les communes dont le territoire terrestre est en tout ou partie compris dans un coeur de parc national créé depuis moins de sept ans, l'attribution individuelle est triplée ;
- la troisième fraction de la dotation était égale à 5 % du montant total de la dotation. Elle était répartie entre les communes de moins de 10 000 habitants dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des communes de la même strate démographique et dont le territoire est en tout ou partie situé au sein d'un parc naturel marin mentionné à l' article L. 334-3 du code de l'environnement. L'attribution individuelle est calculée en rapportant le montant de cette fraction au nombre de communes concernées.
Tirant les conséquences de l'extension du périmètre de la dotation pour la protection de la biodiversité, les crédits y afférents ont été portés de 5 à 10 millions d'euros par un nouveau prélèvement supplémentaire sur la dotation globale de fonctionnement, le III de l'article 252 de la loi de finances pour 2021 précisant que : « en 2020, la différence entre les sommes réparties et la somme répartie en 2019 en application de l'article 256 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 est prélevée sur la dotation globale de fonctionnement des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ».
3. Les communes bénéficiaires des trois fractions en 2021
En 2021, 1 540 communes ont bénéficié de la dotation de soutien pour la protection de la biodiversité pour un montant total de 9 999 977 euros répartis comme suit :
- 1 228 communes ont perçu un total de 5 500 000 euros au titre de la part Natura 2000 ;
- 141 communes ont perçu un total de 4 000 000 euros au titre de la part « parcs nationaux » ;
- 219 communes ont perçu un total de 499 977 euros au titre de la part « parc marins ».
32 communes ont bénéficié des parts 1 et 2 et 16 communes ont bénéficié des parts 1 et 3 de la dotation.
Les montants reçus sont compris entre 131 euros (commune de Chateauvieux-les-fosses, dans le Doubs) et 238 735 euros (commune de Plaine-des-Palmistes, à La Réunion).
B. UN NOUVEL ÉLARGISSEMENT DU DISPOSITIF EN 2022 PAR LA CRÉATION D'UNE 4ÈME FRACTION ET PAR L'ABAISSEMENT DES CRITÈRES D'ÉLIGIBILITÉ
1. La création d'une 4e fraction
La loi de finances pour 2022 a créé une 4ème fraction, égale à 21 % du montant total de la dotation, et répartie entre les communes de moins de 10 000 habitants, caractérisées au 1er janvier de l'année au titre de laquelle la répartition est effectuée, comme peu denses ou très peu denses au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), dont le potentiel financier par habitant est inférieur au potentiel financier moyen par habitant des communes de la même strate démographique et dont le territoire est en tout ou partie situé au sein d'un parc naturel régional.
2. Un abaissement des critères d'éligibilité et une hausse de la dotation minimale
Le taux de couverture pour pouvoir bénéficier de la part Natura 2000 a été abaissé, par la loi de finances pour 2022, de 75 % à 50 % du territoire afin de permettre à un plus grand nombre de communes de pouvoir bénéficier de cette dotation.
Par ailleurs, le dispositif issu de la loi de finances pour 2022 prévoit que le montant attribué aux communes éligibles au titre des fractions « Natura 2000 », « Parcs naturels marins » et « Parcs naturels régionaux » ne peut être inférieur à 1 000 euros. Pour les seules communes bénéficiant de la dotation au titre de la fraction « parcs nationaux », le montant minimum de dotation est de 3 000 euros.
3. Des ajustements divers également prévus en LFI 2022
En sus de de la création d'une 4e fraction, de l'abaissement du seuil de taux de couverture et de l'instauration d'un montant minimum de dotation, la LFI 2022 a prévu plusieurs ajustements techniques ou rédactionnels :
- premièrement, elle a modifié l'intitulé de la dotation qui est devenu la « dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales » ;
- deuxièmement, elle a substitué le potentiel financier au potentiel fiscal dans les critères d'éligibilité afin de mieux refléter la richesse mobilisable par les communes ;
- troisièmement, elle a prévu une augmentation progressive de la dotation, sur trois ans, pour les communes devenant éligibles du fait d'une adhésion à une charte d'un parc national ou d'un parc naturel régional afin de lisser dans le temps les effets d'une telle adhésion notamment en termes de charges supplémentaires qu'elle représente pour les communes. Ainsi, il est prévu que la première année d'éligibilité, l'attribution est minorée des deux tiers et, la deuxième année, l'attribution est minorée d'un tiers. Cependant, cette disposition ne s'applique pas aux communes nouvellement éligibles en 2022.
4. Un élargissement du dispositif d'un coût de 14,3 millions d'euros
La création d'une 4e fraction est estimée à 5 millions d'euros et l'abaissement de 75 % à 50 % du taux de couverture d'une zone Natura 2000 sur le territoire d'une commune à 9,3 millions d'euros, soit un total de 14,3 millions d'euros gagé par une diminution de la DGF à hauteur de 4,3 millions d'euros.
Ainsi, avec cette réforme, le montant total de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales est porté de 10 à 24,3 millions d'euros.
5. Les communes bénéficiaires des 4 fractions en 2022
À la suite des modifications intervenues en LFI 2022, 4 871 communes ont bénéficié de la dotation de soutien pour la protection de la biodiversité pour un montant total de 24 299 874 euros répartis comme suit :
- 2 203 communes ont perçu un total de 14 800 000 euros au titre de la part Natura 2000 pour un montant moyen de 6 718 euros ;
- 146 communes ont perçu un total de 4 000 000 euros au titre de la part « parcs nationaux » pour un montant moyen de 27 397 euros ;
- 218 communes ont perçu un total de 499 974 euros au titre de la part « parc marins » pour un montant moyen de 2 293 euros ;
- 2 763 communes ont perçu un total de 5 000 000 euros au titre de la part « parcs naturels régionaux » pour un montant moyen de 1 810 euros.
Les montants reçus sont compris entre 1 000 euros et 236 988 euros (commune de Plaine-des-Palmistes, à La Réunion, au titre de la fraction « Parcs nationaux »).
C. UNE DERNIÈRE EXTENSION DU DISPOSITF EN LFI 2023 AFIN D'AUGMENTER LES ATTRIBUTIONS INDIVIDUELLES
1. Une augmentation globale des fractions et des attributions individuelles fixées, pour chaque fraction, à 3 000 euros
Le dispositif issu de la loi de finances pour 2023 prévoit une première augmentation du niveau global de chaque fraction en portant :
- la fraction « Natura 2000 » de 14,8 millions d'euros à 15,8 millions d'euros soit une hausse de 1 million d'euros ;
- la fraction « Parcs nationaux » de 200 000 euros à 4,2 millions d'euros ;
- la fraction « Parcs naturels régionaux » de 5 à 9,5 millions d'euros.
Par ailleurs, la LFI 2023 a prévu que le montant attribué aux communes éligibles au titre des quatre fractions ne peut être inférieur à 3 000 euros. Ce plancher a notamment vocation à éviter une trop grande dispersion de la dotation et de renforcer l'aide de l'État aux collectivités dans leurs actions pour la protection des aménités rurales.
Ce passage d'un seuil de 1 000 euros à 3 000 euros pour les fractions « Natura 2000 », « Parcs naturels marins » et « Parcs naturels régionaux », la fraction « parcs nationaux » bénéficiant déjà d'un minimum de 3 000 euros, représente un cout de 7,3 millions d'euros en sus des augmentations de fractions précitées.
2. Une extension du périmètre pour les fractions « parcs nationaux » et « parcs naturels régionaux »
De surcroit, la LFI 2023 a étendu l'éligibilité de la fraction « parcs nationaux » aux communes dont le territoire est situé en tout ou partie dans un parc national sous réserve du respect des autres conditions d'éligibilité à cette fraction. L'objectif est d'assurer une égalité de traitement entre toutes les communes situées dans un parc national et de poursuivre le mouvement de verdissement des concours financiers de l'État aux collectivités locales.
En effet, la fraction « parcs nationaux » de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales était précédemment versée aux seules communes dont le territoire terrestre était en tout ou partie compris dans un coeur de parc national mentionné à l'article L. 414-1 du code de l'environnement, qui ont adhéré à la charte du parc national mentionnée à l'article L. 331-3 du même code, et qui sont éligibles aux différents autres critères de la fraction.
Cette réforme a ainsi permis à 200 communes supplémentaires de bénéficier de subventions au titre de la fraction « parcs nationaux » pour un coût global de 600 000 euros.
Enfin, la LFI 2023 a étendu l'éligibilité de la fraction « Parcs naturels régionaux » de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales à l'ensemble des communes dont le potentiel financier par habitant est inférieur au double du potentiel financier moyen par habitant des communes de la même strate et qui respectent par ailleurs les autres conditions d'éligibilité à cette fraction.
En effet, précédemment, il existait une différence d'éligibilité des communes entre les différentes fractions de la dotation « biodiversité et aménités rurales » quant au critère financier retenu. Celui concernant la fraction « Parcs naturels régionaux » était plus restrictif que celui des autres fractions et conduisait à exclure de nombreuses communes de la dotation puisqu'il se basait sur un potentiel financier par habitant inférieur à celui de la strate alors que, pour les trois autres fractions, il se basait sur un potentiel financier inférieur au double de celui de la strate.
Cette modification a ainsi permis d'assurer une harmonisation des critères financiers d'éligibilité pour toutes les fractions de la dotation, évitant de ce fait d'exclure des communes qui font face à des charges liées à la protection de la biodiversité sur leur territoire mais qui se situeraient légèrement au-dessus de la moyenne de potentiel financier des communes de leur strate.
Cette mesure présentait un cout supplémentaire de 4,3 millions d'euros.
Il ressort de ces réformes successives, qu'à l'issu de la LFI 2023, cette dotation était dotée de 41,6 millions d'euros répartis comme suit :
Fractions de la dotation de biodiversité en 2023
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir du code général des collectivités locales
3. Les communes bénéficiaires des 4 fractions en 2023
À la suite des modifications intervenues en LFI 2023, 6 388 communes soit 4 848 de plus qu'en 2021 et 1 517 de plus qu'en 2022, ont bénéficié de la dotation de soutien pour la protection de la biodiversité pour un montant total de 41 599 825 euros :
- 156 communes situées en coeur de parc national ;
- 210 communes situées en zone d'adhésion d'un parc national ;
- 2 210 communes situées en zone Natura 2000 ;
- 217 communes situées en parc naturel marin ;
- 4 312 communes situées en parc naturel régional.
Les montants reçus sont compris entre 3 000 euros et 234 058 euros (commune de Plaine-des-Palmistes, à La Réunion)
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE REFONTE GLOBALE DE LA DOTATION « BIODIVERSITÉ »
Le présent article prévoit une refonte totale de la dotation pour la protection de la biodiversité et pour la revalorisation des aménités rurales qui aux termes du 2ème alinéa du 2° de l'article 57 sera désormais intitulée « dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales ».
A. UNE PRISE EN COMPTE DE L'ENSEMBLE DES AIRES PROTÉGÉES
Le nouveau dispositif prévoit que cette dotation sera attribuée aux communes rurales dont une partie significative du territoire comprend une aire protégée ou jouxte une aire marine protégée.
En cela, il diffère du précédent dispositif qui était limité aux communes dont le territoire était pour tout ou partie situé dans :
- une zone Natura 2000 ;
- un parc national ;
- un parc naturel marin ;
- un parc naturel régional.
Le 3e alinéa du 2° précise que la liste des catégories d'aires protégées prises en compte pour l'attribution de la dotation est fixée par décret en Conseil d'État.
D'après les dernières données disponibles, en 2021, selon la base de données mondiale des aires protégées, la France comptait 5 923 aires protégées couvrant une superficie totale d'environ 3,6 millions de km², ce qui représente 34,7 % de son territoire marin et terrestre.
Au niveau marin, ces aires protégées couvrent 34,9 % de nos océans, mers et littoraux à raison de 50,4 % pour la métropole et 34,3 % pour les outre-mer.
Au niveau terrestre, 32,4 % du territoire est couvert par des aires protégées, dont 27,3 % pour la métropole et 55,6 % pour les outre-mer.
Ces chiffres prennent en compte tous les types d'aires protégées rapportés par la France dans la base de données mondiale des aires protégées, incluant les désignations internationales ainsi que les aires protégées désignées au titre des Codes de l'environnement de Polynésie française, de Nouvelle-Calédonie et de Wallis-et-Futuna.
Les aires protégées peuvent être classées de la manière suivante :
- les aires protégées de nature réglementaire, qui concernent les parcs nationaux, réserves naturelles nationales, régionales et de Corse et leurs périmètres de protection, les arrêtés préfectoraux de biotope/géotope/habitats naturels, les réserves nationales de chasse et de faune sauvage et les réserves biologiques ;
- les aires protégées de type contractuel, qui concernent les Parcs Naturels Régionaux, les Parcs Naturels Marins, les sites Natura 2000 ainsi que les aires d'adhésion des parcs nationaux et certains sites gérés par les Conservatoires d'Espaces Naturels ;
- les aires protégées fondées sur l'acquisition et la maîtrise foncière, caractérisées par les espaces acquis par les Conservatoires des Espaces Naturels et par le Conservatoire du Littoral et des Rivages Lacustres.
Couverture nationale des aires protégées à l'exception des désignations internationales et des aires protégées déclarées au titre des Codes de l'environnement des Pays et Territoires du Pacifique
Source : UMS PatriNat, Juin 2021
Par ailleurs, il semble important de souligner que d'autres statuts d'aires protégées pourront entrer progressivement dans les rapportages nationaux au fur et à mesure de la mise en oeuvre de la stratégie nationale des aires protégées (SNAP) 2021-2030, conformément aux critères en cours de définition au niveau national (Espaces Naturels Sensibles, Sites classés, Sites acquis par les agences de l'eau...).
B. MODALITÉS DE RÉPARTITION DE LA DOTATION ET CRITÈRE D'ÉLIGIBILITÉ
Le 3e alinéa du 2° prévoit que pour les communes dont une partie significative du territoire comprend une aire protégée, la dotation est répartie entre les communes éligibles en fonction de leur population, d'une part, de la superficie de leur territoire couverte par cette aire protégée, d'autre part.
Pour les communes dont le territoire jouxte une aire marine protégée, la dotation est répartie entre les communes éligibles en fonction de leur population.
Pour autant, le présent article ne précise pas les modalités de calcul des attributions de dotation ni les critères d'éligibilité, notamment financiers, des communes.
En effet, le III indique que les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'État qui précisera :
- les conditions d'éligibilité des communes à la dotation ;
- les modalités de prise en compte des aires protégées ou des aires marines protégées ;
- les modalités de calcul des attributions.
C. LES COMMUNES CONCERNÉES
Le II du présent article précise la définition des communes rurales qui seront concernées. Ainsi, en métropole, les communes rurales sont les communes caractérisées comme rurales, au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques et selon les données disponibles au 1er janvier de l'année de répartition.
Pour les départements et les régions d'outre-mer, sont considérées comme rurales les communes de moins de 10 000 habitants.
Pour rappel, la définition de l'Insee d'une commune rurale est la suivante : commune peu dense au sens de la grille communale de densité à 3 niveaux. Selon la grille de densité à 4 niveaux, il s'agit des communes peu denses et très peu denses ce qui représente, en 2022, environ 30 000 communes soit 88 % du nombre total de communes.
III. LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION
Cet article n'a pas été modifié par le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution.
IV. LA POSITION DE LA COMMISSION : UN MONTANT CONSÉQUENT MAIS DE NOMBREUX FLOUS SUR CE NOUVEAU DISPOSITIF
A. UNE EXTENSION À L'ENSEMBLE DES ESPACES PROTÉGÉS ET UN RENFORCEMENT DES MOYENS BUDGÉTAIRES BIENVENUS
1. Un périmètre étendu à toutes les aires protégées
À ce jour, la dotation biodiversité ne couvre qu'une partie des espaces protégés au sens de la stratégie nationale des aires protégées (SNAP), prévue par l'article L. 110-4 du code de l'environnement, et qui vise à couvrir 30 % du territoire national par un réseau d'aires protégées et 10 % de ce même territoire sous protection.
Or, les espaces protégés actuellement exclus du champ de la dotation concourent également à la protection de la biodiversité et à la production et au développement d'aménités rurales : sites faisant l'objet d'arrêtés de protection préfectoraux (biotopes, habitats naturels, géotopes), réserves naturelles et biologiques, zones humides d'importance internationale (« sites Ramsar36(*) »), biens inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l'Unesco...
Ces zonages peuvent eux aussi induire des contraintes en termes d'aménagement ou d'entretien des espaces, ainsi que constituer le cadre de mise en oeuvre d'actions de protection ou de production de services environnementaux.
Aussi, afin d'accompagner financièrement les communes rurales dans leurs actions de protection de la biodiversité et des aménités rurales, en cohérence avec les objectifs poursuivis par la SNAP 2030, cette inclusion de l'ensemble des aires protégées parait pertinente.
2. Un renforcement notable des moyens
Alors que le précédent dispositif était doté de 41,6 millions d'euros en 2023, la nouvelle dotation bénéficiera d'une enveloppe de 100 millions d'euros soit une multiplication par 20 en 6 ans.
Évolution de la dotation « biodiversité » entre 2019 et 2024
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des lois de finances 2019 à 2023 et PLF 2024
B. LA PERSISTANCE DE NOMBREUSES QUESTIONS SUR LES MODALITÉS D'ATTRIBUTION DE CETTE NOUVELLE DOTATION
1. Une absence de précisions sur les conditions d'éligibilité et les modalités de calcul
Le III du présent article prévoit que seront précisées par décret en Conseil d'État, les conditions d'éligibilité des communes ainsi que les modalités de calcul de la dotation de sorte que, à ce stade, il n'est pas possible de savoir si des critères financiers, tel que le potentiel financier, seront pris en compte pour bénéficier de cette dotation comme c'est actuellement le cas dans le dispositif existant.
De surcroit, si l'article précise que pour les communes dont une partie significative du territoire comprend une aire protégée, la dotation est répartie entre les communes éligibles en fonction de leur population, d'une part, et de la superficie de leur territoire couverte par cette aire protégée, d'autre part, les critères précis et leur poids respectifs ne sont pas définis. De même, pour les communes dont le territoire jouxte une aire marine protégée, la dotation est répartie entre les communes éligibles en fonction de leur population sans précision sur les modalités de prise en compte de la population.
2. Une absence de précisions sur les modalités de prise en compte des aires protégées
Le même III de l'article 57 précise également que les modalités de prise en compte des aires protégées ou des aires marines protégées seront définies par décret en Conseil d'État.
Il en résulte qu'il est impossible en l'état de savoir si toutes les aires protégées seront concernées, pour l'entièreté de leur surface ou seulement pour partie et si le classement d'une zone en aire protégée après 2023 entrainera, de facto, l'éligibilité des communes rurales s'y situant.
3. Des interrogations sur le nombre de communes éligibles et sur les montants individuels à percevoir
Au final, et l'évaluation préalable n'apporte pas d'éléments sur ce point, le nombre de communes qui seront effectivement concernées par ce nouveau dispositif n'est pas connu, de même que les montants individuels qui leur seront versés.
À ce titre le présent article, contrairement au dispositif précédent, ne prévoit pas de montant plancher, de sorte que, sans connaitre le nombre de communes potentiellement éligibles, il est à craindre un phénomène de dispersion et ce malgré le montant conséquent de 100 millions d'euros de cette nouvelle dotation.
Une étude publiée en décembre 2015 par le service de l'observation et des statistiques37(*) (SOeS) indique qu'en métropole et dans les DOM (hors Mayotte), 46 % des communes françaises abritent sur leur territoire au moins un site naturel protégé au niveau national ou européen. Ce taux avoisine 95 % dans les DOM et 80 % en région Provence-Alpes-Côte d'Azur, alors qu'en Picardie et en Île de France, il atteint respectivement 25 % et 20 %. Ainsi, 16 984 communes abritent sur leur territoire au moins un site naturel protégé au niveau national ou européen.
À grosses mailles, 88 % des communes étant peu denses, il en résulterait que près de 15 000 communes rurales se situeraient sur une aire protégée ce qui équivaudrait à un montant moyen de dotation par commune d'environ 6 700 euros38(*) contre 6 500 euros39(*) dans le dispositif actuel.
Si les rapporteurs spéciaux saluent l'évolution du dispositif dans son ensemble permettant de prendre en compte l'intégralité des aires protégées et ainsi d'inclure un plus grand nombre de communes, ils se montreront particulièrement vigilants aux modalités et critères d'éligibilité et d'attribution qui seront définis par décret afin de s'assurer que les montants perçus soient suffisamment significatifs pour contribuer réellement à l'accompagnement des communes dans leurs actions de protection de la biodiversité et d'éviter tout phénomène de saupoudrage.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 58
Modalités de répartition de la dotation
pour les titres sécurisés
Le présent article tend à refondre les modalités de répartition de la dotation pour les titres sécurisés (DTS), dont le présent projet de loi de finances prévoit de porter le montant à 100 millions d'euros en 2024 (contre 52 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2023).
En l'état du droit, la DTS comporte une part forfaitaire dépendant du nombre de stations d'enregistrement des demandes de passeports et de cartes nationales d'identité électroniques et d'une part variable dépendant d'indicateurs d'activité. Dans le souci de renforcer le caractère incitatif de la dotation, il est proposé de supprimer cette architecture en deux parts. La loi se limiterait ainsi à fixer les critères à prendre en compte et laisserait au pouvoir réglementaire toute latitude pour déterminer ses modalités de répartition.
Par leur amendement n° II-14 (FINC.4), les rapporteurs spéciaux proposent de conserver l'architecture actuelle de la DTS. L'amendement conserve néanmoins certaines améliorations du dispositif prévues par le présent article, avec notamment la prise en compte des attributions de « certifications d'identité ».
La commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.
I. LE DROIT EXISTANT : LA DOTATION TITRES SÉCURISÉS, UN DISPOSITIF DE SOUTIEN AUX COMMUNES ÉQUIPÉES DE STATIONS D'ENREGISTREMENT DE PASSEPORTS ET DE CARTES NATIONALES D'IDENTITÉ
Instituée par la loi de finances initiale pour 200940(*) et régie par l'article L. 2335-16 du code général des collectivités territoriales, la dotation pour les titres sécurisés (DTS) est une dotation budgétaire annuelle de fonctionnement en faveur des communes équipées d'une ou plusieurs stations d'enregistrement des demandes de passeports et de cartes nationales d'identité électroniques (CNI).
Elle est financée sur les crédits du programme n° 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Jusqu'en 2022, cette dotation était composée :
- d'une part forfaitaire versée à toutes les communes qui disposent d'une station d'enregistrement (également appelée dispositif de recueil de données biométriques - DR), à hauteur de 8 580 euros par an et par station en fonctionnement dans la commune au 1er janvier de l'année en cours ;
- d'une part variable versée aux communes pour chaque station ayant enregistré plus de 1 875 demandes de passeports et de cartes nationales d'identité au cours de l'année précédente. Cette majoration s'élevait à 3 500 euros par DR et ciblait les DR qui fonctionnent à plus de la moitié de leur capacité.
La loi de finances initiale pour 202341(*) a ensuite réformé les règles de fonctionnement de la DTS dans l'objectif de rendre celle-ci plus incitative, mais tout en conservant cette architecture en deux parts.
À compter de 2023, sa part variable est désormais attribuée pour chaque station, en fonction du nombre de demandes de passeports et de cartes nationales d'identité enregistrées au cours de l'année précédente.
Le montant versé n'est plus fixé par la loi mais renvoyé à un décret42(*), qui en a renforcé les montants :
- le montant de la part forfaitaire est fixé à 9 000 euros par station ;
- le montant de la part variable est fixé selon un barème allant de 0 à 12 500 euros, fixé par décret (voir tableau ci-dessous).
Barème de la part variable de la dotation pour titres sécurisés
(en euros)
|
Nombre de demandes de titres |
Montant de la part variable de la dotation pour les titres sécurisés |
|
1 875 demandes ou moins |
0 euro |
|
De 1 876 demandes à 2 500 demandes |
5 000 euros |
|
De 2 501 demandes à 3 999 demandes |
8 500 euros |
|
4 000 demandes ou plus |
12 500 euros |
Source : article D. 2335-23 du code général des collectivités territoriales
Par ailleurs, une majoration de la dotation est désormais attribuée aux communes pour chaque station inscrite, au 1er janvier de l'année en cours, à un module dématérialisé et interopérable de prise de rendez-vous. Par dérogation, en 2023, il est précisé que cette majoration est attribuée aux communes pour chaque station inscrite au 1er juillet 2023. Cette majoration, d'un montant de 500 euros, a pour objectif d'inciter les communes à passer au travers de plateformes permettant l'annulation automatique d'un rendez-vous si un autre a été obtenu dans une autre commune, et ainsi fluidifier les demandes et limiter les doublons.
Le dernier alinéa de l'article L. 2335-16 du CGCT précité opère un renvoi général au décret pour la détermination de ses modalités d'application.
En 2022, 2 524 communes avaient perçu une attribution au titre de la DTS, dont :
- 2 372 communes au titre de la part forfaitaire ;
- 1 270 communes au titre de la part variable ;
- 1 877 communes au titre d'une majoration exceptionnelle de 4 000 euros instituée par la première loi de finances rectificative pour 202243(*), destinée à accompagner les efforts réalisés par les communes en 2022 pour installer de nouvelles stations et accroître le taux d'utilisation de leurs stations existantes.
En loi de finances initiale pour 2023, un montant de 52 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) a été inscrit. En gestion, cette enveloppe a été abondée de 20 millions d'euros de crédits 2022 reportés sur 2023, portant le total prévu en 2023 à 72 millions d'euros.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE REFONTE DE L'ARCHITECTURE DE LA DOTATION POUR TITRES SÉCURISÉS
Le 1° du présent article tend à prévoir une réécriture partielle des dispositions de l'article L. 2335-16 du code général des collectivités territoriales relatives à la répartition de la DTS.
Il vise à ce que, à compter de 2024, cette dotation soit répartie entre les communes en fonction :
- du nombre de stations d'enregistrement des demandes de passeports et de CNI en fonctionnement dans la commune au 1er janvier de l'année en cours ;
- du nombre de demandes enregistrées au cours de l'année précédente ;
- de l'inscription de ces stations à un module dématérialisé et interopérable de prise de rendez-vous.
Il n'est plus fait référence à une quelconque décomposition entre une part forfaitaire et une part variable.
Ces critères ne sont pas hiérarchisés, de sorte que l'inscription à un module dématérialisé interopérable devient un critère placé sur le même plan que les autres, et non un critère de majoration.
L'objectif de cette mesure, présenté dans l'évaluation préalable du présent article, est de donner des manoeuvres accrues au pouvoir réglementaire de façon à en « accroître le caractère incitatif » et supprimer des effets de seuil dans la répartition de la dotation.
Les 2° , 3° et 4° du présent article prévoient l'application des dispositions de l'article L. 2335-16 du code général des collectivités territoriales respectivement en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les circonscriptions territoriales des îles Wallis-et-Futuna.
III. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : L'INCLUSION DES « CERTIFICATIONS D'IDENTITÉ »
Dans le cadre du texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, le Gouvernement a intégré son amendement tendant à inclure les « certifications d'identité » dans les opérations ouvrant droit au versement de la dotation pour titre sécurisés.
Ces certifications s'inscrivent dans le cadre de la démarche « France identité », dont l'objectif est de permettre aux usagers d'accéder à distance à des usages sensibles qui ne pouvaient pas être dématérialisés jusqu'à présent, tout en garantissant un niveau de sécurité identique à un face-à-face. Cette certification peut être obtenue après une vérification d'identité réalisée en mairie. Trois départements se sont engagés dans l'expérimentation à ce jour : l'Eure-et-Loir, les Hauts-de-Seine et le Rhône. Le premier usage envisagé de cette certification est l'organisation d'une procuration de vote dématérialisée pour les élections européennes de 2024. Au plan juridique, cette certification est considérée comme la mise à disposition d'un moyen d'identification électronique, tel que défini au paragraphe 2 de l'article 3 du règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement et du Conseil.
L'amendement du Gouvernement prévoit en outre d'inclure le nombre de certifications d'identité délivrés dans la liste des critères pris en compte pour la répartition de la dotation.
IV. LA POSITION DE LA COMMISSION : UN DISPOSITIF DONNANT PEU DE VISIBILITÉ AUX COMMUNES
Le renforcement de la DTS est une nécessité pour accompagner les communes faisant face, depuis la fin de la crise sanitaire, à un afflux massif de demandes et pour raccourcir les délais de délivrance afin d'améliorer le service rendu aux citoyens.
D'après l'évaluation préalable du présent article, la réforme des modalités d'attribution de la DTS a montré des premiers résultats encourageants puisque le délai moyen d'obtention d'un rendez-vous pour la délivrance des passeports et CNI est passé de 77 jours en juin 2022 à 32 jours selon les estimations les plus récentes. Ces délais restent néanmoins importants et il convient de continuer à se donner les moyens de les réduire.
À ce titre, les rapporteurs spéciaux ne peuvent que saluer l'augmentation des crédits prévus au titre de la DTS, portés à 100 millions d'euros au titre de 2024. Il est également à noter que le projet de loi de finances de fin de gestion en cours d'examen au Parlement prévoit de porter l'enveloppe à ce même montant dès 2023, témoignant du louable effort budgétaire que le Gouvernement est prêt à consentir en faveur du dispositif.
Toutefois, sur le fond, la réforme des modalités de répartition proposée n'est pas satisfaisante, alors que les communes viennent à peine de s'approprier la réforme intervenue cette année et qu'aucune indication précise n'est donnée sur la pondération respective des différents critères prévus.
Si l'évaluation préalable du présent article continue de présenter le nombre de stations d'enregistrement des demandes de passeports et de CNI en fonctionnement dans la commune comme le « critère principal », le dispositif ne le prévoit pas expressément, si ce n'est qu'il le mentionne en premier. Par ailleurs, la suppression de toute référence à une part forfaitaire n'offre aucune garantie à cet égard.
En outre, l'argument selon lequel l'architecture actuelle comporte des effets de seuils trop importants ne tient pas véritablement puisque le barème de la part variable étant fixé par décret, il n'appartient qu'au Gouvernement d'en renforcer la progressivité.
Enfin, faire de l'inscription des stations à un module dématérialisé et interopérable de prise de rendez-vous un critère à part entière constitue, pour les rapporteurs spéciaux, une immixtion excessive dans les choix de gestions des collectivités territoriales, contraire à l'esprit de la libre administration.
C'est la raison pour laquelle, par leur amendement n° II-14 (FINC.4), les rapporteurs spéciaux proposent de conserver l'architecture actuelle de la DTS, comprenant une part forfaitaire dépendant du nombre de stations d'enregistrement des demandes de passeports et de cartes nationales d'identité électroniques et d'une part variable dépendant d'indicateurs d'activité. L'amendement conserve néanmoins certaines améliorations du dispositif prévues par le présent article, avec notamment la prise en compte des attributions de « certifications d'identité ».
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE ADDITIONNEL
APRÈS L'ARTICLE 58 (nouveau)
Obligation de consultation des
présidents de conseil départemental sur l'octroi de la dotation
de soutien à l'investissement des départements
Le présent article additionnel issu de l'amendement n° II-15 (FINC.5) des rapporteurs spéciaux vise à instituer une obligation de consultation des présidents de conseil départemental sur l'octroi de la dotation de soutien à l'investissement des départements.
Cette mesure, issue des recommandations formulées par les sénateurs Charles Guené et Claude Raynal dans le cadre de leurs travaux de contrôle sur les dotations d'investissement de l'État, serait de nature à institutionnaliser le dialogue avec les présidents de conseil départemental en matière de DSID et à favoriser la convergence des priorités nationales et locales quant aux projets à soutenir.
La commission des finances propose d'adopter cet article.
I. LE DROIT EXISTANT : L'ATTRIBUTION DE LA DSID N'EST SOUMISE À AUCUNE PROCÉDURE DE CONCERTATION
La dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID), créée par l'article 259 de la loi de finances pour 201944(*) et encadrée par l'article L. 3334-10 du code général des collectivités territoriales (CGCT), a remplacé la dotation globale d'équipement (DGE) des départements mise en place en 1983. Elle permet de financer les projets dont la mise en oeuvre a pour objectif la solidarité entre les différents territoires d'un même département ou entre les différents départements d'une même région.
Les projets subventionnables relèvent de domaines plus larges que ceux de l'ancienne DGE, qui visait principalement le financement des travaux d'équipement rural (aménagements agricoles hydrauliques et fonciers, développement du tourisme en milieu rural, infrastructures publiques en milieu rural, habitat rural, jardins familiaux et aménagement rural) et les dépenses d'aménagement foncier.
Sont éligibles à cette dotation l'ensemble des départements de métropole et d'outre-mer ainsi que les collectivités d'outre-mer à statuts particuliers.
La DSID est attribuée par le représentant de l'État dans la région. Elle est répartie sous la forme d'enveloppes régionales et constituée de la somme de deux fractions :
· à hauteur de 77 % du montant de la dotation une première fraction est calculée ainsi :
- 40 % en fonction de la population des communes situées dans une unité urbaine de moins de 50 000 habitants ou n'appartenant pas à une unité urbaine ;
- 35 % en fonction de la longueur de voirie classée dans le domaine public départemental, la longueur de voirie située en zone de montagne étant affectée d'un coefficient multiplicateur de 2 ;
- 25 % en fonction du nombre d'enfants de 11 à 15 ans domiciliés dans les communes de la région.
Le montant des enveloppes ainsi calculées ne peut être inférieur à 1 500 000 euros ni supérieur à 20 000 000 euros.
· à hauteur de 23 % du montant de la dotation, la seconde fraction est constituée de la somme, au niveau régional, de parts départementales.
Une part est calculée pour chaque département, sous réserve que son potentiel fiscal par habitant ne soit pas supérieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des départements et que son potentiel fiscal par kilomètre carré ne soit pas supérieur au double du potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des départements45(*).
Alors que jusqu'en 2021, cette deuxième part de 23 % abondait directement la section d'investissement et était totalement libre d'emploi pour les départements en bénéficiant, à compter de la loi de finances initiale pour 202246(*), les modalités d'attribution de cette deuxième part dite de « péréquation » ont été alignées sur celles de la première part afin que l'intégralité de l'enveloppe soit attribuée selon une logique d'appel à projets sur le modèle des autres dotations de soutien à l'investissement des collectivités territoriales.
Contrairement à ce qui est prévu pour la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) pour l'attribution de laquelle, en application de l'article L.2334-7 du CGCT, une commission consultative d'élus a été instituée auprès du préfet de département, le préfet de région n'est soumis à aucune procédure de consultation particulière pour l'attribution de la DSID.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LA COMMISSION DES FINANCES : UN AVIS OBLIGATOIRE MAIS NON CONTRAIGNANT DES PRÉSIDENTS DE CONSEIL DÉPARTEMENTAL SUR LES ATTRIBUTIONS DE DSID
Le présent article additionnel est issu de l'amendement n° II-15 (FINC.5) des rapporteurs spéciaux. Il vise à traduire l'une des propositions formulées en 2023 par le groupe de travail sur la décentralisation présidé par le Président du Sénat47(*) mais également par les sénateurs Charles Guené et Claude Raynal dans le cadre de leur rapport de contrôle budgétaire relatif aux dotations d'investissement de l'État aux collectivités territoriales48(*).
Cet article additionnel prévoit de renforcer l'association des présidents de conseil départemental aux décisions d'attribution prises en matière de dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) par le préfet de région.
Il est ainsi proposé que les décisions d'attribution de la DSID fassent l'objet d'une saisine pour avis non contraignant des présidents de conseil départemental de la région. Afin que cette saisine ne conduise pas à un ralentissement des procédures d'octroi, les présidents de conseil départemental disposeraient pour se prononcer d'un délai limité à 15 jours. Passé ce délai et en l'absence d'avis, la dotation pourrait effectivement être attribuée.
Si la décision d'attribution continuerait d'appartenir au seul préfet de région, une telle évolution serait de nature à institutionnaliser le dialogue avec les présidents de conseil départemental en matière de DSID et à favoriser la convergence des priorités nationales et locales quant aux projets à soutenir.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article.
ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 58
(nouveau)
Communication, à la commission des
élus pour la DETR, de la liste des demandes de subventions
recevables
Le présent article additionnel issu de l'amendement n° II-16 (FINC.6) des rapporteurs spéciaux vise à renforcer l'information des membres de la commission des élus pour la DETR sur les demandes de subvention éligibles mais finalement non retenues permettant ainsi d'accroitre l'information des élus sur les choix opérés par le préfet en matière d'attribution de subventions, ce qui répond à une préoccupation forte des élus locaux.
Ce dispositif, issu des recommandations formulées par les sénateurs Charles Guené et Claude Raynal dans le cadre de leurs travaux de contrôle sur les dotations d'investissement, permettrait, par ailleurs, aux élus de mieux cerner les critères de sélection retenus par le préfet, de vérifier le respect des priorités que la commission a fixées et d'éclairer son jugement sur les taux minimaux et maximaux de subvention à prévoir.
La commission des finances propose d'adopter cet article.
I. LE DROIT EXISTANT : UNE AMÉLIORATION DE L'INFORMATION DES ÉLUS CONCERNANT LES PROJETS SÉLECTIONNÉS MAIS DES LACUNES IMPORTANTES SUR LES PROJETS RECEVABLES MAIS NON RETENUS
A. UNE DIFFUSION DE L'INFORMATION SUR LES PROJETS SELECTIONNÉS QUI SE DÉVELOPPE
Des progrès importants ont été réalisés concernant l'information relative à l'attribution des dotations, grâce notamment à :
- la mise en ligne de cartes interactives sur un site internet officiel de l'État permettant de visualiser l'ensemble des projets soutenus et le montant des subventions attribuées ;
- l'article 192 de la loi de finances initiale pour 202249(*), qui prévoit qu'à compter de 2023 la liste des opérations ayant bénéficié d'une subvention au titre de l'ensemble des dotations d'investissement ainsi que le montant des projets et celui de la subvention soient publiés sur le site internet officiel de l'État dans le département avant le 31 juillet de l'exercice en cours ;
- l'article 195 de la même loi qui ajoute même que la liste des opérations ayant bénéficié d'une subvention au titre de la DSIL ou de la DETR soit publiée dans un format ouvert et réutilisable.
Par ailleurs, la commission DETR, instituée par l'article L 2334-37 du code général des collectivités territoriales (CGCT), est informée de la liste des opérations retenues par le préfet de département pour bénéficier de la DETR.
B. UNE SELECTION DES DOSSIERS DÉPENDANT DE NOMBREUX CRITÈRES
Conformément aux instructions et notes annuelles relatives aux dotations d'investissement, la priorité doit être faite aux projets respectant les priorités thématiques définies par le ministère.
Par ailleurs, les instructions annuelles relatives à la composition et aux règles d'emploi des dotations d'investissement pour 2021 précisent que la sélection devra privilégier les projets présentant un degré de maturité important permettant d'envisager un démarrage très rapide.
Enfin, lors de la sélection, une attention doit également être portée sur les projets des collectivités disposant des capacités d'autofinancement les moins élevées.
À ces critères fixés au niveau national peuvent s'ajouter des critères locaux précisés dans les appels à projets lancés par les préfets ou lors de la répartition départementale des dotations.
Ces critères peuvent porter tant sur les typologies des collectivités territoriales attributaires que sur les thématiques des projets.
C. DES LACUNES IMPORTANTES SUR LES PROJETS RECEVABLES MAIS NON RETENUS
Peu d'informations sont transmises actuellement à la commission des élus pour la DETR concernant les dossiers complets et recevables qui n'ont pas été retenus.
Or, dans un contexte où les critères de sélection se multiplient, il devient difficile pour les élus locaux et notamment ceux porteurs de projets, d'appréhender totalement les raisons qui ont présidé au rejet de leur demande.
Cette problématique est d'autant plus prégnante dans les départements qui affichent des taux de rejet (nombre de dossiers rejetés par rapport au nombre de dossiers déposés) importants.
Ainsi, en fonction des départements et des dotations, les taux de rejet varient de 0 à 84 %. Ces taux sont nuls pour la DSID et la DPV mais compris entre 6 et 84 % pour la DETR et la DSIL.
Plus finement, l'analyse de ces taux doit également être réalisée au regard des caractéristiques des départements concernés. En effet, la DETR est beaucoup moins sélective dans les départements peu peuplés, très ruraux avec de nombreuses communes de très petite taille en raison de son caractère péréquateur.
Dans les faits, il résulte que les taux de sélection des dotations d'investissement sont essentiellement liés aux caractéristiques de chaque département ainsi qu'au caractère plus ou moins péréquateur des dotations.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LA COMMISSION DES FINANCES : UNE INFORMATION OBLIGATOIRE SUR LES DOSSIERS RECEVABLES MAIS NON RETENUS
Il résulte de ce qui précède (multiplication des critères de sélection, taux de sélection très variables d'un département à l'autre, manque d'information sur les demandes rejetées bien que recevables et complètes) une incompréhension des élus sur les critères effectivement appliqués au niveau de leur département.
Les rapporteurs spéciaux de la mission ont estimé, comme leurs prédécesseurs, que la mise en place d'une obligation d'information de la commission des élus pour la DETR sur les dossiers complets et recevables mais non retenus, permettrait aux élus de mieux cerner les critères de sélection retenus par le préfet, de vérifier le respect des priorités qu'elle a fixées et d'éclairer son jugement sur les taux minimaux et maximaux de subvention à prévoir.
Le présent article additionnel prévoit ainsi que la liste des dossiers non retenus devra être transmise à cette commission avant le 31 mars de chaque année.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article.
ARTICLE 59
Réforme de la dotation
particulière relative aux conditions d'exercice
des mandats
locaux
Le présent article réforme les modalités d'attribution de la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, en élargissant certaines de ses composantes aux communes de moins de 10 000 habitants (contre 3 500 aujourd'hui) et en l'abondant en conséquence à hauteur de 400 000 euros supplémentaires.
La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : UNE DOTATION PARTICULIÈRE RELATIVE AUX CONDITIONS D'EXERCICE DES MANDATS LOCAUX DONT LE PÉRIMÈTRE A ÉTÉ PROGRESSIVEMENT ÉLARGI
L'article 42 de la loi° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux a prévu que « les petites communes rurales reçoivent une dotation particulière prélevée sur les recettes de l'État, et déterminée chaque année en fonction de la population totale de ces communes ainsi que de leur potentiel fiscal » afin de favoriser la démocratisation des mandats locaux.
Codifiée à l'article L. 2335-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux (DPEL) accompagne les communes dans la prise en charge de dépenses rendues obligatoires par les dispositions législatives relatives au mandat de leurs élus.
Modifiée à six reprises depuis sa création, cette dotation a été progressivement majorée pour compenser, au moins partiellement, le coût résultant de certaines obligations liées au mandat exercé :
- les droits à absence ;
- les droits à la formation ;
- la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints ;
- pour les communes de moins de 3 500 habitants, le coût résultant de l'obligation de souscription d'une assurance pour les élus et de « protection fonctionnelle des élus » prévues aux articles L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales, l'ancienne dotation « protection fonctionnelle des élus » ayant été intégrée dans la DPEL ;
- la dotation « frais de garde50(*) » qui permet aux élus locaux de demander la prise en charge des frais de garde de leurs enfants ou de personnes dépendantes pendant les conseils municipaux.
Pour tenir compte de cette extension du périmètre couvert par la dotation, celle-ci a été régulièrement revalorisée : initialement, le montant de la dotation particulière était prélevé sur les recettes de l'État et déterminé chaque année en fonction de la population totale et du potentiel fiscal de chaque commune.
La loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 a remplacé le critère du potentiel fiscal par celui du potentiel financier avant que la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, d'une part, n'indexe la dotation sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et, d'autre part, ne la majore forfaitairement de 10,5 millions d'euros à partir de 2007. Toutefois, en raison de la situation économique, la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a gelé cette indexation sur la DGF pour l'année 2011.
Enfin , la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023 a prévu une revalorisation de la DEPL de 4,5 millions d'euros au titre de la compensation pour frais de garde et de 3 millions d'euros au titre des compensations liées à l'obligation pour les communes de souscrire un contrat d'assurance couvrant le conseil juridique, l'assistance psychologique et les coûts qui résultent de l'obligation de protection à l'égard du maire et des élus. La même loi a prévu que les compensations destinées aux communes de moins de 3 500 habitants serait fixé par décret et non plus en fonction de leur population et de leur potentiel financier.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE NOUVELLE EXTENSION DE LA DPEL POUR COUVRIR DAVANTAGE DE COMMUNES
Le présent article réforme les modalités d'attribution de la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux. À la suite des assises nationales des élus locaux consécutives aux violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023, le Gouvernement a décidé d'étendre la part « protection fonctionnelle » de la DPEL à l'ensemble des communes de moins de 10 000 habitants, soit un peu plus de 2 170 communes supplémentaires.
En parallèle, afin de ne pas diminuer le montant de DPEL accordée aux communes déjà bénéficiaires, la DPEL est abondée à hauteur de 400 000 euros, dans le cadre de l'article 33 d'évaluation des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales figurant en première partie du présent projet de loi. Pour 2024, les prélèvements opérés sur les recettes de l'État pour financer la dotation élu local s'établiront en conséquence à 108,906 millions d'euros, contre 108,506 millions d'euros en 2023.
En outre, il substitue à la notion de petite commune rurale celle de commune de moins de 1 000 habitants.
Le présent article ouvre aussi la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux aux communes de Wallis-et-Futuna et de Nouvelle-Calédonie, dans les mêmes conditions que sur le reste du territoire national.
Enfin, il élargit aux communes de Polynésie française et de Wallis-et-Futuna l'obligation de souscription d'une assurance pour les élus et de « protection fonctionnelle des élus » prévues aux articles L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales.
III. LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION
Aucune modification n'a été apportée au présent article dans le texte considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution.
IV. LA POSITION DE LA COMMISSION
Les rapporteurs spéciaux considèrent, compte tenu du contexte difficile que vivent les élus locaux, que l'extension des dispositifs qui facilitent l'exercice de leur mandat est une nécessité. L'ensemble des moyens pour remédier à la crise des vocations leur semble devoir être déployés. Ils préconisent donc l'adoption, sans modification, de l'article.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 60
(nouveau)
Modalités de calcul du prélèvement sur
recettes de l'État
en faveur des communes nouvelles
Le présent article vise à préciser les modalités de calcul de la nouvelle dotation de l'État en faveur des communes nouvelles, que l'article 25 ter, figurant en première partie du présent projet de loi de finances, prévoit d'instituer.
Sur le fond, ce dispositif est bienvenu, alors qu'un large consensus politique se dégage pour relancer le processus de création des communes nouvelles. La refonte des dispositifs de soutien actuel, intégrés à la dotation globale de fonctionnement (DGF), dans le cadre d'une dotation distincte constitue un progrès incontestable puisqu'elle permet que son financement soit assuré par l'État et non par une minoration des dotations forfaitaires des autres communes.
La nouvelle dotation comporterait une part d'amorçage destinée à accompagner la création de communes nouvelles et une part de garantie destinée à compensée les éventuelles baisses de DGF résultant de la fusion. Y seraient éligibles les communes nouvelles regroupant une population inférieure ou égale à 150 000 habitants. Son coût est évalué à 8 millions d'euros au titre de l'année 2024
Cependant, compte tenu des règles de recevabilité organique, il ne sera pas possible, lors de l'examen en séance du présent article, d'examiner d'éventuels amendements qui auraient pour effet de rehausser le montant de la dotation. De tels amendements ne seraient en effet recevables qu'en première partie. Dès lors qu'un nouveau prélèvement sur les recettes de l'État est proposé, il paraît pourtant légitime que la discussion parlementaire ne se fasse pas « à l'aveugle » et permette au contraire d'appréhender l'ensemble des paramètres du dispositif.
C'est la raison pour laquelle, afin de donner sa pleine effectivité au débat parlementaire le rapporteur général a déposé au nom de la commission des finances un amendement n° I-230 à l'article 25 ter du présent projet de loi de finances tendant à y « rapatrier » le contenu du présent article. Sur le fond, la commission des finances n'a toutefois pas entendu modifier à ce stade les paramètres de la nouvelle dotation ni, par conséquent, faire évoluer son montant.
Par conséquent, la commission propose d'adopter un amendement n° II-17 (FINC.7) de suppression de cet article, qui deviendrait sans objet.
I. LE DROIT EXISTANT : LES COMMUNES NOUVELLES BÉNÉFICIENT D'UN RÉGIME DÉROGATOIRE PAR RAPPORT À LA RÉPARTITION DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT DE DROIT COMMUN
Le régime juridique des communes nouvelles est issu de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales51(*). Au 1er janvier 2023, la France compte 795 communes nouvelles.
Dans l'objectif d'inciter les fusions de communes, un régime dérogatoire à la répartition de droit commun de la dotation globale de fonctionnement (DGF) a été institué au profit de ces communes.
Pour mémoire, la DGF, financée par prélèvement sur les recettes (PSR) de l'État, constitue la principale dotation aux collectivités territoriales (26,9 milliards d'euros en 2023), répartie entre les départements, les communes et les EPCI. Pour chaque strate, elle comporte principalement une dotation forfaitaire, dont la répartition repose pour l'essentiel sur la population, et des dotations de péréquation, dont la répartition repose sur des critères de ressources (potentiel financier, effort fiscal) et de charge (population, revenu par habitant, longueur de voirie...). Les principales dotations de péréquation des communes sont la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) (2,7 milliards d'euros)52(*), la dotation de solidarité rurale (DSR) (2,1 milliards d'euros)53(*) et la dotation nationale de péréquation (DNP) (0,8 milliard d'euros)54(*).
Le montant de la DGF est fixé annuellement par un article relevant de la première partie des lois de finances55(*). La répartition de ce montant entre les collectivités obéit ensuite à des règles fixées par les articles L. 2334-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. Toute évolution, spontanée ou liée à une mesure nouvelle, d'une des composantes de la DGF est financée par minoration de la dotation forfaitaire56(*). Ce « gage » est opéré via une minoration de la dotation forfaitaire des communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,85 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté pour l'ensemble des communes57(*).
Les règles de répartition de la DGF intègrent un « pacte de stabilité » visant à soutenir la création de communes nouvelles. Ce régime financier distinct, au bénéfice des communes nouvelles dont la population est inférieure ou égale à 150 000 habitants, repose sur deux dispositifs principaux :
- une protection, pendant leurs trois premières années d'existence, des communes nouvelles créées à compter du 2 janvier 2017 contre les baisses de dotation forfaitaire, en application de l'article L. 2113 20 du code général des collectivités territoriales, et des baisses de dotations de péréquation, en application de l'article L. 2113-22 du même code, auxquelles elles sont susceptibles d'être confrontées compte tenu de la possible variation des indicateurs financiers liée au changement d'échelle résultant de la fusion. Ces communes ont ainsi été protégées contre la minoration de leur dotation forfaire appliquée aux autres communes. Les communes créées avant le 2 janvier 2017 constituent un cas particulier puisqu'à l'origine leurs garanties sur la DSR étaient sans limitation de durée. Leur bénéfice a ensuite été borné en 2022 par la loi de finances initiale pour 202058(*), puis a été prorogé d'un an par la loi de finances pour 202359(*) ;
- une « dotation d'amorçage », prévue à l'article L. 2113-22-1 du code général des collectivités territoriales pour les communes nouvelles en 2020 et les années suivantes, au titre des charges supplémentaires auxquelles elles peuvent faire face du fait du processus de fusion. La dotation est égale à 6 euros par habitant, et majorée de 4 euros par habitant pour les communes nouvelles regroupant des communes dont la population est inférieure ou égale à 3 500 habitants.
La loi de finances initiale pour 202260(*) a également prévu une éligibilité dérogatoire à la DSR pour les communes nouvelles de plus de 10 000 habitants dès lors que la population de chacune des communes fusionnées ne dépassait pas ce seuil et que la commune nouvelle est peu dense ou très peu dense au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee)61(*). Cette éligibilité dérogatoire a néanmoins pour corollaire une perte d'éligibilité à la DSU.
Ces dispositifs protecteurs permettent aux communes nouvelles de percevoir une DGF s'élevant en moyenne à 225 euros par habitant, soit un montant par habitant supérieur de 33 % à la moyenne nationale. Compte tenu des règles de répartition de la DGF susmentionnées, leur financement est mécaniquement assuré par une minoration pesant sur les autres communes.
II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : LA DÉFINITION DES MODALITÉS DE CALCUL D'UNE NOUVELLE DOTATION EN FAVEUR DES COMMUNES NOUVELLES
A. L'ARTICLE 25 TER DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES PRÉVOIT D'INSTITUER UNE NOUVELLE DOTATION EN FAVEUR DES COMMUNES NOUVELLES, EN DEHORS DU CADRE DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT
L'article 25 ter du présent projet de loi de finances est issu d'un amendement du Gouvernement, intégré au texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.
Il prévoit d'instituer, à compter du 1er janvier 2024, une nouvelle dotation sous forme de PSR destinée aux communes nouvelles regroupant une population inférieure ou égale à 150 000 habitants l'année de leur création. Cette référence à l'année de création est nouvelle par rapport aux dispositifs de soutien détaillés supra, auxquels une commune nouvelle dépassant ce seuil postérieurement à sa création aurait pu cesser d'être éligible.
Cette dotation se composerait de deux parts, reprenant les deux dispositifs issus du « pacte de stabilité » :
1° une part d'amorçage destinée à accompagner la création de communes nouvelles ;
2° une part de garantie destinée à compenser, pour les communes nouvelles bénéficiaires de la dotation, une éventuelle baisse des attributions perçues au titre de la DGF mentionnée en application de l'article L. 2334-1 précité du code général des collectivités territoriales.
Cette dotation serait répartie selon des modalités prévues à l'article L. 2113-22-1 du code général des collectivités territoriales qui est, en l'état du droit, relatif à la seule dotation d'amorçage.
L'article 27 du présent projet de loi de finances relatif à l'évaluation des PSR pour 2024, dans sa version considérée comme adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, prévoit un montant de 8 millions d'euros au titre de cette dotation.
B. LE PRÉSENT ARTICLE VISE À PRÉCISER LES MODALITÉS DE CALCUL DE LA NOUVELLE DOTATION
Le présent article additionnel est issu d'un amendement du Gouvernement, intégré au texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.
Le C du présent article tend à modifier l'article L. 2113-22-1 du code général des collectivités territoriales auquel renvoie l'article 25 ter du présent projet de loi de finances, de façon à fixer les modalités de calcul de la dotation en faveur des communes nouvelles.
Cet article prévoirait désormais expressément que la dotation serait financée par un PSR ad hoc. Les références à la DGF et aux mécanismes de minorations afférents au financement des besoins internes à cette dotation sont supprimées.
Les attributions au titre de la part d'amorçage de la dotation seraient égales, pour les trois premières années suivant la création de la commune nouvelle s'élèveraient à 10 euros par habitant (contre 6 euros dans le cadre de la dotation d'amorçage actuelle). Une majoration de 4 euros par habitant serait toujours prévue pour les communes nouvelles dont l'arrêté de création a été pris à compter du 1er janvier 2022 lorsqu'elles ne regroupent que des communes dont la population est inférieure ou égale à 3 500 habitants
S'agissant de la part de garantie, deux cas de figure sont distingués :
- pour les communes nouvelles dont l'arrêté de création a été pris avant le 2 janvier 2023, l'attribution au titre de cette part est égale à la différence, si elle est positive, entre le montant perçu en 2023 au titre de la DGF62(*), multiplié chaque année par le taux d'évolution de cette même dotation, et le montant perçu au titre de cette même dotation par la commune nouvelle l'année de répartition ;
- pour les communes nouvelles dont l'arrêté de création a été pris après le 2 janvier 2023, cette attribution est égale à la différence, si elle est positive, entre la somme des attributions perçues au titre de la DGF par les communes fusionnées l'année précédant la création de la commune nouvelle, multipliée chaque année par le taux d'évolution de cette même dotation, et le montant perçu au titre de cette même dotation par la commune nouvelle l'année de répartition.
En tout état de cause, cette garantie serait pérenne, et non plus limitée à trois ans.
Pour les deux parts de la dotation, il est précisé que le seuil de population déterminant l'éligibilité à la dotation, soit une population inférieure ou égale à 150 000 habitants, est pris en compte au titre de l'année suivant la création de la commune nouvelle et non de manière absolue comme c'est le cas dans le cadre du « pacte de stabilité » actuel, ce qui signifie qu'une commune dépassant ce seuil ultérieurement ne perdrait pas, de ce seul fait, son éligibilité au dispositif.
À des fins de coordination, les A et B du présent article visent à supprimer les garanties de dotation forfaitaire de dotations de péréquation prévues dans le cadre du « pacte de stabilité » intégré à la DGF, respectivement aux articles L. 2113-20 et L. 2113-22 du code général des collectivités territoriales. De même, le D du présent article vise à supprimer les mentions de la dotation d'amorçage, qui était intégrée à la DGF et qui figurent à l'article L. 2334-13 du même code.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION : UN DISPOSITIF BIENVENU MAIS QUI, POUR DES RAISONS TENANT À LA BONNE ORGANISATION DU DÉBAT PARLEMENTAIRE, DOIT ÊTRE DISCUTÉ EN PREMIÈRE PARTIE
Sur le fond, ce dispositif est bienvenu, alors qu'un large consensus politique se dégage pour relancer le processus de création des communes nouvelles.
Après l'engouement de la période 2016-2019 (793 communes nouvelles créées), le nombre de communes nouvelles a fortement diminué depuis 2020 (22 communes nouvelles)63(*).
Dès le 28 septembre 2022, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat et l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalités (AMF) ont organisé au Sénat, en présence du Président Larcher, la rencontre nationale des communes nouvelles intitulée « Communes nouvelles : pour un nouveau souffle ». La volonté de relancer le processus de création de communes nouvelles a été réaffirmée par l'AMF à l'occasion d'Assises organisées sur ce thème le 29 juin 202364(*).
Un récent rapport de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat65(*), s'appuyant sur les résultats d'une consultation en ligne à laquelle ont répondu 280 communes nouvelles, dresse un bilan globalement positif des fusions de communes. Alors que la France compte encore un peu moins de 35 000 communes, soit environ 40 % des communes (ou échelon comparable) de l'Union européenne pour 15 % de la population, les communes nouvelles constituent un levier d'amélioration de l'efficience du service public, en permettant la mutualisation de structures et la réalisation d'économies d'échelles.
Ce constat est partagé par une mission « flash » de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée nationale dont les conclusions ont été publiées le 4 octobre 202366(*) qui formule plusieurs recommandations destinées à faciliter la relance du processus de création au moyen de dispositifs de soutien renforcés et donnant davantage de visibilité aux élus locaux, pour partie reprises par le présent article.
La refonte du « pacte de stabilité » au sein d'une dotation distincte de la DGF proposée par le présent article, constitue un progrès incontestable puisqu'elle permet que son financement soit assuré par l'État et non par une minoration des dotations forfaitaires des autres communes (voir supra).
Le principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques semblait interdire de prévoir une garantie sans limitation de durée au sein de la DGF. Le Conseil constitutionnel, saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité portant sur le dispositif de garantie applicable à la dotation d'intercommunalité, a pourtant considéré celui-ci comme non contraire au principe d'égalité devant les charges publiques au motif que « la différence de traitement ainsi instaurée n'est pas pérenne »67(*), raison pour laquelle la mission susmentionnée se borne à recommander d' « étudier » la possibilité juridique de mettre en place un mécanisme pérenne. Cependant, dès lors que le dispositif, désormais séparé de la DGF et des mécanismes d'écrêtements afférents, s'apparente à une politique publique distincte de soutien à la création des communes nouvelles, la problématique de l'égalité devant les charges publiques ne se pose plus dans les mêmes termes.
S'agissant de la part garantie, une limite au dispositif concerne la référence à la DGF perçue en 2023 pour le calcul de l'attribution. Cette référence est en effet peu favorable aux communes nouvelles qui seraient sorties des dispositifs de garanties du « pacte de stabilité » avant cette date. Une piste de renforcement du dispositif pouvant être explorée serait ainsi de prendre en compte non plus l'année 2023 pour chaque commune nouvelle, mais la DGF perçue au titre de sa dernière année de garantie sous le régime du « pacte de stabilité ».
La mission avait également recommandé d'allonger le bénéfice de la dotation d'amorçage de trois à six ans (recommandation n° 2) ainsi que de porter son montant socle de 6 à 15 euros par habitant et le montant de la majoration pour les communes nouvelles de moins de 3 500 habitants de 4 à 10 euros par habitant (recommandation n° 3). Ces recommandations n'ont donc été que partiellement suivies, puisque la part d'amorçage n'a été portée à 10 euros par habitant, pour une période qui resterait limitée à trois ans.
Enfin, la mission avait recommandé de limiter l'exclusion du dispositif aux communes nouvelles dépassant les 150 000 habitants l'année de leur création, afin d'éviter le risque de perte d'éligibilité en cas de franchissement ultérieur de ce seuil (recommandation n° 11). Cette recommandation a été reprise dans le dispositif. Comme la mission le documente, ce seuil est déjà supérieur à la population de la plus grande commune nouvelle (128 000 habitants). Il fait cependant obstacle à l'éligibilité de la commune qui serait issue de la fusion à l'étude entre Saint-Denis et Pierrefitte-sur-Seine.
C'est sur la base de ces paramètres précis fixés au présent article que le montant de l'enveloppe est évalué à 8 millions d'euros à l'article 27 du présent projet de loi de finances, figurant quant à lui en première partie.
Toutefois, indépendamment de l'appréciation de fond sur le dispositif, la méthode retenue par le Gouvernement interroge.
En effet, compte tenu des règles de recevabilité organique, il ne sera pas possible, lors de l'examen en séance du présent article, d'examiner d'éventuels amendements d'origine gouvernementale ou parlementaire qui auraient pour effet de rehausser le montant de la dotation. De tels amendements ne seraient en effet recevables qu'en première partie, en application de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui impose la présence en première partie de la loi de finances de toute disposition ayant un impact sur les recettes de l'État, y compris les prélèvements sur recettes.
Dès lors qu'un nouveau prélèvement sur les recettes de l'État est proposé, il est légitime que la discussion ne se fasse pas « à l'aveugle », mais permette d'appréhender l'ensemble des paramètres du dispositif.
C'est la raison pour laquelle, afin de donner sa pleine effectivité au débat parlementaire le rapporteur général a déposé au nom de la commission des finances un amendement n° I-230 à l'article 25 ter du présent projet de loi de finances tendant à y « rapatrier » le contenu du présent article. Sur le fond, la commission des finances n'a toutefois pas entendu modifier à ce stade les paramètres de la nouvelle dotation ni, par conséquent, faire évoluer son montant (8 millions d'euros).
Par conséquent, il est proposé d'adopter un amendement n° II-17 (FINC.7) de suppression du présent article, qui deviendrait sans objet.
Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.
ARTICLE 61
(nouveau)
Stabilisation du schéma de financement de la
Métropole du Grand Paris
Le présent article prévoit, comme en 2023, un gel de l'ensemble des flux financiers entre les composantes de la Métropole du Grand Paris.
Si ce gel peut se justifier pour ne pas bouleverser les équilibres financiers à la veille de l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024, il interroge sur l'avenir du Grand Paris.
Le temps semble être venu d'acter que le schéma institutionnel et financier prévu dès 2015 ne parvient pas à créer un consensus suffisant pour être mis en oeuvre. Des travaux et des concertations devront s'engager pour repenser le projet de ce territoire.
Dans l'attente, la commission propose de prendre acte de ces mesures conservatoires et d'adopter le présent article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : UN MODÈLE DE FINANCEMENT TRANSITOIRE PROLONGÉ À DE MULTIPLES REPRISES
A. DEPUIS 2015, UN SYSTÈME DE FINANCEMENT COMPLEXE ENTRE LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS ET LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS TERRITORIAUX
1. Le système initialement mis en place par la loi « NOTRe » visant à assurer une neutralité financière pour les établissements publics territoriaux et les communes
Créée au 1er janvier 2016 en application de l'article 12 de la loi « MAPTAM » du 27 janvier 201468(*), la métropole du Grand Paris (MGP) est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre regroupant pour l'essentiel Paris et les communes de la « petite couronne » (départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne). Les communes qui la composent appartiennent également à des établissements publics territoriaux (EPT) qui ont « remplacé », à compter de 2016, les EPCI qui existaient avant la création de la MGP tout en couvrant de nouvelles communes, jusqu'alors isolées.
Ces établissements ne perçoivent plus les ressources dont bénéficiaient les anciens EPCI, à l'exception de la cotisation foncière des entreprises (CFE) pour laquelle le 1° du A du XV de l'article 59 de la loi « NOTRe »69(*) du 7 août 2015 prévoit que, de 2016 et 2020, celle-ci reste établie au profit des EPT. En lieu et place des autres ressources, le même article a institué un fonds de compensation des charges transférées (FCCT) versé annuellement par les communes, désormais prévu par le XI de l'article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales. Ce fonds comprend :
- une fraction égale au produit de la taxe d'habitation (TH), de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) perçu par l'EPT à hauteur du produit perçu par l'EPCI existant au 31 décembre 2015 ;
- initialement et à compter de 2021, une fraction de la CFE perçue par la commune en 2020.
Un principe de « neutralité financière » pour les communes et les EPT a cependant été retenu, d'où la création de multiples flux financiers.
S'agissant des relations entre la MGP et les communes, ces flux concernent notamment les attributions de compensation (AC). Celles-ci représentaient 3,4 milliards d'euros de versement de la MGP aux communes en 202270(*). Le X de l'article L. 5219-5 du CGCT précité prévoyait que, à compter de 2021, celles-ci soient figées à leur niveau de 2020.
S'agissant des relations entre la MGP et les EPT, une dotation d'équilibre71(*) a été créée : il s'agit de comparer les ressources perçues en 2015 par les EPCI préexistants et celles perçues en 2016 par les EPT. Si un de ces établissements perçoit moins en 2016 que ce qu'il percevait en 2015, c'est la MGP qui lui verse la différence sous la forme de cette dotation d'équilibre et inversement.
En 2022, la MGP a ainsi perçu 953 millions d'euros au titre des dotations d'équilibre versées par les EPT, les recettes totales de la MGP s'élevant à 3,4 milliards d'euros. Parmi les ressources des EPCI prises en compte au titre de 2015, figurent les produits de taxe d'habitation, de taxes foncières et, à titre transitoire, la dotation d'intercommunalité. Ce montant (138,3 millions d'euros en 2022) est prélevé sur la dotation générale de fonctionnement perçue par la MGP (1,175 milliard d'euros en 2022) et versé aux EPT. Toutefois, il était prévu d'exclure ce montant du calcul de la dotation d'équilibre à compter de 2019, ce qui revient à priver les EPT de cette somme pour l'attribuer à la MGP.
Les flux financiers MGP-EPT-communes depuis 2016
Source : Forum métropolitain du Grand Paris72(*)
Ces décisions de stabilisation des flux à compter de 2019 ou de 2020 traduisaient la conviction que la répartition des compétences ainsi que le schéma institutionnel de la MGP serait conduit à évoluer entre-temps.
2. La dotation de soutien à l'investissement territorial : un instrument de péréquation suspendu depuis 2019
L'article 59 de la loi « NOTRe » a également institué une dotation de soutien à l'investissement territorial (DSIT), versée annuellement par la MGP aux EPT et le cas échéant à des communes de la métropole « en tenant compte prioritairement de l'importance des charges qu'ils supportent du fait de la réalisation ou de la gestion d'un ou de plusieurs équipements répondant à un enjeu de solidarité territoriale et en appliquant d'autres critères fixés librement »73(*).
Financée par un prélèvement sur la CVAE et la CFE, la DSIT correspondait à des fractions de la dynamique de ces deux impositions constatée l'année de versement de la dotation aux EPT. Toutefois, la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe)74(*), a prévu qu'entre 2016 et 2020, par dérogation à la disposition précitée, la DSIT soit prélevée annuellement sur la seule CVAE et corresponde à une fraction de la dynamique de CVAE dont le taux, compris entre 10 % et 50 %, serait voté par le conseil de la métropole. La fraction de la dynamique de CFE doit compléter dans un second temps la DSIT, dès lors que cette dernière sera perçue à l'échelle de la métropole.
Ainsi, en 2017, la MGP a versé 13,9 millions d'euros aux EPT au titre de la DSIT (30 % de la dynamique de la CVAE).
Cette dotation est par définition volatile : en 2018, la MGP n'a pas versé de DSIT aux EPT, en raison de la baisse de la CVAE perçue par la MGP entre 2017 et 2018. En outre, le rôle « péréquateur » de la DSIT reste relatif puisque les deux tiers de la DSIT versée aux EPT étaient liées en 2017 à la dynamique de CVAE observée sur les communes desdits EPT.
La DSIT a été suspendue par la loi de finances pour 2019 et cette suspension a été conservée par les lois de finances ultérieures.
B. DES REPORTS SUCCESSIFS DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA RÉFORME, TRADUISANT LA DIFFICULTÉ DE RÉFORMER L'ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE LA MGP
1. Un schéma de financement transitoire plusieurs fois prolongé
Faute d'évolution du schéma institutionnel de la Métropole du Grand Paris, l'article 255 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, avait prorogé le versement de la dotation d'intercommunalité aux EPT en 2019.
Pour compenser cette charge non prévue de 55 millions d'euros pour la MGP, l'article 254 de la même loi a prévu la suspension, pour cet exercice, du versement de la DSIT, de manière à permettre à la MGP de conserver la dynamique de la CVAE.
Un mécanisme identique de prorogation pour un an de la dotation d'intercommunalité et de suspension de la DSIT pour 2020 a été prévu par l'article 257 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
L'article 255 de la loi de finances pour 202175(*) a acté un nouveau report de deux ans du schéma de financement, en reportant à 2023 la perception de la CFE par la MGP, en reconduisant la dotation d'intercommunalité et en stabilisant jusqu'en 2023 les règles de fonctionnement du fonds de compensation des charges transférées (FCCT).
En contrepartie du maintien de la restitution aux EPT de la dotation d'intercommunalités, il a été prévu que ceux-ci majorent la dotation d'équilibre qu'ils versent à la MGP d'une attribution égale à deux tiers de la dynamique de la CFE. Cette attribution a été reconduite en 2022. En exécution 2021, elle représentait un montant de 22,5 millions d'euros.
Ce même article a une nouvelle fois suspendu l'application de la DSIT en 2021 et 2022.
Évolution des dispositions
financières prévues pour la MGP et les EPT
par la loi de
finances pour 2021
Source : Communes, EPT, MGP : État des lieux et enjeux des relations financières dans le coeur d'agglomération, Institut Paris région, décembre 2021
2. L'année 2023 devrait être l'année d'entrée en vigueur du nouveau schéma financier, avant un nouveau décalage
Du fait du report de deux ans prévu par la loi de finances pour 2021, il est prévu que 2023 constituait en principe l'année de l'aboutissement du schéma financier prévu par la loi NOTRe. La DSIT devrait donc être réintégrée en 2023 avec la perception de la CFE et de la dotation d'intercommunalité pour le compte de la MGP.
L'article 156 de la loi de finances initiale pour 202376(*) a cependant prévu :
- une modification du X de l'article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales pour prévoir une nouvelle mesure de stabilisation des attributions de compensation versées par la MGP, qui devront être en 2024 égales à leur montant de 2023 ;
- une modification de l'article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances initiale pour 2010 pour prévoir une nouvelle prolongation de la perception par les EPT du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) et de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) jusqu'en 2024 ;
- une modification du XV de l'article 59 de la loi « NOTRe » pour prévoir un nouveau report à 2024 de la fin de la perception de la CFE par les EPT, une reconduction en 2023 du versement de la dotation d'équilibre de la MGP aux EPT, et une stabilisation en 2023 du fonctionnement du fonds de compensation des charges transférées (FCCT) ;
- une modification du même article pour prévoir, en 2023, la reconduction de la majoration de la dotation d'équilibre versé par les EPT à la MGP d'une attribution égale aux deux tiers de la dynamique de CFE entre 2023 et 2022 ;
- une modification de l'article 255 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 de façon à prévoir une nouvelle suspension de la DSIT pour les deux prochaines années, celle-ci n'étant mise en place qu'en 2025.
II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : UNE NOUVELLE STABILISATION DU SCHÉMA DE FINANCEMENT DE LA MGP, SOUS RÉSERVE D'UN AJUSTEMENT DE LA FRACTION DE DYNAMIQUE DE LA COTISATION FONCIÈRE DES ENTREPRISES QUI LUI SERAIT REVERSÉE
Le présent article additionnel est issu d'un amendement du Gouvernement, intégré au texte sur lequel ce dernier a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.
Il se borne à proroger d'un an les mesures conservatoires déjà prévues par l'article 156 précité de la loi de finances initiale pour 2023, soit :
- une modification du X de l'article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales pour prévoir une nouvelle mesure de stabilisation des attributions de compensation versées par la MGP, qui devront être en 2025 égales à leur montant de 2024 ;
- une modification de l'article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances initiale pour 2010 pour prévoir une nouvelle prolongation de la perception par les EPT du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) et de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) jusqu'en 2025 ;
- une modification du XV de l'article 59 de la loi « NOTRe » pour prévoir un nouveau report à 2024 de la fin de la perception de la CFE par les EPT, une reconduction en 2024 du versement de la dotation d'équilibre de la MGP aux EPT, et une stabilisation en 2024 du fonctionnement du fonds de compensation des charges transférées (FCCT) ;
- une modification du même article pour prévoir, en 2024, la reconduction de la majoration de la dotation d'équilibre versé par les EPT à la MGP d'une attribution égale à la moitié de la dynamique de CFE entre 2024 et 2023 ;
- une modification de l'article 255 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 de façon à prévoir une nouvelle suspension de la DSIT pour les deux prochaines années, celle-ci n'étant mise en place qu'en 2026.
La seule différence avec le dispositif de reconduction de l'année précédente réside donc dans la proportion de la dynamique de la CFE qui serait versée par les EPT à la MGP, qui passerait de deux tiers à la moitié.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION : UNE NOUVELLE MESURE CONSERVATOIRE QUI DOIT INVITER À REPOSER LA QUESTION STRUCTURELLE DU SCHÉMA INSTITUTIONNEL ET FINANCIER DE LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS
L'exposé sommaire de l'amendement dont cet article est issu justifie ce nouveau gel du schéma de financement de la Métropole du Grand Paris par la volonté de ne pas bouleverser les équilibres financiers à la veille de l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024, il interroge sur l'avenir du Grand Paris.
Ce motif, certes valable, ne saurait être un facteur explicatif suffisant dans la mesure où la mise en oeuvre du schéma institutionnel et financier prévu dès 2015 par la loi « NOTRe » a été sans cesse reportée depuis 2019, soit bien avant les Jeux, et même avant la crise sanitaire.
Le temps semble être venu d'acter que celui-ci ne parvient pas à créer un consensus politique suffisant pour être mis en oeuvre. Des travaux et des concertations devront s'engager pour repenser le projet de ce territoire.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 62
(nouveau)
Compensation financière pour le transfert au bloc
communal du pouvoir de police sur la publicité extérieure
Le présent article prévoit l'instauration d'une compensation au bloc communal afin de rendre effectif, dès le 1er janvier 2024, le transfert du pouvoir de police de la publicité extérieure acté par l'article 17 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et résilience ».
La commission propose d'adopter cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : L'EXERCICE PARTAGÉ DU POUVOIR DE POLICE DE LA PUBLICITÉ EXTÉRIEURE
L'autorité titulaire de la police de la publicité extérieure est actuellement soit le Préfet de département, soit le maire si la commune est dotée d'un règlement local de publicité (RLP).
Par principe, « chacun a le droit d'exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu'en soit la nature, par le moyen de la publicité, d'enseignes et de préenseignes77(*) », dans le respect des prescriptions « applicables à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique78(*) » principalement régies par le code de l'environnement79(*) et le cas échéant, sur le territoire communal, par le RLP.
Qu'il s'agisse, le cas échéant, du Préfet ou du maire, l'autorité compétente, sur le fondement du code de l'environnement, peut autoriser les publicités lumineuses (article L. 581-9), autoriser l'installation d'une enseigne (article L. 581-19), prononcer les amendes (article L. 581-26) enjoindre la mise en conformité (article L 581-27) ou ordonner le retrait d'un dispositif irrégulier (article L. 581-28).
L'article 17 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et résilience », transfère au bloc communal, à compter du 1er janvier 2024, la compétence de police de la publicité extérieure.
Cette nouvelle mesure de décentralisation, codifiée à l'article L. 581-3-1 du code de l'environnement, est toutefois explicitement conditionnée à la mise en place d'une compensation financière par l'État, conformément au III de l'article 17 de la loi précitée qui précise que ce transfert « entre en vigueur le 1er janvier 2024, sous réserve de l'adoption en loi de finances de dispositions compensant les charges résultant, pour les collectivités concernées, des compétences transférées par le présent article.»
À cette condition, au 1er janvier prochain, « les compétences en matière de police de la publicité [seront] exercées par le maire au nom de la commune » ou « transférées au président de l'établissement public de coopération intercommunale ».
II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION
Le dispositif du présent article est issu d'un amendement du Gouvernement retenu dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité sur le fondement du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution et qui est désormais considéré comme adopté par l'Assemblée nationale.
Le présent article inscrit la compensation précitée en loi de finances pour 2024 afin de permettre la mise en oeuvre de ce transfert à destination du bloc communal à compter du 1er janvier 2024.
Conformément aux règles de compensation des transferts de compétences, les modalités de compensation retenues consistent à convertir l'intégralité des fractions d'emplois présents dans les services de l'État pour l'exercice de cette compétence à la veille de son transfert en crédits budgétaires dus à destination du bloc communal : le montant de ces fractions d'emploi est calculé sur la base de la rémunération du premier échelon du premier grade correspondant aux fractions d'emplois des agents, titulaires ou contractuels.
Cette compensation est assortie d'une clause visant à éviter toute réduction massive d'effectifs dans l'année qui précède le transfert et qui aurait pour conséquence de minimiser artificiellement la compensation : les effectifs constatés au 31 décembre 2023, qui servent de référence pour le calcul, ne peuvent être inférieurs aux mêmes effectifs un an plus tôt.
En outre, compte tenu de la nature de la compétence transférée, le Gouvernement prévoit d'adosser cette compensation au concours particulier de la dotation générale de décentralisation (DGD)80(*) dédié au financement de différents types de documents d'urbanisme en élargissant le périmètre des documents administratifs éligibles aux règlements locaux de publicité.
Cette compensation actera le transfert effectif de compétences au bloc communal, lequel ôtera au Préfet ses prérogatives de pouvoir de police de la publicité ainsi que sa capacité à se substituer, le cas échéant, à un maire défaillant.
Enfin, l'article précise les modalités de transfert de cette compétence entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION : L'ADOPTION DE L'ARTICLE 62 SANS MODIFICATION
Il est à noter que l'amendement du Gouvernement porte un dispositif de compensation sans que ne soit évoqué le moindre montant. En outre, il est déposé plus de deux ans après l'adoption du dispositif initial, à seulement quelques jours de l'entrée en vigueur du transfert de compétences, qui serait repoussé si cette compensation n'était pas adoptée avant la fin de l'année civile. Malgré ces conditions insatisfaisantes d'examen du dispositif, les rapporteurs spéciaux font prévaloir l'intérêt du bloc communal sur une position d principe, en proposant l'adoption de l'article sans modification.
Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.
* 10 Article 109 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.
* 11 Article L. 2334-18-3 du code général des collectivités territoriales.
* 12 Article 250 de la loi n 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.
* 13 Article 250 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
* 14 Article 252 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.
* 15 Article 194 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
* 16 Article 195 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.
* 17 Sommes comprises dans les rôles généraux de la commune au titre de l'année.
* 18 Cour des comptes, rapport sur « Les finances publiques locales » de 2017.
* 19 « Libre administration, simplification, libertés locales : 15 propositions pour rendre aux élus locaux leur “pouvoir d'agir”, Groupe de travail du Sénat sur la décentralisation, 6 juillet 2023.
* 20 Minorations éventuelles lis à des prélèvements fiscaux subis par la commune à la suite du calcul de sa dotation forfaitaire au titre de l'année précédent ou au titre du renouvellement de la contribution au redressement des finances publiques (CRFP) des communes en application des dispositions de l'article L. 2334-7-3 du code général des collectivités territoriales.
* 21 Article 252 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.
* 22 Article 194 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
* 23 En 2019, la TH représentait près de 40 % du potentiel financier des communes en moyenne nationale.
* 24 Article 255 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
* 25 Conseil constitutionnel, décision n° 2018-711 QPC du 8 juin 2018, Communauté d'agglomération du Grand Sénonais.
* 26 Dispositions codifiées aux articles L. 2113-1 à L. 2113-22-2 du code général des collectivités territoriales.
* 27 Article 194 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
* 28 Article L. 2334-22-2 du code général des collectivités territoriales.
* 29 Pour plus de détails, le lecteur peut se reporter au commentaire de l'article 60 du présent rapport.
* 30 Article 254 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.
* 31 Annexe n° 25 « Relations avec les collectivités territoriales » au Tome III du Rapport général n° 140 (2019-2020) faite par Charles GUENÉ et Claude RAYNAL au nom de la commission des finances du Sénat, 21 novembre 2019.
* 32 Article L. 5212-26 du code général des collectivités territoriales.
* 33 Article L. 5722-10 du code général des collectivités territoriales.
* 34 Loi n°2018-1317 du 28 décembre 2018.
* 35 Loi n°2019-1479 du 28 décembre 2019.
* 36 Zone humide d'intérêt international.
* 37 Antoine LEVEQUE (2015), Les communes abritant des espaces naturels protégés, Chiffres et
statistiques, Commissariat général au Développement durable SoES, n°706, 11 pages.
* 38 100 millions d'euros /(88 % de 16 984) = 6690 euros.
* 39 41,6 millions d'euros /6388 communes = 6512 euros.
* 40Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.
* 41 Article 201 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.
* 42 Décret n° 2023-206 du 27 mars 2023 relatif à la dotation pour titre sécurisés, codifié à l'article D. 2335-23 du code général des collectivités territoriales.
* 43 Article 39 de la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.
* 44Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.
* 45 Pour chacun de ces départements, la part calculée est égale au produit :
- du rapport entre le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des départements et son potentiel fiscal par habitant, ce rapport ne pouvant excéder 2 ;
- du rapport entre le potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des départements et son potentiel fiscal par kilomètre carré, sans que ce rapport puisse excéder 10.
* 46 Loi n°2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
* 47 « Libre administration, simplification, libertés locales : 15 propositions pour rendre aux élus locaux leur pouvoir d'agir», Groupe de travail du Sénat sur la décentralisation présidé par Gérard Larcher, Président du Sénat ayant pour Rapporteur général François-Noël Buffet, Président de la commission des lois -6 juillet 2023.
* 48 « Entre contraintes budgétaires et priorités de l'État : quel rôle des dotations d'investissement pour les collectivités territoriales ? », Rapport d'information de MM. Charles Guené et Claude Raynal, fait au nom de la commission des finances, n° 806 (2021-2022) - 20 juillet 2022.
* 49 Loi n°° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
* 50 Article L. 2123-18-2 du code général des collectivités territoriales.
* 51 Dispositions codifiées aux articles L. 2113-1 à L. 2113-22-2 du code général des collectivités territoriales.
* 52 Articles L. 2334-15 à L. 2334-18-4 du code général des collectivités territoriales.
* 53 Articles L. 2334-20 à L. 2334-23 du code général des collectivités territoriales.
* 54 Article L. 2334-14-1 du code général des collectivités territoriales.
* 55 Au titre de l'année 2023, son montant est prévu par l'article 109 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023. Pour 2024, son montant est prévu à l'article 24 du présent projet de loi de finances.
* 56 Article L. 2334-7-1 du code général des collectivités territoriales.
* 57 En application du III de l'article 2334-7 du code général des collectivités territoriales.
* 58 Article 250 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
* 59 Article 196 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.
* 60 Article 194 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
* 61 Article L. 2334-22-2 du code général des collectivités territoriales.
* 62 Il est précisé que le montant est retraité de la garantie perçue au titre de la perte d'éligibilité à la dotation de solidarité urbaine en application de l'article L. 2334-18-3 du code général des collectivités territoriales au profit des communes nouvelles bénéficiant de l'éligibilité dérogatoire à la dotation de solidarité rurale prévue par l'article L. 2334-22-1 du même code, qui a pour corollaire une telle perte d'éligibilité à la dotation de solidarité urbaine.
* 63 Source : Mission « flash » sur les communes nouvelles de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée nationale, communication des députés Stéphane Delautrette et Stella Dupont, 4 octobre 2023. L'inadéquation du total de fusions avec le nombre de communes nouvelles (795) est liée aux fusions impliquant au moins une commune nouvelle.
* 64 Assises « Osons les communes nouvelles » organisées par l'AMF - le communiqué de presse.
* 65 « Commune nouvelle : soutenir le projet d'un destin commun » rapport d'information n° 798 (2022-2023) fait par Mme Françoise Gatel et M. Éric Kerrouche au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, déposé le 28 juin 2023.
* 66 Mission « flash » sur les communes nouvelles de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée nationale, communication des députés Stéphane Delautrette et Stella Dupont, 4 octobre 2023.
* 67 Conseil constitutionnel, Décision n° 2018-711 QPC du 8 juin 2018, Communauté d'agglomération du Grand Sénonais.
* 68 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
* 69 Article 59 de la loi n° 2015-991 du 15 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 70 Rapport sur le budget primitif 2023 de la Métropole du Grand Paris.
* 71 Les modalités de calcul de la dotation d'équilibre sont fixées au 2 du G du XV de l'article 59 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 72 « Réformer la gouvernance du Grand Paris : une méthode, une grille de lecture, un calendrier », rapport d'information de MM. Philippe DALLIER et Didier RAMBAUD, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, n° 444 (2020-2021) - 11 mars 2021.
* 73 En application du E du XI de l'article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales.
* 74 Article 59 de la loi n° 2015-991 du 15 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 75 Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.
* 76 Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.
* 77 Article L. 581-1 du code de l'environnement.
* 78 Article L. 581-2 du code de l'environnement.
* 79 Le chapitre Ier du Titre VIII du Livre V de la partie législative du code de l'environnement qui comprend les articles L. 581-1 à L.581-45 fixe les règles encadrant les publicités, enseignes et préenseignes.
* 80 La DGD est financée sur les crédits du programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».