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20 novembre 1997 : Budget 1998 - Les conditions générales de l'équilibre financier (première partie de la loi de finances) ( rapport général - première lecture )

 



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II - RESSOURCES AFFECTÉES
ARTICLE 19

Dispositions relatives aux affectations

Commentaire : cet article confirme, pour l'année 1998, les affectations résultant de budgets annexes et de comptes spéciaux.

L'article 18 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 dispose que, par exception au principe d'universalité, certaines recettes peuvent être affectées à certaines dépenses par le biais de budgets annexes et de comptes spéciaux du Trésor. L'affectation à un compte spécial est de droit pour les opérations de prêts et d'avances. Au sein même du budget général ou d'un budget annexe, des procédures comptables particulières d'affectation peuvent être décidées par voie réglementaire (fonds de concours ou rétablissements de crédits).

Le présent article propose de confirmer les affectations en vigueur pour l'année 1998, sous réserve des dispositions du présent projet créant de nouvelles affectations ou modifiant les règles de certaines d'entre elles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20

Modification du taux de la taxe de sécurité et de sûreté due
par les entreprises de transport aérien

Commentaire : cet article vise à harmoniser les tarifs de la taxe de sécurité et de sûreté en Europe et à en augmenter les tarifs.

La taxe de sécurité et de sûreté succède à la taxe de sûreté, créée en 1987, au taux de cinq francs pour les vols internationaux et de trois francs pour les vols domestiques. Cette dernière a disparu au profit de la taxe de sécurité et de sûreté créée en 1992 dont les tarifs avaient alors été fixés à 15 et 10 francs par passager selon la même distinction que celle prévue pour la taxe de sûreté. Le produit de la taxe est affecté au budget annexe de l'aviation civile (le BAAC).

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

A. ASSIETTE, TAUX ET RECOUVREMENT


La taxe de sécurité et de sûreté est due par les entreprises de transport public aérien et est ajoutée aux prix demandés aux passagers. Les passagers sont donc les contributeurs effectifs mais le paiement de la taxe est à la charge des entreprises de transport.

L'assiette de la taxe est constituée du nombre de passagers embarquant en France sur les vols commerciaux.

Les taux de la taxe sont différents selon que le passager est embarqué à destination d'un territoire étranger ou d'autres destinations.

Dans le premier cas, il est de 21 francs, étant passé successivement de 15 francs en 1992 à 17 francs en 1993, puis à 18 francs en 1996 et enfin à 21 francs en 1997. Dans le second cas, il est de 14 francs, s'étant établi successivement à 10 francs de 1992 à 1995, 11 francs en 1996 et 14 francs en 1997.

La taxe est déclarative, les entreprises déclarant chaque mois le nombre de passagers embarqués le mois précédent et payant de façon concomitante la taxe due auprès des comptables du budget annexe de l'aviation civile.

Les services de la direction générale de l'aviation civile sont chargés d'en assurer le contrôle.

B. OBSERVATIONS

 L'assiette de la taxe n'est constituée que d'une partie seulement des usagers du transport aérien et des infrastructures nécessaires à celui-ci. Les passagers des vols non commerciaux en sont exonérés -les militaires par exemple- de même que les passagers des vols commerciaux n'embarquant pas en France, c'est-à-dire les passagers survolant le territoire ou atterrissant en France. Ces solutions qui répondent souvent à de simples nécessités pratiques sont parfois justifiées par l'objet que révélerait la dénomination de la taxe et qui serait de contribuer à la sécurité et à la sûreté sur les aéroports. Mais outre que les passagers atterrissant dans les aéroports français bénéficient de ces derniers, on ne doit pas attacher beaucoup d'importance à la dénomination de la taxe qui est, en fait, une ressource couvrant une partie de l'ensemble des crédits du budget annexe de l'aviation civile. En ce sens, l'assiette de la taxe paraît comporter une certaine dose d'arbitraire.

 Les taux de la taxe ont considérablement augmenté. Celui perçu sur les passagers embarqués à destination de l'étranger s'est accru de 40 %, et a été multiplié par 4,2 par rapport au tarif de la taxe de sûreté. Celui perçu sur les passagers embarqués vers d'autres destinations a lui aussi augmenté de 40 % et a été multiplié par 4,7 par rapport au tarif de la taxe de sûreté.

 Les moyens de recouvrement et de contrôle apparaissent sous-dimensionnés compte tenu de l'accroissement de la taxe et de son produit et de son caractère déclaratif.

II. UNE ÉVOLUTION TRÈS PRÉOCCUPANTE

A. L'ACCROISSEMENT DU PRODUIT DE LA TAXE N'A PAS CORRESPONDU À UN ACCROISSEMENT DE MÊME NIVEAU DES DÉPENSES DE SÛRETÉ AÉROPORTUAIRE


Sous l'effet des relèvements de son taux et de l'augmentation du trafic, le produit de la taxe a connu une progression considérable. La taxe de sûreté avait rapporté 62 millions de francs en 1987. La taxe de sécurité et de sûreté devait produire 652,5 millions de francs en 1995.

Produits de la taxe entre 1995 et 1997

(en millions de francs)

1995

1996

1997

652,5

728,6

848

Les recettes ont encore progressé de près de 200 millions de francs en deux ans, soit un accroissement de près de 30 %.

A cette progression n'a pas correspondu une augmentation à due concurrence des dépenses de sûreté aéroportuaire.

L'administration fait observer que cette discordance est normale, la taxe n'ayant pas pour seule vocation de financer les investissements de sûreté,
mais devant également financer les dépenses de sécurité. Elle pourrait de surcroît faire valoir que l'affectation d'une taxe à certaines dépenses d'un budget annexe n'est pas conforme à l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

Mais précisément, c'est tout le problème.

Lorsque la taxe de sécurité et de sûreté avait été créée en 1992, la commission des finances du Sénat avait craint que cette recette venant en substitution de la précédente taxe de sûreté se banalise introduisant davantage d'opacité dans les opérations financières du budget annexe et qu'il en résulte un certain mélange des genres. Cette crainte était fondée.

C'est pourquoi, compte tenu des besoins d'amélioration de la sûreté aéroportuaire, le rapporteur spécial des crédits de l'aviation civile du Sénat a suggéré, à plusieurs reprises, au gouvernement la création d'un compte d'affectation spéciale, seule structure qui permettrait de garantir l'exécution du nécessaire programme d'investissements en matière de sûreté aéroportuaire.

Cette initiative a constamment été rejetée et les motifs de ce rejet sont à trouver dans les considérations qui suivent.

B. L'ACCROISSEMENT DU PRODUIT DE LA TAXE DE SÉCURITÉ ET DE SÛRETÉ EST RENDU NÉCESSAIRE PAR L'IMPASSE DE FINANCEMENT À LAQUELLE EST CONFRONTÉ LE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE

Le projet de budget pour 1998 permet d'expliquer les raisons pour lesquelles la croissance de la taxe de sécurité et de sûreté est indispensable pour, au moins, préserver l'équilibre financier du budget annexe.

Le budget annexe de l'aviation civile assume des charges appartenant à deux catégories de missions, régaliennes pour les unes, de prestations de services pour les autres. Ces dernières missions, essentiellement le contrôle aérien, occupent une place prépondérante dans le budget.

Les crédits budgétaires à ce titre s'élèvent en 1998 à 6.773,1 millions de francs sur un total de crédits de 8.769,5 millions de francs, soit près de 80 %. Le financement naturel des missions de navigation aérienne est constitué, dans le cadre du budget annexe, par les redevances de navigation aérienne. Or, celles-ci s'élèvent à 5.880 millions de francs. Leur niveau est en effet dicté par les règles de droit auxquelles elles doivent obéir et par un certain nombre d'exemptions et d'exonérations 27(*). Comme les recettes de navigation aérienne sont insuffisantes pour financer les crédits de navigation aérienne, et en particulier les crédits d'investissement, il faut recourir à l'emprunt pour financer cette action et ce à hauteur de 893,1 millions de francs. Ces emprunts absorbent près de 86 % de la capacité d'emprunt du budget dont la fixation par les responsables à un peu plus d'un milliard de francs apparaît au demeurant beaucoup trop élevée. En conséquence, le recours à l'emprunt pour financer les autres missions doit être limité à 149 millions de francs alors que la masse de ces crédits atteint 1.696,4 millions de francs. La capacité d'autofinancement de ces crédits doit donc être de 1.547,4 millions de francs. Compte tenu de l'évolution spontanée des recettes, ceci suppose d'accroître le tarif de la taxe de sécurité et de sûreté.

C. L'AFFECTATION DE LA TAXE AU BUDGET ANNEXE POURRAIT N'ÊTRE PAS CONSTITUTIONNELLE


La formule du budget annexe permet deux formes d'affectation distinctes :

 celle qu'elle réalise par elle-même, soit l'affectation directe de certaines recettes à certaines dépenses ;

 l'affectation par procédures particulières qui ne se distingue pas des affectations qui peuvent être réalisées dans le cadre du budget général.

Cette deuxième catégorie d'affectation est décidée par voie réglementaire dans les conditions prévues à l'article 19 de l'ordonnance. Ce dernier article précise que les procédures particulières d'affectation sont la procédure de fonds de concours et la procédure de rétablissement de crédits.

Des définitions précises de ces procédures sont données à l'article 19. Elles encadrent et limitent les procédures particulières d'affectation et, par conséquent, l'entorse qu'elles apportent au principe général de non-affectation des recettes. Il va de soi que la taxe de sécurité et de sûreté n'entre pas dans ce cadre normalement réservé aux ressources non fiscales.

Il reste à définir précisément quel est le champ de l'affectation directe de recettes à certaines dépenses qu'ouvre la formule du budget annexe. L'article 21 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 précise que "les budgets annexes comprennent, d'une part, les recettes et les dépenses d'exploitation, d'autre part, les dépenses d'investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses".

A la lecture de cet article, deux types de ressources semblent pouvoir être affectées au BAAC : les ressources d'exploitation, les ressources spéciales. Mais aucune définition explicite de ces ressources n'est donnée par le texte. Il faut donc tenter une exploration de la logique particulière du budget annexe pour comprendre ce que peuvent être ces ressources.

L'article 20 dispose que "les opérations financières de services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou rendre des services donnant lieu au paiement de prix, peuvent faire l'objet de budgets annexes."

L'article 20 invite donc à considérer que les recettes d'exploitation sont les recettes perçues en contrepartie de la tarification d'un prix censé rémunérer l'exploitation du service rendu aux bénéficiaires des prestations de la DGAC. Cette interprétation est confortée par l'accolement des termes "d'exploitation" au mot "recettes" alors que, pour le budget général, le mot "recettes" n'est accompagné d'aucun élément de précision. De plus, le texte concernant les budgets annexes vise les "dépenses d'exploitation" là où, pour le budget général, sont visées les dépenses ordinaires.

Le lexique des budgets annexes diffère donc de celui du budget général et c'est logique dans la mesure où les budgets annexes retracent les opérations financières de services qui, par leur nature, offrent des prestations "donnant lieu au paiement d'un prix", ce que ne fait pas le budget général.

On peut estimer que les recettes d'exploitation sont principalement des redevances de navigation aérienne, d'autres ressources tirées de l'exploitation entreprise par la DGAC pouvant y être ajoutées comme les recettes issues des autres prestations de service.


Une telle assimilation semble en revanche exclue pour la taxe de sécurité et de sûreté. Cette taxe constitue, à l'évidence, un élément de fiscalité et non une redevance pour services rendus. Le produit de la taxe ne pouvant être considéré comme une recette d'exploitation, il ne saurait couvrir les dépenses d'exploitation du BAAC.

Deux questions se posent donc : d'abord celle de savoir si tel est bien le cas et, dans un deuxième temps, celle de savoir si l'affectation de la taxe de sécurité et de sûreté au budget annexe peut être justifiée.


Pour répondre à la première question, il faut avoir à l'esprit qu'à côté des dépenses d'exploitation, le budget annexe de l'aviation civile retrace des dépenses correspondant à des activités ne tendant pas à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au paiement de prix, qu'on dénomme usuellement sous le terme générique d'activité régaliennes.

Les dépenses associées à ces dernières activités sont, elles, soit des dépenses ordinaires, soit des dépenses en capital. Il est assez étonnant (V. infra) que des catégories de dépenses non prévues par l'ordonnance organique soient retracées par le budget annexe de l'aviation civile.

En tout état de cause, il apparaît que, moyennant une qualification économique des dépenses d'exploitation du BAAC, le produit de la taxe de sécurité et de sûreté ne finance pas les dépenses d'exploitation retracées par lui dans la mesure où les redevances de navigation aérienne couvrent les dépenses d'exploitation de navigation aérienne. En revanche, la taxe finance toutes les autres dépenses retracées par le budget annexe, celles-ci ne pouvant être considérées économiquement comme correspondant à une quelconque exploitation mais devant être considérées, pour une partie d'entre elles, comme des dépenses de fonctionnement, ou encore des dépenses ordinaires dans le sens où de pareilles dépenses s'opposent aux dépenses d'investissement.

Quant à l'affectation de la taxe au budget annexe, plusieurs éléments invitent à douter de son orthodoxie constitutionnelle.


Dans l'avis du Conseil d'Etat du 17 juillet 1990, la Haute Assemblée avait certes considéré, lors de la création du budget annexe de l'aviation civile en remplacement du budget annexe de la navigation aérienne, que :

"Si, en revanche, les missions de la Direction Générale, en ce qui concerne la sûreté des passagers dans les aéroports, ne peuvent être regardés comme tendant à rendre des services donnant lieu au paiement d'un prix, dès lors qu'en ce domaine le législateur a créé la taxe définie à l'article 302 Bis K du Code Général des Impôts, ces activités ne représentent, du point de vue tant des moyens en personnel que des charges financières, qu'une part très faible de l'ensemble de l'activité de la direction générale de l'aviation civile qui serait reprise dans le budget annexe ; il s'ensuit que, même en tenant compte de cette part des missions de la direction générale les conditions définies à l'article 20 resteraient remplies ; par suite, il est loisible au législateur de créer un budget annexe pour les opérations financières de la direction générale de l'aviation civile correspondant à l'ensemble des missions ci-dessus rappelées et de décider que les recettes correspondant au produit de la taxe de sûreté sur les aéroports seront affectées à ce budget".

Mais dès l'origine, l'avis du Conseil d'Etat pouvait ne pas emporter complètement la conviction et susciter l'étonnement évoqué plus haut. On peut faire observer que le Conseil se référait en effet à l'article 20 de l'ordonnance et laissait de côté l'article 21. Or, si son interprétation de l'article 20 pouvait satisfaire 28(*), le défaut de référence à l'article 21 posait problème. Le Conseil s'abstenait de dire ce qu'était la taxe de sécurité et de sûreté -recette d'exploitation ou ressource spéciale affectée aux dépenses d'investissement- et faisait fi des dispositions qui définissent le contenu des dépenses qui figurent dans un budget annexe et qui sont les dépenses d'exploitation et les dépenses d'investissement. Comme aucune des dépenses régaliennes assumées par le budget annexe ne peut être assimilée soit à une dépense d'exploitation, soit à une dépense d'investissement nécessaire à l'exploitation d'un service, ces dépenses ne peuvent être retracées par le budget annexe que moyennant "l'oubli" des dispositions de l'article 21 de l'ordonnance.

Il y a sans doute une contradiction entre cet article et l'article 20 que le Conseil a alors choisi de résoudre en privilégiant celui-ci plutôt que celui-là.

Mais, au-delà, on doit observer qu'en tout cas, dans son avis, le Conseil avait considéré qu'une telle solution -l'affectation du produit de la taxe au BAAC- ne pouvait valoir que pour autant que les activités autres que de prestations de service conservent une place très faible dans l'ensemble de l'activité de la DGAC et que, parallèlement, la taxe de sûreté procure une part très faible des recettes du budget.

Ce n'est évidemment plus le cas, et par conséquent l'affectation de la taxe au budget annexe pose, du fait de son montant encore accru par la mesure projetée par le gouvernement un problème constitutionnel.

III. LA MESURE PROJETÉE PAR LE GOUVERNEMENT

A. UNE HARMONISATION DES TARIFS DE LA TAXE POUR LES DESTINATIONS CONCERNANT DES ÉTATS MEMBRES DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE


Le présent article met fin à la distinction entre destinations nationales et destinations internationales pour lui substituer une distinction entre les vols à destination d'un Etat membre de la Communauté européenne et les vols vers d'autres destinations.

Cette modification vise à mettre la taxe en conformité avec les textes communautaires et plus particulièrement avec le règlement (CE) n° 2408/92 du 23 juillet 1992 concernant l'accès des transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes intercommunautaires.

La Commission européenne estime que le fait de traiter moins favorablement les services de transport aérien intra-communautaire par rapport aux services de transport intérieur comparables est incompatible avec le principe de la libre prestation des services visé dans le règlement précité. Selon la Commission, ce type de disposition crée un avantage particulier au marché intérieur et aux services de transport aérien effectués en France. Elle estime également que la modulation de taxe constitue une infraction au droit de libre circulation dont bénéficient les citoyens des Etats membres de l'Union européenne en vertu de l'article 8 A du traité.

La position de la Commission est évidemment contestable car la modulation de la taxe bénéficie à tous les transporteurs quelle que soit leur nationalité et paraît vraiment peu susceptible de modifier la structure du trafic aérien en Europe.

On souhaiterait que la commission manifeste la même vigilance pour vérifier que les régimes fiscaux des aéroports européens n'introduisent pas de distorsion de concurrence entre opérateurs.

B. UN ALOURDISSEMENT DES TAUX

Seul le taux appliqué aux passagers de vols à destination d'Etats membres de la Communauté européenne autres que la France' serait diminué, passant de 21 à 20 francs, soit une réduction de 4,8 %.

Pour tous les autres passagers, les taux seraient augmentés, de 42,8 % pour les passagers à destination de la France -de 14 à 20 francs- et de 66,6 % pour les passagers vers les autres destinations -de 21 à 35 francs.

Le produit de la taxe de sécurité et de sûreté en sortirait accrue de près de 40 % entre 1997 et 1998 et passerait de 848 millions de francs à 1.182,8 millions de francs, soit près de 16 % des ressources propres du BAAC.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver son vote sur cet article jusqu'à sa plus prochaine réunion, afin de compléter son information sur l'utilisation effective de la taxe de sécurité et de sûreté.

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