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Projet de loi de finances pour 1997 : aménagement rural

 

II. LES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT RURAL

Depuis les lois de décentralisation, les ministères concernés - les ministères de l'agriculture et de l'industrie, aidés d'un conseil, pour le FACE ; le ministère de l'agriculture, aidé d'un comité pour le FNDAE- sont uniquement chargés de la répartition de l'enveloppe entre les départements. Ce sont ces derniers qui, en application de l'article 110 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, ont en charge la programmation des aides du FNDAE et du FACE, en fonction des travaux à réaliser sur leur territoire.

Cependant, il est important de recenser les crédits d'équipements publics ruraux qui ont traditionnellement pour objet de faciliter l'accès des usagers ruraux aux services publics à caractère industriel et commercial : l'assainissement et la distribution d'eau ; l'énergie électrique. Deux fonds de péréquation concourent à cet objectif : le fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE), compte spécial du Trésor ; le fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACE). Si votre commission continué à examiner, dans le cadre de l'examen des crédits d'aménagement rural du ministère de l'agriculture, l'évolution de ces fonds, force est de constater que le lien entre le ministère et ces fonds s'est distendu.

b) En matière de collecte et de traitement des eaux usées

Environ 27 millions d'habitants résidant en zone rurale (permanents ou saisonniers) sont concernés en France par des équipements d'assainissement collectifs. Les taux de raccordement à un réseau d'assainissement et à une station d'épuration atteignent actuellement respectivement 67 % et 56 % pour cette population.

Les objectifs majeurs sont les suivants :

- améliorer les taux de raccordement des usagers aux ouvrages ;

- accroître la capacité d'épuration des stations ;

- élever les niveaux de traitement de celles-ci.

c) Un effort d'investissement considérable à faire

Les besoins annuels d'investissements à réaliser étaient estimés à 10 milliards de francs en moyenne pour la période 1990-1994 incluse, dont 5 milliards de francs pour l'adduction d'eau et 5 milliards de francs pour l'assainissement.

Le nouvel inventaire, en cours d'achèvement, des besoins d'investissement pour l'alimentation en eau potable et l'assainissement des communes rurales devrait permettre d'estimer ce qui a été réellement fait durant cette période (vraisemblablement environ 8 milliards de francs par an au total, contre 10 milliards de francs prévus) et les besoins prévisibles sur la période 1995-1999 (environ 11,5 milliards de francs par an).

Les contraintes réglementaires accrues depuis 1990 ou devant s'accroître, résultant notamment de la directive européenne du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines et de la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 et ses décrets d'application, expliquent que l'évaluation des investissements à réaliser en zone rurale jusqu'à fin 1999 devrait sensiblement dépasser les 10 milliards de francs par an estimés lors du précédent inventaire.

Ces efforts sont, et seront, d'autant plus lourds à accomplir que les communes rurales supportent des surcoûts importants liés à :

- la faible densité et à la dispersion dans l'espace de la population à desservir ;

- un afflux important de population saisonnière à certaines périodes de l'année ;

- des problèmes de financement plus aigus que met en lumière et qu'accentue parfois la récente instruction comptable et budgétaire M49.

On constate finalement que les coûts de réalisation et de gestion des réseaux par habitant et par m3 distribué sont sensiblement plus élevés à la campagne qu'à la ville.

4. Les actions du FNDAE et la répartition de ses dotations

À mi-1991, des conventions pluriannuelles ont été mises en place avec des départements, afin de concentrer l'attribution des crédits publics sur des axes prioritaires définis localement et souffrant de retards spécifiques (ex. : assainissement de toutes les collectivités riveraines dans le cadre d'un contrat de rivière, amélioration de la qualité de l'eau potable distribuée par l'adjonction de traitement tertiaires, etc.). Le but de ces conventions était également d'améliorer la programmation des travaux, ainsi que les délais d'utilisation des crédits du FNDAE pour éviter les reports et de faciliter la coordination des interventions de divers partenaires (agences de l'eau notamment).

Les départements volontaires pour entrer dans cette démarche ont obtenu une majoration importante de leur dotation FNDAE, sous réserve d'un apport identique en valeur absolue du Conseil général. En 1991, 25 départements ont vu leur projet de convention se concrétiser. Au terme de l'année 1993, 65 départements étaient entrés dans ce processus de conventionnement, qui s'achevait théoriquement fin 1994. Les conventions signées avec les départements ont été prolongées d'un an pour atteindre le 1er janvier 1996.

Le comité du fonds, après avoir analysé la première phase de conventionnement 1991-1995 et constaté que cette forme de contractualisation était jugée bénéfique, a souhaité pouvoir renouveler cette contractualisation en assouplissant On certain nombre de règles, concernant notamment la parité d'intervention des départements et les taux moyens d'intervention et en conservant une bonification des dotations pour les départements qui conventionnent, ainsi que des actions d'accompagnement et tout spécialement la sensibilisation des élus et la formation des personnels communaux. Les comptes-rendus d'exécution doivent permettre d'avoir régulièrement au plan national une information exhaustive et annuelle de l'utilisation des fonds et de la situation de l'alimentation en eau potable et de l'assainissement des collectivités locales rurales.

Aussi, en 1996, le dispositif de conventionnement a été reconduit pour cinq ans, en donnant la priorité aux départements conventionnés précédemment. Il a donné lieu à de nouvelles conventions permettant d'actualiser les thèmes d'intervention Après instruction, on compte actuellement 68 départements conventionnés, dont 6 nouveaux entrant dans le dispositif, 3 départements autrefois conventionnés ont renoncé à cette contractualisation. Cette même année, le FNDAE a mis en place une nouvelle clé de répartition des dotations départementales qui tient compte des prévisions d'investissement exprimées par les collectivités rurales pour la période 1995-1999 dans le cadre de l'inventaire 1995, traduisant ainsi la vocation du FNDAE à être un fonds de péréquation et de solidarité nationale.

Les dotations des départements non conventionnés sont restées constantes entre 1990 et 1995. Elles ont été modifiées par la nouvelle clé de répartition mise en place en 1996.

Les années 1995 et 1996 sont caractérisées par un montant d'autorisations de programme non utilisées des années précédentes sensiblement plus élevé que dans le passé (25,2 millions de francs en 1995, 45,8 millions de francs en 1996). Cette situation traduit le gel des affectations de crédits que le FNDAE a décidé d'appliquer sur les exercices 1994 et 1995,/ afin de rétablir le fonds de roulement qui s'était sensiblement dégradé entre 1993 et 1994. L'équilibre du fonds de roulement est rétabli depuis 1996, ce qui se traduira en 1996 par un montant d'autorisations de programme non utilisé en fin d'année réduit à la seule réserve constituée pour faire face aux intempéries, soit environ 10 millions de francs.

Avec une dotation annuelle voisine de 900 millions de francs en 1994 et 1995 et atteignant 921 millions pour 1996, le FNDAE couvre un peu moins de 9 % des besoins. Si cette participation du FNDAE, à son niveau actuel, à l'équipement des communes rurales est insuffisant, puisqu'il ne suit pas l'augmentation des besoins et que les usagers de ces collectivités paient l'eau potable sensiblement plus cher que les habitants des zones urbaines, l'effet d'entraînement et la mobilisation sur des thèmes prioritaires par le biais du conventionnement est réel.

La loi sur l'eau n° 92-3 du 3 janvier 1992 a prescrit dans tous les départements un travail de zonage, distinguant secteurs voués à l'assainissement collectif ou non collectif. Pour que l'intervention du FNDAE ne conduise pas subventionner de l'assainissement collectif, dès lors que l'assainissement autonome peut se révéler aussi efficace et moins coûteux, des orientations ont été prises aussi bien dans l'exploitation de l'inventaire des besoins d'investissement que dans la possibilité de financer les études de zonage précitées.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS INSCRITS EN LOI DE FINANCES DISPONIBLES ET DÉLÉGUÉS

(en millions de francs)

Année

LFI

LFR

AP non

utilisées

l'année

précédente

Réduction d'AP

AP

disponibles

AP

déléguées

1982

644,000

     

644,000

644,000

1983

600,000

-134,000

   

466,000

466,000

1984

606,000

-106,000

   

500,000

499,966

1985

610,000

 

0,034

 

610,034

610,001

1986

630,200

 

0,033

 

630,233

630,232

1987

678,365

     

678,365

663,365

1988

678,166

 

15,000

 

693,166

693,166

1989

700,000

     

700,000

700,000

1990

735,000

24,758

   

759,758

759,250

1991

805,000

41,000

0,508

 

846,508

845,232

1992

867,000

27,600

1,276

5,000

900,876

900,590

1993

870,000

29,953

0,286

 

900,239

900,239

1994

960,000

   

0,306

960,306

934,851

1995

870,000

 

25,455

10,577

906,032

860,185

1996

921,000

 

45,847

 

966,847

843,675

Nota : les autorisations de paiement non utilisées respectivement en 1994 et 1995 correspondent éventuellement au gel nécessaire pour permettre la reconstitution du fonds de roulement

RECETTES DU FNDAE

Années

Redevance

PMU

Divers, Prêts

Total

1982

212 130 000,00

310 640 000,00

3 170 000,00

525 940 000,00

1983

206 350 000,00

345 830 000,00

3 160 000,00

555 340 000,00

1984

228 08O 000,00

373 870 000,00

3 160 000,00

605 110 000,00

1985

214 820 000,00

374 280 000,00

3 160 000,00

592 260 000,00

1986

237 820 000,00

379 700 000,00

3 160 000,00

620 680 000,00

1987.

247 280 000,00

346 230 000,00

5 640 000,00

599 150 000,00

1988

257 729 698,00

412 598 088,00

690 488,00

671 018 274,00

1989

- 303 689 102,00

432 068 790,00

3 165 510,00

738 923 402,00

1990

336 669 286,00

462 350 491,00

2 474 638,00

801 494 415,00

1991

385 074 000,00

476 249 000,00

137 000,00

861 460 000,00

1992

- 408 970 000,00

488 120 000,00

20 000,00

897 110 000,00

1993

375 471 025,00

467 039 700.00

25 000.00

842 535 725,00

1994

415 915 663,00

456 393 048,00

164 162,00

872 472 873,00

1995

455 040 000,00

449 530 000,00

0,00

904 520 000,00

L'augmentation des recettes du FNDAE de 69 millions de francs pour 1997 est jugée satisfaisante par votre rapporteur. En outre, le Sénat a adopté lors de la discussion sur la première partie de la loi de finances initiale pour 1997 un amendement tendant à relever d'un centime par an pendant quatre ans la ressource perçue par mètre cube d'eau.