II - RESSOURCES AFFECTÉES
ARTICLE 19
Dispositions relatives aux
affectations
Commentaire : cet article confirme, pour l'année
1998, les affectations résultant de budgets annexes et de comptes
spéciaux.
L'article 18 de l'ordonnance organique n° 59-2 du
2 janvier 1959 dispose que, par exception au principe
d'universalité, certaines recettes peuvent être affectées
à certaines dépenses par le biais de budgets annexes et de
comptes spéciaux du Trésor. L'affectation à un compte
spécial est de droit pour les opérations de prêts et
d'avances. Au sein même du budget général ou d'un budget
annexe, des procédures comptables particulières d'affectation
peuvent être décidées par voie réglementaire (fonds
de concours ou rétablissements de crédits).
Le présent article propose de confirmer les affectations en vigueur
pour l'année 1998, sous réserve des dispositions du
présent projet créant de nouvelles affectations ou modifiant les
règles de certaines d'entre elles.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 20
Modification du taux de la taxe de
sécurité et de sûreté due
par les entreprises de
transport aérien
Commentaire : cet article vise à harmoniser les
tarifs de la taxe de sécurité et de sûreté en Europe
et à en augmenter les tarifs.
La taxe de sécurité et de sûreté succède
à la taxe de sûreté, créée en 1987, au taux
de cinq francs pour les vols internationaux et de trois francs pour les vols
domestiques. Cette dernière a disparu au profit de la taxe de
sécurité et de sûreté créée en 1992
dont les tarifs avaient alors été fixés à 15 et
10 francs par passager selon la même distinction que celle
prévue pour la taxe de sûreté. Le produit de la taxe est
affecté au budget annexe de l'aviation civile (le BAAC).
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
A. ASSIETTE, TAUX ET RECOUVREMENT
La taxe de sécurité et de sûreté est due par les
entreprises de transport public aérien et est ajoutée aux prix
demandés aux passagers.
Les passagers
sont donc les
contributeurs effectifs
mais le paiement de la taxe est à la charge
des entreprises de transport.
L'assiette de la taxe est constituée du nombre de passagers embarquant
en France sur les vols commerciaux.
Les taux de la taxe sont différents selon que le passager est
embarqué à destination d'un territoire étranger ou
d'autres destinations.
Dans le premier cas, il est de 21 francs, étant passé
successivement de 15 francs en 1992 à 17 francs en 1993, puis
à 18 francs en 1996 et enfin à 21 francs en 1997. Dans le
second cas, il est de 14 francs, s'étant établi
successivement à 10 francs de 1992 à 1995, 11 francs en
1996 et 14 francs en 1997.
La taxe est déclarative, les entreprises déclarant chaque mois
le nombre de passagers embarqués le mois précédent et
payant de façon concomitante la taxe due auprès des comptables du
budget annexe de l'aviation civile.
Les services de la direction générale de l'aviation civile sont
chargés d'en assurer le contrôle.
B. OBSERVATIONS
L'assiette de la taxe
n'est constituée que d'une partie
seulement des usagers du transport aérien et des infrastructures
nécessaires à celui-ci. Les passagers des vols non commerciaux en
sont exonérés -les militaires par exemple- de même que les
passagers des vols commerciaux n'embarquant pas en France, c'est-à-dire
les passagers survolant le territoire ou atterrissant en France. Ces solutions
qui répondent souvent à de simples nécessités
pratiques sont parfois justifiées par l'objet que
révélerait la dénomination de la taxe et qui serait de
contribuer à la sécurité et à la
sûreté sur les aéroports. Mais outre que les passagers
atterrissant dans les aéroports français
bénéficient de ces derniers,
on ne doit pas attacher beaucoup
d'importance à la dénomination de la taxe qui est, en fait, une
ressource couvrant une partie de l'ensemble des crédits du budget annexe
de l'aviation civile.
En ce sens,
l'assiette de la taxe paraît
comporter une certaine dose d'arbitraire.
Les taux de la taxe ont considérablement augmenté.
Celui perçu sur les passagers embarqués à destination
de l'étranger s'est accru de 40 %, et a été
multiplié par 4,2 par rapport au tarif de la taxe de
sûreté. Celui perçu sur les passagers embarqués vers
d'autres destinations a lui aussi augmenté de 40 % et a
été multiplié par 4,7 par rapport au tarif de la taxe de
sûreté.
Les moyens de recouvrement et de contrôle apparaissent
sous-dimensionnés
compte tenu de l'accroissement de la taxe et de
son produit et de son caractère déclaratif.
II. UNE ÉVOLUTION TRÈS PRÉOCCUPANTE
A. L'ACCROISSEMENT DU PRODUIT DE LA TAXE N'A PAS CORRESPONDU À UN
ACCROISSEMENT DE MÊME NIVEAU DES DÉPENSES DE SÛRETÉ
AÉROPORTUAIRE
Sous l'effet des relèvements de son taux et de l'augmentation du
trafic, le produit de la taxe a connu une progression considérable. La
taxe de sûreté avait rapporté 62 millions de francs en
1987. La taxe de sécurité et de sûreté devait
produire 652,5 millions de francs en 1995.
Produits de la taxe entre 1995 et 1997
(en millions de francs)
|
1995 |
1996 |
1997 |
|
652,5 |
728,6 |
848 |
Les recettes ont encore progressé de près de
200 millions de francs en deux ans, soit un accroissement de près
de 30 %.
A cette progression n'a pas correspondu une augmentation à due
concurrence des dépenses de sûreté aéroportuaire.
L'administration fait observer que cette discordance est normale, la taxe
n'ayant pas pour seule vocation de financer les investissements de
sûreté,
mais devant également financer les
dépenses de sécurité. Elle pourrait de surcroît
faire valoir que l'affectation d'une taxe à certaines dépenses
d'un budget annexe n'est pas conforme à l'article 18 de
l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
Mais précisément, c'est tout le problème.
Lorsque la taxe de sécurité et de sûreté avait
été créée en 1992, la commission des finances du
Sénat avait craint que cette recette venant en substitution de la
précédente taxe de sûreté se banalise introduisant
davantage d'opacité dans les opérations financières du
budget annexe et qu'il en résulte un certain mélange des genres.
Cette crainte était fondée.
C'est pourquoi, compte tenu des besoins d'amélioration de la
sûreté aéroportuaire, le rapporteur spécial des
crédits de l'aviation civile du Sénat a suggéré,
à plusieurs reprises, au gouvernement la création d'un compte
d'affectation spéciale, seule structure qui permettrait de garantir
l'exécution du nécessaire programme d'investissements en
matière de sûreté aéroportuaire.
Cette initiative a constamment été rejetée et les motifs
de ce rejet sont à trouver dans les considérations qui suivent.
B. L'ACCROISSEMENT DU PRODUIT DE LA TAXE DE SÉCURITÉ ET DE
SÛRETÉ EST RENDU NÉCESSAIRE PAR L'IMPASSE DE FINANCEMENT
À LAQUELLE EST CONFRONTÉ LE BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION
CIVILE
Le projet de budget pour 1998 permet d'expliquer les raisons pour lesquelles
la croissance de la taxe de sécurité et de sûreté
est indispensable pour, au moins, préserver l'équilibre financier
du budget annexe.
Le budget annexe de l'aviation civile assume des charges appartenant à
deux catégories de missions, régaliennes pour les unes, de
prestations de services pour les autres. Ces dernières missions,
essentiellement le contrôle aérien, occupent une place
prépondérante dans le budget.
Les crédits budgétaires à ce titre
s'élèvent en 1998 à 6.773,1 millions de francs sur un
total de crédits de 8.769,5 millions de francs, soit près de
80 %. Le financement naturel des missions de navigation aérienne
est constitué, dans le cadre du budget annexe, par les redevances de
navigation aérienne. Or, celles-ci s'élèvent à
5.880 millions de francs. Leur niveau est en effet dicté par les
règles de droit auxquelles elles doivent obéir et par un certain
nombre d'exemptions et d'exonérations
27(
*
)
. Comme les recettes de navigation
aérienne sont insuffisantes pour financer les crédits de
navigation aérienne, et en particulier les crédits
d'investissement, il faut recourir à l'emprunt pour financer cette
action et ce à hauteur de 893,1 millions de francs.
Ces emprunts
absorbent près de 86 % de la capacité d'emprunt du budget
dont la fixation par les responsables à un peu plus d'un milliard de
francs apparaît au demeurant beaucoup trop élevée. En
conséquence, le recours à l'emprunt pour financer les autres
missions doit être limité à 149 millions de francs
alors que la masse de ces crédits atteint 1.696,4 millions de
francs. La capacité d'autofinancement de ces crédits doit donc
être de 1.547,4 millions de francs.
Compte tenu de
l'évolution spontanée des recettes, ceci suppose
d'accroître le tarif de la taxe de sécurité et de
sûreté.
C. L'AFFECTATION DE LA TAXE AU BUDGET ANNEXE POURRAIT N'ÊTRE PAS
CONSTITUTIONNELLE
La formule du budget annexe permet deux formes d'affectation distinctes :
celle qu'elle réalise par elle-même, soit l'affectation
directe de certaines recettes à certaines dépenses ;
l'affectation par procédures particulières qui ne se
distingue pas des affectations qui peuvent être réalisées
dans le cadre du budget général.
Cette deuxième catégorie d'affectation est décidée
par voie réglementaire dans les conditions prévues à
l'article 19 de l'ordonnance. Ce dernier article précise que les
procédures particulières d'affectation sont la procédure
de fonds de concours et la procédure de rétablissement de
crédits.
Des définitions précises de ces procédures sont
données à l'article 19. Elles encadrent et limitent les
procédures particulières d'affectation et, par conséquent,
l'entorse qu'elles apportent au principe général de
non-affectation des recettes.
Il va de soi que la taxe de
sécurité et de sûreté n'entre pas dans ce cadre
normalement réservé aux ressources non fiscales
.
Il reste à définir précisément quel est le
champ de l'affectation directe de recettes à certaines dépenses
qu'ouvre la formule du budget annexe. L'article 21
de
l'ordonnance
du 2 janvier 1959
précise que "
les budgets annexes
comprennent, d'une part, les recettes et les dépenses d'exploitation,
d'autre part, les dépenses d'investissement et les ressources
spéciales affectées à ces dépenses".
A la lecture de cet article, deux types de ressources semblent pouvoir
être affectées au BAAC : les ressources d'exploitation, les
ressources spéciales. Mais aucune définition explicite de ces
ressources n'est donnée par le texte. Il faut donc tenter une
exploration de la logique particulière du budget annexe pour comprendre
ce que peuvent être ces ressources.
L'article 20 dispose que "
les opérations financières de
services de l'Etat que la loi n'a pas dotés de la personnalité
morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des
biens ou rendre des services
donnant lieu au paiement de prix, peuvent
faire l'objet de budgets annexes
."
L'article 20 invite donc à considérer que les recettes
d'exploitation sont les recettes perçues en contrepartie de la
tarification d'un prix censé rémunérer l'exploitation du
service rendu aux bénéficiaires des prestations de la DGAC.
Cette interprétation est confortée par l'accolement des
termes "d'exploitation" au mot "recettes" alors que, pour
le budget
général, le mot "recettes" n'est accompagné d'aucun
élément de précision. De plus, le texte concernant les
budgets annexes vise les "dépenses d'exploitation" là où,
pour le budget général, sont visées les dépenses
ordinaires.
Le lexique des budgets annexes diffère donc de celui du budget
général et c'est logique dans la mesure où les budgets
annexes retracent les opérations financières de services qui, par
leur nature, offrent des prestations "donnant lieu au paiement d'un
prix", ce
que ne fait pas le budget général.
On peut estimer que les recettes d'exploitation sont principalement des
redevances de navigation aérienne, d'autres ressources tirées de
l'exploitation entreprise par la DGAC pouvant y être ajoutées
comme les recettes issues des autres prestations de service.
Une telle assimilation semble en revanche exclue pour la taxe de
sécurité et de sûreté.
Cette taxe constitue,
à l'évidence, un élément de fiscalité et non
une redevance pour services rendus.
Le produit de la taxe ne pouvant
être considéré comme une recette d'exploitation, il ne
saurait couvrir les dépenses d'exploitation du BAAC.
Deux questions se posent donc : d'abord celle de savoir si tel est bien
le cas et, dans un deuxième temps, celle de savoir si l'affectation de
la taxe de sécurité et de sûreté au budget annexe
peut être justifiée.
Pour répondre à la première question, il faut avoir
à l'esprit qu'à côté des dépenses
d'exploitation, le budget annexe de l'aviation civile retrace des
dépenses correspondant à des activités ne tendant pas
à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au
paiement de prix, qu'on dénomme usuellement sous le terme
générique d'activité régaliennes.
Les dépenses associées à ces dernières
activités sont, elles, soit des dépenses ordinaires, soit des
dépenses en capital. Il est assez étonnant (V. infra) que des
catégories de dépenses non prévues par l'ordonnance
organique soient retracées par le budget annexe de l'aviation civile.
En tout état de cause, il apparaît que,
moyennant une
qualification économique des dépenses d'exploitation du BAAC, le
produit de la taxe de sécurité et de sûreté ne
finance pas les dépenses d'exploitation retracées par lui dans la
mesure où les redevances de navigation aérienne couvrent les
dépenses d'exploitation de navigation aérienne. En revanche, la
taxe finance toutes les autres dépenses retracées par le budget
annexe, celles-ci ne pouvant être considérées
économiquement comme correspondant à une quelconque exploitation
mais devant être considérées, pour une partie d'entre
elles, comme des dépenses de fonctionnement, ou encore des
dépenses ordinaires dans le sens où de pareilles dépenses
s'opposent aux dépenses d'investissement.
Quant à l'affectation de la taxe au budget annexe, plusieurs
éléments invitent à douter de son orthodoxie
constitutionnelle.
Dans l'avis du Conseil d'Etat du 17 juillet 1990, la Haute
Assemblée avait certes considéré, lors de la
création du budget annexe de l'aviation civile en remplacement du budget
annexe de la navigation aérienne, que :
"
Si, en revanche, les missions de la Direction Générale, en
ce qui concerne la sûreté des passagers dans les aéroports,
ne peuvent être regardés comme tendant à rendre des
services donnant lieu au paiement d'un prix, dès lors qu'en ce domaine
le législateur a créé la taxe définie à
l'article 302 Bis K du Code Général des
Impôts, ces activités ne représentent, du point de vue tant
des moyens en personnel que des charges financières,
qu'une part
très faible de l'ensemble de l'activité
de la direction
générale de l'aviation civile qui serait reprise dans le budget
annexe ;
il s'ensuit que, même en tenant compte de cette part des
missions de la direction générale les conditions définies
à l'article 20 resteraient remplies
; par suite, il est
loisible au législateur de créer un budget annexe pour les
opérations financières de la direction générale de
l'aviation civile correspondant à l'ensemble des missions ci-dessus
rappelées et de décider que les recettes correspondant au produit
de la taxe de sûreté sur les aéroports seront
affectées à ce budget".
Mais dès l'origine, l'avis du Conseil d'Etat pouvait ne pas emporter
complètement la conviction et susciter l'étonnement
évoqué plus haut. On peut faire observer que le Conseil se
référait en effet à l'article 20 de l'ordonnance et
laissait de côté l'article 21. Or, si son
interprétation de l'article 20 pouvait satisfaire
28(
*
)
, le défaut de
référence à l'article 21 posait problème. Le
Conseil s'abstenait de dire ce qu'était la taxe de
sécurité et de sûreté -recette d'exploitation ou
ressource spéciale affectée aux dépenses d'investissement-
et faisait fi des dispositions qui définissent le contenu des
dépenses qui figurent dans un budget annexe et qui sont les
dépenses d'exploitation
et les
dépenses
d'investissement. Comme aucune des dépenses régaliennes
assumées par le budget annexe ne peut être assimilée soit
à une dépense d'exploitation, soit à une dépense
d'investissement nécessaire à l'exploitation d'un service, ces
dépenses ne peuvent être retracées par le budget annexe que
moyennant "l'oubli" des dispositions de l'article 21 de
l'ordonnance.
Il y a sans doute une contradiction entre cet article et l'article 20
que le Conseil a alors choisi de résoudre en privilégiant
celui-ci plutôt que celui-là.
Mais, au-delà, on doit observer qu'en tout cas, dans son avis,
le
Conseil avait considéré qu'une telle solution -l'affectation du
produit de la taxe au BAAC- ne pouvait valoir que pour autant que les
activités autres que de prestations de service conservent une place
très faible dans l'ensemble de l'activité de la DGAC et que,
parallèlement, la taxe de sûreté procure une part
très faible des recettes du budget.
Ce n'est évidemment plus le cas, et par conséquent
l'affectation de la taxe au budget annexe pose, du fait de son montant encore
accru par la mesure projetée par le gouvernement un problème
constitutionnel.
III. LA MESURE PROJETÉE PAR LE GOUVERNEMENT
A. UNE HARMONISATION DES TARIFS DE LA TAXE POUR LES DESTINATIONS CONCERNANT
DES ÉTATS MEMBRES DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE
Le présent article met fin à la distinction entre destinations
nationales et destinations internationales pour lui substituer une distinction
entre les vols à destination d'un Etat membre de la Communauté
européenne et les vols vers d'autres destinations.
Cette modification vise à mettre la taxe en conformité avec les
textes communautaires et plus particulièrement avec le règlement
(CE) n° 2408/92 du 23 juillet 1992 concernant l'accès des
transporteurs aériens communautaires aux liaisons aériennes
intercommunautaires.
La Commission européenne estime que le fait de traiter moins
favorablement les services de transport aérien intra-communautaire par
rapport aux services de transport intérieur comparables est incompatible
avec le principe de la libre prestation des services visé dans le
règlement précité.
Selon la Commission, ce type de
disposition crée un avantage particulier au marché
intérieur et aux services de transport aérien effectués en
France. Elle estime également que la modulation de taxe constitue une
infraction au droit de libre circulation dont bénéficient les
citoyens des Etats membres de l'Union européenne en vertu de
l'article 8 A du traité.
La position de la Commission est évidemment contestable car la
modulation de la taxe bénéficie à tous les transporteurs
quelle que soit leur nationalité et paraît vraiment peu
susceptible de modifier la structure du trafic aérien en Europe.
On souhaiterait que la commission manifeste la même vigilance pour
vérifier que les régimes fiscaux des aéroports
européens n'introduisent pas de distorsion de concurrence entre
opérateurs.
B. UN ALOURDISSEMENT DES TAUX
Seul le taux appliqué aux passagers de vols à destination
d'Etats membres de la Communauté européenne autres que la France'
serait diminué, passant de 21 à 20 francs, soit une
réduction de 4,8 %.
Pour tous les autres passagers, les taux seraient augmentés, de
42,8 % pour les passagers à destination de la France -de 14
à 20 francs- et de 66,6 % pour les passagers vers les autres
destinations -de 21 à 35 francs.
Le produit de la taxe de sécurité et de sûreté en
sortirait accrue de près de 40 % entre 1997 et 1998 et passerait de
848 millions de francs à 1.182,8 millions de francs, soit
près de 16 % des ressources propres du BAAC.
Décision de la commission : votre commission a décidé
de réserver son vote sur cet article jusqu'à sa plus prochaine
réunion, afin de compléter son information sur l'utilisation
effective de la taxe de sécurité et de sûreté.