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12 juin 1997 : Chocolaterie ( rapport - première lecture )

 


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N° 353

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 juin 1997.

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la proposition de loi de MM.  Bernard BARBIER, Maurice LOMBARD et Henri REVOL, tendant à appliquer progressivement sur cinq ans le taux réduit de TVA à l'ensemble des produits de chocolaterie,

Par M. Bernard BARBIER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.

Voir le numéro :

Sénat : 167 (1996-1997).

Impôts et taxes.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La commission des finances a faite sienne la présente proposition de loi dont votre rapporteur est également l'auteur, avec ses collègues Maurice Lombard et Henri Revol, tendant à appliquer le taux réduit de TVA à l'ensemble des produits de chocolaterie.

Votre rapporteur a bien conscience que cette proposition, au-delà de son caractère immédiatement sympathique, risque de paraître un peu inactuelle dans un contexte de difficile maîtrise des finances publiques et d'incertitude sur les échéances de la monnaie unique.

Pourtant, il croit que de solides raisons, qui sont des raisons de principe, mais aussi des raisons très pratiques, commandent de la défendre aujourd'hui, et que le Sénat s'honorerait en le faisant.

Alors qu'il existe un accord unanime sur l'opportunité de desserrer le frein que la TVA constitue pour la consommation, une mesure de portée générale apparaît encore improbable en raison de contraintes budgétaires persistantes. Or, la présente proposition de loi vous soumet une mesure ponctuelle de diminution de la TVA, dont le coût reste raisonnable.

A la différence d'autres propositions tendant à étendre le champ du taux réduit de TVA, cette mesure ne nécessite pas l'accord préalable de nos partenaires européens. En fait, pour mettre fin à cette curiosité fiscale dénuée de raison d'être, il n'est besoin de rien d'autre qu'un peu de volonté politique.

I. PETITE HISTOIRE D'UNE ABERRATION FISCALE

A titre préalable, pour une bonne compréhension du sujet, votre rapporteur estime qu'il n'est pas inutile de faire un retour en arrière et de retracer ce que l'on pourrait appeler la "petite histoire d'une aberration fiscale".

A. UN HÉRITAGE DES ANNÉES DE PÉNURIE...

1. Le chocolat, produit de luxe ?

Le régime de TVA applicable au chocolat est vraisemblablement un héritage des années de pénurie.

Rappelons que le principe général posé par le 2° de l'article 278 bis du code général des impôts est l'application du taux réduit de 5,5 % à l'ensemble des produits destinés à l'alimentation humaine.

Or, par exception à ce principe général, les chocolats et les produits composés contenant du chocolat ou du cacao ainsi que, par contagion, la confiserie, sont soumis au taux normal de 20,6 % (alinéas a) et b) de l'article 278 bis 2° du CGI). Faut-il en conclure que le chocolat et la confiserie sont des produits de luxe ?

Cette conception pouvait se défendre lors de la création de la TVA en 1954, lorsque l'économie sortait à peine de la période de reconstruction, que les habitudes alimentaires étaient encore proches du monde rural, et qu'il pouvait sembler opportun de freiner la consommation d'une denrée fabriquée à partir d'un produit d'importation, le cacao.

Aujourd'hui, alors que le chocolat est devenu un produit de consommation de masse, il ne s'agit plus que d'une atteinte non justifiée au principe de neutralité de la TVA, pourtant censée être notre impôt le plus moderne et le plus rationnel.

A cet égard, il convient de relever que l'évolution des différents taux de TVA au cours des années 1990 s'est faite dans le sens d'une simplification : suppression du taux majoré de 22 %, suppression du taux intermédiaire aligné sur le taux normal depuis 1977, fusion du taux réduit de 7 % avec le taux "super-réduit" de 5,5 %. Le chocolat a été oublié dans cette évolution de la TVA vers une plus grande neutralité économique.

Par ailleurs, l'application du taux normal au chocolat est un choix propre à la France, nullement imposé par les textes communautaires définissant l'assiette commune de la TVA. En effet, l'annexe H de la sixième directive TVA de 1977 (directive du Conseil n°77/388 du 17 mai 1977) autorise les Etats membres à appliquer des taux réduits aux "denrées alimentaires destinées à la consommation humaine et animale", sans aucune restriction autre que les boissons alcooliques.

2. Les autres aliments soumis au taux normal

Si l'on procède par comparaison, il apparaît que trois autres produits alimentaires seulement sont soumis au taux normal de TVA :

- le caviar, qui est indéniablement un produit de luxe, même s'il ne l'est pas forcément plus que la truffe où le foie gras, pourtant taxés au taux réduit ;

- les margarines et graisses végétales, pour des motifs sans doute légitimes de protection des graisses d'origine animale ;

- les boissons alcooliques, pour des raisons de santé publique, qui peuvent justifier de surcroît l'application de droits d'accises spécifiques dont votre rapporteur conteste toutefois le niveau excessif.

On constate que le chocolat et la confiserie ne s'inscrivent dans aucune des logiques applicables aux autres produits alimentaires soumis au taux normal de TVA.

L'argument de santé publique n'est certainement pas pertinent en l'occurrence. Une consommation excessive de chocolat ou de confiseries est certes susceptible d'avoir des effets dommageables. Mais cela est aussi vrai de la plupart des aliments bénéficiant du taux réduit de 5,5 %.

A l'inverse, par sa teneur en magnésium et en vitamines diverses, le chocolat possède des vertus stimulantes et antidépressives reconnues qui pourraient tout aussi bien, dans une stricte perspective de santé publique, le rendre justiciable du taux super-réduit de 2,1 % réservé aux médicaments.

B. ... AGGRAVE PAR DES DISTINCTIONS BYZANTINES

1. Des taux différents selon les types de chocolat

L'illogisme du régime fiscal du chocolat est aggravé par le fait que certains produits de chocolat restent soumis au taux réduit de TVA, tous les autres relevant du taux normal.

En effet, par exception à l'exception, "le chocolat, le chocolat de ménage, le chocolat de ménage au lait, les fèves de cacao et le beurre de cacao sont admis au taux réduit" (seconde phrase de l'alinéa b) du 2° de l'article 278 bis du CGI)

Cette distinction remonte à la généralisation de la TVA, réalisée par la loi n°66-10 du 6 janvier 1966 portant réforme des taxes sur le chiffre d'affaires. Depuis cette époque, les chocolats en général et les produits composés relèvent du taux intermédiaire, aligné le 1er janvier 1977 sur le taux normal puis fusionné avec lui le 1er janvier 1993, tandis que les produits ci-dessus énumérés relèvent du taux réduit, abaissé de 7% à 5,5% en 1982.

Votre rapporteur reste perplexe sur les raisons qui ont conduit à soumettre certaines catégories de produits de chocolat limitativement énumérées au taux réduit. Il semblerait que le fait qu'elles entraient à l'époque dans l'indice des prix à la consommation n'ait pas été étranger à ce choix.

Les catégories de produits de chocolat concernées, qui ne correspondent pas aux dénominations d'usage courant, sont définies très précisément en fonction de leurs composants par la directive chocolat de 1973 (directive 73/241/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, relative au rapprochement des législations des Etats membres concernant les produits de cacao et de chocolat destinés à l'alimentation humaine), transcrite en droit français par un décret de 1976 (décret n° 76-692 du 13 juillet 1976).

TABLEAU A INSERER

2. Une véritable casuistique fiscale

Cette dualité des taux de TVA applicables aux différents produits de chocolat entraîne des distinctions byzantines.

Par exemple, les types de chocolat éligibles au taux réduit ne peuvent y prétendre que s'ils sont présentés sous forme de tablettes, à l'exclusion des "palets, croquettes, objets divers et granulés". Ainsi, l'oeuf de Pâques est taxé à 20,6 %, alors que sa matière première en tablettes est taxée à 5,5 %. De même, la tablette de pur chocolat taxée à 5,5 % est taxée à 20,6 % dès lors que s'y mêlent des noisettes, par ailleurs taxées à 5,5 %.

Autre exemple, l'administration fiscale s'est longuement interrogée pour savoir si un "Napolitain" destiné à accompagner le café pouvait être considéré comme une tablette. Elle a finalement admis, eu égard à sa forme parfaitement rectangulaire, que le "Napolitain" est assimilable à une tablette constituée d'un seul carreau, et peut donc bénéficier du taux réduit. Mais elle serait sans doute impitoyable à l'égard d'un "Napolitain" de forme circulaire.

L'affaire se complique encore avec les produits qui mêlent chocolat taxé à 20,6 %, biscuit taxé à 5,5 % et confiserie taxée à 20,6 %. L'instruction de l'administration fiscale prévue pour les "biscuits additionnés de chocolat" mérite d'être citée in extenso.

Extrait de l'instruction fiscale 3 C 2112 relative au taux réduit de TVA applicable
aux produits alimentaires autres que les boissons

Il est précisé que le taux de 5,5 % s'applique aux produits composés uniquement :

- d'un biscuit ou d'une gaufrette (il s'agit de spécialités traditionnellement commercialisées en biscuiterie) ;

- et de chocolat tel qu'il est défini par le décret n° 76-692 du 13 juillet 1976, et/ou de succédané de chocolat (composition contenant du sucre, une matière grasse végétale et du cacao...), si le chocolat et/ou le succédané représente au maximum 50 % du poids total du produit.

Lorsque le biscuit ou la gaufrette renferme un fourrage, cet élément n'est pris en considération au même titre que le chocolat ou le succédané de chocolat que s'il s'agit de chocolat au sens du décret de 1976 déjà cité ou si ce fourrage contient au moins 30 % de matière sèche totale de cacao.

Si le produit comprend un produit de confiserie consommable isolément en tant que tel (caramel, pâte de fruits, fruits confits, nougat...), cet ingrédient est pris en compte avec le chocolat et/ou le succédané de chocolat pour apprécier si la limite de 50 % est atteinte.

En tout état de cause, les produits répondant à la définition des chocolats fourrés donnée par le décret n° 76-692 du 13 juillet 1976, c'est-à-dire les produits fourrés, dont la partie extérieure constituée de chocolat, de chocolat de ménage, de chocolat aux noisettes gianduja, de chocolat de couverture, de chocolat au lait, de chocolat de ménage au lait, de chocolat au lait et aux noisettes gianduja, de chocolat de couverture au lait et de chocolat blanc, représente 25 % au moins du poids total du produit, sont soumis au taux de 18,6 %.

Il en est de même pour les produits contenant du chocolat (ou du succédané de chocolat) quelle qu'en soit la proportion lorsque ces compositions ne contiennent ni biscuit, ni gaufrette.

L'application stricte de ces principes aurait conduit à écarter de ces dispositions des produits très voisins qui ne correspondent pas à la conception qualitative de biscuit même si ses ingrédients sont quantitativement présents.

Ainsi les nouvelles fabrications à base de produits céréaliers, obtenues généralement par un processus d'extrusion, agglomérées ensuite par un mélange de matières grasses et de sucres contenant du chocolat ou du succédané de chocolat, quelle qu'en soit la proportion, devraient relever du taux de 18,60 %.

Dans un souci de neutralité fiscale, il est admis (depuis le 1er janvier 1987) que les barres céréalières, c'est-à-dire les produits structurés résultant de transformations technologiques, de céréales et/ou assimilés, et/ou de sucres et/ou de matières grasses et/ou d'oeufs, bénéficient des dispositions applicables aux biscuits chocolatés.

Il est rappelé qu'en tout état de cause le taux de 18,60 % de la taxe s'applique si les ingrédients de confiserie et de chocolaterie, représentent plus de 50 % du poids de ces produits.

En clair, dans ces hypothèses, l'administration se livre à une pesée minutieuse des différents ingrédients de la recette afin de déterminer si la part d'entre eux qui relèvent du taux normal de TVA constitue plus de la moitié du poids du produit. Il en résulte que la composition de beaucoup de biscuits ou barres chocolatés obéit plus à des considérations fiscales qu'à des considérations strictement gustatives.

Au total, 41,3 % du volume des produits de chocolat sont soumis au taux réduit de TVA, les 58,7 % restants relevant du taux normal.

Répartition en 1996 des produits de chocolaterie selon les taux de TVA


En tonnes En pourcentage
Tablettes pleines noir 50% de cacao et plus 17.100 5,4%
Tablettes pleines noir ménage 9.400 3,0%
Tablettes pleines noir supérieur 12.800 4,1%
Tablette pleines lait ménage 6.100 1,9%
Petits tablettages et fractionnés 9.100 2,9%
Tablettes pleines noir avec ingrédients 5.300 1,7%
Poudre de cacao sucré 41.200 13,0%
Pâtes à tartiner 29.400 9,3%
Total des produits assujettis au taux de 5,5% 130.400 41,3%
Autres confiseries de chocolat 2.600 0,8%
Turbinés chocolat 12.200 3,9%
Bouchées, rochers, pavés 6.100 1,9%
Tablettes pleines lait supérieur 19.300 6,1%
Barres 54.600 17,3%
Tablettes pleines lait avec ingrédients 26.300 8,3%
Chocolat blanc 3.900 1,2%
Moulages 10.500 3,3%
Bonbons de chocolat 43.900 13,9%
Tablettes fourrées 6.100 1,9%
Total des produits assujettis au taux de 20,6% 185.500 58,7%
TOTAL GENERAL 315.900 100%

Source : enquêtes de branche de l'Alliance 7



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