ARTICLE 18 septies
Éligibilité des groupements de communes
au FCTVA pour les dépenses d'investissements exposées dans
l'exercice de leurs compétences
Commentaire : cet article a pour objet d'accorder le
bénéfice du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur
ajoutée aux groupements de communes, en lieu et place des communes
membres, au titre des dépenses d'investissement exposées dans
l'exercice de leurs compétences.
I. LA GÉNÉRALISATION D'UNE MESURE INTRODUITE PAR LE
SÉNAT
Votre commission des finances ne peut que se féliciter de l'adoption
d'une telle disposition puisqu'elle constitue la
généralisation de l'exception positive qui avait
été introduite, à son initiative, pour les dépenses
réelles d'investissement exposées dans l'exercice de leurs
compétences relatives à la voirie par les groupements de
communes
, à l'occasion de la discussion du projet de loi de finance
pour 1997 (article 33).
A. UNE EXCEPTION POSITIVE TRANSFORMÉE EN PRINCIPE
Le présent article procède en effet à une nouvelle
rédaction du dernier alinéa de l'article L. 1615-2 du code
général des collectivités territoriales, qui
reprend
très exactement les termes de l'article 33 de la loi de finances pour
1997 en soustrayant à celle-ci la mention spécifique de la voirie.
La " percée conceptuelle " introduite l'an passé par le
Sénat dans le domaine spécifique de la voirie a donc, une
année plus tard à peine, été transformée en
principe au profit des groupements de communes.
Il faut rappeler qu'avant cette date, seules étaient en principe
éligibles au FCTVA les dépenses d'investissement
réalisées par la collectivité en vue d'une
intégration, dans son patrimoine, de l'équipement.
Or, à l'exception des communautés urbaines et communautés
de villes, les groupements de communes ne sont pas, de plein droit,
propriétaires de la voirie déjà existante dont la
création, l'aménagement et l'entretien leur incombent en vertu de
la décision qui les a institués.
Dès lors, les travaux réalisés par les groupements de
communes qui se sont vu déléguer la compétence en
matière de création, d'aménagement ou d'entretien de la
voirie sont considérées comme des travaux pour compte de tiers.
Les groupements ne percevant alors les attributions du FCTVA qu'avec un
décalage de deux ans après la réalisation des travaux.
B. UN VECTEUR POUR LA PROMOTION DE L'INTERCOMMUNALITÉ
Cette généralisation est positive pour le développement
de l'intercommunalité, puisqu'elle permet la récupération
directe du FCTVA par les structures intercommunales. Ceci permet
d'éviter que ces attributions du FCTVA ne transitent par le budget des
communes membres. Mais le principal avantage de cette solution tient au
régime dérogatoire dont bénéficient les
communautés de communes et les communautés de villes qui
perçoivent les attributions du FCTVA
l'année même de la
réalisation des travaux
et non deux ans après comme c'est la
règle générale.
Cette mesure n'induit donc pas, à proprement parler, de dépenses
nouvelles, mais elle provoque une charge de trésorerie pour l'Etat,
puisqu'elle conduit à avancer la date du remboursement de TVA pour les
communautés de communes et de ville, ce qui devrait induire un
coût de 270 millions de francs pour le budget de l'Etat en 1998, sachant
que le FCTVA est doté de 20,7 milliards de francs par le projet de loi
de finances pour 1998.
II. LES RÈGLES D'ÉLIGIBILITÉ AU FCTVA : UNE
PROBLÉMATIQUE EN DEVENIR ?
Le présent article apporte donc une réponse positive à un
problème spécifique, lié pour l'essentiel à la
règle de patrimonialité, et qui constituait un obstacle objectif
au développement de l'intercommunalité.
Les règles de l'éligibilité au FCTVA restent cependant
encore largement insatisfaisantes sur certains points sur lesquels votre
commission des finances souhaite qu'une réflexion de fond soit
engagée. Il s'agit, d'une part, du problème posé par les
dépenses d'investissement exposées par les collectivités
locales sur des biens appartenant à des tiers non éligibles au
FCTVA et, d'autre part des difficultés rencontrées par celles-ci
dans le cas d'activités partiellement assujetties à la TVA.
A. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT EXPOSÉES SUR DES BIENS
APPARTENANT À DES TIERS NON ÉLIGIBLES AU FCTVA : POUR UNE
RÉFORME RESPONSABLE
Dans le cadre de la législation actuelle, il existe un principe
d'interdiction de versement du FCTVA pour des opérations
bénéficiant à des tiers non éligibles au fonds. En
effet, l'article 49 de la loi de finances rectificative pour 1993 a
confirmé le principe défini par l'article 42 de la loi de
finances rectificative pour 1988, selon lequel sont inéligibles au fonds
les dépenses exposées sur des biens cédés ou mis
à disposition de tiers non éligibles au FCTVA.
Situé au coeur des règles d'éligibilité au FCTVA,
le principe de patrimonialité, dont votre commission ne conteste en
aucun sorte le bien fondé, fait néanmoins obstacle à
l'attribution de ce fonds dans un certain nombre de cas où les
collectivités locales agissent dans le cadre d'opérations
d'intérêt général.
Votre commission note qu'ainsi les dépenses liées, notamment,
à l'entretien des cours d'eau non domaniaux restent exclues du FCTVA. En
effet, sont seuls éligibles au FCTVA les
travaux de protection contre
les risques d'inondation
réalisés sous maîtrise
d'ouvrage d'un groupement compétent en la matière et
destinés à être intégrés dans son patrimoine.
De ce fait, alors qu'il s'agit là d'investissements dont le
caractère d'intérêt général n'a pas besoin
d'être démontré, les travaux effectués par les
collectivités locales, même en cas de défaillance des
propriétaires, n'ouvrent pas droit au FCTVA si ces équipements ne
rentrent pas dans leur patrimoine.
Cette situation appelle, à l'évidence, la recherche d'une
solution qui permette aux collectivités locales qui agissent dans de
tels contextes, de bénéficier des attributions du FCTVA.
B. ASSUJETTISSEMENT PARTIEL À LA TVA ET FCTVA : UNE CLARIFICATION
NÉCESSAIRE
1. L'option pour l'assujettissement à la TVA
De façon générale, les collectivités locales,
leurs groupements ou leurs établissements peuvent opter pour une
période de 5 ans (reconductible de plein droit) pour l'assujettissement
à la TVA, pour les services suivants :
· assainissement ;
· abattoirs publics, marchés d'intérêt national ;
· enlèvement et traitement des ordures, déchets et
résidus, lorsque ce service donne lieu au paiement de la redevance pour
l'enlèvement des ordures ménagères prévue par
l'article 2333-76 du code général des collectivités
territoriales.
Les services pour lesquels cette option a été exercée
font obligatoirement l'objet d'un budget distinct. La TVA afférente aux
dépenses d'investissement affectées à l'exploitation des
services considérés n'est déductible que si ces biens sont
nécessaires à cette exploitation et leur coût porté
en charge dans la comptabilité propre à ce service. Ces
dépenses d'investissement ne doivent donc pas être retenues dans
l'assiette du FCTVA.
Les collectivités doivent présenter au représentant de
l'Etat une certification du régime retenu, en l'absence de laquelle
celui-ci considère que tout service susceptible d'exercer le droit
d'option est soumis au régime de TVA et, de ce fait, inéligible
au FCTVA.
2. Assujettissement partiel à la TVA et FCTVA
De nombreuses collectivités engagent des investissements importants
pour la réalisation d'équipements créés
spécialement pour assurer un service public, ce qui leur donne
également l'occasion de compléter le service rendu aux usagers
par une valorisation, puis une commercialisation du produit ou de
l'énergie produite. C'est le cas, notamment, des usines d'ordures
ménagères avec récupération de chaleur.
Les collectivités se trouvent alors dans une
situation d'assujettis
partiels puisque coexistent dans ce cas le service public non assujetti et la
finalité commerciale entraînant l'assujettissement à la
TVA
.
Dans cette hypothèse, les collectivités pourront effectuer une
déclaration d'une fraction de la TVA qui a grevé le bien. Cette
déduction sera égale au montant de la taxe acquittée,
multiplié par le rapport existant entre le montant annuel des recettes
correspondant aux opérations donnant droit à déduction et
le montant annuel des recettes de l'ensemble des opérations
réalisées.
Cette opération exclut, en
général, les dépenses d'investissement afférentes
à ces équipements du bénéfice du FCTVA
.
Toutefois,
dans la mesure où ils ne sont utilisés qu'à
titre " accessoire "
pour les besoins d'une activité
imposable à la TVA, les investissements " mixtes " des
collectivités locales, utilisés à la fois pour des
opérations financées directement par des impôts ou des
taxes et des opérations imposables à la TVA (exemple : vente de
vapeur),
peuvent bénéficier d'une attribution du FCTVA,
à hauteur de la fraction pour laquelle la TVA n'a pas été
déduite fiscalement
. Tel est le cas pour une usine
d'incinération d'ordures ménagères comprenant une
unité de valorisation énergétique.
Il convient de savoir que, depuis 1996 et dans ce domaine, le ministère
de l'Intérieur a admis que dans le cas de groupements de communes ne
pouvant instituer ni la TOM ni la REOM en raison de l'absence de
délégation de compétence en matière de collecte de
déchets, cette tolérance pouvait être appliquée en
matière d'investissements " mixtes ", même si ces derniers ne sont
pas financés par des impôts ou des taxes.
Sur ce point, votre commission des finances considère que la
définition du caractère " accessoire " de
l'activité assujettie à la TVA en deçà duquel la
collectivité ou le groupement concernés doivent se situer pour ne
pas " perdre " le droit à la l'attribution du FCTVA
s'avère très largement insatisfaisant.
En effet, l'éligibilité de ces dépenses d'investissement
n'est admise qu'à la condition que la part de l'activité
assujettie à la TVA reste " accessoire ", c'est à dire
en pratique inférieure à 20 % du chiffre
d'affaires
26(
*
)
.
Ainsi dans le domaine des déchets, cette situation fait non seulement
peser une lourde incertitude sur les plans de financement des projets de
construction d'usines d'incinération d'ordures ménagères,
mais fait en outre ressortir une contradiction avec l'objectif de valorisation
des déchets de la loi du 13 juillet 1992, puisque
l'éligibilité au FCTVA est d'autant plus assurée que la
part de la valorisation dans l'activité est faible.
C'est pourquoi la commission des finances souhaiterait que ces règles
soient adaptées afin que la partie de la TVA non
récupérée par la voie fiscale, supportée sur les
investissements relatifs, notamment, à des installations de traitement
des déchets, puisse ouvrir droit aux attributions du FCTVA, quelle que
soit l'importance de la part des recettes de valorisation dans le chiffre
d'affaires.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.