IV. LA PROPOSITION DE LOI
A. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
1. Une délégation parlementaire commune aux deux Assemblées
La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale institue une délégation parlementaire unique, commune aux deux Assemblées, inspirée, dans sa structure, de l'Office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques créé en 1983, et dénommée « Office parlementaire d'amélioration de la législation ».
Cette délégation est composée à parité de dix députés et de dix sénateurs, désignés par l'Assemblée à laquelle ils appartiennent en assurant un siège à chaque groupe politique, le surplus étant réparti à la proportionnelle. Le texte prévoit également la désignation de dix suppléants appelés à voter dans la mesure nécessaire au maintien de la parité. Enfin, la délégation élit en son sein son président et son vice-président.
2. Trois missions
Aux termes de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale, le rôle de l'office serait triple :
ï évaluer l'adéquation de la législation aux situations qu'elle régit ;
ï proposer des mesures de simplification de la législation ;
ï surveiller la publication des textes réglementaires nécessaires à l'application des lois.
La première mission constituerait donc un transfert pur et simple du suivi de l'application des Lois actuellement effectué au Sénat par les commissions permanentes et la Conférence des présidents.
La simplification des normes législatives est présentée par le rapport de la commission des Lois de l'Assemblée nationale comme « l'activité la plus novatrice, et peut-être la plus visible aux yeux des citoyens, de l'office » . Le rapporteur précise en outre que cette simplification ne pourra se faire qu'en liaison étroite avec la Commission supérieure de codification, au vu des projets de code à droit constant élaborés par celle-ci, l'office intervenant « en amont des commissions permanentes, préparant en quelque sorte le travail de celles-ci par des propositions de simplification et d'harmonisation » .
La tâche est d'importance et l'on conviendra que, dans sa forme actuelle, l'examen des projets de loi de codification n'est pas propice à de tels travaux sauf à rouvrir le débat sur l'ensemble de la matière codifiée et à compromettre, ce faisant, sa bonne fin.
Quant à l'aspect évaluatif de la mission attribuée à la délégation, il est destiné, selon le rapport de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, à permettre de « modifier des textes inadaptés » .
Autrement dit, il doit contribuer à la modernisation du droit.
3. Un comité juridique
Sur le modèle du conseil scientifique placé auprès de l'Office d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, il est prévu que l'office d'amélioration de la législation soit assisté d'un comité juridique dont la composition serait fixée par son règlement intérieur.
Dans son rapport écrit, le rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, élargissant la proposition initiale du Président Mazeaud, précise que ce comité pourrait être composé de magistrats, de membres du Conseil d'État, de professeurs d'université, d'avocats ; il ajoute que le Médiateur de la République pourrait également y siéger.
Le rôle de ce comité juridique n'est finalement pas précisé par le texte adopté par l'Assemblée nationale mais le rapport de sa commission des Lois indique qu'il « pourra apporter son concours aux rapporteurs désignés par la délégation et aider celle-ci dans le choix des experts extérieurs » , qu'il « aura également un rôle de conseil dans l'établissement du programme de travail de l'office et pourra attirer l'attention de celui-ci sur des sujets susceptibles de faire l'objet d'études » .
4. Un pouvoir d'autosaisine
La proposition de loi ouvre la saisine de l'office :
ï aux Bureaux des Assemblées agissant soit à leur initiative, soit à la demande d'un président de groupe ou de celle de soixante députés ou de quarante sénateurs ;
ï aux commissions spéciales et permanentes ;
• à l'office lui-même qui
« peut décider de réaliser des études
de sa propre initiative »
.
Rien n'est dit sur la coordination de ces travaux avec ceux des commissions. Le rapporteur de l'Assemblée nationale s'en est d'ailleurs inquiété, évoquant la « coordination de l'activité de l'office avec les autres instances d'évaluation » .
5. Le recours à des collaborations extérieures
Pour la réalisation de « ses » études, l'office pourrait :
ï faire appel à des personnes ou à des organismes extérieurs,
ï faire procéder à des enquêtes auprès des services administratifs chargés de mettre en oeuvre la législation étudiée, des professionnels auxquels elle s'applique et du public.
On observera que ces moyens d'étude et d'investigation sont d'ores et déjà à la disposition de toutes les commissions et de leurs missions d'information sans bien sûr qu'il ait été besoin de le préciser. L'inscription de ces facultés dans la loi n'est donc pas juridiquement utile, -il ne s'agit pas de doter l'office des pouvoirs des rapporteurs spéciaux des commissions des finances-, mais sans doute faut-il considérer qu'elle présente un caractère incitatif ; le rapport de la commission des Lois de l'Assemblée nationale estime d'ailleurs que « le recours systématique à l'expertise donne aux travaux de l'office une garantie d'indépendance et d'objectivité » .
6. La publication des travaux de l'office
Sauf décision contraire de l'Office, les travaux d'évaluation seraient rendus publics après communication à l'auteur de la saisine et approbation de ses membres. L'office publierait en outre un rapport annuel d'activité.