C. L'ARTICULATION AVEC LA LOI DE FINANCES
1. La cohérence des données communes aux deux lois
Dans son rapport au Parlement sur la sécurité
sociale de septembre 1997, la Cour des comptes s'est attachée à
examiner l'articulation de la loi de financement de la sécurité
sociale avec la loi de finances, qui doit être parfaite dans la mesure
où ces deux lois financières se recoupent tant en recettes qu'en
dépenses.
En effet, un certain nombre des ressources et des emplois de la
sécurité sociale apparaissent en loi de finances, en tant
qu'elles sont constituées :
- de crédits affectés par l'Etat à la protection sociale
des fonctionnaires civils et militaires, qui figurent à la fois en
cotisations fictives ou effectives et dans les dépenses des
régimes de base ;
- de transferts de l'Etat aux régimes de sécurité sociale
(cotisations prises en charge et compensations d'exonérations de
cotisations, remboursements de prestations et subventions d'équilibre,
transferts de compensation), qui se répartissent entre cotisations
effectives, contributions publiques et transferts.
Quant aux impôts et taxes affectés, ils font l'objet d'un partage
entre les deux lois.
Ainsi, la CSG figure dans la loi de financement de la
sécurité sociale pour ce qui concerne l'élargissement de
son assiette et l'augmentation de son taux, mais la déductibilité
du surcroît de CSG ainsi créé relève de la loi de
finances de l'Etat
. Il en va de même des droits de consommation sur
les tabacs, dont une fraction est affectée à la Caisse nationale
de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) à
partir de 1997 : c'est la loi de finances qui fixe le taux de cette fraction
(6,39 %), mais c'est la loi de financement de l'an dernier qui a modifié
le code de la sécurité sociale pour y intégrer cette
nouvelle ressource de la branche maladie.
La Cour des comptes relève que la cohérence des
évaluations des données communes aux deux lois est assurée
grâce à un travail de concertation qui obéit à un
calendrier rigoureux.
Les premières évaluations des différents transferts pour
l'année n+1 sont établies, à législation constante,
par la direction du budget au 1er trimestre ou au début du printemps.
Elles sont discutées au cours des conférences budgétaires.
Le cas échéant, elles sont ensuite révisées en
fonction des informations nouvelles, des arbitrages ou des décisions
gouvernementales.
Les évaluations sont faites en concertation avec le ministère de
l'emploi et de la solidarité et avec les autres ministères
concernés. En cas de désaccord sur un poste important,
l'arbitrage du Premier ministre peut être nécessaire, comme en
1996 sur l'évaluation du coût pour l'Etat de la ristourne
dégressive sur les bas salaires.
A la fin du mois de juillet ou au début du mois d'août, une
version actualisée des transferts est établie, prenant en compte
les arbitrages des lettres plafonds.
A peu près au même moment, il est procédé à
un nouveau calcul des transferts de compensation, mais l'information disponible
reste très incomplète à cette date puisque les
compensations définitives de l'année n-1 ne sont
arrêtées par la commission de compensation qu'en novembre de
l'année n, à partir de données recueillies vers le mois de
septembre.
Enfin, la fixation définitive au mois d'août des hypothèses
macro-économiques du projet de loi de finances peut donner lieu à
de nouvelles mises à jour des évaluations de transferts et de
prélèvements affectés. De nombreux postes sont sensibles
à l'hypothèse retenue pour la hausse des prix ; en pratique,
cette hypothèse est estimée suffisamment tôt (à 0,1
ou 0,2 % près) pour qu'il ne soit pas nécessaire de
réviser les évaluations au milieu de l'été.
La Cour des comptes conclut ainsi les développements
précédents :
"En résumé, la cohérence
des données retenues pour la loi de finances de l'Etat et la loi de
financement de la sécurité sociale est assurée par une
bonne coopération entre les services concernés. Un certain nombre
d'évaluations sont faites au printemps et finalement peu
révisées par la suite. Ce caractère relativement ancien de
l'information intégrée dans la loi de financement est le prix
à payer pour la cohérence des deux exercices."
Votre rapporteur tient à souligner qu'une telle concertation entre les
commissions des Affaires sociales et des Finances au sein de chacune des deux
assemblées serait particulièrement souhaitable.
Il serait même préférable que, dans un souci de
cohérence et de rigueur, la partie des recettes puisse relever
exclusivement des commissions des Finances, des dépenses relevant de la
compétence des commissions des affaires sociales.