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20 novembre 1997 : Budget 1998 - Les conditions générales de l'équilibre financier (première partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )

 



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ARTICLE 18 septies

Éligibilité des groupements de communes au FCTVA pour les dépenses d'investissements exposées dans l'exercice de leurs compétences

Commentaire : cet article a pour objet d'accorder le bénéfice du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée aux groupements de communes, en lieu et place des communes membres, au titre des dépenses d'investissement exposées dans l'exercice de leurs compétences.

I. LA GÉNÉRALISATION D'UNE MESURE INTRODUITE PAR LE SÉNAT


Votre commission des finances ne peut que se féliciter de l'adoption d'une telle disposition puisqu'elle constitue la généralisation de l'exception positive qui avait été introduite, à son initiative, pour les dépenses réelles d'investissement exposées dans l'exercice de leurs compétences relatives à la voirie par les groupements de communes, à l'occasion de la discussion du projet de loi de finance pour 1997 (article 33).

A. UNE EXCEPTION POSITIVE TRANSFORMÉE EN PRINCIPE

Le présent article procède en effet à une nouvelle rédaction du dernier alinéa de l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales, qui reprend très exactement les termes de l'article 33 de la loi de finances pour 1997 en soustrayant à celle-ci la mention spécifique de la voirie.

La " percée conceptuelle " introduite l'an passé par le Sénat dans le domaine spécifique de la voirie a donc, une année plus tard à peine, été transformée en principe au profit des groupements de communes.


Il faut rappeler qu'avant cette date, seules étaient en principe éligibles au FCTVA les dépenses d'investissement réalisées par la collectivité en vue d'une intégration, dans son patrimoine, de l'équipement.

Or, à l'exception des communautés urbaines et communautés de villes, les groupements de communes ne sont pas, de plein droit, propriétaires de la voirie déjà existante dont la création, l'aménagement et l'entretien leur incombent en vertu de la décision qui les a institués.

Dès lors, les travaux réalisés par les groupements de communes qui se sont vu déléguer la compétence en matière de création, d'aménagement ou d'entretien de la voirie sont considérées comme des travaux pour compte de tiers. Les groupements ne percevant alors les attributions du FCTVA qu'avec un décalage de deux ans après la réalisation des travaux.

B. UN VECTEUR POUR LA PROMOTION DE L'INTERCOMMUNALITÉ

Cette généralisation est positive pour le développement de l'intercommunalité, puisqu'elle permet la récupération directe du FCTVA par les structures intercommunales. Ceci permet d'éviter que ces attributions du FCTVA ne transitent par le budget des communes membres. Mais le principal avantage de cette solution tient au régime dérogatoire dont bénéficient les communautés de communes et les communautés de villes qui perçoivent les attributions du FCTVA l'année même de la réalisation des travaux et non deux ans après comme c'est la règle générale.

Cette mesure n'induit donc pas, à proprement parler, de dépenses nouvelles, mais elle provoque une charge de trésorerie pour l'Etat, puisqu'elle conduit à avancer la date du remboursement de TVA pour les communautés de communes et de ville, ce qui devrait induire un coût de 270 millions de francs pour le budget de l'Etat en 1998, sachant que le FCTVA est doté de 20,7 milliards de francs par le projet de loi de finances pour 1998.

II. LES RÈGLES D'ÉLIGIBILITÉ AU FCTVA : UNE PROBLÉMATIQUE EN DEVENIR ?

Le présent article apporte donc une réponse positive à un problème spécifique, lié pour l'essentiel à la règle de patrimonialité, et qui constituait un obstacle objectif au développement de l'intercommunalité.

Les règles de l'éligibilité au FCTVA restent cependant encore largement insatisfaisantes sur certains points sur lesquels votre commission des finances souhaite qu'une réflexion de fond soit engagée. Il s'agit, d'une part, du problème posé par les dépenses d'investissement exposées par les collectivités locales sur des biens appartenant à des tiers non éligibles au FCTVA et, d'autre part des difficultés rencontrées par celles-ci dans le cas d'activités partiellement assujetties à la TVA.

A. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT EXPOSÉES SUR DES BIENS APPARTENANT À DES TIERS NON ÉLIGIBLES AU FCTVA : POUR UNE RÉFORME RESPONSABLE

Dans le cadre de la législation actuelle, il existe un principe d'interdiction de versement du FCTVA pour des opérations bénéficiant à des tiers non éligibles au fonds. En effet, l'article 49 de la loi de finances rectificative pour 1993 a confirmé le principe défini par l'article 42 de la loi de finances rectificative pour 1988, selon lequel sont inéligibles au fonds les dépenses exposées sur des biens cédés ou mis à disposition de tiers non éligibles au FCTVA.

Situé au coeur des règles d'éligibilité au FCTVA, le principe de patrimonialité, dont votre commission ne conteste en aucun sorte le bien fondé, fait néanmoins obstacle à l'attribution de ce fonds dans un certain nombre de cas où les collectivités locales agissent dans le cadre d'opérations d'intérêt général.

Votre commission note qu'ainsi les dépenses liées, notamment, à l'entretien des cours d'eau non domaniaux restent exclues du FCTVA. En effet, sont seuls éligibles au FCTVA les travaux de protection contre les risques d'inondation réalisés sous maîtrise d'ouvrage d'un groupement compétent en la matière et destinés à être intégrés dans son patrimoine. De ce fait, alors qu'il s'agit là d'investissements dont le caractère d'intérêt général n'a pas besoin d'être démontré, les travaux effectués par les collectivités locales, même en cas de défaillance des propriétaires, n'ouvrent pas droit au FCTVA si ces équipements ne rentrent pas dans leur patrimoine.

Cette situation appelle, à l'évidence, la recherche d'une solution qui permette aux collectivités locales qui agissent dans de tels contextes, de bénéficier des attributions du FCTVA.

B. ASSUJETTISSEMENT PARTIEL À LA TVA ET FCTVA : UNE CLARIFICATION NÉCESSAIRE

1. L'option pour l'assujettissement à la TVA


De façon générale, les collectivités locales, leurs groupements ou leurs établissements peuvent opter pour une période de 5 ans (reconductible de plein droit) pour l'assujettissement à la TVA, pour les services suivants :


· assainissement ;


· abattoirs publics, marchés d'intérêt national ;


· enlèvement et traitement des ordures, déchets et résidus, lorsque ce service donne lieu au paiement de la redevance pour l'enlèvement des ordures ménagères prévue par l'article 2333-76 du code général des collectivités territoriales.

Les services pour lesquels cette option a été exercée font obligatoirement l'objet d'un budget distinct. La TVA afférente aux dépenses d'investissement affectées à l'exploitation des services considérés n'est déductible que si ces biens sont nécessaires à cette exploitation et leur coût porté en charge dans la comptabilité propre à ce service. Ces dépenses d'investissement ne doivent donc pas être retenues dans l'assiette du FCTVA.

Les collectivités doivent présenter au représentant de l'Etat une certification du régime retenu, en l'absence de laquelle celui-ci considère que tout service susceptible d'exercer le droit d'option est soumis au régime de TVA et, de ce fait, inéligible au FCTVA.

2. Assujettissement partiel à la TVA et FCTVA

De nombreuses collectivités engagent des investissements importants pour la réalisation d'équipements créés spécialement pour assurer un service public, ce qui leur donne également l'occasion de compléter le service rendu aux usagers par une valorisation, puis une commercialisation du produit ou de l'énergie produite. C'est le cas, notamment, des usines d'ordures ménagères avec récupération de chaleur.

Les collectivités se trouvent alors dans une situation d'assujettis partiels puisque coexistent dans ce cas le service public non assujetti et la finalité commerciale entraînant l'assujettissement à la TVA.

Dans cette hypothèse, les collectivités pourront effectuer une déclaration d'une fraction de la TVA qui a grevé le bien. Cette déduction sera égale au montant de la taxe acquittée, multiplié par le rapport existant entre le montant annuel des recettes correspondant aux opérations donnant droit à déduction et le montant annuel des recettes de l'ensemble des opérations réalisées. Cette opération exclut, en général, les dépenses d'investissement afférentes à ces équipements du bénéfice du FCTVA.

Toutefois, dans la mesure où ils ne sont utilisés qu'à titre " accessoire " pour les besoins d'une activité imposable à la TVA, les investissements " mixtes " des collectivités locales, utilisés à la fois pour des opérations financées directement par des impôts ou des taxes et des opérations imposables à la TVA (exemple : vente de vapeur), peuvent bénéficier d'une attribution du FCTVA, à hauteur de la fraction pour laquelle la TVA n'a pas été déduite fiscalement. Tel est le cas pour une usine d'incinération d'ordures ménagères comprenant une unité de valorisation énergétique.

Il convient de savoir que, depuis 1996 et dans ce domaine, le ministère de l'Intérieur a admis que dans le cas de groupements de communes ne pouvant instituer ni la TOM ni la REOM en raison de l'absence de délégation de compétence en matière de collecte de déchets, cette tolérance pouvait être appliquée en matière d'investissements " mixtes ", même si ces derniers ne sont pas financés par des impôts ou des taxes.

Sur ce point, votre commission des finances considère que la définition du caractère " accessoire " de l'activité assujettie à la TVA en deçà duquel la collectivité ou le groupement concernés doivent se situer pour ne pas " perdre " le droit à la l'attribution du FCTVA s'avère très largement insatisfaisant.

En effet, l'éligibilité de ces dépenses d'investissement n'est admise qu'à la condition que la part de l'activité assujettie à la TVA reste " accessoire ", c'est à dire en pratique inférieure à 20 % du chiffre d'affaires26(*).

Ainsi dans le domaine des déchets, cette situation fait non seulement peser une lourde incertitude sur les plans de financement des projets de construction d'usines d'incinération d'ordures ménagères, mais fait en outre ressortir une contradiction avec l'objectif de valorisation des déchets de la loi du 13 juillet 1992, puisque l'éligibilité au FCTVA est d'autant plus assurée que la part de la valorisation dans l'activité est faible.

C'est pourquoi la commission des finances souhaiterait que ces règles soient adaptées afin que la partie de la TVA non récupérée par la voie fiscale, supportée sur les investissements relatifs, notamment, à des installations de traitement des déchets, puisse ouvrir droit aux attributions du FCTVA, quelle que soit l'importance de la part des recettes de valorisation dans le chiffre d'affaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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