EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 22 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de Mme Isabelle Briquet et M. Stéphane Sautarel, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et sur le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales et à leurs groupements ». - Pour rappel, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », qui s'élèvent à 4,3 milliards d'euros dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2024, ne représentent qu'une partie des transferts financiers de l'État aux collectivités estimés, quant à eux, à plus de 108 milliards d'euros.
Les crédits du programme 119, qui porte les dotations de soutien à l'investissement local ainsi que les dotations de décentralisation, sont relativement stables en autorisations d'engagement (AE) et enregistrent une légère baisse en crédits de paiement (CP). Ainsi, la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), la dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) et la dotation politique de la ville (DPV) restent stables par rapport à la loi de finances initiale (LFI) de 2023.
Il en est de même pour les dotations de décentralisation des communes et des départements. À l'inverse, la dotation de décentralisation des régions enregistre une baisse à la suite de la non-reconduction de la dotation exceptionnelle de 107 millions d'euros mise en place en 2022 et 2023 visant à compenser la baisse des frais de gestion de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la cotisation foncière des entreprises (CFE).
Cette stabilité peut être saluée, mais doit cependant être remise en perspective dans un contexte toujours inflationniste entraînant de fait une contraction des crédits et des coûts supplémentaires pour les investissements. Cette enveloppe devrait donc se matérialiser par une moindre capacité des collectivités à investir malgré une inflation prévisionnelle en 2024 estimée à 2,5 % et donc moins élevée que celle qui a été constatée en 2023.
Or les collectivités devront faire face, dans les prochaines années, à des investissements colossaux, d'une part, sur leurs bâtiments pour répondre aux enjeux du réchauffement climatique et de la transition écologique et, d'autre part, sur les transports pour répondre aux nécessités de nouvelles mobilités.
En revanche, ce PLF pour 2024 prévoit d'accroître de manière significative les crédits alloués à la dotation de biodiversité et à la dotation pour les titres sécurisés (DTS). En effet, face à une demande de délivrance de cartes d'identité et de passeports toujours en forte progression, le projet de loi de finances de fin de gestion pour 2023 prévoit de porter cette DTS à 100 millions d'euros. Ce montant est reconduit en PLF 2024, avec pour objectif de faire passer les délais d'obtention de titres de soixante-six jours à vingt jours.
Par ailleurs, le PLF 2024 prévoit une réforme globale de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales, qui sera désormais dotée de 100 millions d'euros contre 41,6 millions d'euros en LFI 2023 et qui sera destinée à toutes les communes rurales dont une partie significative du territoire comprend une aire protégée ou jouxte une aire marine protégée.
Ces évolutions nous semblent aller dans le bon sens, celle qui est relative à la dotation de biodiversité répond d'ailleurs à la recommandation n° 7 du rapport d'information de nos prédécesseurs sur le verdissement des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales. Nous pouvons donc nous réjouir de l'impact positif des travaux de notre commission.
Enfin, les crédits du programme 122, qui concernent essentiellement des aides destinées à soutenir les collectivités faisant face à des situations exceptionnelles, enregistrent une baisse de 15,1 % en AE, soit 38,1 millions d'euros, et une baisse de 27 % en CP, soit 79,9 millions d'euros. Cette évolution résulte essentiellement de l'extinction des AE allouées au fonds de reconstruction à la suite de la tempête Alex et de la baisse des CP ouverts, qui passent de 69 millions d'euros en LFI 2023 à 11,6 millions d'euros en 2024. Par ailleurs, ce programme enregistre également une diminution de 5 millions d'euros de CP en raison de la suppression, depuis le 1er janvier 2019, de la subvention pour travaux d'intérêt local.
En revanche, le PLF 2024 prévoit l'ouverture de 5 millions d'euros en AE et CP pour la mise en oeuvre des mesures présentées dans le cadre du plan national contre les violences aux élus visant à renforcer la sécurité des élus. Nous serons attentifs, bien évidemment, à l'usage qui est fait de ces crédits et à leur caractère suffisant au regard des enjeux de ce sujet particulièrement sensible.
Comme les années précédentes, et malgré les points d'attention évoqués, nous vous proposons d'adopter les crédits de la mission.
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales et à leurs groupements ». - Le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales et à leurs groupements » voit notamment transiter le produit des impositions locales versées mensuellement par l'État aux collectivités territoriales.
Au total, 132,4 milliards d'euros sont prévus à ce titre pour 2024, soit 8 milliards de plus qu'en LFI 2023. Cette hausse s'explique par deux phénomènes : premièrement, l'augmentation de la taxe foncière en raison de la revalorisation des valeurs locatives de 7,1 % en 2023 et d'environ 5 % en 2024, couplée à une hausse des taux dans nombre de communes ; deuxièmement, la hausse des fractions de TVA versées aux collectivités en compensation de la suppression de la taxe d'habitation et de la CVAE en raison d'une inflation persistante.
En effet, les collectivités locales bénéficient désormais de fractions de TVA pour un montant total de près de 52,5 milliards d'euros en 2023, et estimé à 54,9 milliards d'euros en 2024. Nous vous proposons également de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de ce compte de concours financiers, qui n'est que le résultat mécanique des versements par douzième des ressources locales.
J'en viens à la présentation des huit articles rattachés à la mission.
L'article 56 porte diverses mesures en lien avec la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF) en 2024 et des fonds de péréquation horizontale.
En premier lieu, il prévoit une hausse de 290 millions d'euros des composantes péréquatrices de la DGF, dont 190 millions d'euros au titre de la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation de solidarité urbaine (DSU), 90 millions d'euros au titre de la dotation d'intercommunalité et 10 millions d'euros au titre de la dotation de péréquation des départements.
Cependant, l'abondement par l'État du montant global de la DGF proposée à l'article 24 du présent PLF ne permet d'absorber que partiellement cette hausse, qui resterait financée à hauteur de 70 millions d'euros par les collectivités territoriales, raison pour laquelle nous avons adopté, sur l'initiative du rapporteur général, un amendement en première partie majorant la DGF à due concurrence, de façon que l'accroissement de la péréquation verticale, conformément à sa vocation, soit pris en charge par l'État.
L'amendement n° II-11 (FINC.1) que nous vous proposons permet simplement d'en tirer les conséquences sur la répartition de la DGF des départements en 2024.
Avec notre amendement n° II-12 (FINC.2), nous vous proposons également de rétablir, au-delà de l'année 2024, le principe d'une augmentation annuelle de la dotation d'intercommunalité de 30 millions d'euros, comme le prévoit la loi depuis 2019. Le Gouvernement entend en effet systématiser le principe d'une augmentation annuelle de 90 millions d'euros, ce qui nous paraît excessif dès lors qu'il ne s'engage pas, en parallèle, à rehausser d'autant la DGF.
L'article 56 prévoit en outre diverses mesures d'ajustement des modalités de calcul des indicateurs financiers utilisés pour la répartition des dotations de péréquation, rendues nécessaires par les réformes affectant le panier de ressources des collectivités territoriales, avec, notamment, la perte de la CVAE à compter de 2023 et la nécessité de tirer toutes les conséquences, dans les indicateurs départementaux, de leur perte de la taxe foncière sur les propriétés bâties.
L'article ne reconduit pas, en revanche, la suspension de l'application de la réforme de l'effort fiscal adoptée, contre l'avis de notre commission, en LFI pour 2022. Cette réforme, qui prévoit de retirer de la formule de calcul de l'indicateur la prise en compte des produits fiscaux intercommunaux, pénalise les communes membres d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) fortement intégrés.
Son application a été neutralisée en 2022 puis en 2023, sur proposition du Comité des finances locales (CFL), qui a mis en évidence ses limites et appelé à la conduite de travaux complémentaires pour améliorer le dispositif.
Avec notre amendement n° II-13 (FINC.3), nous vous proposons de neutraliser, dans l'attente de tels travaux, les effets de cette réforme mal préparée et rejetée par les associations d'élus locaux que nous avons auditionnées.
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale. - L'article 56 bis prévoit d'ouvrir aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris la faculté, à l'instar des autres structures intercommunales, de déroger au principe de spécialité pour attribuer des fonds de concours à ses communes membres, destinés au financement de projets locaux.
Il paraît ainsi venir combler une lacune dans le cadre régissant les relations financières entre les entités qui composent la Métropole du Grand Paris. Nous vous proposons donc de l'adopter sans modification.
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - L'article 57 prévoit une réforme globale de la dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales. Le dispositif actuel est doté de 41,6 millions d'euros. Afin d'en bénéficier, les communes doivent avoir tout ou partie de leur territoire situé dans un site Natura 2000, un coeur de parc national, un parc naturel marin ou un parc naturel régional. Elles doivent par ailleurs répondre à un critère de population et de potentiel financier.
Après la réforme, la nouvelle dotation, d'un montant de 100 millions d'euros sera destinée aux communes rurales dont une partie significative du territoire comprend une aire protégée ou jouxte une aire marine protégée. Ce nouveau dispositif étend donc les zones prises en compte pour bénéficier de cette dotation.
Pour autant, l'article 57 renvoie à un décret les conditions d'éligibilité des communes, les modalités de prise en compte des aires protégées et les modalités de calcul des attributions, de sorte qu'il est impossible, à ce stade, de connaître le nombre de communes qui seront concernées ainsi que les montants individuels moyens qu'elles percevront.
La direction générale des collectivités locales (DGCL) que nous avons auditionnée nous a cependant assuré que toutes les communes qui bénéficient aujourd'hui de cette dotation continueront de la percevoir demain et qu'aucune ne verra son montant diminuer. Aussi, nous serons particulièrement vigilants sur les critères d'éligibilité qui seront définis par décret, mais nous vous proposons d'adopter cet article sans modification.
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale. - L'article 58 vise à refondre les modalités de répartition de la DTS.
En l'état du droit, cette dotation comporte une part forfaitaire dépendant du nombre de stations d'enregistrement des demandes de passeports et de cartes d'identité ainsi qu'une part variable dépendant d'indicateurs d'activité. Dans le souci de renforcer le caractère incitatif de la dotation, il est proposé que la loi se limite à fixer les critères à prendre en compte et laisserait au pouvoir réglementaire toute latitude pour déterminer ses modalités de répartition.
Le dispositif ne donne donc que peu de visibilité aux communes sur l'évolution du soutien qui leur serait apporté et la suppression de toute référence à une part forfaitaire n'offre aucune garantie à cet égard.
Nous vous proposons, par l'amendement n° II-14 (FINC.4), de maintenir son architecture en deux parts, incluant une part forfaitaire.
Notre rédaction conserve néanmoins certaines améliorations du dispositif prévues par l'article 58, avec, notamment, la prise en compte des attributions de « certifications d'identité » expérimentées dans certains départements.
Nous vous proposons également deux amendements portant articles additionnels après l'article 58, qui sont la traduction de certaines recommandations que nos prédécesseurs avaient formulées dans le cadre de leur contrôle budgétaire sur les dotations d'investissement. Ils avaient d'ailleurs été adoptés au Sénat l'année dernière, mais n'avaient pas été retenus par le Gouvernement.
L'amendement n° II-15 (FINC.5) prévoit une saisine pour avis des présidents de conseil départemental dans la région avant toute attribution par le préfet de région de la DSID. Cela se fait déjà dans certaines régions. Cet avis, bien que non contraignant, permettrait cependant d'institutionnaliser et de formaliser le dialogue avec les présidents de conseil départemental en matière de DSID et de favoriser la convergence des priorités nationales et locales.
L'amendement n° II-16 (FINC.6) a trait à une communication à la commission DETR de l'ensemble des demandes de subvention dès lors que le dossier est bien éligible, ce qui permettra ainsi d'accroître l'information des élus sur les choix opérés par le préfet en matière d'attribution de subventions.
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - L'article 59 élargit l'accès des communes à la dotation particulière relative aux conditions d'exercice des mandats locaux (DPEL). Cette dotation, qui a été instaurée par une loi de 1992, accompagne les communes dans la prise en charge de dépenses rendues obligatoires par les dispositions législatives relatives au mandat de leurs élus.
Après les violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023, le Gouvernement propose ici d'étendre la part « protection fonctionnelle » et la part « obligation de souscription à une assurance » de la DPEL - jusqu'ici réservée aux communes de moins de 3 500 habitants - à l'ensemble des communes de moins de 10 000 habitants, soit un peu plus de 2 170 communes supplémentaires, et de l'abonder à hauteur de 400 000 euros pour ne pas pénaliser les autres communes, en vue d'atteindre un total de 108,9 millions d'euros.
Cet appui de l'État pour soutenir les élus nous semble bienvenu et nous vous proposons d'adopter cet article sans modification.
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - L'article 60 vise à préciser les modalités de calcul de la nouvelle dotation de l'État en faveur des communes nouvelles, que l'article 25 ter prévoit d'instituer, en première partie.
Sur le fond, ce dispositif est bienvenu, alors qu'un large consensus politique se dégage pour relancer le processus de création des communes nouvelles. La refonte des dispositifs de soutien actuel, intégrés à la DGF, dans le cadre d'une dotation distincte constitue un progrès incontestable puisqu'elle permet que son financement soit assuré par l'État et non par minoration des dotations forfaitaires des autres communes.
Dans le détail, la dotation comporterait, comme précédemment, une part « amorçage » et une part « garantie ». Ces dispositifs seraient tous deux renforcés par rapport à l'ancien « pacte de stabilité », même si certaines améliorations pourraient encore être envisagées.
Cependant, compte tenu des règles de recevabilité organique, il ne sera pas possible, lors de l'examen en séance du présent article, d'examiner d'éventuels amendements qui auraient pour effet de rehausser le montant de la dotation.
De tels amendements ne seraient en effet recevables qu'en première partie. C'est la raison pour laquelle, afin de donner sa pleine effectivité au débat parlementaire, nous avons adopté un amendement à l'article 25 ter, sur proposition du rapporteur général, pour y « rapatrier » le contenu de cet article.
Par conséquent, nous vous présenterons l'amendement n° II-17 (FINC.7) de suppression de cet article.
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale. - L'article 61 prévoit, comme en 2023, un gel de l'ensemble des flux financiers entre les composantes de la métropole du Grand Paris.
Le Gouvernement justifie cette nouvelle mesure conservatoire par la volonté de ne pas bouleverser les équilibres financiers à la veille de l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 ; il interroge sur l'avenir du Grand Paris.
Ce motif, certes valable, ne saurait être un facteur explicatif suffisant dans la mesure où la mise en oeuvre du schéma institutionnel et financier prévu par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a été sans cesse reportée depuis 2019, soit bien avant les Jeux, et même avant la crise sanitaire.
Il apparaît que ce schéma institutionnel et financier ne parvient pas à créer un consensus politique suffisant pour être mis en oeuvre. Des travaux et des concertations devront s'engager pour repenser le projet de ce territoire.
Dans l'attente, nous vous proposerons de prendre acte de ces mesures et d'adopter cet article sans modification.
L'article 62 prévoit l'instauration d'une compensation pour rendre effectif, dès le 1er janvier prochain, le transfert au bloc communal du pouvoir de police de la publicité extérieure prévu par la loi Climat et résilience. Jusqu'alors, cette compétence relevait du préfet de département, sauf lorsque la commune avait adopté un règlement local de publicité.
L'effectivité de ce transfert était toutefois conditionnée par l'instauration d'une compensation. De manière très classique, la compensation sera calculée par la conversion de l'intégralité des fractions d'emplois présents dans les services de l'État pour l'exercice de cette compétence à la veille de son transfert, sur la base de la rémunération du premier échelon du premier grade de tous les agents concernés, titulaires ou contractuels.
Même si le Gouvernement réussit à nous présenter un dispositif de compensation sans nous faire part de la moindre estimation de son coût, et qu'il le fait, de surcroît, à seulement quelques jours de l'entrée en vigueur du transfert de compétences, alors que nous sommes plus de deux ans après l'adoption du dispositif initial, nous vous proposerons d'adopter cet article sans modification.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Nous mesurons la complexité grandissante du jeu des dotations et dispositifs de financement des collectivités territoriales ainsi que la nécessité de refonder la DGF. Les outils budgétaires contribuant au financement des collectivités s'ajoutent les uns aux autres, sans cohérence d'ensemble. Quand on examine, par exemple, le dispositif de la nouvelle dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et des aménités rurales, on comprend que les modalités d'attribution sont floues à ce stade, de sorte qu'il est difficile de savoir quelles communes seront, in fine, éligibles.
La situation traduit une forme d'émiettement des moyens relevant d'organismes, en particulier d'agences, qui ne sont plus tout à fait placés sous l'autorité de l'État. Elle pose le problème d'une administration d'État réduite à la partie congrue, qui devient une administration administrante, une administration de règles juridiques, éloignée des élus des territoires. Une bonne administration suppose à la fois des règles à faire respecter et des moyens à la main des mêmes acteurs.
Il n'en va pas autrement pour les élus ; je le redis à l'attention de ceux qui ont jugé excellente la décision de supprimer la possibilité de cumuler des mandats électifs. Ainsi, on nous reproche parfois de nous en tenir aux sphères parisiennes, de ne pas mieux appréhender, et plus souvent, les réalités du terrain.
Votre rapport a le mérite de mettre l'accent sur ces sujets. Il faudra non seulement que nous le diffusions, mais que nous insistions sur le caractère infernal et ingérable de la machine dans laquelle les élus et les administrations locales se trouvent pris.
Les demandes de changement affluent de toutes parts et nous manquons de lignes directrices. Quand nous appelons à de la décentralisation, ce n'est pas ce monstre de complexité engendré par l'État !
M. Marc Laménie. - Le montant global de 4,3 milliards d'euros de crédits ne représente qu'un aspect du soutien aux collectivités territoriales. Une partie importante de leur dotation provient par ailleurs des prélèvements sur recettes (PSR) de l'État.
Je souscris à l'amendement n° II-16 (FINC.6), car il permettrait aux élus qui participent à une commission DETR d'avoir une meilleure vision de l'ensemble des dossiers de demandes de subvention.
Les élus ne sont en revanche pas suffisamment associés à l'octroi de la DSID. C'est fâcheux, car des financements croisés interviennent entre DETR et DSID à l'appui des projets locaux d'investissement.
Les aides exceptionnelles sous forme de dotations de soutien aux départements en difficulté financière, évoquées lors de l'examen du projet de loi de finances de fin de gestion pour 2023, prennent tout leur sens compte tenu du poids des dépenses d'action sociale que ces collectivités assument. Je pense, par exemple, aux départements des Ardennes ou du Nord. Ces aides pourraient-elles entrer dans le champ de la présente mission ?
M. Bernard Delcros. - L'augmentation de l'effort de péréquation de la DGF représente une enveloppe réelle de 220 millions d'euros, soit une baisse de 100 millions d'euros par rapport à la hausse intervenue en 2023 pour 320 millions d'euros et cette baisse est entièrement absorbée par la DSR,. Ainsi, la DSU et la dotation d'intercommunalité restent inchangées.
Il serait opportun de revenir à l'augmentation de l'enveloppe de 2023 et de réparer l'injustice faite à la DSR.
La dotation de soutien aux communes pour la protection de la biodiversité et pour la valorisation des aménités rurales n'existe que depuis 2020. Les conditions d'éligibilité des communes étaient jusqu'en 2022 plutôt restrictives, voire injustes, en dépit d'un premier effort d'ouverture. Associé à une enveloppe de 100 millions d'euros, le nouvel élargissement à l'ensemble des communes bénéficiant d'une aire protégée, sous condition de superficie, me semble être, non un aboutissement, mais une belle avancée dans le sens de la reconnaissance de l'apport de la ruralité à la société tout entière. Quelques marches resteront encore à franchir dans les années à venir.
La dotation encourage les communes qui s'engagent dans des opérations de préservation de la biodiversité. Je regrette que les espaces naturels sensibles (ENS), hors du champ, sauf exception, des aires protégées, ne permettent pas l'éligibilité à la dotation. Ils sont pourtant le résultat de la volonté des départements de s'engager dans des opérations de protection et de gestion des espaces naturels.
Enfin, je souscris à l'amendement n° II-13 (FINC.3), qui vise à neutraliser les effets des mesures d'ajustement des modalités de calcul des indicateurs financiers. Les promoteurs des réformes fiscales n'en mesurent pas toujours suffisamment les conséquences dans le temps.
M. Grégory Blanc. - Les communes qui comptent le plus de logements sociaux sur leur territoire, parfois à des taux supérieurs à 35, voire 40 %, de leur parc résidentiel, sont aussi celles qui financent le plus l'aide à la pierre. Pour elles, les non-compensations des exonérations de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) représentent jusqu'à 8 à 10 % de leur budget.
L'ensemble des dotations dont elles peuvent par ailleurs bénéficier, en particulier la DPV ou la DSU, ne couvrent pas le manque à gagner qu'elles enregistrent du fait des non-compensations. Connaissez-vous le montant consolidé exact, à l'échelle nationale, de ces non-compensations ?
Les aménités rurales constituent une avancée notable. Cependant, si l'on veut vraiment enclencher des travaux d'entretien et de restauration de surfaces à caractère environnemental, il faut prendre la mesure des choses : pour de petites communes en nombre d'habitants, mais avec de grandes surfaces, la dotation n'excède pas quelques milliers d'euros. Même avec un apport supplémentaire du fonds vert, l'aide demeure insuffisante au financement d'opérations.
La mention dans le rapport d'une extension de la DPEL à l'ensemble des communes de moins de 10 000 habitants « à la suite des assises nationales des élus locaux et des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023 » semble ignorer que ces violences se sont principalement produites dans des communes de plus de 10 000 habitants. J'émets le voeu que ces communes, en particulier celles qui sont déjà concernées par la fraction de la DSU dite « cible », puissent également bénéficier de cette dotation, au regard des violences qui n'ont d'ailleurs pas manqué de conduire à la mobilisation du régime de protection fonctionnelle des agents publics.
Mme Christine Lavarde. - Je suis entièrement d'accord avec les rapporteurs spéciaux qui proposent, avec l'amendement n° II-14 (FINC.4) relatif à l'article 58, de conserver une part fixe à la DTS. La réorganisation des guichets, leur isolement pour des raisons de sécurité et de confidentialité, intervenue il y a quelques années sur l'initiative du Gouvernement, a représenté des investissements assez lourds pour les communes, de même qu'elle représente des coûts de fonctionnement, notamment en personnel. L'aide que les communes perçoivent en contrepartie est loin de compenser ces dépenses et les collectivités concernées ne sauraient en outre être tenues responsables d'une éventuelle désaffection du public.
Dans les faits, une politique de mutualisation autour de la ville-centre conduit à faire supporter à cette dernière le coût des guichets des communes de sa périphérie.
L'ajout par le Gouvernement, dans le cadre du texte adopté selon la procédure prévue à l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, de deux dispositions additionnelles relatives au périmètre de la métropole du Grand Paris, les articles 56 bis et 61, appelle certains commentaires.
L'ouverture d'une dérogation au principe de spécialité pour attribuer des fonds de concours répond à une demande ancienne, que nous n'avions pas manqué de formuler dans cette enceinte même. En 2022, le Gouvernement n'avait cependant accepté que difficilement un amendement de notre commission destiné à favoriser les retours financiers entre les établissements publics territoriaux (EPT) et les communes par l'actualisation d'une partie de la composante du fonds de compensation des charges transférées (FCCT).
Par ailleurs, l'article 61 ne statue pas sur les modalités de répartition de la CFE entre la métropole et les EPT. En 2023, la métropole engrange pourtant des gains liés à la dynamique de CVAE dans des proportions inimaginables... Ils représentent un excédent de recettes supérieur à 100 millions d'euros par rapport aux prévisions du budget primitif de la métropole. L'argument du Gouvernement, qui évoque une stabilisation propice à l'accueil des jeux Olympiques, me paraît fallacieux. Quand la métropole s'occupe de la vente de billets, ce sont les communes qui hébergeront effectivement les sportifs ou assureront la sécurité aux abords des enceintes sportives, et qui seront donc mises à contribution. Les EPT sollicitaient un reversement à proportion de deux tiers. Je prends acte que le Gouvernement s'en tient à la moitié. Ce n'est sûrement pas à la hauteur des véritables enjeux !
M. Michel Canévet. - La France des territoires envie la prospérité de la métropole du Grand Paris et aimerait bénéficier d'une partie de ses subsides...
Les titres sécurisés ont connu des délais de délivrance excessifs et je suis heureux de constater que le délai moyen est désormais ramené à 32 jours, avec une ambition de 20 jours en 2024. Ces délais tiennent-ils à l'obtention d'un rendez-vous en mairie ou au traitement des dossiers par les préfectures et par l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) ?
Dans le texte de l'amendement n° II-16 (FINC.6), qui tend à plus de transparence par l'information des membres des commissions DETR sur la nature des demandes de subvention déposées, il serait judicieux de remplacer « Avant le 31 mars de l'année » par « Lors de la commission qui examine les dossiers ». Il paraît légitime que les membres de ces commissions disposent d'une information complète sur les dossiers déposés, au moment où ils les examinent et donnent un avis.
En outre, ce qui est valable pour la DETR devrait l'être également pour la DSIL et le fonds vert. Une appréhension globale de la réalité des demandes justifierait que l'information des membres de la commission DETR s'étende aux deux autres dispositifs, vers lesquels les préfets orientent aussi des dossiers. En tout état de cause, l'information apparaît primordiale.
M. Victorin Lurel. - Je m'associe à cette remarque sur la nécessité d'une meilleure information des élus par les préfets sur les demandes de subvention, avec les critères de priorité que ce dernier leur attribue, au titre des trois dispositifs.
Le rattrapage échelonné de 85 millions d'euros de la dotation d'aménagement des communes et circonscriptions territoriales d'outre-mer (Dacom) prend fin en 2023. Cette échéance aura-t-elle une répercussion sur le budget de 2024, en particulier sous la forme de captations sur les dotations des collectivités territoriales de la métropole en faveur de celles des outre-mer ? Ou est-on plutôt parvenu à l'équilibre ?
M. Teva Rohfritsch. - Les articles 58 et 59 mentionnent, respectivement, l'application de la DTS et de la DPEL aux communes de Polynésie française, à celles de Nouvelle-Calédonie, ainsi qu'aux circonscriptions territoriales des îles Wallis-et-Futuna. Les dispositifs seront-ils appliqués dans ces territoires en tout ou partie ?
M. Claude Raynal, président. - Comme souvent avec les collectivités, l'organisation de guichets pour la délivrance de titres sécurisés est vue d'une manière ambivalente : d'un côté, certains considèrent qu'il s'agit d'une politique de l'État et qu'elle doit à ce titre être financée par lui ; de l'autre, des communes la réclament avec insistance, parfois en proposant d'en prendre en charge l'intégralité des coûts.
Lors de la suppression de la CVAE et de son remplacement par une fraction de la TVA, la répartition de la compensation aux collectivités devait s'effectuer entre une partie socle et une part variable en fonction de la création de richesses. Je n'ai pas l'impression qu'on a beaucoup avancé sur le sujet. Disposez-vous d'informations ? L'État a-t-il présenté une proposition, ou conserve-t-on une mauvaise solution, faute d'en trouver de meilleure ?
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale. - Les deux amendements n° II-15 (FINC.5) et II-16 (FINC.6) visent à améliorer l'information des élus, et notamment, pour le second, à s'assurer que les priorités fixées par la commission des élus pour la DETR sont suivies d'effets, et à harmoniser les pratiques d'un département à l'autre.
Les délais de délivrance des titres sécurisés tiennent essentiellement à la prise de rendez-vous. Ils sont passés de 66 jours en 2022 à 32 jours aujourd'hui. Nous constatons encore une marge de progression et l'objectif est de descendre à 20 jours.
Le montant de CFE versé par les ETP à la métropole du Grand Paris s'établissait à 22,5 millions d'euros en 2022. Sur ce sujet, je souscris ici aux remarques de Christine Lavarde.
Depuis son origine, la DPEL concerne les communes rurales qui ne disposent pas des moyens d'absorber les obligations nouvelles attachées aux mandats locaux. L'élargissement de son bénéfice à l'ensemble des communes de moins de 10 000 habitants constitue une avancée. Son extension, dans les zones urbaines, à toutes celles qui perçoivent la part cible de DSU - perception qui atteste de difficultés particulières -, ne manquerait certes pas de légitimité. Il faut cependant reconnaître que les grosses collectivités peuvent, quant à elles, assumer le coût de la protection fonctionnelle de leurs élus, et il importe de ne pas dénaturer le dispositif de la DPEL, ce qui suppose de le maintenir centré sur les collectivités rurales.
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - Nous partageons tous les remarques relatives à la complexité, à l'émiettement et à l'aspect ingérable des dispositifs de financement des collectivités territoriales - l'article 56 relatif à la répartition de la DGF illustre à lui seul cette complexité -, ainsi que l'appel à une révision du mécanisme de la DGF et, plus largement, de l'ensemble des relations financières que les collectivités entretiennent avec l'État.
Le décret sur la répartition de la part dynamique de la fraction de TVA versée au bloc communal en compensation de la perte de la CVAE a bien été pris. Cette répartition repose sur les mêmes critères que ceux qui régissaient la territorialisation du produit de la CVAE.
L'aide exceptionnelle aux départements ne relève pas de la présente mission. Elle a été votée par notre commission sous la forme d'un PSR pour un montant de 100 millions d'euros lors de l'examen de la première partie du PLF, sur une initiative du rapporteur général. Elle s'ajoute aux dispositifs de droit commun existants, tels que le fonds national de péréquation horizontale des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) mis en place par les départements.
La hausse de 190 millions d'euros de la DGF se répartit entre la DSU pour 90 millions d'euros et la DSR pour 100 millions d'euros. La différence reste favorable à cette dernière, mais certes pas dans la même proportion qu'en 2022. Rappelons que, dans l'enveloppe globale de la DGF de 2023, le volume de la DSU représente environ 2,7 milliards d'euros, celui de la DSR 2,1 milliards d'euros. Si nous poursuivons un objectif de rattrapage entre les deux dotations, il reste effectivement une marche à franchir. Cependant, l'absence de remise en cause du principe de péréquation garantit aux communes rurales une forme de stabilisation de leur dotation individuelle.
La Dacom est intégrée à la DGF et représente un montant de 368 millions d'euros. Le rattrapage qui la concerne équivaut jusqu'à présent à 100 millions d'euros ; il reste encore 43,7 millions d'euros de différence avec le montant qui serait attribué au titre de la DGF si celle-ci était répartie en outre-mer selon les modalités de droit commun.
Pour l'heure, la commission des élus pour la DETR est la seule qui existe dans les départements en matière d'examen des demandes de subvention. C'est pourquoi nous n'évoquions que le renforcement de l'information des membres de cette commission. Nous n'en partageons pas moins l'objectif d'une approche plus globale, lequel inclut les autres types de subventions, dont la DSIL.
La question relative aux exonérations non compensées de la TFPB relève, non de la mission que nous examinons et de la seconde partie du PLF, mais de sa première partie.
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale. - L'article 59 rend applicable le mécanisme de compensation de la DPEL en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna, ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie, avec l'ouverture à l'ensemble des communes de moins de 10 000 habitants, pour les volets assurance et protection fonctionnelle. Il adapte en conséquence le code général des collectivités territoriales et le code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - L'amendement n° II-11 (FINC.1) vise à tirer les conséquences de l'amendement du rapporteur général consistant à relever le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) à hauteur de 70 millions d'euros.
L'amendement n° II-11 (FINC.1) est adopté.
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - L'amendement n° II-12 (FINC.2) prévoit de rétablir, au-delà de l'année 2024, le principe d'une augmentation annuelle de la dotation d'intercommunalité de 30 millions d'euros, comme le prévoit la loi depuis 2019. Ainsi, il vise à n'accorder l'augmentation de 90 millions d'euros proposée par le Gouvernement que pour l'année 2024, et non annuellement, dans la mesure où il ne s'engage pas à relever à due concurrence le niveau global de la DGF chaque année.
L'amendement n° II-12 (FINC.2) est adopté.
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - L'amendement n° II-13 (FINC.3) prévoit une neutralisation intégrale de l'impact financier de la réforme de l'effort fiscal dans l'attente des travaux conduits sur les indicateurs financiers pris en compte dans le calcul de cet effort.
M. Victorin Lurel. - Y aura-t-il d'autres indicateurs ?
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - Cet indicateur a été neutralisé en 2022 et en 2023 parce que l'on n'en maîtrise pas les effets de bord. Comme le Gouvernement n'a fait aucune proposition en la matière, il vous est proposé, avec avis conforme des associations d'élus locaux, de le neutraliser encore en 2024.
L'amendement n° II-13 (FINC.3) est adopté.
La commission décide de proposer au Sénat d'adopter l'article 56, sous réserve de l'adoption de ses amendements.
Article 56 bis (nouveau)
La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, l'article 56 bis.
Article 57
La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, l'article 57.
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale. - L'amendement n° II-14 (FINC.4) vise à conserver l'architecture actuelle de la dotation pour les titres sécurisés comprenant une part forfaitaire dépendant du nombre de stations d'enregistrement des demandes de passeports et de cartes nationales d'identité électroniques et d'une part variable dépendant d'indicateurs d'activité, pour avoir de la visibilité.
L'amendement n° II-14 (FINC.4) est adopté.
La commission décide de proposer au Sénat d'adopter l'article 58, sous réserve de l'adoption de son amendement.
Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale. - L'amendement n° II-15 (FINC.5) relatif à l'octroi de la DSID est issu de l'une des propositions formulées en 2020 par le groupe de travail du Sénat sur la décentralisation qui a été reprise par les rapporteurs spéciaux précédents.
J'ai présenté lors de mon intervention liminaire l'amendement n° II-16 (FINC.6), qui porte sur l'information des élus dans le cadre de la procédure d'octroi de la DETR.
Les amendements n° II-15 (FINC.5) et II-16 (FINC.6) portant articles additionnels sont adoptés.
Article 59
La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, l'article 59.
M. Stéphane Sautarel, rapporteur spécial. - L'amendement n° II-17 (FINC.7) vise à supprimer cet article relatif aux modes de calcul de la nouvelle dotation en faveur des communes nouvelles, dont le contenu a été déplacé en première partie.
L'amendement n° II-17 (FINC.7) est adopté.
La commission décide de proposer au Sénat de supprimer l'article 60.
Article 61 (nouveau)
La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, l'article 61.
Article 62 (nouveau)
La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, l'article 62.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
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Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2023 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et ceux du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ». Elle a également confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les articles 56 bis, 57, 59, 61 et 62, d'adopter les articles 56 et 58 tels que modifiés par ses amendements, d'adopter les articles additionnels après l'article 58, et de ne pas adopter l'article 60.
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
Direction générale des collectivités locales (DGCL)
- Mme Cécile RAQUIN, directrice générale ;
- M. Thomas FAUCONNIER, sous-directeur des finances locales et de l'action économique.
Assemblée des départements de France (ADF)
- M. Jean Léonce DUPONT, président du département du Calvados et président de la commission Finances ;
- Mme Carine RIOU, conseillère finances ;
- Mme Marylène JOUVIEN, chargée des relations avec le Parlement.
Table ronde
Association des maires de France et des présidents d'intercommunalités (AMF)
- M. Philippe LAURENT, vice-président ;
- Mme Nathalie BRODIN, responsable du département Finances ;
- Mme Marie-Cécile GEORGES, responsable du département Intercommunalités et territoires ;
- Mme Charlotte de FONTAINES, chargée des relations avec le Parlement ;
- M. Alexandre HUOT, conseiller finances intercommunales.
France Urbaine
- M. Franck CLAEYS, délégué adjoint ;
- M. Bastien TALOC, conseiller fonction publique territoriale et institutions, en charge par intérim des relations parlementaires ;
- Mme Louise CORNILLÈRE, conseillère.
Association des maires ruraux de France (AMRF)
- M. Denis DURAND, membre du conseil d'administration.
Contributions écrites
- Régions de France.