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EXPOSÉ GÉNÉRAL

Le présent projet de loi a essentiellement pour objet de faire face au creusement du déficit des comptes publics de 35 à 51 milliards de francs, constaté par l'audit réalisé par MM. Nasse et Bonnet qui ne nous permettrait pas de faire face à l'échéance de la monnaie unique. Le rapport évalue ainsi le déficit 1997 des administrations publiques au sens de Maastricht dans une fourchette allant de 3,5 à 3,7 % du PIB.

Les trois premiers articles du présent projet de loi, qui constituent le volet fiscal du plan de redressement, visent ainsi à instituer une surtaxe temporaire sur le taux de l'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui réalisent plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires, fixée à 15 % en 1997 et 1998 et à 10 % en 1999 (ce qui portera le taux de l'impôt sur les sociétés à 41,66 % puis à 40 %), à élargir l'assiette de l'impôt sur les sociétés en y incluant les plus-values à long terme (hors titres de participation) et, enfin à modifier le régime des acomptes pour assurer le rendement de ces mesures dès 1997.

Outre que le constat sur lequel le Gouvernement se fonde pour accroître la pression fiscale doit être nuancé, la stratégie qu'il déploie pour réduire le déficit budgétaire n'apparaît pas conforme aux intérêts à long terme de la France. En effet, la lutte contre les déficits publics doit reposer en priorité sur une réduction des dépenses et non sur un accroissement des prélèvements. Rappelons que les dépenses publiques représentent en France 54,6 % du PIB en 1996 contre 50,6 % dans l'Union européenne.

Deux arguments sont avancés pour justifier que l'on fasse porter l'effort de solidarité nationale en priorité sur les grandes et moyennes entreprises. Outre qu'elles seraient moins taxées que leurs concurrentes étrangères si l'on considère le faible poids de l'impôt sur les sociétés dans le PIB, leur bonne santé apparente en ferait des contributeurs tout désignés. Ces arguments reflètent une interprétation du comportement des entreprises que ne partage pas votre rapporteur général.

Il convient au contraire de faire confiance aux entreprises et en leur capacité de créer des emplois dès lors que toutes les conditions sont réunies à cet effet. Et ce n'est pas en accroissant le poids de leur prélèvement fiscal que l'on s'y emploie. En effet, il existe une norme internationale de rentabilité des fonds propres et toute réduction de la profitabilité dans un pays peut entraîner des délocalisations et une chute de l'investissement des grandes entreprises.

Au total, votre rapporteur général souscrit sans réserve à la nécessité de respecter dès 1998 toutes les conditions du passage à la monnaie unique et donc de réduire à due concurrence le déficit budgétaire. Mais en choisissant la solution de court terme consistant à alourdir la fiscalité des entreprises plutôt que la politique vertueuse visant à contenir les dépenses, le Gouvernement peut compromettre les intérêts à long terme de la Nation en mettant en péril les investissements et la croissance.

I. UN CONSTAT, UNE STRATÉGIE ET DES MOTIVATIONS CONTESTABLES

A. UN CONSTAT PESSIMISTE REPOSANT SUR DES HYPOTHÈSES MOUVANTES

L'audit réalisé par MM. Nasse et Bonnet met notamment en exergue l'insuffisance des recettes fiscales qui conduirait à un creusement du déficit budgétaire compris entre 15 et 17 milliards de francs, et évoque, s'agissant des dépenses, des " dérapages localisés, bien identifiés et dont l'ampleur reste sous contrôle ", dont le montant peut être évalué à 30 milliards de francs.

Néanmoins, il convient de nuancer le constat effectué par les deux magistrats de la Cour des comptes. En effet, ainsi que l'écrivent les rapporteurs eux-mêmes, leur " examen de la situation de 1997, ressortit beaucoup plus aux méthodes de la prévision qu'à celles de l'observation comptable. " Ils ont en effet confronté l'évaluation globale du dérapage des dépenses publiques effectuée par la Direction du Budget aux données réunies par un échantillon de Contrôleurs financiers, ce qui leur permet d'évaluer le supplément des dépenses prévisibles en 1997 à une somme comprise entre 27 et 30 milliards de francs.

Mais c'est oublier que l'exécution intra-annuelle de la loi de finances suit un profil non linéaire comme l'indique le graphique ci-après. En effet, les premiers mois de l'année enregistrent un fort déficit, tant en raison du calendrier de recouvrement des recettes que de l'effet différé des mesures de régulation. Un jugement porté en mai 1995 ou en mai 1996 aurait sans doute laissé pensé que les objectifs du Gouvernement ne pouvaient être atteints. Et pourtant, ils l'ont été globalement, tant en 1995 qu'en 1996. Au demeurant, et malgré les difficultés rencontrées, le déficit d'exécution du budget se situe sur une pente descendante, ce que ne manquent pas de constater MM. Nasse et Bonnet : 349 milliards de francs en 1994, 323 milliards de francs en 1995, 295 milliards de francs en 1996.

En outre, les deux auteurs se sont placés dans le contexte macro-économique décrit par l'INSEE et dans le cadre de la loi de finances pour 1997, qui ne sauraient constituer des données définitives.

Mais sur le fond, il semble que les données relatives à l'exécution budgétaire au 31 juillet 1997 présentées par le ministère de l'économie et des finances le 15 septembre dernier nuancent le constat dressé par l'audit. Il apparaît en effet que les recettes nettes du budget général ont augmenté beaucoup plus vite entre juillet 1996 et juillet 1997 (+ 3,1 %) que les dépenses (+ 0,5 %), ce qui a pour conséquence une amélioration du solde budgétaire de 13,8 milliards de francs. Ainsi, le déficit budgétaire s'établit-il à 259,8 milliards de francs à la fin juillet 1997 contre 273,6 milliards de francs à la fin juillet 1996.

Source : Situation résumée des opérations du Trésor

Si l'exécution se maintient sur une telle tendance, ce que la courbe ci-dessus semble indiquer, le solde budgétaire à la fin de l'année 1997 pourrait atteindre 282 milliards de francs, soit 3,2 milliards de francs de moins que l'objectif prévisionnel figurant dans la loi de finances initiale pour 1997.

En outre, l'évolution des recettes du budget général montre que parmi les quatre grands impôts d'Etat (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, taxe intérieure sur les produits pétroliers et TVA), celui dont le rendement s'accroît le plus fortement sur 12 mois est l'impôt sur les sociétés net, avec une croissance de 5,1 %.

Enfin, le creusement du déficit de l'Etat chiffré par MM. Nasse et Bonnet entre 27 et 37 milliards de francs est loin de rejoindre les montants atteints en 1992 et 1993 (différentiel observé entre le solde budgétaire fixé en loi de finances initiale et le solde budgétaire observé après exécution), comme l'indique le graphique ci-après :

Source : Cour des comptes

* La dernière colonne intègre l'hypothèse haute du déficit budgétaire figurant dans l'audit de MM. Nasse et Bonnet, soit 37 milliards de francs.


Encore convient-il de préciser que depuis 1995, la réduction du déficit est assurée sans l'appoint des recettes de privatisation, qui avaient été mobilisées depuis 1991. En soustrayant l'impact de ces dernières, le déficit d'exécution du budget atteint 180,6 milliards de francs en 1993 et non pas 150.

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