Projet de loi de finances pour 1998 : Education nationale, recherche et technologie : enseignement scolaire

RAPPORT GENERAL N° 85 TOME III ANNEXE 14 - PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 - EDUCATION NATIONALE RECHERCHE ET TECHNOLOGIE - ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

M. Jacques Richard DELONG

COMMISSION DES FINANCES, DU CONTROLE BUDGETAIRE ET DES COMPTES ECONOMIQUES DE LA NATION - RAPPORT GENERAL N°85 TOME III ANNEXE 14 - 1997/1998

Table des matières

N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 14

ÉDUCATION NATIONALE, RECHERCHE ET TECHNOLOGIE :

I . - ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Rapporteur spécial : M. Jacques-Richard DELONG

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Compte tenu de l'augmentation des crédits du budget de l'enseignement scolaire pour 1998, votre rapporteur spécial se bornera à faire trois types de remarques.

A. DES DÉCISIONS QUI VONT DANS LE BON SENS

Il convient en premier lieu de féliciter le Gouvernement pour avoir pris un certain nombre de mesures de bon sens que votre commission des finances souhaitait voir adoptées depuis longtemps :

Il s'agit, d'une part, du retour au versement direct des bourses de collège annoncé par Mme Ségolène Royal. En effet, le remplacement des bourses de collège par l'aide à la scolarité versée par les organismes débiteurs de prestations familiales depuis le 1 ^er septembre 1994 ne permettait plus aux agents comptables de collège, jusqu'alors payeurs des bourses de premier cycle, de prélever les frais de demi-pension sur le montant de l'aide scolaire due aux élèves.

Ces nouvelles modalités de paiement ont parfois été considérées comme un facteur de désaffection des cantines scolaires de la part des élèves en collèges. Si cette hypothèse était avérée, le retour à l'ancien mode de versement devrait permettre une augmentation de la fréquentation des cantines scolaires.

Il s'agit, d'autre part, de l'allégement des structures administratives centrales.

Un projet de réorganisation de l'administration centrale est en effet actuellement en cours, qui vise notamment à rationaliser et alléger l'organisation de services par des regroupements de structures afin d'accroître l'efficacité de l'action administrative, et à relancer la politique de déconcentration des compétences.

Il convient d'observer que les mesures de déconcentration d'un certain nombre d'opérations de gestion et l'application des mesures de réforme de l'Etat ont déjà permis la suppression de 479 emplois au budget du ministère depuis 1993, dont 279 au titre des mesures d'économie.

Par ailleurs, la démarche de modernisation du service public, préconisant un recentrage des administrations centrales sur leur fonction de conception et de pilotage s'est accompagnée de transferts d'effectifs réels par la voie de la mise à disposition, pour répondre aux besoins des établissements d'enseignement supérieur. Ainsi, près de 200 agents ont quitté l'administration centrale au 1 ^er septembre 1997 en contrepartie transferts progressifs d'emplois.

Par ailleurs, votre rapporteur portera la plus grande attention à la réforme du mouvement des enseignants envisagée par le ministre de l'éducation nationale pour 1999. Cette réforme vise à déconcentrer les décisions d'affectation auprès des autorités rectorales, ce qui permettra de mieux prendre en compte les particularités des établissements ou de leur environnement géographique.

Il convient toutefois d'observer que la déconcentration est déjà largement engagée, les recteurs ayant délégation de compétence pour un certain nombre d'affectations (affectations provisoires sur les postes de titulaires académiques, réaffectation des enseignants dont le poste a été supprimé ou transformé par suite d'une mesure de carte scolaire...).

Il s'agit également de l'utilisation d'un certain nombre d'heures supplémentaires dont le contingent pouvait sembler supérieur aux besoins .

En effet, la suppression prévue de 90.000 heures supplémentaires permet de dégager une économie de 700 millions de francs affectée au financement du réemploi de 28.000 maîtres-auxiliaires, sur la base d'un coût moyen de 7.700 F pour une heure supplémentaire année.

Il est certes indispensable de conserver un volant suffisant d'heures supplémentaires dans la mesure où elle constituent un élément de souplesse nécessaire à l'organisation pédagogique des établissements. Néanmoins, la tendance à la diminution de la démographie scolaire incite à la rigueur.

Votre rapporteur se réjouit également de la priorité " redonnée " aux ZEP mais souhaiterait cependant rappeler que l'effort en faveur de ces zones n'avait jamais été interrompu.

En effet, les crédits pédagogiques sont 2,7 fois plus élevés dans les ZEP que dans les autres établissements.

En outre, une indemnité de sujétions spéciales est accordée aux enseignants et aux personnels de direction et d'éducation, ce qui a représenté un coût budgétaire de 533,3 millions de francs en 1997. Par ailleurs, les ZEP ont bénéficié en 1997 de l'apport de 4.700 appelés du contingent.

Enfin, des postes supplémentaires sont implantés dans les ZEP afin d'assurer un encadrement adapté à la spécificité du public scolaire et d'alléger les effectifs dans les classes. C'est ainsi que l'objectif de limiter le nombre d'élèves à 25 par classe dans les écoles maternelles a été atteint à la rentrée 1997.

B. DES DÉCISIONS JUSTIFIÉES PAR L'ÉQUITÉ MAIS DONT LE RENOUVELLEMENT POURRAIT POSER PROBLÈME

Votre rapporteur spécial tient par ailleurs à appeler l'attention du Gouvernement sur les risques que recèlent certaines mesures.

Ainsi, il semble a priori conforme à l'équité et à la justice de réemployer des maîtres-auxiliaires qui ont pour la plupart consacré de nombreuses années à l'éducation nationale. Néanmoins, sauf à risquer de décourager les candidats aux concours de l'éducation nationale et de démotiver les titulaires qui ont dû se soumettre aux épreuves sélectives des concours, il convient de ne pas déroger aux règles de la fonction publique.

Aussi votre rapporteur spécial appelle-t-il à poursuivre les plans de résorption des emplois précaires . En effet, depuis plusieurs années, des dispositions ont été prises pour faciliter l'accès des maîtres-auxiliaires aux corps enseignants par la voie des concours.

Ainsi, entre 1988 et 1995, 4.500 suppléants du premier degré ont été titularisés dans le corps des instituteurs ou des professeurs des écoles et 29.000 maîtres auxiliaires du second degré ont été titularisés dans les différents corps du second degré.

Le total des suppléants du premier degré et des maîtres-auxiliaires du second degré s'élevait, à la rentrée scolaire de 1996, à 25.970 agents, soit une diminution de 12,8 % par rapport à l'année précédente.

Par ailleurs, la rentrée scolaire 1997 a été marquée par la réouverture de 1.262 classes dont 394 classes maternelles et 868 classes élémentaires. Il s'agit en réalité de 447 réouvertures (sur 1.100 qui devaient fermer) et de 815 nouvelles ouvertures.

Cet effort est certes louable dans la mesure où il a porté en priorité sur les ZEP et sur les écoles rurales qui ont fait des efforts de regroupement pédagogique et d'équipement et dans lesquelles la fermeture de classes aurait risqué d'accélérer le processus de désertification.

Il est en outre équitable de ne pas défavoriser des communes qui ont fait des efforts de regroupement par rapport à celles qui possèdent une école à classe unique et qui bénéficient à ce titre du moratoire des fermetures d'écoles à classe unique institué en 1993.

Néanmoins, outre les dépenses budgétaires qu'il induit, cet effort semble peu compatible avec l'évolution démographique en milieu rural, dont il est difficile de faire totalement abstraction. Il pose par ailleurs un autre problème, celui de l'exposition à l'échec scolaire des élèves issus d'établissements à faibles effectifs.

A cet égard, votre rapporteur spécial, qui a fait une mission de contrôle de ces crédits de mai à juin 1997, s'interroge sur la manière dont le ministère de l'éducation nationale compte remédier au problème des collèges à faibles effectifs. Il importe en effet de rappeler qu'à la rentrée 1996-1997, 207 collèges comptaient moins de 100 élèves dont 59 collèges publics et 148 collèges privés.

La polyvalence des établissements semble être une solution d'avenir pour tendre vers une utilisation optimale des capacités et des moyens. De même le rapprochement entre collèges et la création d'internats, notamment en milieu rural, doivent être encouragés.

C DES DÉCISIONS LOURDES DE CONSÉQUENCES

Enfin, deux décisions semblent aller à l'encontre d'une gestion à long terme du budget de l'enseignement scolaire.

En premier lieu, la création de 40.000 emplois-jeunes en 1997 et 35.000 en 1998 risque de contribuer à l'alourdissement d'un budget déjà extrêmement rigide.

Bien que le ministre de l'éducation nationale affirme que ces emplois ne sont pas destinés à durer plus de cinq ans, on peut légitimement mettre en doute cette assertion. En effet, de même que les maîtres auxiliaires qui sont employés dans l'éducation nationale depuis un certain nombre d'années sont, dans une certaine mesure, fondés à réclamer leur titularisation, il faut se demander si la demande d'intégration aux différents corps de fonctionnaires de l'éducation nationale de jeunes filles et de jeunes gens qui auront été employés pendant cinq ans n'aura pas acquis une certaine légitimité.

La création de 75.000 postes d'aides-éducateurs risque donc d'engager les finances de l'Etat sur une période beaucoup plus longue que prévue.

Au demeurant, le financement de ces emplois n'a pas été prévu dans le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 1998. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, les 40.000 emplois-jeunes dont la création devrait intervenir avant la fin de cette année devraient être financés intégralement par des crédits de répartition en provenance du budget du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Pour l'avenir, il est envisagé de réaliser des économies en modifiant le mode de rémunération des heures supplémentaires. Ainsi, les heures supplémentaires année (HSA) seraient rémunérés sur la base de 36 semaines (soit 36 heures supplémentaires effectuées dans l'année, ce qui est un maximum), conformément à la loi d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989 ^{1( * )} , et non plus sur la base de 43 semaines.

Par ailleurs, la création de 1.320 emplois de personnels non-enseignants semble difficilement compatible avec la maîtrise des finances publiques. Or, celle-ci devrait être d'autant moins douloureuse dans le domaine de l'éducation que les effectifs scolarisés diminuent et continueront à décroître au moins jusqu'en 2006. Ainsi, la diminution du nombre d'enseignants ne devrait pas dégrader le taux d'encadrement des élèves. Les effectifs des " brigades de remplacement " semblent également pouvoir diminuer.

La maîtrise des dépenses d'éducation apparaît au demeurant d'autant plus nécessaire que les crédits du budget de l'Etat consacrés à l'éducation nationale sont passés de 184 milliards de francs à 286 milliards depuis 1989, ce qui représente une augmentation en francs courants de plus de 55 %. Aucun autre département ministériel n'a connu une évolution aussi favorable.

Or, les études comparatives internationales indiquent que les pays les mieux classés pour les performances scolaires de leurs élèves ne sont pas ceux qui dépensent le plus : ainsi, les pays asiatiques qui affichent de bonnes performances consacrent en moyenne 3,3 % de leur PIB à l'éducation, soit deux fois moins que la France. Ces pays font en revanche systématiquement cohabiter enseignement privé et public pour encourager l'émulation. Nombre d'indicateurs démontrent par ailleurs que lorsqu'il y a diversité dans les filières et dans le financement, le système est plus productif.

En conséquence, souhaitant récuser l'argument selon lequel la priorité attribuée à l'éducation nationale doit nécessairement se traduire par une augmentation des postes et des crédits, votre commission des finances vous proposera deux amendements de réduction des crédits portant sur les titres III et IV, pour un montant total de 2,16 milliards de francs.

INTRODUCTION

Après une année de fort ralentissement, le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 1998 renoue avec la croissance des crédits constatée les années antérieures (+ 4,2 % en 1996, + 4,3 % en 1995, + 3,8 % en 1994).

Ainsi, les moyens inscrits au projet de budget de l'enseignement scolaire pour 1998 sont en hausse de 3,15 % pour atteindre 285,93 milliards de francs (contre 277,2 milliards de francs en 1997). Il s'agit d'une hausse en francs constants de 1,77 % qui tranche avec l'effort global de l'Etat consistant à contenir la croissance des crédits dans la limite de l'inflation anticipée, soit 1,38 %.

Ce taux de progression est en outre à rapprocher de la faible croissance des crédits de l'enseignement scolaire prévue dans le projet de budget pour 1997 : ils ne devaient en effet croître que de 1,5 %, ce qui reflétait l'attention portée à la démographie scolaire.

Or, les prévisions relatives aux effectifs d'enfants scolarisés dans l'enseignement primaire et dans l'enseignement secondaire dans les années à venir n'ont pas varié.

Après avoir décru de 73.500 élèves à la rentrée 1997, les effectifs scolarisés devraient de nouveau se contracter de 55.400 élèves à la rentrée 1998. On escompte par ailleurs, dans les dix prochaines années, une diminution des effectifs de 225.000 élèves dans les écoles et de 330.000 élèves dans le second degré.

Dans ce contexte, il convient de s'interroger sur la nécessité de consacrer 8,72 milliards de francs de plus qu'en 1997 à l'éducation nationale . Le maintien des crédits au niveau de l'année dernière aurait dû suffire à améliorer les conditions de l'enseignement puisque un même montant de crédits aurait pu être consacré à un nombre plus restreint d'élèves.

Cette réflexion est d'autant plus urgente à mener qu'avec 83 % de crédits affectés aux dépenses de personnel, le budget de l'enseignement scolaire est un des budgets les plus rigides de l'Etat. Seule une action de long terme permettra donc de contenir la progression de ses crédits dans une proportion raisonnable au regard, certes, de nos engagements européens, mais surtout de la compétitivité de la France.

CHAPITRE PREMIER
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

I. L'EFFORT EN FAVEUR DE L'ÉDUCATION NATIONALE

La dépense d'éducation a fortement progressé depuis quinze ans et se situe à un niveau honorable comparé aux autres pays de l'OCDE. La part de l'Etat dans cette dépense a eu tendance à diminuer sur longue période, en dépit de la constante augmentation du budget de l'éducation nationale.

A. L'ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE INTÉRIEURE D'ÉDUCATION

La dépense intérieure d'éducation ^{2( * )} (DIE) a atteint en 1996, 578,4 milliards de francs (contre 562,7 milliards de francs en 1995), ce qui correspond à 7,4 % du produit intérieur brut (contre 7,3 %). L'effort financier de la collectivité nationale représente 9.900 francs par habitant ou 35.100 francs par élève ou étudiant.

1. L'évolution de la dépense d'éducation depuis 1975

Depuis 1975, on assiste à une progression significative de la dépense intérieure d'éducation à un taux annuel moyen de 2,8 %, légèrement supérieure à celle de la richesse nationale (+ 2,2 %).

On peut distinguer trois périodes dans cette évolution :

- de 1975 à 1985, la part de la DIE dans le PIB croît et passe de 6,5 % en 1975 à 6,8 % en 1982 niveau auquel elle se maintient jusqu'en 1985 ;

- de 1986 à 1989, on assiste au retournement de cette tendance. La politique générale de maîtrise des finances publiques et particulièrement la politique de rigueur salariale ont pour conséquence une augmentation de la dépense d'éducation inférieure à celle du PIB. Ce n'est qu'en 1989 que la dépense d'éducation retrouve son niveau de 1979 dans la richesse nationale ;

- depuis 1989, sous l'effet conjugué d'une politique volontariste et de la décélération de la croissance du PIB, la part de la dépense d'éducation s'élève jusqu'à 7,4 % en 1996.



Cette croissance s'explique moins par l'accroissement du nombre d'élèves que par celui du coût de chaque élève. La dépense annuelle moyenne par élève ou étudiant augmente sur la période 1975-1996 de 2,5 % par an en francs constants, par suite du poids croissant des enseignements du second degré et du supérieur et l'amélioration de l'encadrement dans le premier degré et le premier cycle du second degré.

Par niveau d'enseignement, entre 1975 et 1996, l'accroissement en francs constants des dépenses moyennes par élève est de 69 % pour le premier degré, de 57 % pour le second degré et de 15,4 % pour l'enseignement supérieur, où la dépense d'éducation, qui a plus que doublé depuis 1975, a été largement absorbée par l'augmentation des effectifs d'étudiants (+ 87 %).

2. Éléments de comparaison internationale

Les statistiques internationales posent de sérieux problèmes de comparabilité. Tous les pays ne connaissent pas la totalité de leurs dépenses d'éducation, notamment les dépenses privées. Les chiffres ne comprennent pas toujours l'ensemble des financeurs. L'harmonisation des concepts n'est pas encore achevée, en particulier en matière de prise en compte de la recherche dans les universités qui n'est pas comptabilisée en France dans la dépense d'éducation, mais l'est souvent dans d'autres pays.

La dernière publication statistique de l'OCDE porte sur l'année 1993. En tenant compte des sources de financement publiques et privées, les pays de l'OCDE consacrent dans leur ensemble 6,1 % de leur PIB aux établissements d'enseignement, tous niveaux confondus. Avec 6,1 % de son PIB consacré à la l'éducation, tous niveaux scolaires confondus, la France se situerait dans une situation moyenne, après le Danemark (7,2 %), la Suède (6,9 %) et les Etats-Unis (6,8 %) et devant l'Allemagne (5,9 %), l'Espagne (5,3 %) et l'Italie (5,1 %).

Les dépenses en faveur des établissements primaires et secondaires (y compris les dépenses privées et les subventions publiques en faveur des établissements d'enseignement du secteur privé) s'élèvent à 3,9 % du PIB pour l'ensemble des pays de l'OCDE, avec une variation de 2,4 à 4,7 % entre les pays. La France (4,4 %) vient après la Finlande et la Suède (4,7 %), le Canada et le Danemark (4,5 %) ; elle devance notamment les Etats-Unis (4,1 %), l'Allemagne (3,9 %), l'Italie (3,5 %) et le Japon (3,2 %).

B. L'EFFORT DE L'ETAT DANS LA DÉPENSE ÉDUCATION

Il est intéressant de distinguer à ce niveau, l'Etat, tous ministères confondus, et le seul ministère de l'éducation nationale.

1. La part de l'Etat dans la dépense d'éducation

La participation des différents financeurs initiaux ^{3( * )} de la dépense d'éducation de 1985 à 1996 est retracée dans le tableau ci-après :

Ce tableau fait clairement ressortir les évolutions suivantes :

la répartition du financement de la dépense d'éducation entre financeurs publics et privés a eu tendance à se modifier légèrement sur la période considérée : la part des financeurs publics est passée en effet de 83,7 % en 1985 à 87,1 % en 1996 ; il y a une légère inflexion sur la fin de la série reflétant l'effort engagé ces deux dernières années pour contenir le budget de l'enseignement scolaire.

la part de l'Etat est en légère diminution, passant de 67,4 % en début de période, à 65 % en fin, alors que la part des collectivités territoriales est passée de 15,6 % à 20,3 %. Cette diminution s'explique par un taux de croissance de l'effort de ces dernières presque toujours plus élevé que celui de l'Etat ;

la part des entreprises ainsi que celle des ménages ont eu tendance à diminuer, sauf en 1995 et en 1996.

2. L'évolution du budget de l'enseignement scolaire depuis 1989

Avec 285,92 milliards de francs de crédits, le budget de l'enseignement scolaire concentre à lui seul plus d'un cinquième du total des crédits civils de l'Etat. Seul le budget des charges communes le devance. Avec 238,2 milliards de francs, le budget de la défense vient en 3 ^ème position.

Pour donner un ordre de grandeur, le budget de l'enseignement scolaire consomme à lui tout seul la quasi totalité des recettes de l'impôt sur le revenu des personnes physiques de 1997 (290 milliards de francs).

Par ailleurs, comme l'indique le tableau ci-après, la part du budget de l'enseignement scolaire dans le budget total de l'Etat (charges civiles et militaires) atteindra 18 % en 1998 contre 15,8 % en 1989, après avoir été stabilisée autour de 17,6 % au cours des trois dernières années. En effet, les dépenses d'éducation ont toujours crû à un rythme plus rapide que le budget de l'Etat, sauf en 1995.



Le tableau ci-dessus montre également que le budget de l'enseignement scolaire a augmenté de 100 milliards de francs, en francs courants, depuis 1989.

II. L'EXÉCUTION DES BUDGETS 1996 ET 1997

A. LE BILAN DE LA GESTION 1996

1. Les dépenses ordinaires

L'exécution du budget de 1996 appelle les commentaires suivants :

Les chapitres correspondant aux dépenses de rémunérations ont été globalement excédentaires en fin d'exercice 1996 (+ 904,8 MF) sauf le chapitre 31-93 servant à rémunérer les personnels de l'enseignement secondaire qui présentait une situation déficitaire avant les mouvements de fin de gestion. En effet, en raison de l'insuffisance de la mesure d'ajustement inscrite à ce chapitre en 1996 au titre du Glissement-vieillesse-technicité (GVT), le chapitre 31-93 a du être abondé de 380 MF dont 100 MF par décret d'avance du 26 septembre 1996 et 280 MF par décret de virement à partir du chapitre 31-92 excédentaire.

Il convient de remarquer en second lieu la diminution du taux moyen de consommation des crédits des chapitres de fonctionnement et d'intervention (97,5 %) par rapport à celui de 1995 (98,8 %). Cette diminution résulte de la forte incertitude qui a pesé tout au long de l'année sur le montant des crédits finalement disponibles, et, d'autre part, de la réduction de la durée de la période complémentaire.

En effet, les crédits de dépenses ordinaires (hors crédits de rémunérations et crédits évaluatifs) ont d'abord fait l'objet d'un gel ^{4( * )} à hauteur de 15 %, soit 658,5 MF, avant qu'un arrêté du 26 septembre 1996 procède à une annulation de 900,72 MF . Enfin, un arrêté du 13 novembre 1996 a procédé à l'annulation de 45 millions de francs de crédits qui demeuraient en réserve et à des annulations supplémentaires.

Ont été mobilisés prioritairement, comme l'année précédente, des économies de constatation apparues dans la gestion de certaines dotations du titre IV :

les crédits servant à rémunérer les enseignants des établissements d'enseignement privé sous contrat (chapitre 43-01) ont ainsi fait l'objet d'une annulation de 135 MF (sur 30,9 milliards de francs) ;

les bourses et secours d'étude (chapitre 43-71) ont vu leur dotation réduite de 75 MF (sur 3 milliards de francs) ;

Plus notablement, certaines dotations du titre III ont vu leurs crédits significativement amputés. Il s'agit principalement :

des crédits destinés à la réforme administrative et pédagogique (chapitre 37-93) qui ont été annulés pour 86 % de leur montant (soit 210 MF sur 244,3 MF) ;

des crédits de formation continue des personnels (chapitre 37-70) qui ont été annulés pour 14,7 % de leur montant (59 MF sur 401 MF) ;

des crédits de formation professionnelle (chapitre 36-80) qui ont été annulés pour 12 % de leur montant (31 MF sur 274 MF) ;

des crédits du chapitre 36-70 (dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement) qui ont été annulés pour 14 % de leur montant (146 MF sur 1.039 MF).

des crédits du chapitre 34-96 (dépenses d'informatique et de télématique) qui ont été annulés pour 10 % de leur montant (38 MF sur 378,8 MF).

Au total, l'ensemble des annulations de crédits intervenues au cours de la gestion 1996 s'est élevé à 945,34 millions de francs en dépenses ordinaires (contre 1.431,71 millions de francs en 1995), soit 2 % des crédits inscrits en LFI. Le tableau ci-après récapitule l'ensemble des annulations de crédits par chapitre.



Certains chapitres ont par ailleurs fait l'objet d'autres ajustements en cours ou en fin de gestion. Outre les mouvements habituels (transferts des personnels INSEE, du ministère de l'équipement, répartition du chapitre 37-93 consacré aux réformes administratives et pédagogiques, reports), il faut noter en 1996 la répartition liée à la suppression de la franchise postale (190,6 MF consolidés en LFI 1997) et le virement de 300 MF du chapitre 43-01 au chapitre 43-02 destiné à compenser le paiement de la 5 ^ème tranche de l'arriéré du forfait d'externat.

Globalement, les crédits de dépenses ordinaires ont été réduits de 17,85 %, dont 17,75 % sont imputables au transfert des crédits de pension (48,3 milliards de francs) vers le budget des charges communes , intervenant régulièrement chaque année.

2. Les dépenses en capital

Le dispositif de gel de crédits évoqué plus haut s'est traduit par une mise en réserve préalable de 214,08 MF en autorisations de programme et 131.58 MF de crédits de paiement, finalement annulés à hauteur de 134,75 MF en AP et 102,15 MF en CP.

Globalement, les crédits ont été réduits de 9,15 % en AP, essentiellement à cause des annulations, et ont progressé de 16,75 % en CP en raison de la masse importante des reports provenant de la gestion 1995.

Les reliquats d'AP observés en fin de gestion s'élèvent globalement à 21,19 MF (3,3 % des AP utilisables) et les CP à reporter en 1997 à 202,86 MF (20,3 % des CP disponibles).

Les consommations d'AP et de CP ont globalement progressé par rapport à 1995, malgré le gel des crédits maintenu jusqu'en septembre. Cependant les derniers engagements ayant été tardifs, les crédits n'ont pas pu être localement utilisés en temps utile.

Il faut en outre rappeler que 41 % des reports de CP émanent du chapitre 56-33 dont la consommation est marginale (0,62 %) dans la mesure où il s'agit de crédits relatifs à des opérations commencées avant la décentralisation.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des taux de consommation des dépenses en capital depuis 1994 :



On y constate une réduction significative du taux de consommation des crédits de paiement du chapitre 66-33, compte tenu du montant important de reports de crédits non consommés en 1995 (34 MF sont venus abonder la dotation initiale de 154 MF). En conséquence, les reports sur l'exercice 1997 s'élèvent à 54 MF.

La loi de finances pour 1997 a pris en compte ces reports puisque la dotation du chapitre 66-33 est passée de 154 MF à 128,8 MF. Pour 1998, la dotation prévue dans le présent projet de budget est de 89,5 MF, soit une diminution de 39 % par rapport à la LFI 1997.

B. L'EXÉCUTION DU BUDGET 1997

1. Les dépenses ordinaires

Les éléments disponibles à ce jour laissent prévoir une fin de gestion déficitaire ^{5( * )} en raison essentiellement de l' augmentation de la valeur de point non budgétée en loi de finances initiale pour 1997 et qui représente à elle seule 1.087 millions de francs. La valeur du point d'indice est en effet passée de 324,05 F au 1 ^er mars 1997 à 325,67 F au 1 ^er octobre 1997. La valeur prise en compte pour la constitution du budget pour 1997 était de 322,44 F.

De plus, à ce stade de la gestion 1997, deux autres éléments rendent difficile l'établissement de prévisions précises par chapitre :

la décision de recruter à nouveau , sur leur demande et à compter de la rentrée 1997, les maîtres auxiliaires ayant exercé au cours de l'année scolaire 1996-1997.

la mise en œuvre du décret n° 97-564 du 30 mai 1997 et de l'arrêté du 30 mai 1997 fixant les conditions d'application de la Nouvelle Bonification Indiciaire (3 dernières tranches) dont l'application rétroactive à compter des mois d'août 1994, 1995 et 1996 devrait s'étaler sur plusieurs mois, voire partiellement sur la gestion 1998.

Par ailleurs, conformément à une pratique régulière depuis 1993 dans le cadre de la politique de maîtrise des finances publiques, le ministre délégué au budget a demandé aux ministres, par lettre du 17 mars 1997, de mettre en réserve 15 % des crédits de dépenses ordinaires et 25 % des crédits correspondants aux seules AP ouvertes dans la LFI pour 1997.

Cette décision s'est traduite, dans un premier temps, par le gel de 675,25 millions de francs en dépenses ordinaires, que l'arrêté du 9 juillet 1997 n'a finalement annulés qu'à hauteur de 453,64 millions de francs .

Le tableau ci-après indique les chapitres touchés par les annulations de crédits :



A ce jour, les crédits initialement gelés et non annulés (221,61 MF) ont été partiellement redéployés afin d'assurer rapidement la mise en œuvre de mesures nouvelles telles que la création du fonds social pour les cantines.

Il faut constater enfin l'absence totale de consommation des crédits du chapitre 37-93 destinés aux réformes administratives et pédagogiques (284,7 MF de dotations initiales). Le présent projet de budget prévoit de ne doter ce chapitre qu'à hauteur de 11 millions de francs.

Les mouvements intervenus à ce jour sont ceux habituellement pratiqués, hormis :

le transfert au chapitre 33-90 (cotisations sociales - part de l'Etat) des crédits nécessaires au paiement des cotisations sociales des personnels titulaires (10,9 milliards de francs) en provenance du budget des charges communes ;

l'ouverture de 154 millions de francs de crédits par décret d'avance, dont 145 MF ont été inscrits au chapitre 43-71 (bourses et secours d'études) pour doter le fonds social pour les cantines , et 9 MF au chapitre 43-80 (interventions diverses) pour permettre la prise en charge par l'Etat de 5 % des rémunérations des contrats emploi-solidarité (CES) engagés par les établissements publics d'enseignement ^{6( * )} .

Enfin, l'économie de constatation dégagée en 1997 au titre des bourses nationales d'études du second degré (145 MF compte tenu d'un report de 45 MF) a été affectée au financement du fonds social pour les cantines (ce qui porte les dotations de ce dernier à 290 MF). Au total, l'ensemble des crédits du chapitre 43-71, soit 3,23 milliards de francs, devraient être consommés, contrairement aux années précédentes.

2. Les dépenses en capital

Les données actuellement disponibles ne fournissent évidemment qu'une vision partielle de l'utilisation des crédits de dépenses en capital, mais la comparaison avec les taux d'engagement observés l'année dernière à la même date permettent de constater une légère augmentation des taux d'engagement cette année , en raison d'une régulation en gestion moins contraignante que l'année passée.

En effet, les annulations intervenues ont porté sur des montants nettement plus limités que ceux qui avaient été initialement gelés : ainsi 2,88 MF ont été annulés en autorisations de programme sur un montant " gelé " de 65,84 MF, et 1,93 MF de crédits de paiement ont été annulés sur un montant mis en réserve de 54,64 MF. Le gel a exclu les crédits affectés à la réalisation des contrats de plan 1994-1999.

Les crédits initialement gelés et non annulés au chapitre 56-37 (dépenses pédagogiques), soit 47,66 MF seront consacrés à l'installation de casiers mis à la disposition des élèves de collèges pour y entreposer leur matériel scolaire.

III. LE PROJET DE BUDGET POUR 1998

Les crédits inscrits au projet de budget pour 1998, sont en hausse de 3,15 % à 285,927 milliards de francs. Cette croissance résulte pour l'essentiel de l'augmentation des dépenses de personnel en activité et à la retraite, qui atteignent 96,3 % du total des crédits consacrés à l'enseignement scolaire.

A. ANALYSE DES CRÉDITS PAR NATURE

1. Les dépenses ordinaires

Les dépenses ordinaires s'élèvent à 285,2 milliards , en hausse de 8,7 milliards de francs (+ 3,16 %) et représentent la quasi totalité (99,7 %) des crédits demandés pour l'éducation nationale.

Le graphique ci-après ventile les dépenses ordinaires par grandes catégories de dépenses.



On y constate que plus de 83 % des dépenses ordinaires sont consacrées aux traitements des personnels en activité, aux pensions des retraités et aux charges sociales.

Le tableau ci-après retrace les crédits du budget de l'enseignement scolaire par titre et par chapitre.

a) Les moyens des services (titre III)

Les moyens des services représentent 85 % des dépenses ordinaires. Ils s'établissent à 243,3 milliards de francs en augmentation de 3,25 %.

Ces moyens recouvrent essentiellement les dépenses de personnel en activité (178 milliards de francs) et les dépenses de personnel à la retraite (54,3 milliards de francs), soit une somme totale de 235,64 milliards de francs, en progression de 7,92 milliards de francs .

L'augmentation des dépenses consacrées aux personnels en activité de 4,5 milliards de francs résulte :

- de la progression mécanique des rémunérations et de l'application des différents protocoles de revalorisation de la situation des personnels (+ 3,5 milliards de francs) ;

- de la non réduction d'emplois d'enseignants ;

- de la création de 1.320 emplois d'ATOS et de personnels sociaux et de santé ;

- du réemploi de 25.000 maîtres-auxiliaires (+ 1,56 mds de francs).

Les crédits destinés à la rémunération des personnels enseignants non titulaires progressent ainsi de 125,7 % pour s'élever à 2,8 milliards de francs contre 1,24 milliard dans la LFI pour 1997.

Le simple réemploi de ces maîtres-auxiliaires aurait dû logiquement se traduire par la reconduction de la dotation pour 1997. La progression de ces crédits de 125 % s'explique en fait par un transfert de crédits de 1,6 milliard de francs en provenance, d'une part du chapitre 31-93 consacré aux rémunérations des personnels enseignants du second degré (900 millions de francs), et, d'autre part, du chapitre 31-95 consacré aux heures supplémentaires (700 MF).

Elle correspond à la volonté de regrouper sur un seul chapitre (31-97) les crédits destinés au financement des personnels enseignants non titulaires dont les rémunérations étaient, jusqu'à présent, réparties sur les chapitres 31-93 et 31-97.

La progression des crédits du chapitre 31-97 se traduit donc mécaniquement par la contraction des crédits consacrés aux heures supplémentaires (chapitre 31-95) de 600 millions de francs (soit une baisse de 9,7 %).

Il convient d'observer par ailleurs la très forte progression des dépenses consacrées aux fonctionnaires retraités de l'éducation nationale . En effet, bien que les pensions et allocations des personnels en retraite ne représentent que 19 % des crédits de l'enseignement scolaire, leur augmentation de 3,4 milliards de francs (+ 6,74 %) explique à elle seule 45 % de la croissance des crédits du budget de l'enseignement scolaire.

Cette augmentation est la conséquence du mode d'évaluation du chapitre 32-97. En effet, les crédits de pensions des fonctionnaires retraités de l'Etat inscrits à ce chapitre en loi de finances initiale d'une année n donnée correspondent en fait au montant des dépenses de l'année n - 2 valorisées au point mesures acquises de l'année n. Or, on l'a vu plus haut, la valeur du point d'indice au 1 ^er octobre 1997 qui a servi à établir le projet de budget pour 1998, est supérieure de 3,23 F à celle qui a servi à établir le budget pour 1997.

Ainsi, la progression des crédits de pensions inscrits dans le projet de budget pour 1998 (54,3 milliards de francs) par rapport aux crédits inscrits en LFI pour 1997 (50,9 milliards de francs) correspond à la progression des dépenses enregistrées entre 1995 (50,1 milliards de francs) et 1996 (53,8 milliards de francs), valorisées respectivement au point mesures acquises 1997 (322,44) et 1998 (325,67).

Les autres crédits évoluent comme suit :



On peut constater dans le tableau ci-dessus une diminution assez significative (- 3,3 %) des crédits des chapitres des 4 ^ème , 6 ^ème et 7 ^ème parties dont les dotations diminuent globalement de 266,7 millions de francs.

L'évolution la plus notable est la contraction de 96 % des crédits du chapitre 37-93 consacré aux réformes administratives et pédagogiques . En contrepartie, les actions pédagogiques dans l'enseignement primaire voient leurs crédits accrus de 26 %.

Par ailleurs, les dépenses pédagogiques et les subventions de fonctionnement du chapitre 36-71 diminuent de 56 millions de francs pour s'établir à 1.023,5 millions de francs. Ce chapitre a fait l'objet d'une annulation de crédits de 112,74 millions de francs le 9 juillet dernier.

Enfin, les dépenses d'informatique et de télématique du chapitre 34-96 diminuent de 11 millions de francs pour tenir compte probablement d'une sous-consommation de ce chapitre.

Les crédits consacrés aux établissements publics augmentent très légèrement pour s'établir à 916,3 millions de francs. Ces crédits sont répartis entre :

- l'office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP) ;

- le centre national et les centres régionaux de documentation pédagogique (CNDP-CRDP) ;

- le centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ) ;

- le centre national d'enseignement à distance (CNED) ;

- le centre international d'études pédagogiques (CIEP).

Leurs crédits évoluent comme suit :



Les subventions de l'Etat constituent entre 24,23 % (pour le CNED) et 70,23 % (pour l'ONISEP) des moyens financiers de ces établissements. Cette proportion s'élève à 50,35 % pour le CNDP, à 55 % pour le CIEP et à 67,58 % pour le CEREQ.

En dépit de la contraction des crédits du CNED, ses effectifs devraient s'accroître de 36 personnes pour atteindre 1.075 personnes.

b) Les crédits d'intervention publique (titre IV)

Avec 41,86 milliards de francs dans le projet de budget pour 1998, les crédits d'intervention publique représentent 14,6 % du budget du ministère, soit un potentiel d'intervention en croissance de 2,63 % par rapport à l'an dernier.

Plus de 88 % des crédits de ce titre sont consacrés à l'enseignement privé , qui, avec 37 milliards de francs, voit ses dotations progresser de 3,06 %. Il s'agit pour l'essentiel de crédits destinés à rémunérer les enseignants sous contrat (32 milliards de francs).

Ainsi, si l'on ajoute les dépenses de personnel des établissements d'enseignement privé du titre IV aux dépenses de personnel du titre III, ce sont plus de 96 % des crédits du budget de l'enseignement scolaire qui sont destinés aux personnels.

Le chapitre 43-71 consacré aux bourses et secours d'études voit ses crédits progresser de 6 % (+ 183 millions de francs) pour atteindre 3,23 milliards de francs. Cette augmentation résulte de la création du fonds social pour les cantines doté de 250 millions de francs.

En revanche, les crédits consacrés aux bourses et secours d'études diminuent de 66 millions de francs pour tenir compte de la sous consommation de ces crédits dans un contexte de baisse démographique. Les bourses et secours d'études avaient déjà vu leurs moyens régresser de 44 millions de francs dans la LFI pour 1997.

La contribution de l'Etat aux transports scolaires (chapitre 43-35) s'accroît de 1,22 % pour atteindre 596 millions de francs.

Les crédits du chapitre 43-80 " Interventions diverses " augmentent de 26 % en raison de l'inscription d'une mesure de 78 millions de francs destinée à financer le coût des contrats emplois solidarité (CES).

En effet, dans le cadre du nouveau dispositif des CES, l'Etat ne compense plus que 95 % de la charge financière représentée par l'emploi d'un CES. Les 5 % restant à la charge de l'employeur - ici le ministère de l'éducation nationale - engendrent pour 1998 un coût de 78 millions de francs, sur la base de 50.580 CES employés pour un coût mensuel de 169 F.

Enfin, les dépenses de pré-recrutement et de formation initiale des maîtres du second degré (chapitre 43-60) voient leurs crédits diminuer de 88 % pour passer de 347 à 40 millions de francs.

En effet, la dernière tranche de l'indemnité de première affectation est supprimée, ce qui permet une économie de 56,74 millions de francs. Cette indemnité créée pour encourager le recrutement et l'affectation dans les académies déficitaires ne se justifie plus aujourd'hui compte tenu du succès que rencontrent, auprès des étudiants, les concours enseignants. Le principe de sa suppression avait été arrêté dès 1994.

Les mêmes raisons permettent de supprimer le dispositif de pré-recrutement des maîtres des premier et second degrés.

Enfin, 20 millions de francs sont économisés sur le chapitre 43-60 pour tenir compte de la suppression au 1 ^er septembre 1998 des 1.000 dernières allocations d'IUFM inscrite au budget de l'enseignement scolaire en 1997 en faveur des maîtres auxiliaires désireux de préparer un concours. Le ministère indique que ces crédits sont devenus sans objet dans la mesure où tous les maîtres auxiliaires sont désormais réemployés.

2. Les dépenses en capital

Les dépenses en capital ne représentent qu'une infime fraction (0,25 %) du budget de l'enseignement scolaire avec 711 millions de francs de crédits de paiement demandés pour 1998, soit 1,3 million de francs de moins qu'en 1997 (diminution de 0,2 %). Cette diminution s'inscrit dans une tendance à la baisse de ces crédits qui s'élevaient à 856 millions de francs en 1996.

Les autorisations de programme sont quasiment stables après avoir fortement diminué l'an dernier. Elles s'établissent au même niveau que les crédits de paiement à 711 millions de francs.

B. LES MESURES NOUVELLES DU PROJET DE LOI DE FINANCES

1. La relance des zones d'éducation prioritaires

Les crédits réservés aux actions pédagogiques dans les établissements situés en ZEP seront accrus de 15,27 millions de francs dans le premier degré et de 2,32 millions de francs dans les établissements du second degré.

2. La lutte contre l'exclusion sociale

La création d'un fonds social pour les cantines , doté de 250 millions de francs, doit permettre aux chefs d'établissement d'offrir l'accès à la restauration scolaire aux élèves issus des familles en grande difficulté.

Rappelons que le fonds social collégien , doté de 180 millions de francs dans le PLF pour 1997, avait été mis en place à la rentrée 1995, pour permettre aux chefs d'établissement d'intervenir pour que les difficultés financières que pourraient rencontrer certaines familles ne nuisent pas à la scolarité de leurs enfants.

Il venait compléter le dispositif du fonds social lycéen créé en 1991 dans le cadre du plan d'urgence pour les lycées dans les établissements d'enseignement publics.

3. Les crédits de fonctionnement pédagogiques

20 millions de francs sont réservés à l'achat de livres pour les écoles afin de développer le goût des jeunes élèves pour la lecture.

30,5 millions de francs viennent abonder les crédits inscrits pour l'achat des manuels scolaires dans les collèges.

7 millions de francs sont affectés aux stages en entreprise.

4. L'introduction des nouvelles technologies

29,87 millions de francs seront consacrés à l'adaptation de l'administration centrale et des services déconcentrés aux nouvelles technologies de communication.

70 millions de francs permettront d'offrir l'accès à Internet aux établissements d'enseignement secondaire.

4 millions de francs seront affectés à la formation des personnels à ces nouvelles technologies.

5. Mesures concernant les DOM-TOM

Les établissements des TOM bénéficieront de 3,3 millions de francs supplémentaires et les nouvelles structures créées dans les départements d'outre-mer seront dotées de 8,15 millions de francs de crédits.

La loi de finances initiale pour 1997 prévoyait quant à elle l'ouverture de 10 millions de francs supplémentaires pour le premier degré à Mayotte , ainsi qu'une mesure de 1,35 millions de francs pour le second degré en Polynésie française, et qu'une dotation de 2,78 millions de francs pour la création de nouveaux établissements du second degré à Mayotte.

6. Enseignement privé

Enfin, la participation de l'Etat aux dépenses de rémunérations des personnels non enseignants des établissements d'enseignement privé du second degré sous contrat d'association est majorée de 189,86 millions de francs pour 1998, dont 122 MF au titre de l'actualisation triennale.

C. LA GESTION DES PERSONNELS

1. L'augmentation du nombre d'emplois

Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit la création de 1.320 emplois dans l'enseignement scolaire (dont 1.070 à la rentrée 1998), dont 700 emplois destinés principalement à répondre aux attentes des élèves en matière de prévention sanitaire et d'assistance, et à assurer la présence d'adultes dans les établissements.

- 620 emplois d'ATOS ,

- 100 emplois de conseillers principaux d'éducation ,

- 300 emplois d'infirmières ,

- 300 emplois d'assistantes sociales.

En outre, 21,25 millions de francs seront consacrés à l'augmentation du nombre de vacations de médecins scolaires.

Enfin, les moyens de remplacement en personnels ATOS sont abondés de 21,25 millions de francs correspondant à environ 280 équivalents temps plein.

Pour permettre la création de ces emplois, le projet de loi de finances pour 1998 prévoit la suppression de 1.120 emplois dont 1.020 postes d'assistants étrangers et 100 emplois en administration centrale.

S'agissant des assistants étrangers, le ministère indique qu'ils seront désormais recrutés sur des contrats de 7 mois et non plus sur des emplois budgétaires.

Le solde de créations d'emplois est de 287 postes.

Le tableau ci-après récapitule le nombre d'emplois créés ou supprimés et le coût engendré par ces mouvements :

	Nombre de créations	Coût en millions de francs
Enseignement primaire	- 12	- 0,57
Instituteurs spécialisés	- 12	- 0,57
Enseignement secondaire	299	82,82
Conseillers principaux d'éducation	100	5,94
Infirmières	300	25,48
Assistantes sociales	300	26,69
Technicien de recherche et de formation	44
Ingénieurs d'études deuxième classe	6	4,23
Ingénieurs de recherche deuxième classe	6
Assistants ingénieurs	14
Attachés d'administration scolaire et universitaire	29
Secrétaires d'administration scolaire et universitaire	68
Adjoint administratif (échelle 4)	105
Agent administratif de deuxième classe(20	20,62	20,62
Ouvrier professionnel	12
Ouvrier d'entretien et d'accueil	279
Technicien de laboratoire	15
Aide technique de laboratoire	22
Assistants étrangers	- 1.020	0,00
Personnel du cadre des enseignements spéciaux de la Seine	- 1	- 0,14
Total général	287	82,25

2. La revalorisation de la situation des personnels

L'application des divers plans de revalorisation des personnels de l'Éducation nationale et de l'accord du 9 février 1990 sur la réforme de la grille indiciaire de la fonction publique se traduit par des mesures d'un montant total de 596,6 millions de francs, après 354,8 millions de francs en 1997.

Ces mesures sont les suivantes :

Intégration de 14.850 instituteurs dans le corps des professeurs des écoles pour un coût total de 167,39 MF .

Intégration des personnels du second degré dans les corps supérieurs : 200 chargés d'enseignement d'éducation physique et sportive et 1.500 professeurs d'enseignement général des collèges seront ainsi intégrés dans le corps des certifiés ou assimilés ; 5.000 professeurs de lycée professionnel de premier grade seront intégrés dans le corps des professeurs de lycée professionnel de deuxième grade et 250 conseillers d'éducation seront intégrés dans le corps des conseillers principaux (pour un coût total de 62,30 millions de francs ) ;

6 millions de francs (en tiers d'année) seront consacrés à une extension de la hors classe pour les personnels du second degré : agrégés, certifiés, professeurs d'éducation physique, professeurs de lycée professionnel de deuxième grade et conseillers principaux d'éducation (367 promotions). Il est à noter qu'aucune mesure de repyramidage des personnels du second degré n'avait été inscrite au budget de l'enseignement scolaire depuis 1995.

Les personnels de direction de deuxième catégorie verront leur carrière revalorisée par la suppression des deux premiers échelons et le passage à l'indice sommital brut 852 accompagné d'un repyramidage de la première classe ;

En outre, 48 emplois d'inspecteurs de l'éducation nationale seront transformés en emplois d'inspecteurs pédagogiques régionaux - inspecteurs d'académie ; enfin, 10 % du corps des inspecteurs pédagogiques régionaux - inspecteurs d'académie et 20 inspecteurs d'académie - directeurs des services départementaux de l'éducation nationale supplémentaires accéderont à la hors échelle B (pour un coût de 139,92 millions de francs).

Par ailleurs, à compter du 1 ^er septembre 1998, dans le second degré , 1.570 professeurs certifiés seront transformés en professeurs agrégés et 7.068 professeurs d'enseignement général des collèges (PEGC) seront transformés en professeurs certifiés et professeurs d'éducation physique et sportive (PEPS). Ces mesures de transformation de postes devraient coûter 83,29 millions de francs .

126,21 millions de francs seront consacrés à l'application du principe de parité entre l'enseignement public et privé , dont 25 millions de francs seront affectés au relèvement du taux des cotisations de retraite complémentaire.

Par ailleurs, 11,45 millions de francs seront consacrés à l'amélioration de la situation des personnels ATOS (amélioration du pyramidage des corps d'attachés d'administration scolaire et universitaire, techniciens, techniciens de laboratoire, aides techniques de laboratoire et adjoints administratifs, personnels de recherche et formation ainsi que de certains corps de personnels de l'administration centrale). Ces crédits comprennent également une mesure de revalorisation du régime indemnitaire des secrétaires généraux d'académie.

Enfin, au-delà des 597 millions de francs consacrés à la revalorisation de la situation des personnels de l'enseignement public et privé, les crédits destinés aux congés de formation professionnelle des enseignants et des ATOS seront abondés de 175 millions de francs en plus de la dotation 1997 qui s'élevait à 152,28 millions de francs, soit une augmentation de 115 %.

3. La création de 75.000 emplois-jeunes

Le ministère de l'Education nationale entend prendre une part active à la mise en oeuvre du programme de développement d'emplois-jeunes. A ce titre, l'objectif poursuivi est d'avoir recruté 40.000 jeunes au début de 1998 et d'en recruter 35.000 autres au cours de l'année 1998, à partir du mois de septembre.

Le statut de ces personnels ne se distinguera pas de celui prévu, pour l'ensemble des emplois-jeunes, par le dispositif élaboré sous l'égide du ministère chargé du travail. Les jeunes seront donc recrutés sur la base de contrats de droit privé d'une durée de cinq ans. Ils devraient percevoir une rémunération égale au SMIC (6.663,37 francs).

Les jeunes exerceront dans les écoles (pour ¾ d'entre eux) et les collèges (pour 1/4) des fonctions d'aide éducateur.

Les responsabilités des " aides-éducateurs "

De nature très variée, répondant à des besoins non encore couverts ou insuffisamment couverts dans les écoles et les établissements du second degré, leurs missions consisteront notamment, sous la responsabilité du directeur de l'école ou du principal du collège :

à surveiller et encadrer des élèves en dehors des heures de cours et pendant les sorties scolaires ;

à aider les élèves à réaliser leurs devoirs ;

à développer un rôle de médiation entre les élèves et avec les parents afin de prévenir et de désamorcer les situations de crise ;

à renforcer les liens entre l'école (ou le collège) et son environnement extérieur ;

à faciliter l'utilisation par les élèves des nouvelles technologies ;

à aider les documentalistes ou bibliothécaires de leur collège ou école.

Il s'agit donc, pour ces jeunes, de contribuer à l'amélioration de la vie interne des établissements et à une prise en charge plus continue et plus individualisée des élèves.

Dans les collèges, les contrats d'aide éducateur seront prioritairement implantés dans les établissements situés dans des sites urbains particulièrement sensibles.

En 1997, les emplois jeunes à l'Education nationale seront financés par un transfert de crédits de 600 millions de francs, prélevés sur les 2 milliards de francs ouverts à cette fin au budget du ministère du travail et des affaires sociales par le décret d'avance du 9 juillet 1997. Cette somme correspond à la rémunération de 40.000 emplois jeunes recrutés en moyenne pendant un mois et demi.

Pour les années à venir, le coût des emplois jeunes devrait s'établir comme suit, en prenant comme hypothèse le financement par le budget de l'enseignement scolaire de 20 % du coût de ces emplois :

1998

40.000 emplois-jeunes en année pleine soit :

40.000 x 115.000 F x 20 % = 920 millions de francs

35.000 emplois-jeunes en ¼ d'année soit :

35.000 x 115.000 F x ¼ x 20 % = 201,25 millions de francs

Total = 1.121,25 millions de francs

1999 et 2000

Reconduction de 75.000 emplois-jeunes en année pleine, soit :

75.000 x 115.000F x 20 % = 1.725 millions de francs

Pour 1998, la rémunération des emplois jeunes ne figure pas dans le projet de budget. Selon le rapport n° 305 de M. Jacques Guyard, rapporteur spécial des crédits de l'éducation nationale à la commission des finances de l'Assemblée nationale, les crédits destinés au financement de ce dispositif ont été inscrits au chapitre 44-01 de la section travail du ministère du travail et des affaires sociales.

Cependant, le ministère de l'éducation nationale, indique que les emplois-jeunes pourraient être financés grâce à des économies réalisées sur le financement des heures supplémentaires.

En effet, les heures supplémentaires années (HSA) sont rémunérées selon un mode forfaitaire qui ne prend pas en compte la durée réelle de l'année scolaire. Il est donc envisagé de modifier le mode de calcul de ces heures pour ramener la période de référence de 43 semaines à 36 semaines, ce qui devrait engendrer une économie de 758 millions de francs en 1998 sur les crédits de l'enseignement public et de 186 millions de francs sur les crédits de l'enseignement privé, en application du principe de parité, soit un total de 944 millions de francs en année pleine.

Le mode forfaitaire des heures supplémentaires années (HSA)

Le mode forfaitaire des HSA rémunère la part du service excédant de manière permanente sur l'année scolaire, les maxima hebdomadaires de service des enseignants. Il est calculé en divisant le traitement moyen par le maximum de service réglementaire (généralement 15 heures ou 18 heures). Le résultat de cette opération est ensuite affecté du coefficient 5/6 qui traduit le fait que les enseignants n'accueillent pas les élèves pendant les deux mois correspondant aux vacances d'été.

Jusqu'à présent, ces HSA étaient rémunérées sur la base de 43 semaines de présence devant les élèves. Il est envisagé, par référence à l'article 9 de la loi d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989, qui fixe à 36 semaines la durée de l'année scolaire, de rémunérer les HSA sur la base de 36 semaines (soit 36 heures supplémentaires effectuées dans l'année, ce qui est un maximum).

Globalement, les 566.300 HSA utilisées au titre de l'année scolaire 1996-1997 représentent plus de 75 % des moyens en heures supplémentaires consommés au cours de cette année (751.000 équivalents HSA).

4. La diminution progressive des appelés du contingent dans les établissements scolaires

Le protocole d'accord signé le 16 juillet 1992 par les ministres chargés de la défense, de la ville et de l'Education nationale, s'inscrit dans le cadre de la politique de la ville et vise à permettre le développement d'actions au profit des quartiers urbains défavorisés ou des établissements scolaires accueillant des élèves en difficulté, notamment ceux faisant partie d'une zone d'éducation prioritaire.

Dans le cadre de cette politique, la mise à disposition de l'Education nationale d'appelés militaires du contingent, volontaires pour un service en établissement scolaire, répond au souci d'accroître la présence d'adultes prioritairement dans les établissements qui accueillent un public scolaire défavorisé, en vue d'améliorer l'encadrement des élèves et de contribuer à l'animation socio-éducative.

Les responsabilités des " appelés du contingent "

Les missions qui peuvent être confiées aux appelés ont été précisées dans la note de service n° 94-145 du 6 avril 1994. Ils peuvent se voir confier les tâches suivantes :

accueil des élèves ;

surveillance et aide au travail en études ;

aide à l'animation d'activités culturelles, sportives, artistiques et éducatives en général ;

aide à la documentation dans les centres de documentation et d'information ;

aide aux tâches administratives pendant les congés scolaires ou à titre exceptionnel ;

aide à l'opération "Ecole ouverte".

Ils peuvent également participer à des actions d'innovation et établir de nouveaux modes de relations au sein de l'établissement.

Au terme de la première année de mise en oeuvre de ce dispositif, qui avait permis l'affectation de 1.500 appelés, les informations communiquées par les préfets et les recteurs montraient qu'il avait été très apprécié, notamment, par les chefs d'établissement et les élèves. C'est pourquoi, il a été décidé de porter à 2.500 le nombre d'appelés en établissements pour les années scolaires 1993-1994 à 1995-1996 puis à 4.700 aux rentrées 1996 et 1997, au lieu des 3.500 initialement prévus, dans le cadre du plan de prévention de la violence.

A la rentrée 1998, le recrutement sera limité à 2.400 appelés dans le cadre de la réforme du service national. Ils pourront être remplacés progressivement dans les établissements par des " emplois-jeunes ".

Pour 1997, un crédit 79,9 millions de francs a été inscrit au budget au titre de l'indemnisation des 4.700 appelés du contingent affectés dans les établissements scolaires. Ce montant est ramené à 66,92 millions de francs au projet de budget 1998, le recrutement étant limité à 2.400 appelés à la rentrée scolaire.

CHAPITRE II
UNE POLITIQUE DE DISCRIMINATION POSITIVE QUI PORTE SES FRUITS

I. LA LUTTE CONTRE L'ÉCHEC SCOLAIRE

La lutte contre l'échec scolaire est l'une des actions prioritaires du ministère de l'éducation nationale. Elle s'appuie notamment sur des moyens différenciés en fonction des zones réputées plus difficiles.

Trois exemples d'actions ciblées en faveur des élèves les plus en difficulté sont ici développés.

A. LES RÉSEAUX D'AIDES SPÉCIALISÉES AUX ÉLÈVES EN DIFFICULTÉ

Les projets d'école, la mise en place des cycles et une pédagogie différenciée visent essentiellement à répondre aux besoins et aux attentes des élèves en difficulté, ceux-ci ne relevant plus de la seule responsabilité des personnels spécialisés.

Les réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED) créés par la circulaire du 9 avril 1990 complètent l'action des maîtres auprès des élèves qui éprouvent des difficultés à satisfaire aux exigences d'une scolarité normale, difficultés qui ne peuvent être considérées comme des handicaps avérés.

Ils sont constitués, d'une part, de psychologues scolaires et de maîtres chargés de rééducations auxquels sont confiées les aides spécialisées à dominante " rééducative " et, d'autre part, de maîtres spécialisés qui prennent en charge les aides spécialisées à dominante " pédagogique " dans les classes ou les regroupements d'adaptation.

Le champ d'action du réseau comprend un ensemble cohérent d'écoles maternelles et élémentaires de la circonscription sur lequel il intervient prioritairement.

Les moyens engagés dans les réseaux en 1996-1997 regroupaient 13.551 emplois d'instituteurs ou de professeurs des écoles dont :

- 3.548  psychologues scolaires ;

- 4.872 maîtres chargés des aides à dominante rééducative ;

- 5.131 maîtres chargés des aides à dominante pédagogique.

La nécessité de tout mettre en oeuvre afin de prévenir la difficulté scolaire et de soutenir les actions entreprises tout au long de la scolarité primaire conduit à renforcer l'action des réseaux d'aides sur la prévention à l'école maternelle par la détection précoce des difficultés éprouvées par certains élèves et, corrélativement, à développer la collaboration et une information réciproque entre les membres des réseaux et les intervenants extérieurs du secteur public, associatif ou libéral (médecins, infirmières, assistants sociaux, personnels des centres médico-psycho-pédagogiques, etc...).

Une rénovation de la formation et de la certification des enseignants spécialisés a été entreprise.

B. LES ZONES D'ÉDUCATION PRIORITAIRES

La politique des ZEP initiée en 1981 a pour objet de " renforcer l'action éducative dans les zones où les conditions sociales sont telles qu'elles constituent un facteur de risque, voire un obstacle pour la réussite scolaire des enfants et des adolescents qui y vivent et donc, à terme, pour leur insertion sociale. " L'objectif premier de cette politique est " d'obtenir une amélioration significative des résultats scolaires des élèves, notamment des plus défavorisés " (circulaire n° 90-028 du 1 ^er février 1990).

On dénombre à la rentrée scolaire 1996, 564 ZEP, dont 28 dans les DOM et 5 dans les TOM. Il y en avait 355 en 1982, année de leur mise en place.

La carte des ZEP a été redéfinie par les rectorats et arrêtée pour 3 ans à la rentrée 1990, puis prorogée d'un an. De nouvelles modifications ont été apportées par les recteurs aux rentrées 1994 et 1995 : elles restent peu importantes.

Les ZEP concernent 9,8 % des écoles et établissements scolaires et 11,8 % des élèves (soit 1,18 millions d'élèves). 75.684 enseignants y enseignent.

1. Les moyens mis au service des ZEP

Véritables laboratoires d'innovation pédagogiques de par leurs pratiques éducatives dans le cadre d'un projet d'action conduit par une équipe éducative volontaire en partenariat avec les élus, le monde associatif, les parents et les services déconcentrés de l'Etat, les zones d'éducation prioritaire (ZEP) bénéficient de moyens importants :

des crédits pédagogiques 2,7 fois plus élevés que dans l'ensemble des autres établissements ; ils ont évolué comme suit :

1995	1996	1997
75,2	71,1	66,27

En 1997, sur une enveloppe de 66,27 millions de francs, 29,91 millions de francs ont été consacrés aux établissements du premier degré et 36,36 millions de francs aux établissements du second degré.

Pour 1998, les ZEP bénéficieront de l'attribution de 18 millions de francs de crédits supplémentaires, ce qui se traduit par l'abondement des crédits pédagogiques (15,27 millions de francs pour le premier degré et 2,32 millions de francs pour le second degré) afin de permettre aux écoles et établissements concernés de mener une action renforcée en direction de leur public.

une indemnité de sujétions spéciales de 6.741 francs (taux au 1 ^er mars 1997) accordée aux enseignants et aux personnels de direction, ce qui représente 533,3 millions de francs au budget 1997 (contre 516 millions de francs en 1996) ;

une bonification indiciaire se substituant à l'indemnité de sujétions spéciales pour les personnels enseignants, d'éducation et de documentation titulaires affectés dans un établissement sensible classé en ZEP (104,10 millions de francs en 1997 contre 46,2 MF en 1996).

Une nouvelle bonification indiciaire (NBI) est accordée aux personnels ATOS pour une coût de 58,34 millions de francs au budget 1997.

l'apport de 4.700 appelés du contingent qui interviennent dans le domaine de l'accompagnement scolaire (79,90 millions de francs).

Enfin des postes supplémentaires ont été implantés dans les ZEP afin d'assurer un encadrement adapté à la spécificité du public scolaire et d'alléger les effectifs dans les classes :

La mesure n° 13 du nouveau contrat pour l'école vise ainsi à une réduction en 3 ans des effectifs à 25 élèves par classe en école maternelle à partir de la rentrée 1995. La loi de programmation du nouveau contrat pour l'école du 12 juillet 1995 a prévu les moyens nécessaires à la mise en place de cette décision : l'équivalent de 600 emplois ont été consacrés à cette mesure, et 500 le seront à la rentrée 1996.

2. Les résultats obtenus en ZEP

Ils sont positifs et se traduisent par :

une amélioration des performances scolaires des élèves. Les taux d'élèves en retard en fin d'enseignement élémentaire et en 6 ^ème tendent ainsi à diminuer de façon sensible.

De même, les orientations vers des CPA (classes préparatoires à l'apprentissage) et vers les enseignements professionnels à la fin de la 5 ^ème sont en baisse.

une amélioration du climat des établissements résultant de la mobilisation des équipes éducatives, de la mise en oeuvre de projets éducatifs, de l'ouverture des établissements et du développement de relations avec de nombreux partenaires.

une amélioration des conditions d'enseignement se traduisant par un nombre d'heures d'enseignement par élève supérieur à la moyenne et une scolarisation des enfants de 2 et 3 ans plus développée.

A la rentrée 1997, l'objectif du précédent Gouvernement consistant à limiter l'effectif à 25 élèves en moyenne par classe en maternelle dans les ZEP a été atteint.

Les classes s'avèrent être moins chargées dans les écoles primaires situées en ZEP (21,6 élèves en moyenne, contre 22,7 élèves dans celles situées hors ZEP).

Par ailleurs, les collèges situés en ZEP offrent davantage de langues vivantes.

Enfin, les lycées professionnels de ces zones ont vu de nombreuses sections de bacs professionnels s'ouvrir.

3. Quel avenir pour les ZEP ?

Afin de préparer l'évolution de la politique des zones d'éducation prioritaires et de mieux prendre en compte la diversité des situations, l'inspection générale de l'éducation nationale et l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale établissent actuellement un bilan du dispositif des ZEP.

Dans un premier temps, cette étude examinera les conditions dans lesquelles la carte des zones d'éducation prioritaires peut être aménagée, puis elle s'attachera à mettre en évidence les déterminants de la réussite scolaire en ZEP.

Votre rapporteur spécial souhaite cependant mettre en garde contre l'effet de " cliquet " induit par les avantages financiers, indemnité de sujétions spéciales ou nouvelle bonification indiciaire dont bénéficient les personnels exerçant leurs fonctions dans les ZEP. Il est en effet extrêmement délicat de priver une équipe éducative de ces avantages dès lors que la politique de discrimination positive a produit ses effets et que les résultats des élèves se sont améliorés.

Il conviendra donc, dans l'optique d'une éventuelle réforme de la carte des ZEP, de laisser un délai suffisamment long entre la publication de la nouvelle carte des ZEP et sa date d'effet pour permettre aux personnels dont l'école ou l'établissement sort du dispositif ZEP, de se déterminer en toute connaissance de cause, soit en demandant une nouvelle affectation dans une école ou un établissement classé en ZEP, soit en conservant leur affectation et en perdant le bénéfice des avantages liés à l'exercice de leurs fonctions en ZEP.

C. LES ÉTABLISSEMENTS SENSIBLES

Les établissements sensibles sont des collèges et des lycées confrontés à des problèmes de violence (atteintes répétées à la sécurité des biens et des personnes) qui créent un climat d'insécurité, déstabilisent la communauté scolaire et compromettent la scolarité des élèves ainsi que l'action éducative des enseignants.

A la rentrée scolaire 1997, la liste des établissements sensibles comprend 175 établissements répartis entre 20 académies et situés dans des quartiers défavorisés socialement et économiquement.

1. Des mesures spécifiques

Les mesures spécifiques dont bénéficient ces établissements s'articulent autour de trois axes :

renforcement de la présence d'adultes pour améliorer le taux d'encadrement des élèves : dotation spécifique d'adjoints au chef d'établissement, de conseillers principaux d'éducation, de maîtres d'internat et de surveillants d'externat (MI-SE), de personnels ATOS et mise à disposition d'appelés du contingent ;

amélioration des conditions de l'enseignement : renforcement du potentiel horaire des établissements concernés à raison de deux heures par enseignant, doublement du nombre des professeurs principaux ;

reconnaissance des sujétions particulières d'exercice des personnels : attribution de la nouvelle bonification indiciaire, surclassement des emplois de direction.

Ces établissements ont bénéficié de mesures particulières, tant pour le renforcement de l'enseignement que pour celui de l'encadrement.

2. La formation continue des enseignants affectés en établissements sensibles

Les missions académiques à la formation des personnels (MAFPEN) proposent aux équipes éducatives et aux enseignants, exerçant en zones sensibles des dispositifs de formation continue.

Il s'agit, d'une part, de les accueillir et de les aider à s'intégrer à leur environnement, notamment, en facilitant leur analyse du contexte dans lequel ils sont appelés à exercer. D'autre part, il s'agit d'aider les acteurs de terrain à réfléchir à leurs pratiques, à se doter de nouvelles compétences en vue de mieux remplir leur mission auprès des élèves.

Ces équipes pédagogiques sont des publics prioritaires pour des actions collectives de formation visant à la prévention de l'échec scolaire, des conduites à risque et au traitement de la violence.

Grâce à la diffusion et au transfert d'expériences ayant démontré leur efficacité, les enseignants affectés en zones sensibles peuvent diversifier les modes de prise en charge de tous les élèves et développer la dimension éducative de la formation des élèves.

II. LA PRÉVENTION DE LA VIOLENCE À L'ÉCOLE

La sécurité n'est pas qu'immobilière et mobilière. Elle réside aussi dans la prévention des actes de violence en milieu scolaire. A ce titre, le ministre de l'éducation nationale a présenté, le 5 novembre 1997, en Conseil des ministres, une communication sur la lutte contre la violence à l'école.

A. LE PLAN DE LUTTE CONTRE LA VIOLENCE

Pour faire face à des manifestations de violence quotidiennes et banalisées dans de nombreux établissements scolaires, il a été décidé de mettre en place un nouveau plan combinant des mesures à court ainsi qu'à moyen et long termes et concentrant des ressources importantes sur un petit nombre de sites (9 au total).

1. Le renforcement des efforts sur 9 sites prioritaires

Les 9 sites concernés sont répartis dans 6 académies (Versailles, Créteil, Aix-Marseille, Lille, Lyon et Amiens). Au total, 412 établissements secondaires (essentiellement des collèges, mais aussi des lycées professionnels et des lycées) seront la cible de cette expérimentation.

Des moyens humains importants seront affectés à cette opération. Ils répondent à une volonté d'améliorer, dans ces établissements, le suivi et l'encadrement des élèves confrontés à de multiples handicaps. Ainsi, 125 postes d'infirmières et 125 postes d'assistantes sociales seront-ils créés au 1 ^er janvier 1998. S'y ajouteront des moyens supplémentaires de médecine scolaire. Cet effort immédiat s'accompagne d'un engagement pluriannuel.

Par ailleurs, 100 postes de conseillers principaux d'éducation seront attribués à ces établissements au 1 ^er septembre 1998. Une priorité sera aussi réservée à ces sites, pour la rentrée 1998, dans l'attribution des postes de personnels ouvriers et de service (ATOS) ainsi que des nouveaux postes d'infirmières et d'assistantes sociales.

Une part importante des 40.000 emplois-jeunes créés à l'éducation nationale bénéficieront aux académies des sites expérimentaux :

- plus de la moitié des 10.000 emplois d' " assistants de vie scolaire " dans le secondaire ;

- plus du tiers des 30.000 emplois d' " aides-éducateurs " dans le primaire.

Les fonctions d'encadrement éducatif et de médiation auprès des jeunes et des familles qui seront ainsi assurées devraient permettre de modifier en profondeur la vie de ces établissements.

Cette opération s'appuiera également sur un renforcement sensible de la coopération entre l'Education nationale, la Justice, la Police, la Gendarmerie et les collectivités locales. Les ministres compétents réuniront prochainement les responsables des services de l'Etat directement concernés par les 9 sites pour lancer l'expérimentation et marquer, à cette occasion, le nécessaire décloisonnement de l'action de l'Etat.

2. La prévention et la répression des infractions

La violence à l'école ne doit pas rester impunie : elle nécessite des réponses internes à l'établissement, voire la saisine du juge pénal. A cet égard, le projet de loi relatif à la prévention et à la répression des infractions sexuelles introduit de nouvelles dispositions pénales qui aggravent les peines encourues pour des infractions commises dans les établissements scolaires et leurs abords immédiats. Parallèlement, des dispositifs d'aide aux victimes seront systématisés.

L'aide de la police et de la gendarmerie pour rétablir la sécurité autour des écoles sera garantie par les contrats locaux de sécurité . Ceux-ci, conclus au niveau municipal, compléteront les conventions départementales passées entre l'éducation nationale, la justice, la police, la gendarmerie et les services d'assistance éducative relevant des conseils généraux.

Enfin, une réflexion sera engagée, en liaison avec le ministère de la justice, pour développer des modalités spécifiques d'accueil et de prise en charge des jeunes qui perturbent gravement le fonctionnement des établissements scolaires.

3. L'adaptation du recrutement et de la formation

Des efforts seront accomplis pour mieux adapter le recrutement et la formation des personnels confrontés aux phénomènes de violence.

Une attention particulière sera portée à l'apprentissage des comportements sociaux, de la maternelle au lycée, ainsi qu'à l'affirmation de l'autorité des enseignants.

Les activités périscolaires, qui facilitent l'intégration et la socialisation des jeunes en difficulté, seront développés, avec l'appui de tous les départements ministériels concernés et des élus.

L'ensemble de ce plan de lutte contre la violence à l'école fera l'objet d'évaluations associant les ministères intéressés et des équipes de chercheurs. Un bilan devrait être rendu public à la fin de l'année 1998.

B. BILAN DES ACTIONS ANTÉRIEURES

Ce plan vient renforcer des moyens qui avaient déjà été accrus lors de la rentrée précédente. Ainsi, à la rentrée 1996, l'encadrement des élèves a été renforcé grâce à la présence de 2.450 adultes supplémentaires dans les établissements difficiles : outre 150 emplois de maîtres d'internat, 80 emplois de conseiller principaux d'éducation, et 20 emplois d'assistantes sociales, 2.200 nouveaux appelés du contingent sont venus s'ajouter aux 2.500 déjà affectés dans les établissements.

Ces appelés interviennent dans les domaine de l'accueil des élèves, de la surveillance et de l'aide au travail personnel, de l'animation d'activités périscolaires, de l'aide à la documentation et aux tâches administratives.

Les établissements difficiles ont par ailleurs bénéficié de mesures destinées à favoriser la stabilité des équipes . Le mouvement spécifique installé pour le traitement des affectations dans les établissements difficiles a permis, dès 1993, une meilleure adéquation entre les postes et les personnels. Toutefois, afin de prendre en compte les contraintes particulières d'exercice dans les zones sensibles, des avantages en termes de rémunération et de bonification indiciaire ont été attribués aux personnels. De même, les professeurs stagiaires en IUFM qui doivent recevoir une première affectation en qualité de titulaire ne sont affectés dans ces établissements difficiles que sur la base du volontariat.

Sous des formes nécessairement variées, des initiatives de pédagogie différenciée ont été encouragées dans les établissements difficiles et, au total, 20 % des 173 établissements " sensibles " et des 186 établissements où ne peuvent pas être nommés des débutants, ont proposé des projets innovants. A la rentrée 1996, 66 établissements, essentiellement des collèges, étaient en contrat d'innovation.

Tous les enseignants en formation initiale ont eu accès à des modules de formation aux conditions d'enseignement dans les quartiers sensibles . L'accompagnement pédagogique des enseignants débutants a été renforcé et les stages de formation continue ont été construits pour répondre aux demandes spécifiques des enseignants sur ces questions. Les expériences réussies seront mutualisées.

A la rentrée 1996, tous les rectorats disposaient d'une cellule d'audit et de soutien dotée de numéros d'appel et animée par le directeur des ressources humaines de l'académie. Les garanties et la protection dues aux fonctionnaires ont été rappelées par circulaire et des instructions ont été données aux recteurs pour leur mise en oeuvre rapide.

C. LES MOYENS AFFECTÉS À LA SURVEILLANCE DES ÉLÈVES

Enfin, la prévention de la violence passe également par l'amélioration de la surveillance dans les établissements scolaires.

Dans l'enseignement préélémentaire et élémentaire, la surveillance des élèves pendant l'horaire scolaire fait partie des obligations de service des enseignants. Elle est donc normalement assumée par eux. Il n'existe pas de personnel spécialisé pour assurer cette tâche.

La mise en place de services de garde d'enfants hors du temps scolaire (garderies, études, cantines, activités périscolaires et postscolaires) ne relève pas du ministère de l'éducation nationale, mais le plus souvent des collectivités territoriales ou des associations type loi de 1901. Il incombe à ces organisateurs d'assurer le recrutement et la rémunération des personnels de surveillance. Il est précisé cependant qu'une indemnité pour activités péri-éducatives peut être versée aux enseignants du premier degré qui assurent l'accueil et l'encadrement des élèves en dehors des heures de cours.

Dans le second degré, la création de 853 emplois de maîtres d'internat et de surveillants d'externat (MI-SE) entre 1989 à 1993, ainsi que les 115 ouvertures de postes au titre des mesures d'urgence prises en 1994, ont permis d'améliorer sensiblement l'encadrement des élèves.



Les effectifs de MI-SE ont évolué comme suit :

III. L'AIDE AUX ÉLÈVES ET AUX FAMILLES

L'aide aux élèves et aux familles a pour objet d'alléger le coût de la scolarité pour les familles et de permettre ainsi, une plus grande égalité dans l'accès à l'instruction. Elle est surtout importante dans le second degré.

A. L'AIDE DANS LE PREMIER DEGRE

En ce qui concerne le premier degré, les aides aux familles apportées par l'Etat relèvent du régime des exonérations de frais de pension pour les élèves accueillis dans les établissements régionaux d'enseignement adapté (EREA) et dans les écoles régionales du premier degré (ERPD).

Ces exonérations permettent à des familles très démunies dont les enfants sont scolarisés dans ces établissements d'être exonérées en partie ou en totalité du paiement des frais de pension ou de demi-pension. Le nombre de parts d'exonération est déterminé à partir du quotient familial qui est fonction des ressources et des charges de famille.

Ce régime est une aide indirecte aux familles , une subvention étant attribuée aux établissements pour compenser la diminution des recettes liées aux exonérations de frais de pension accordées.

B. L'AIDE DANS LE SECOND DEGRÉ

Les familles des élèves fréquentant les établissements du second degré, publics et privés, peuvent prétendre à diverses aides de l'Etat qui peuvent être directes ou indirectes.

1. Les aides directes

a) Bourses nationales d'études de lycée

Elles sont versées aux familles des élèves scolarisés dans un lycée lorsque celles-ci ne sont pas en état de prendre en charge tout ou partie des frais d'études. Leur montant, calculé en fonction des ressources et des charges de la famille, est exprimé en parts unitaire (252 francs la part à la rentrée 1997 contre 246 en 1996).

Pour 1996-1997, les plafonds ont été augmentés de 1,4 % par rapport au barème en vigueur pour l'année scolaire 1995-1996. Les plafonds à retenir varient en fonction du nombre de points de charge dont bénéficie chaque famille.

A titre indicatif, le barème établi pour 1997-1998 fixe ces plafonds à :

- 55.560 francs pour dix points de charge (contre 54.660 francs à la rentrée 1996), ce qui correspond par exemple à une famille ayant deux enfants à charge et dont l'un des parents seulement est salarié ;

- 105.564 francs pour 19 points de charge (contre 103.854 F en 1996), ce qui correspond par exemple, à une famille ayant cinq enfants à charge, dont l'un est scolarisé dans le second cycle, et dont l'un des parents seulement est salarié.

L'évolution du montant des bourses ne peut être appréciée en fonction de la seule variation du taux de la part dans la mesure où des parts supplémentaires et des primes sont accordées en fonction des enseignements choisis :

prime à la qualification

Son montant est de 2.811 francs. Elle est versée en 3 fois en même temps que la bourse d'études. Elle concerne les élèves boursiers de troisième année de CAP en 3 ans, de première et deuxième années de BEP, de première et deuxième années de CAP en 2 ans.

prime d'équipement

D'un montant de 1.100 francs, elle est versée en une seule fois avec le premier terme de la bourse d'études. Elle est destinée aux élèves boursiers inscrits en première année de certains groupes des spécialités de formations qui préparent un CAP, un BEP, un baccalauréat technologique ou un brevet de technicien.

· prime d'entrée en classes de seconde, de première et terminale

D'un montant de 1.400 francs, elle est versée en une seule fois avec le premier terme de la bourse. En bénéficient les élèves boursiers qui accèdent à la classe concernée.

Pour 1997, les crédits des bourses nationales s'élevaient à 3.044,37 millions de francs. Ils ont été augmentés de 26 millions de francs (9,34  millions de francs en année pleine et 16,66 millions de francs en tiers d'année) afin de tenir compte de l'accroissement des effectifs d'élèves et d'améliorer l'aide servie aux boursiers de lycée à compter du 1 ^er septembre 1997.

En ce qui concerne le projet de budget 1998, il est prévu :

une réduction des moyens d'intervention de 100 millions de francs ;

un abondement du fonds d'aide à la restauration scolaire de 250 millions de francs.

Depuis plusieurs années, les orientations du Gouvernement en matière de bourses nationales d'études du second degré sont les suivantes :

- réserver l'aide aux familles les plus modestes ayant des difficultés à supporter les frais liés à la scolarité ;

- permettre, à terme, à 100 % d'une classe d'âge, d'atteindre un niveau de formation qualifiante.

b) Les fonds sociaux

Le fonds social lycéen a été créé en 1991 dans le cadre du plan d'urgence pour les lycées.

Le fonds social collégien a été créé dans le cadre du nouveau contrat pour l'école et mis en place à compter de la rentrée de septembre 1995 dans les établissements publics, puis dans les établissements privés sous contrat d'association.

Ces fonds sont destinés à faire face à des situations difficiles que peuvent connaître certains élèves ou leurs familles pour assumer les dépenses de scolarité ou de vie scolaire. Ainsi, peuvent-ils recevoir une aide exceptionnelle, soit financière, soit en nature, pour faire face à tout ou partie des dépenses relatives aux frais d'internat, de demi-pension ou de transport et de sorties scolaires, à l'achat de vêtements de travail, de matériel professionnel ou de sport, de manuels ou de fournitures scolaires...

Au niveau national, les crédits de ces deux fonds sont répartis entre les académies en fonction des effectifs des élèves, pondérés par un ensemble de critères sociaux.

Au niveau académique, il appartient au recteur de procéder à la répartition des crédits qui lui sont délégués entre les établissements publics de son académie, en s'inspirant, s'il le juge utile, des critères retenus au niveau national et en appréciant, selon l'implantation géographique des établissements et les types d'enseignements dispensés, quels sont les éléments spécifiques qui le conduiraient à majorer la dotation de tel ou tel établissement afin de mieux prendre en compte des situations sociales les plus difficiles.

L'instruction de la demande, dans le respect de l'anonymat de l'élève et l'attribution de ce type d'aide aux familles dépendent du chef d'établissement si l'élève est scolarisé dans un établissement public et, conjointement, du chef d'établissement et du recteur pour les élèves des collèges de l'enseignement privé sous contrat.

Les crédits affectés au fonds social collégien ont été portés de 150 millions de francs en 1996 à 180 millions de francs en 1997 et en 1998.

En ce qui concerne le fonds social lycéen, les dotations budgétaires ouvertes en 1996 et 1997 et celle prévue au projet de loi de finances pour 1998 s'élèvent à 140 millions de francs .

En 1996, le taux de consommation par rapport aux crédits accordés aux établissements a été de 89 % pour l'ensemble des fonds sociaux.

Les crédits du fonds social lycéen destinés à aider les lycéens dont la situation familiale est délicate, servent, pour 48 % à acquitter des frais de demi-pension. Les aides à la restauration accordées sur le fonds social collégien représentent 76 % de l'ensemble des aides accordées.

c) Fonds social pour les cantines

Constatant que de nombreuses familles rencontrent des difficultés financières pour assurer le paiement de la cantine de leurs enfants dans les collèges et les lycées, le Gouvernement a décidé la création d'un fonds social pour les cantines doté pour 1998 de 250 millions de francs .

Ce fonds est réparti entre les établissements publics du second degré en fonction de la situation sociale des élèves accueillis dans ces établissements.

La circulaire, qui définit les modalités et les conditions de gestion de ce fonds vient d'être diffusée auprès des recteurs. Les crédits du fonds considéré ont été mis à la disposition de ces derniers, qui doivent les répartir rapidement entre les lycées de leur académie et les départements ; les inspecteurs d'académie, directeurs des services départementaux de l'éducation nationale, sont chargés de répartir les crédits de l'enveloppe départementale entre les collèges.

Votre commission des finances se félicite de la création de ce fonds et préconise l'extension de son bénéfice aux écoles préélémentaires et élémentaires.

d) Les autres aides directes.

Elles ne sont pas versées par le ministère de l'éducation nationale. Ce sont les allocations familiales, l'allocation de rentrée scolaire et l'aide à la scolarité servies par les organismes débiteurs des prestations familiales (caisses d'allocations familiales...). Il peut s'agir, accessoirement, de bourses départementales versées par certains conseils généraux.

2. Les aides indirectes

a) Manuels scolaires

S'agissant du premier degré, les dépenses relatives à l'acquisition des manuels scolaires sont traditionnellement prises en charge par les communes.

Depuis 1977, l'Etat prend en charge le prêt gratuit des manuels scolaires aux élèves des établissements du premier cycle du second degré ^{7( * )} (acquisition et renouvellement des collections). La gratuité a été étendue depuis la rentrée 1990 aux élèves de troisième et quatrième technologiques des lycées professionnels.

Aucune disposition n'existe pour l'achat des manuels de lycée car, sauf exception, les élèves de second cycle ne sont plus soumis à l'obligation scolaire. Cependant, dans les lycées professionnels, un fonds documentaire est mis à la disposition des élèves. En outre, la gratuité a été étendue depuis la rentrée 1990 aux élèves de troisième et de quatrième technologiques des lycées professionnels.

Un crédit de 317,13 millions de francs était inscrit au budget 1997 afin de pourvoir :

· au renouvellement des livres de classe de sixième pour assurer la mise en oeuvre des nouveaux programmes découlant de la rénovation du collège ;

· à l'achat et à la maintenance de manuels scolaires dans les collèges pour les autres classes ;

· à l'achat et à la maintenance des manuels scolaires pour l'ensemble des élèves des classes de 4ème et 3ème technologiques des lycées professionnels ;

· à l'achat d'ouvrages pédagogiques à usage collectif dans le s lycées professionnels.

A la rentrée scolaire 1997-1998, les nouveaux programmes sont entrés en application pour les classes de cinquième. En 1998-1999, ce sont les manuels des classes de quatrième qu'il faudra renouveler et en 1999-2000, ceux de la classe de troisième.

Les crédits inscrits dans le projet du budget 1998 sont accrus de 30,5 millions de francs pour permettre le renouvellement des manuels de quatrième à la rentrée 1998 et assurer l'introduction du manuel de physique-chimie en cinquième. En outre, 20 millions de francs sont réservés à l'achat de livres pour les écoles afin de développer le goût des jeunes élèves pour la lecture. La dotation totale du chapitre 36-71 au titre des manuels scolaire s'élève ainsi à 347,64 millions de francs, en hausse de 9,7 % par rapport à 1997.

Le graphique ci-après illustre l'évolution des crédits d'achat des manuels scolaires de 1987 à 1998.



Enfin, en application du principe de parité, 7,4 millions de francs supplémentaires sont inscrits au chapitre 43-02 (contribution de l'Etat au fonctionnement des établissements d'enseignement privé sous contrat), portant la dotation de ce chapitre au titre des manuels scolaires à 66,7 millions de francs, c'est-à-dire le niveau atteint en 1994 et en 1995.

b) L'exonération des droits d'inscription à divers examens

Les élèves de collège bénéficiaires de l'aide à la scolarité sont exemptés du paiement des droits d'inscription aux examens du brevet national des collèges et du certificat d'aptitude professionnelle.

Par ailleurs, les élèves bénéficiaires d'une bourse nationale d'études de lycée sont exemptés du paiement des droits d'inscription aux examens du certificat d'aptitude professionnelle, du brevet d'études professionnelles, du brevet de technicien, du brevet professionnel et du baccalauréat.

c) Les dépenses d'internat et de demi-pension

Outre la contribution des familles, l'Etat participe à la rémunération des personnels d'internat à concurrence de 66 %.

Pour 1997, le chapitre 36-60 (participation de l'Etat aux dépenses de rémunération des personnels d'internat et de demi-pension) est doté de 1,95 milliards de francs, soit 4 milliards de francs de plus qu'en 1996.

Les crédits d'internat et de demi-pension inscrits au projet de budget pour 1997 s'élèvent à 3.595,09 millions de francs et représentent près de 50 % de l'ensemble des aides accordées par l'Etat. Ils sont consacrés principalement à la rémunération des personnels d'internat et de demi-pension.

Au titre du projet de loi de finances pour 1997, il est prévu d'accroître les exonérations de frais de pension au bénéfice des familles dont un enfant est scolarisé en école régionale du premier degré ou en lycée d'enseignement adapté de 2 millions de francs.

Evolution des crédits d'aide aux familles et aux élèves

Nature des aides ^1	Budget voté de 1997	Projet de budget 1998	Evolution en %
Internats et demi-pensions ^2	3.485,79	3.520,65	+ 1
Bourses	3.044,34	3.227,66	+ 6,03
Manuels scolaires	317,13	347,63	+ 9,7
Transports scolaires (Ile-de-France et TOM ^3 )	588,97	596,15	+ 1,22
TOTAL	7.436,23	7.692,09	+ 3,44

1. Non compris diverses aides (ex : allocation de scolarité)

2. Personnels de service et maîtres d'internat.

3. Achats de cars, prise en charge totale ou partielle des élèves handicapés, des élèves de classe maternelle en zone rurale (bourse de fréquentation scolaire).

CHAPITRE III
EVALUATION DU SYSTÈME ÉDUCATIF :
UNE AMÉLIORATION CONSTANTE DU NIVEAU DES ÉLÈVES MAIS DES PERFORMANCES INTERNATIONALES MOYENNES

I. L'ÉVALUATION DES ÉLÈVES

A. L'AMÉLIORATION CONSTANTE DU NIVEAU DES ÉLÈVES

Le concept de réussite scolaire est sans doute difficile à cerner. Chaque année, l'état de l'école, publié par la direction de l'évaluation et de la prospective du ministère de l'éducation nationale dresse un portrait de l'état et de l'évolution du système éducatif.

Dans le primaire, un indicateur permet de mesurer les acquis des élèves en français et mathématiques à l'entrée en sixième. D'autres indicateurs existent afin de mesurer le niveau et les connaissances des élèves, l'espérance de scolarisation, la part d'une génération accédant au baccalauréat, le niveau de formation des jeunes sortant de formation initiale et l'effet de la possession d'un diplôme sur les chances de trouver un emploi.

1. Les connaissances et les acquis des élèves

Le niveau général des conscrits qui résume, pour tous les jeunes hommes le résultat des tests de raisonnement, de logique et d'intelligence qu'ils passent lors des " trois jours " a progressé de 17,6 % depuis 1981, soit 1,3 % en moyenne annuelle contre 0,6 % seulement au cours de la décennie précédente. Cette augmentation est liée, pour l'essentiel, à l'élévation du niveau scolaire des conscrits. En effet, à niveau scolaire donné, ceux-ci ont, en moyenne, des résultats à peu près constants, ce qui contredit l'idée parfois évoquée d'une baisse de niveau. Néanmoins, l'écart s'accroît entre les meilleurs (qui progressent légèrement) et les moins diplômés, dont le niveau accuse une tendance à la baisse.

Votre rapporteur n'ayant pas eu l'édition 1997 de "l'état de l'école" édité par la direction de l'évaluation et de la prospective, il rappellera les résultats observés dans l'édition 1996.

Les tests nationaux révèlent qu'à l'entrée en sixième, un quart des enfants ne maîtrisent pas les compétences de base en calcul et un tiers en géométrie. 13,5 % ne savent pas lire et 40 % ne maîtrisent que les compétences de base en lecture.

Il est à noter que la proportion des élèves en grande difficulté scolaire, c'est-à-dire ceux qui ne maîtrisent les compétences de base ni en lecture, ni en calcul, s'accroît par rapport à 1992 : ils sont 6 % des entrants en 6 ^ème en 1995 contre 5 % en 1992. A l'inverse, 35 % maîtrisent l'ensemble des compétences.

Enfin, les connaissances civiques des élèves à l'entrée en sixième sont encore parcellaires. Elles sont peu solides en ce qui concerne le fonctionnement du système politique français. Les élèves ont du mal à distinguer les différents pouvoirs et à désigner précisément les acteurs qui les exercent. Certes, une majorité d'entre eux (un peu plus de 6 élèves sur 10) savent que dans un pays démocratique le pouvoir est exercé par ceux que les " gens " ont choisis, mais 13 % estiment qu'il est exercé par les plus riches.

En général, les élèves qui ont eu les meilleurs résultats à l'évaluation en français et en mathématiques ont de meilleures connaissances civiques, sont plus tolérants et un peu plus respectueux des règles que les autres.

2. L'espérance de scolarisation

L'espérance de scolarisation d'une année donnée est obtenue en additionnant les taux de scolarisation observés aux différents âges cette année là.

En douze ans, l'espérance de scolarisation que peut avoir un élève entrant en maternelle s'est accrue de plus de deux années : elle atteint 19 ans à la rentrée 1995 contre 16,7 ans en 1982-1983. Durant cette période, la durée des études s'est allongée de manière régulière, selon un accroissement annuel d'environ 0,2 années de scolarisation.

Cet allongement des études intervient alors que la scolarisation avant l'âge obligatoire de 6 ans, particulièrement développée en France depuis longtemps, reste plutôt stable. Les progrès réalisés depuis 1982 l'ont donc été pour une large part au-delà de 16 ans, notamment à 19 ans où le taux de scolarisation augmente de plus 40 points en 12 ans, de 31 % à 71 %. Comme les redoublements ont plutôt diminué, cette hausse traduit bien une élévation du niveau atteint par les élèves. De nombreux jeunes, qui sortaient autrefois au niveau du CAP ou avant se présentent maintenant au baccalauréat, puis accèdent à l'enseignement supérieur, les filles conservant un léger avantage sur les garçons.

Bien que les comparaisons internationales dussent être faites avec prudence, il apparaît que la France figure dans le groupe de tête des pays de l'OCDE, puisque elle n'est dépassée que par la Belgique, les Pays-Bas et l'Allemagne. Viennent ensuite le Danemark ex-aequo avec la France, l'Espagne, avec 16,1 ans , la Finlande avec 15,9, les Etats-Unis avec 15,6, le Royaume-Uni avec 15,1 et la Grèce avec 13,9.

Par ailleurs, la France est avec la Belgique, le pays où la durée moyenne de scolarisation avant cinq ans est la plus longue.

3. L'accès d'une génération au niveau du baccalauréat ou d'un diplôme professionnel

L'enseignement secondaire connaît depuis dix ans un mouvement de forte ampleur amenant des proportions croissantes de jeunes aux niveaux V de formation (CAP, BEP et seconde) et plus encore au niveau du baccalauréat. Les dernières rentrées apportent cependant quelques inflexions de tendances, que ce soit dans le rythme de progression ou bien dans les équilibres entre filières générales et professionnelles.

De fait, durant les années 80, l'accès des jeunes générations au niveau V s'est élevé d'environ 13 points , passant de 80 % à plus de 93 %. Cette hausse est due à un afflux particulier des élèves en seconde générale et technologique (de 40 à 57 %) et non à l'évolution de l'accès aux formations professionnelles. Dans les lycées professionnels relevant du ministère de l'éducation nationale les préparations au BEP ont progressivement pris la place de la filière menant en 3 ans au CAP, tandis qu'un peu plus d'un jeune sur dix préparait ces diplômes par la voie de l'apprentissage ou dans les établissements relevant du ministère de l'Agriculture.

La progression d'ensemble de l'accès au niveau V , amplifiée par le recul simultané des redoublements au collège qui accélère l'arrivée des élèves en lycée, s'interrompt toutefois depuis 1990 : les redoublements cessent de diminuer, les entrées en seconde subissent un tassement sensible, tandis que les formations professionnelles bénéficient d'un certain regain, notamment dans l'enseignement agricole ou en apprentissage, qui accueillent à ce niveau un jeune sur huit.

L'accès au niveau V tend donc à se stabiliser aux environs de 92 %, ce qui correspond au fait qu'environ 60.000 jeunes quittent chaque année le système éducatif sans qualification.

De 1980 à 1994, le taux d'accès au niveau du baccalauréat (IV) a connu une poussée nettement plus intense, passant de 34 % à 70 % (toutes voies de formation comprises), soit une hausse de 31,5 points pour moitié imputable à l'enseignement général. Après avoir enregistré des progressions annuelles supérieures à 4 points, le mouvement s'est ralenti à la fin des années 80, en passant à une progression de seulement 2,5 points par an. L'accès d'une génération au niveau du baccalauréat tend aujourd'hui à se stabiliser autour de 68 %.

De nouveaux équilibres se font jour : dans l'enseignement du second degré, la désaffection relative dont pâtit le second cycle général et technologique depuis 1991 se poursuit alors que le développement de l'apprentissage reste soutenu ; dans l'enseignement supérieur, l'orientation vers les filières sélectives (classes préparatoires, BTS, DUT, en particulier vers les deux dernières qui conduisent normalement à des formations courtes) augmente au détriment de l'université qui continue néanmoins à accueillir une bonne moitié des nouveaux bacheliers.

Depuis 1996, le nombre de candidats au baccalauréat diminue, principalement pour des raisons démographiques, mais aussi consécutivement à une plus forte orientation vers les cursus professionnels en fin de troisième. C'est le baccalauréat général qui a enregistré la plus forte chute, le baccalauréat professionnel continuant son développement.

Conséquence de la moindre orientation des filières générales et technologiques en fin de troisième : la proportion d'une génération titulaire du baccalauréat tend à diminuer depuis deux ans : la proportion d'une classe d'âge titulaire du baccalauréat est passée 62,7 % en 1995 à 61,2 % en 1997. Néanmoins, la proportion exceptionnellement élevée de 1995 était due en partie à l'afflux d'élèves en classe de terminales à la rentrée 1994, suite à la possibilité offerte alors aux familles de ne pas suivre les décisions de redoublement de la classe de première.

4. Le niveau de formation des jeunes sortant de formation initiale

En 1995, 237.000 jeunes, soit près de 40 % des sortants, ont quitté la formation initiale en étant titulaires d'un diplôme de l'enseignement supérieur. La moitié d'entre eux (138.000) avaient un diplôme de l'enseignement supérieur long (bac + 3 ou plus). Dix-huit ans auparavant, ils n'étaient respectivement que 123.000 et 53.000.

Néanmoins, les sorties sans diplôme représentaient en 1995 14 % des sortants, c'est-à-dire 100.000 jeunes . Sur ces 100.000, 53.000 jeunes quittent encore la formation initiale sans qualification , c'est-à-dire sans avoir atteint au moins le niveau du CAP ou du BEP. Ils représentent 7 % de la classe d'âge concernée.

La persistance de ce phénomène est d'autant plus préoccupante que du fait de l'élévation générale du niveau des jeunes sortant de formation initiale, l'échec scolaire est devenu le symptome d'un handicap social et permet de plus en plus difficilement d'accéder à l'emploi, même non qualifié : le taux de chômage des non-diplômés moins de cinq ans après la sortie des études dépasse 50 % depuis 1994.

5. L'effet de la possession d'un diplôme sur les chances de trouver un emploi

La montée globale du chômage depuis le milieu des années soixante-dix a fortement affecté les jeunes et touché massivement les moins formés d'entre eux. Les jeunes diplômés de l'enseignement supérieur ont longtemps été épargnés. En revanche, de 1991 à 1994, ils ont été eux aussi touchés par la forte remontée du chômage et n'ont pas profité plus que les autres de la stabilisation momentanées de 1995.

Pour autant, les jeunes de moins de 25 ans titulaires de diplômes, quels qu'ils soient, bénéficient d'une meilleure protection contre le chômage que ceux qui n'ont aucun diplôme et le risque de ne pas trouver d'emploi est d'autant plus faible qu'il a poursuivi une scolarité longue.

Les études sur l'ancienneté sur le marché du travail montrent en effet que les plus diplômés trouvent plus rapidement du travail une fois sortis de formation initiale. Ainsi, durant les quatre années qui suivent la sortie de formation initiale, le taux de chômage des " peu diplômés " s'élève à 41,1 % et est supérieure de 21 points à celui des diplômés (20,2%). Durant ces quatre années, plus leur diplôme est élevé, moins les jeunes risquent d'être chômeurs : 14,4 % pour les diplômés du supérieur, 23 % pour les diplômés des baccalauréats, 26,1 % pour les diplômés des certificats d'aptitude professionnelle (CAP) et brevets d'études professionnelles (BEP), enfin 41,1 % pour les " peu diplômés ".

Il faut toutefois rappeler qu'en 1994, la majorité des jeunes de 15 à 24 ans sont encore scolarisés. Seuls 31 % de ces classes d'âge se présentent sur le marché du travail (soit occupent un emploi, soit sont au chômage). Ce taux d'activité est en baisse continue du fait de l'allongement de la durée des études. Les jeunes au chômage représentent donc en 1994, 8,5 % de l'ensemble des moins de 15-24 ans (8,8 % des femmes et 8,1 % des hommes).

B. DES TESTS INTERNATIONAUX RÉCENTS RÉVÈLENT DES PERFORMANCES FRANÇAISES MÉDIOCRES

Plusieurs études internationales récentes ont permis de comparer les compétences des élèves dans certaines disciplines.

Ces études reposent sur un travail important pour comparer les pays du mieux possible malgré les différences qui peuvent exister dans les programmes enseignés comme dans les filières scolaires offertes aux élèves.

En lecture et mathématiques, les enquêtes les plus récentes donnent des résultats très honorables pour la France, en particulier par comparaison avec les pays de l'OCDE et de l'Union européenne.

L'enquête internationale sur le niveau en lecture des enfants de CM1 et de troisième a montré que les capacités en lecture des enfants de 9-10 ans (CM1) placent notre pays au cinquième rang sur 31, celles des adolescents de 14-15 ans (classe de troisième) le placent au second : que les élèves français aient, avec les finlandais et les suédois, la meilleure maîtrise de la lecture à cet âge illustre la qualité de notre collège. En se limitant à l'Europe (l'UE), la France est en tête aux deux âges.

Une récente étude sur l'enseignement du français écrit et les compétences des élèves dans ce domaine dans quatre pays francophones montre que les compétences d'écriture des élèves de 14 ans scolarisés en classe de troisième placent les collégiens à un niveau de maîtrise équivalent à celui des jeunes belges et supérieur à celui des élèves québécois et néo-brunswickois.

Toutefois, parmi les 41 pays participant à la troisième enquête internationale sur les mathématiques et les sciences, dix ont, au niveau de la cinquième, un score moyen significativement supérieur à celui de la France. Au niveau de la classe de quatrième, toujours en mathématiques la France se trouve en septième position, ex aequo avec un petit nombre de pays dont le score est légèrement supérieur mais sans que cette différence soit significative sur le plan statistique. Ce sont essentiellement des pays asiatiques qui sont en tête du classement. La République Tchèque se positionne également avant.

En sciences en revanche, les résultats sont loin d'atteindre ceux obtenus en mathématiques. La France ne devance que huit pays significative pour le niveau cinquième ; elle est à la 28ème place au niveau de la classe de quatrième, devancée ainsi par une majorité de pays , que l'on prenne en compte ou pas les pays ayant eu des problèmes d'échantillonnage. Seuls 12 % des élèves de quatrième et 10 % de ceux de cinquième atteignent le niveau du quart supérieur de l'ensemble des élèves.

Or, les études comparatives internationales indiquent que les pays les mieux classés ne sont pas ceux qui dépensent le plus : ainsi, les pays asiatiques qui affichent de bonnes performances consacrent en moyenne 3,3 % de leur PIB à l'éducation, soit deux fois moins que la France. Ces pays font en revanche systématiquement cohabiter enseignement privé et public pour encourager l'émulation. Nombre d'indicateurs démontrent par ailleurs que lorsqu'il y a diversité dans les filières et dans le financement, le système est plus productif.

II. L'INSERTION PROFESSIONNELLE

Il semble évident que la réussite scolaire ne vaut rien si elle n'est pas suivie par une insertion rapide et réussie dans la vie professionnelle. Cela requiert deux conditions cumulatives :

- une orientation précoce ;

- une sensibilisation à la vie économique via un rapprochement de l'école et de l'entreprise.

A. LE PROBLÈME DE L'ORIENTATION

1. Les expériences européennes

Dans la plupart des pays européens, on constate, outre les dispositifs spécifiques d'orientation mis en place, le développement de la fonction d'orientation au sein même de l'école. Ainsi, les enseignants sont amenés à jouer un rôle essentiel en la matière. Plus proches de leurs élèves et en contact permanent avec eux, ils occupent une position privilégiée pour comprendre leurs aspirations, orienter leurs besoins, les aider à surmonter leurs difficultés.

C'est ainsi que des enseignants assument des activités d'orientation, le plus souvent à temps partiel. Ils prennent le nom de Skolevejleder (enseignant conseiller) au Danemark, de Dekanen aux Pays-Bas, de Careers teachers au Royaume-Uni. Le professeur principal tend à être chargé d'une responsabilité croissante en matière d'orientation, pour un groupe d'élèves spécifiques.

En Espagne , depuis la réforme, une grande importance est accordée au développement de ces fonctions d'orientation, non seulement par le " professeur titulaire " que chaque groupe d'élèves se verra attribuer, mais également par chaque enseignant dans sa classe.

L'intégration de l'orientation dans les programmes d'enseignement participe du même mouvement de développement de l'orientation au sein de l'école. C'est le cas notamment au Danemark et en Allemagne, au Portugal et au Royaume-Uni.

En Allemagne , l'Arbeitslehre est une initiation au monde du travail mise en place dans toutes les Hauptschulen (Premier cycle de l'enseignement secondaire) à raison de 5 heures par semaine pendant trois ans (de 13 à 15 ans). Ce programme vise à informer les élèves sur les formations possibles en les mettant en contact avec la réalité du monde du travail au cours de demi-semaines de stages en entreprise ou de visites.

Au Danemark , des stages en entreprises sont organisés au cours de deux dernières années de la Folkeskole (vers 15-16 ans), notamment à l'initiative de l'enseignant lui-même.

2. L'éducation à l'orientation en France

L'approche d'orientation commence au collège , dès la classe de cinquième et se poursuit jusqu'au lycée. A la fin de leur scolarité au collège, les élèves se trouvent en effet amenés à formuler un premier choix de formation. Ils doivent se déterminer en fonction de projets scolaires, voire professionnels à plus long terme. Ils doivent donc avoir une bonne connaissance des voies de formation mais aussi maîtriser un certain nombre de repères dans le monde professionnel et avoir conscience de leurs potentialités et de leurs aspirations.

Prenant en compte les résultats d'une expérimentation conduite en 1995-1996, la circulaire n° 96-204 du 31 juillet 1996 précise les objectifs assignés à l'éducation à l'orientation et ses conditions de mise en œuvre. Celle-ci est définie comme une mission du collège incombant à l'ensemble de l'équipe éducative. Etendue aux classes de quatrièmes à la rentrée 1996, elle est mise en œuvre en classe de troisième à la rentrée 1997.

Le bilan de la mise en place de l'éducation à l'orientation en collège, effectué cette années, se révèle très positif. Près de 70 % des collèges ont inclus un programme d'information pour l'orientation dans le projet d'établissement. La moitié de collèges ont mis en place des séquences spécifiques régulières, d'autres préfèrent réserver des temps forts dans l'année. L'implication des enseignants s'effectue peu à peu, mais tous demandent une formation particulière.

La nécessité d'améliorer l'information des lycéens dans le domaine des poursuites d'études fait l'objet d'un large consensus. Deux difficultés apparaissent alors à ce niveau.

La première réside dans la complexité des cursus et la nécessité d'améliorer la lisibilité générale du système. Pour pallier cet inconvénient, des documents destinés aux lycées de première et terminale sont distribués à tous les élèves depuis 1996.

La seconde difficulté concerne l'appropriation de cette information par les élèves. Elle suppose la mise en place d'une médiation. La fonction de professeur principal dans les classes de première et terminale des lycées, créée à la rentrée  1992, devrait répondre à ce besoin. Les conseillers d'orientation-psychologues jouent à leur égard un rôle de conseiller technique en termes de méthodes et d'activités spécifiques.

Par ailleurs, la rénovation pédagogique du lycée fait du choix des options et des filières conduisant aux différents baccalauréats la conséquence d'un projet cohérent et défini de poursuite d'études. Ce choix ne peut se faire utilement sans que soit abordée la place réelle des contenus disciplinaires dans les différents cursus des enseignements supérieurs.

Dans la continuité des objectifs assignés à l'éducation à l'orientation dans les collèges, la circulaire n° 96-230 du 1er octobre 1996 précise les finalités, objectifs et conditions de mise en oeuvre d'une éducation à l'orientation adaptée aux problèmes spécifiques rencontrés dans les lycées d'enseignement général et technologique.

Le bilan de la mise en place de l'éducation à l'orientation en lycée, effectué cette année, fait ressortir un réel effort des établissements malgré les contraintes liées aux échéances du baccalauréat. Plus de la moitié des rectorats ont constitué un groupe académique de pilotage et certains des groupes départementaux. Une formation des professeurs principaux a été entreprise ainsi que l'élaboration d'outils statistiques sur le devenir des étudiants dans certaines académies.

La plupart des lycées ont inclus dans le projet d'établissement un programme d'éducation à l'orientation, sous des formes diverses : plages d'informations, rencontres thématiques, interventions d'enseignants-chercheurs, travaux par petits groupes sur thème... Ce sont les professeurs principaux, les conseillers d'orientation-psychologues, les conseillers principaux d'éducation, les documentalistes qui s'impliquent le plus dans l'exécution de ce programme.

Ces actions ont été poursuivies à la rentrée scolaire 1997. Une brochure destinée à l'ensemble des équipes éducatives des lycées est disponible depuis septembre dans les établissements. Elle fait le point sur les réalisations dans les académies en 1996-1997 et formule des recommandations. Elle propose aux chefs d'établissements, aux conseillers d'orientation-psychologues et aux enseignants des pistes de travail pour l'année scolaire 1997-1998.

B. LE NÉCESSAIRE RESSERREMENT DES LIENS ENTRE L'ÉCOLE ET L'ENTREPRISE

Votre rapporteur considère que l'école doit sensibiliser les élèves à l'enjeu de leur insertion dans la sphère économique. Il est à cet égard essentiel d'encourager au plus tôt chez les élèves, l'esprit d'initiative et d'entreprise dont ils devront faire preuve plus tard.

A cet effet, votre rapporteur se demande s'il ne serait pas opportun d'introduire des cours de sensibilisation à la création d'entreprise et à l'économie dans les instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) afin de permettre aux enseignants de transmettre à leurs élèves cet "esprit d'entreprise" dont la France a besoin. De même, les échanges entre l'école et l'entreprise doivent être encouragés dès le collège.

Enfin, votre rapporteur considère que les 650 diplômes technologiques et professionnels offerts en France et périodiquement réexaminés doivent être proposés localement en fonction des besoins exprimés dans les départements.

Une mission de contrôle effectuée dans plusieurs départements lui a en effet permis de constater que les formations professionnelles débouchaient plus fréquemment sur un emploi dans les départements qui développaient ces formations en collaboration avec les entreprises locales. Ainsi, les CAP, BEP et bacs professionnels créés avec l'aide de Peugeot dans le département du Doubs permettent-ils aux élèves de s'insérer dans l'industrie automobile par la suite.

De même, à Morez dans le Jura, le lycée a-t-il développé des formations professionnelles en collaboration avec l'industrie de la lunetterie implantée dans cette commune.

Votre rapporteur a en revanche pu constater dans certains départements que les formations professionnelles et technologiques constituaient pour les élèves un moyen de retarder leur entrée sur le marché du travail, ce qui les amenait parfois à redoubler abusivement pour demeurer dans le système éducatif.

Il convient donc de réexaminer très soigneusement la carte des formations au regard de ces observations.

1. Au collège et au lycée en général

Au cours de la formation commune dispensée à l'ensemble des élèves de collège, des contacts peuvent être établis entre les établissements scolaires et les entreprises, notamment au travers de l'éducation à l'orientation engagée dès la classe de cinquième. Des visites et des stages d'information en entreprise sont susceptibles d'être inclus dans le projet d'éducation à l'orientation que doit élaborer chaque collège conformément aux termes de la circulaire n° 96-204 du 31 juillet 1996.

Les liens qui, à cette occasion, peuvent être tissés entre les établissements scolaires et le monde professionnel, s'expriment de manière plus privilégiée dans le cadre de certaines formations intégrées au sein du collège, telles les classes d'initiation préprofessionnelles en alternance (CLIPA) et les sections d'enseignement général et professionnel adapté (SEGPA). L'enseignement dans les CLIPA, instituées par la loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnel, est dispensé selon les modalités d'une alternance entre l'école et le milieu professionnel.

Quant aux SEGPA, l'organisation de leur enseignement prévoit, dans la deuxième année du cycle central (classe de quatrième), des stages de courte durée, visites d'entreprise ou présentation de parcours de formation professionnelle offerts aux élèves dans les bassins de formation.

S'agissant du lycée général et technologique, les élèves de la filière qui mène au baccalauréat "sciences et technologies tertiaires" qui se caractérise par l'étude de l'entreprise, de son environnement économique et juridique et de l'ensemble des techniques de gestion, ont la possibilité de choisir, en classe de première ou de terminale, une option facultative de deux heures "activités en milieu professionnel". Cet enseignement, qui donne lieu à des séquences de découverte en entreprise, leur permet de faire le lien entre les enseignements obligatoires et des situations professionnelles réelles.

2. Dans la voie professionnelle

Dans la formation professionnelle, les liens avec le monde économique s'établissent de façon multiple et diversifiée.

Le dispositif "ingénieurs pour l'école"

Afin de renforcer le rapprochement école-entreprise, de développer toute forme d'échange et d'alternance, susceptible d'accroître les chances d'accès des jeunes à l'emploi, le ministère de l'éducation et un certain nombre d'entreprise (Thomson, Aérospatiale, SNECMA) ont décidé de s'associer pour que des ingénieurs et des cadres des entreprises concernées puissent être mis à la disposition de l'éducation nationale, pour une durée limitée à deux ou trois ans, dans le cadre de ces objectifs.

Le dispositif a été mis en place à la rentrée scolaire 1994-1995 dans trois académies : Bordeaux, Toulouse et Versailles, avec trente ingénieurs.

Le constat de cette expérimentation apparaît positif. Les services rendus par ces ingénieurs sont concrets et très intéressants, aussi bien dans les domaines de leur intervention que par leur réflexion sur les structures et le mode de fonctionnement du système éducatif.

En 1996-1997, soixante ingénieurs et cadres sont répartis dans quinze académies et de nouvelles entreprises ont adhéré à cette association (Matra-Hachette, ELF, IBM...).

Les missions remplies par ces ingénieurs concernent :

- l'insertion des jeunes ;

- les relais école-entreprise : partenariat pour le développement de l'alternance et l'insertion dans le cadre des bassins de formation, stages en entreprises ;

- le transfert de technologie ;

- et la sécurité du parc des "machines-outils" des établissements scolaires.

Le partenariat avec les branches professionnelles et les entreprises

- Au niveau national

Les contenus des 650 diplômes technologique set professionnels sont réexaminés périodiquement au sein des commissions professionnelles consultatives (CPC) qui associent l'ensemble des partenaires sociaux. Environ 60 diplômes sont ainsi actualisés, créés ou supprimés chaque année, en fonction de l'évolution des besoins de l'économie et de l'évolution des professions.

- Au niveau local

Les établissements scolaires en concertation avec les entreprises mettent en place des formations complémentaires d'initiative local adaptées à l'emploi local. La multiplication de ces formations, qui concernent actuellement près de 8.000 élèves traduit leur réussite.

Il s'agit d'organiser une étape entre le diplôme et l'emploi réel, en s'appuyant sur la mise en place de formations post-diplômes très souples, négociées au plan local et en fonction de l'emploi local, d'une durée d'environ six mois à un an, reposant sur l'alternance (50 % de la formation se déroulant en entreprise) et disparaissant dès qu'elles ne correspondent plus à un besoin.

En ce qui concerne les transferts de technologies entre établissements scolaires et entreprises, des projets industriels existent entre des lycées (en général au niveau des sections de techniciens supérieurs) et des entreprises (en général des PME). Il s'agit de projets très variés visant à l'amélioration de la qualité, l'étude et la réalisation d'automatismes, la maintenance..., donc de coopérations centrées sur la contribution des lycées à l'évolution technologique des entreprises.

Il s'agit là d'une fonction qui, outre le fait qu'elle facilite l'insertion professionnelle, valorise les équipements qui y participent et contribue fortement au développement économique local.

Ces différentes actions se traduisent par de nombreuses conventions de partenariat entre les établissements scolaires et les entreprises locales.

Le développement des formations en alternance sous statut scolaire

Cette alternance s'inscrit dans le cadre de la mise en oeuvre des dispositions de l'article 7 de la loi d'orientation sur l'éducation de juillet 1989, qui prévoit, pour toutes les formations conduisant à un diplôme technique ou professionnel, l'obligation d'une formation en entreprise.

C'est ainsi que des périodes de formation en entreprise ont été introduites dans les baccalauréats professionnels et les CAP-BEP :

- tous les baccalauréats professionnels comportent une période de formation en entreprise de 12 à 24 semaines en moyenne sur les deux années de formation ;

- au niveau BEP-CAP, les décrets du 19 février 1992 ont introduit des périodes de formation en entreprise obligatoires dans les préparations aux CAP et BEP ;

- s'agissant des brevets de technicien supérieur, une période de stage en entreprise, variable de huit à douze semaines, est systématiquement introduite dans les formations depuis une dizaine d'années.

Les échanges écoles-entreprises sont amenés à se développer encore, d'une part, en raison de l'extension des stages à de nouveaux bénéficiaires, d'une part, avec la mise en oeuvre de l'article 54 de la loi quinquennale sur le travail, l'emploi et la formation professionnelle, qui prévoit d'offrir une formation professionnelle à tout jeune avant sa sortie du système éducatif. Ces formations devant être réalisées en alternance (scolaire ou sous contrat de travail), c'est tout un public nouveau qui doit être accueilli par les entreprises.

D'autres actions d'aide à l'insertion des jeunes sont poursuivies dans le cadre de la mission générale d'insertion de l'éducation nationale ; ces formations, caractérisées par leur souplesse et fondées sur le principe de l'alternance, se construisent en partenariat étroit avec le milieu économique local, à partir du vécu du jeune en entreprise.

3. Le développement de l'apprentissage

En complémentarité avec les formations sous statut scolaire et les formations dispensées en centre de formation d'apprentis, l'ouverture, dans les lycées, de sections d'apprentissage ou d'unités de formation par apprentissage sera poursuivie.

Leur développement s'articule avec les travaux menés pour la rénovation pédagogique des centres de formation d'apprentis, gérés par des établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), qui visent, principalement, à renforcer les compétences des acteurs et à en améliorer les pratiques pédagogiques.

Par ailleurs, dans le cadre du protocole d'accord signé le 18 juillet 1990, entre le ministère du travail et le ministère de l'éducation nationale, concernant la rénovation de l'apprentissage, différentes actions ont été mises en oeuvre dans le but d'améliorer la qualité de la formation donnée aux apprentis. Elles ont, notamment, mobilisé, au service des CFA des entreprises, des compétences existant au sein de l'éducation nationale : recherche d'une organisation pour optimiser le parcours de formation des apprentis, positionnement des jeunes à l'entrée en apprentissage, pédagogie de l'alternance appliquée au brevet de technicien supérieur, mise au point de la formation à distance dans le cadre d'un CFA national.

CHAPITRE IV
QUELQUES PISTES POUR RÉDUIRE LA DÉPENSE SCOLAIRE SANS DÉGRADER L'ENCADREMENT ET LES CONDITIONS DE TRAVAIL DES ÉLÈVES

I. UNE OPPORTUNITÉ À SAISIR : LA DIMINUTION DES EFFECTIFS D'ÉLÈVES SCOLARISÉS

A. L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DEPUIS 1991

1. Dans le premier degré

Les effectifs du premier degré public et privé représentaient 6.456.000 élèves à la rentrée 1996, en diminution depuis 1991-1992. Les évolutions sont cependant variables selon les niveaux :

Le préélémentaire a vu ses effectifs presque doubler entre 1960-1961 et 1985-1986, en raison de la progression de la scolarisation des enfants de trois ans, et, dans une moindre mesure, des enfants de deux ans. A partir de cette date, l'évolution démographique influence fortement le niveau des effectifs du préélémentaire, à la baisse depuis 1992-1993.

L'élémentaire a perdu 16,6 % de ses effectifs entre 1960-1961 et 1985-1986, où il enregistrait les effets de la baisse démographique, ainsi que la réduction des retards scolaires. La diminution est moins importante entre les rentrées scolaires 1985-1986 et 1994-1995 (- 2,1 %). Les effectifs sont estimés en légère hausse depuis cette date, dans le secteur public seulement. Dans le privé, les effectifs continuent à baisser.

Les graphiques ci-après retracent l'évolution des effectifs d'élèves depuis 1991:

2. Dans le second degré

A la rentrée 1996-1997, on recensait 6.008.200 élèves dans les établissements publics et privés de France métropolitaine et des DOM. Jusqu'en 1993-1994, ces effectifs étaient en hausse. Ils étaient, à la rentrée 1996 en baisse pour la troisième année consécutive (- 0,6 % en 1995 et - 0,3 % en 1996). Comme en 1994 et 1995, cette baisse concerne à la fois le secteur public et le secteur privé.

Le premier cycle du second degré avait vu croître ses effectifs de 42,2 % entre 1960 et 1985. De 1985 à 1990, l'entrée au collège des générations moins nombreuses de la fin des années 1970 a entraîné une légère régression du nombre des élèves ; depuis la rentrée de 1991, la population du premier cycle était de nouveau en progression jusqu'en 1993. Mais en 1994, les effectifs se sont stabilisés en raison de l'arrivée en sixième des enfants nés en 1983, nettement moins nombreux que ceux des générations précédentes. En 1995, ils baissent même de 0,7 %.

Le second cycle professionnel multiplie ses effectifs par 2,1 entre 1960 et 1985, date à partir de laquelle une assez forte baisse s'est amorcée. La spectaculaire montée en puissance des préparations aux bacs professionnels depuis 1985 et l'attrait confirmé des BEP contrebalancent maintenant la perte de vitesse des CAP post-cinquième.

Du fait de l'allongement de la scolarité, le nombre d'élèves engagés dans le second cycle général et technologique progresse constamment de 1960 à 1991 ; la baisse sensible amorcée en 1991 s'accentue en 1994 (- 1,9 %) et se poursuit en 1995 (- 1,2 %) ; elle trouve son origine dans la diminution des générations parvenant à l'âge du lycée et dans celle des poursuites d'études vers la seconde générale et technologique de 1992 à 1994. Pour l'ensemble du second degré, la part de l'enseignement public demeure assez stable, proche de 80 %.

Depuis 1993, on enregistre dans le second degré des inversions de tendance dans les différents niveaux pédagogiques :

- les collèges, qui ont connu une forte reprise démographique depuis la rentrée 1991, voient l'arrivée de générations creuses à la rentrée 1994. A la rentrée 1996, cette évolution se confirme avec une nouvelle baisse démographique ;

- à l'inverse, les lycées vont connaître une reprise de leur croissance, du fait de l'arrivée de classes d'âge nombreuses en seconde et en première ;

- les classes post-baccalauréat enregistrent depuis 1993 un ralentissement dans le rythme de progression de leurs effectifs, une stabilisation des inscriptions en première année de STS et de CPGE ayant été constatée.

B. LES CHIFFRES DE LA RENTRÉE SCOLAIRE 1997

12.647.000 élèves et étudiants des classes post-baccalauréat étaient attendus à la rentrée scolaire 1997-1998, après 12.762.000 en 1996, soit environ 115.000 élèves en moins. Ils se répartissent comme suit :

1. Dans le premier degré

A la rentrée de 1996, la baisse des effectifs était de 41.400 élèves en raison essentiellement de la diminution des effectifs dans le préélémentaire (- 47.500 élèves).

A la rentrée de 1997 les effectifs devaient diminuer encore sensiblement de - 59.200 élèves dont :

- 36.200 dans l'enseignement préélémentaire

- 20.800 élèves dans l'enseignement élémentaire

- 2.200 élèves dans l'enseignement spécialisé

2. Dans le second degré

A la rentrée 1996, les établissements d'enseignement secondaire ont accueilli 17.600 élèves de moins qu'en 1995 :

- 24.500 élèves en collège

+ 2.300 en lycées

+ 1.200 en lycées professionnels

+ 5.200 en classes post-baccalauréat

- 1.800 dans l'enseignement spécialisé

A la rentrée 1997, 41.000 élèves de moins étaient attendus dont :

- 30.800 élèves en collèges

- 8.600 élèves en lycées professionnels

+ 3.600 élèves en lycées

+ 4.300 élèves en classes post-baccalauréat

- 9.500 élèves dans l'enseignement spécialisé

C. LES PRÉVISIONS POUR LA PROCHAINE DÉCENNIE

1. Dans le premier degré

Dans le premier degré , le résultat des projections est surtout dépendant de la démographie et de la demande sociale (particulièrement des taux de scolarisation à deux ans). La diminution des redoublements influe également sur l'évolution des effectifs d'élèves, mais dans une moindre mesure.

Les différentes hypothèses retenues conduisent à prévoir une diminution importante des effectifs de l'ensemble du premier degré , public et privé, de l'ordre de 225.000 élèves en dix ans . La presque totalité de la baisse (- 260.000 élèves) devrait avoir lieu entre 1995 et 2000. Cependant, une légère reprise en fin de période ramènerait les effectifs d'élèves de la rentrée 2006 au niveau de ceux de la rentrée 2001.

Durant les vingt dernières années , le nombre des élèves scolarisés dans l'ensemble du premier degré a diminué de plus de 900.000 pour un total actuel de 6.500.000 environ.

2. Dans le second degré

Dans le second degré , le résultat des projections est principalement dépendant de la démographie. Les générations qui entreront au collège pendant la prochaine décennie sont nées et donc leurs effectifs sont, aux migrations avec l'étranger près, connus. Désormais, chaque collégien est appelé à suivre le cursus complet du premier cycle et l'orientation vers la seconde semble avoir atteint un pallier.

Autre facteur important, l'orientation vers la seconde générale et technologique est en recul depuis 1992, traduisant des sorties de l'école plus nombreuses et, aussi, des orientations vers la voie professionnelle plus importantes.

Lors des dix prochaines années, les effectifs vont subir une baisse importante estimée à - 330.000 élèves .

D. LA CROISSANCE PARALLÈLE DES EFFECTIFS D'ENSEIGNANTS A PERMIS UNE AMÉLIORATION DE L'ENCADREMENT DES ÉLÈVES

1. La croissance des effectifs d'enseignants

En 1996, 1.525.600 personnes exercent leur activité dans le système de formation initiale , soit 6 % de la population active . La proportion d'enseignants parmi ces personnels a légèrement augmenté et dépasse aujourd'hui les 61 %.

Depuis 1985, l'effectif des personnels de l'éducation s'est accru de 10,1 % contre 4,8 % pour l'ensemble de la population active. Il représente donc maintenant une part plus importante de cette dernière (5,9 % contre 5,7 % en 1985).

Depuis 1990, le solde d'une année sur l'autre des créations et des suppressions d'emplois dans le système éducatif a évolué comme suit :



Le tableau ci-après retrace le solde des variations d'effectifs d'élèves scolarisés d'une année sur l'autre et, parallèlement, le solde des créations d'emplois.

	Premier degré	Second degré	TOTAL
1988 Elèves Emplois Taux d'encadrement	+ 19.300 23,9	+ 15.500 + 2.947 14,2	+ 34.800 + 2.947 18,4
1989 Elèves Emplois Taux d'encadrement	+ 21.700 + 800 24	+ 23.000 + 5.150 14	+ 44.700 + 5.900 18,3
1990 Elèves Emplois Taux d'encadrement	+ 6.800 + 500 24,1	+ 31.300 + 4.500 13,9	+ 38.100 + 5.000 18,2
1991 Elèves Emplois Taux d'encadrement	- 29.700 + 400 24,1	+ 43.900 + 4.080 13,9	+ 14.200 + 4.480 18,1
1992 Elèves Emplois Taux d'encadrement	- 48.100 + 100 24	+ 36.700 + 3.500 13,8	- 11.400 + 3.600 18,1
1993 Elèves Emplois Taux d'encadrement	- 39.100 + 500 23,9	+ 42.800 + 4.300 13,8	+ 3.700 + 4.800 18
1994 Elèves Emplois Taux d'encadrement	- 8.200 0 23,9	- 8.000 + 2.717 13,7	- 16.200 + 2.717 17,9
1995 Elèves Emplois Taux d'encadrement	- 24.300 0 23,8	- 18.900 + 1.747 13,6	- 43.200 + 1.747 17,8
1996 Elèves Emplois Taux d'encadrement	- 41.400 23,7	- 17.600 + 1.000 13,6	- 59.000 + 1.000 17,7
1997 Elèves Emplois Taux d'encadrement	- 59.200 - 500 23,35	- 10.700 0 13,5	- 69.900 - 500 17,6

On y constate que dans le premier degré, les créations d'emplois ont perduré jusqu'en 1993 en dépit de la diminution des effectifs d'élèves scolarisés depuis 1991. Dans le second degré, les effectifs d'élèves scolarisés diminuent depuis 1994 et les créations d'emplois sont également demeurées positives.

Le tableau ci-après met en parallèle les effectifs totaux d'enseignants et d'élèves scolarisés dans le primaire depuis 1993.



En dépit de la diminution constante du nombre d'élèves depuis 1993, on constate une quasi stagnation du nombre d'enseignants, sauf en 1996 et 1997, deux années qui ont marqué une inflexion nette de la tendance.

Il convient d'observer également la diminution envisagée de 37.200 élèves à la rentrée 1998 et la baisse probable de 90.000 élèves d'ici l'année 2001.

Le graphique ci-après illustre les évolutions passées :



Le tableau et le graphique ci-après rapprochent l'évolution du nombre d'enseignants et l'évolution du nombre d'élèves scolarisés dans le secondaire.



On y constate la poursuite de la diminution des effectifs d'élèves et l'augmentation parallèle du nombre d'enseignants, stabilisée toutefois en 1997. On attend 18.200 élèves en moins à la rentrée 1998. Le nombre d'élèves devrait en outre décroître de 74.500 d'ici 2001 et de 150.700 d'ici 2006.

Le graphique ci-après retrace ces évolutions.

2. La constante amélioration du taux d'encadrement

a) Dans l'enseignement primaire

Dans l'enseignement préélémentaire public, l'effectif moyen des classes suit une tendance régulière à la baisse : 27,6 élèves par classe en 1990, et 26,8 en 1994. Ce mouvement devrait se poursuivre, avec un effort particulier d'accueil dans les zones d'éducation prioritaire.

Dans le secteur privé, l'effectif moyen des classes suit cette même tendance régulière à la baisse : de 27,6 élèves par classe en 1990 à 26,2 en 1996.

En ce qui concerne l'enseignement élémentaire public, la taille des classes, en baisse au début des années 80, s'est ensuite accrue en raison de hausses importantes d'effectifs. Ces dernières années, la taille moyenne des classes tend à se stabiliser à un peu moins de 23 élèves, malgré la diminution des effectifs scolaires. Ceci résulte de transferts de moyens opérés de l'enseignement élémentaire vers le préélémentaire pour y améliorer l'accueil des enfants et notamment généraliser la scolarisation à 3 ans. Les effectifs des classes primaires restent cependant nettement inférieurs à ceux des classes maternelles.

La taille moyenne des classes, dans l'élémentaire privé, plus élevée que dans le public, a subi peu de variations. De 23,6 élèves par classe en 1990 à 23,4 dès la rentrée 1992. Depuis cette date, la taille des classes s'y est stabilisée.

b) Dans le second degré

Le H/E est un indicateur global de moyens d'enseignement qui représente le coût moyen horaire d'un élève. Il permet d'apprécier l'évolution de la situation pour chaque niveau d'enseignement (collèges, lycées et lycées professionnels). Depuis 1987, il a évolué comme suit :



La rentrée 1996 enregistre une nette amélioration du H/E en collège qui s'explique par la poursuite de la rénovation pédagogique des collèges avec la mise en place en classe de cinquième de l'option latin.

Le H/E diminue en raison de l'effort de rationalisation de l'offre d'options poursuivi dans les académies.

Le E/D correspond au nombre moyen d'élèves par division. Il diminue à tous les niveaux depuis 1987 :



Dans le second degré public, on note à la rentrée 1996 une petite diminution de la taille des divisions en collège : les effectifs moyens par division sont stables en sixième et en troisième technologique, en baisse en cinquième, quatrième, troisième, quatrième technologique et en troisième d'insertion. Cependant, les classes de premier cycle comptent aujourd'hui, en moyenne, légèrement plus d'élèves qu'en 1990.

Dans le second degré privé, la taille des divisions en collège a augmenté entre 1990 (24,3) et 1993 (24,9) ; elle diminue depuis pour s'établir à 24,6 à la rentrée 1996. Elle est légèrement supérieure à celle constatée dans le public. Entre les rentrées 1995 et 1996, la taille moyenne des divisions a diminué en cinquième, en quatrième générale et technologique, en troisième générale et d'insertion ; elle a augmenté en sixième, en troisième technologique et en CPA - CLIPA (classe préparatoire à l'apprentissage, classe d'initiation préprofessionnelle par alternance).

En second cycle général et technologique public, le nombre moyen d'élèves par classe avait été ramené de 31,0 à 29,7 de 1990 à 1992. Cette amélioration a été rendue possible par l'affectation d'importants moyens nouveaux. Ces effectifs poursuivent légèrement leur baisse depuis 3 ans. Les classes de seconde restent les plus chargées, avec une moyenne de 32,3 élèves à la rentrée 1996.

Dans le second cycle privé, comme dans le public, le nombre moyen d'élèves par classe bien que moins élevé, a diminué entre les mêmes rentrées scolaires passant de 25,7 en 1990 à 25,1 en 1992. Il augmente à nouveau jusqu'en 1994 pour s'établir à 25,6 à la rentrée 1996. Les classes de seconde restent également les plus chargées avec une moyenne de 28,7 élèves par classe à la rentrée 1996 (24,1 en première et 24,5 en terminale).

L'allégement des divisions, sensible depuis quelques années en second cycle professionnel public et privé, se poursuit à la dernière rentrée dans la filière du CAP en 3 ans dont les effectifs continuent de baisser. La taille des classes qui avait très légèrement diminué en BEP reste stable à la rentrée 1996 ; elle poursuit sa diminution dans les préparations au baccalauréat professionnel, qui connaissent un développement important.

Le tableau ci-après retrace ces évolutions :

Evolution du nombre moyen d'élèves par classe ou division France métropolitaine, Public
	90-91	91-92	92-93	93-94	94-95	95-96	96-97
PREELEMENTAIRE (1)	27,6	27,4	27,2	27,0	26,8	-	-
ELEMENTAIRE (2)	22,9	22,9	22,9	22,8	22,8	-	-
dont						-	-
CP	22,1	22,2	22,4	22,3	22,3	-	-
CP à CM2	24,1	24,1	24,0	24,0	24,0	-	-
Classes à plusieurs cours	20,4	20,6	20,6	20,6	20,7	-	-
6ème	24,8	24,9	24,9	25,0	24,7	24,6	24,6
5ème	24,8	24,9	24,9	25,1	25,0	25,0	24,9
4ème	24,8	24,4	24,1	24,6	24.4	24,5	24,2
3ème	24,8	24,8	24,5	24,9	25,0	25,0	24,9
4ème techno	23,9	22,3	22,3	22,3	22,5	22,5	22,2
3ème techno	22,7	22,1	20,8	21,2	21,2	21,7	21,7
CPA-CIPAL	14,8	14,4	14,2	16,0	17,9	19,2	18,5
3ème insertion	-	-	13,4	14,4	13,8	14,6	14,5
TOTAL PREMIER CYCLE	24,3	24,4	24,3	24,6	24,6	24,5	24,4
CAP 3 ANS (3)	20,1	18,2	16,2	15,4	15,2	15,0	14,8
BEP - CAP 2 ANS	24,1	23,6	22,6	22,6	22,8	22,7	22,7
BAC PRO	23,2	22,7	21,2	21,1	20,9	20,8	20,6
TOTAL SECOND CYCLE PROFESSIONNEL	23,1	22,6	21,6	21,6	21,7	21,8	21,7
Seconde	33,0	32,1	32,1	32,0	32,1	32,4	32,3
Première	29,9	29,2	28,1	28,3	27,4	27,6	27,7
Terminale	30,2	29,9	29,1	28,9	29,4	28,6	28,2
TOTAL SECOND CYCLE GENERAL ET TECHNO	31,0	30,3	29,7	29,7	29,6	29,5	29,3
(1) Les nombres moyens d'élèves dans le premier degré sont calculés par type d'enseignement (préélementaire et élémentaire), quelle que soit l'école d'implantation, maternelle ou primaire. Les données ne sont pas disponibles pour 1995 et 1996. (2) Y compris les sections maternelles des classes élémentaires à plusieurs cours. Hors enseignement spécial, classes d'initiation et d'adaptation (3) Comprenant les mentions complémentaires, le CAP en 1 an et les CAP en 3 ans.

Enfin, le tableau ci-dessous indique l'évolution, depuis la rentrée 1988 du pourcentage du nombre de divisions de 36 élèves et plus par rapport au nombre total de divisions. Si le taux remonte légèrement en première avec la reprise démographique, il retrouve en seconde son niveau de 1994 et continue de diminuer en terminale.



Il est légitime, au regard de ces évolutions, de s'interroger sur la nécessité de maintenir les effectifs d'enseignants constants à la rentrée 1998.

II. LE NÉCESSAIRE RESSERREMENT DES EFFECTIFS D'ENSEIGNANTS

Le système éducatif se trouve aujourd'hui dans une situation unique : après une période de crise du recrutement à la fin des année 1980 face à une afflux d'élèves, le retournement démographique permet aujourd'hui de gérer les effectifs avec plus de sérénité.

Compte tenu de ce qui précède et de la très forte rigidité du budget de l'enseignement scolaire, votre Commission des finances estime qu'il est urgent de limiter le nombre de postes ouverts dans les différents concours de l'éducation nationale pour diminuer le stock d'enseignants. Il convient pour cela de poursuivre les orientations engagées par le précédent Gouvernement dans les budgets pour 1996 et 1997.

A. L'INFLEXION MONTRÉE PAR LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 1997

Constatant la diminution des effectifs des collèges à la rentrée 1997 pour la deuxième année consécutive, la loi de finances pour 1997 a prévu la suppression de 5.239 emplois et la création de 313 emplois nouveaux, ce qui correspondait à un solde de 4.926 suppressions d'emplois .

Parmi les 313 emplois nouveaux , 250 étaient destinés à améliorer les conditions d'encadrement des élèves et à prévenir les phénomènes de violence à l'école. Il s'agissait de la consolidation des emplois prévus dans le cadre du plan de lutte contre la violence entré en vigueur à la rentrée 1996.

Le tableau suivant récapitule les emplois créés ou supprimés par niveau d'enseignement :



Il est important de noter que les suppressions d'emplois prévues dans la loi de finances pour 1997 n'ont pas affecté pas les moyens dévolus à l'encadrement des élèves puisqu'elles ont concerné soit le recrutement de nouveaux maîtres (emplois de stagiaires), soit des moyens d'accompagnement (assistants étrangers), soit des moyens consacrés à la formation des personnels (congés mobilité), soit encore des moyens en personnels administratifs implantés à l'administration centrale ou dans les services déconcentrés, à l'exclusion des établissements scolaires.

B. LES BESOINS ESTIMÉS EN NOUVEAUX ENSEIGNANTS

Les besoins en nouveaux enseignants sont estimés en fonction du nombre prévisible de départs de l'éducation nationale (retraites, décès, démissions...) et de l'évolution des effectifs scolarisés.

Le nombre de départs en retraite dans l'enseignement primaire devrait passer de 12.000 à 12.700 entre 1996 et 1997. Dans l'enseignement secondaire, les départs sont passés de 5.975 en 1996 à 6.818 en 1997. L'augmentation sensible des départs par corps entre 1996 et 1997 préfigure les départs massifs à la retraite des enseignants du second degré qui devraient intervenir dans les prochaines années.

Selon les services du ministère de l'éducation nationale, 26.200 nouveaux enseignants titulaires seront nécessaires en moyenne annuelle pour assurer les rentrées 1999 à 2003 dans les écoles, collèges et lycées publics :

13.800 dans le premier degré ;

12.391 dans le second degré.

Ces estimations sont des moyennes annuelles sur cinq ans, des variations annuelles importantes autour de ces moyennes peuvent donc intervenir.

Le tableau ci-après indique en outre, pour le second degré, les ordres de grandeur par groupe de disciplines. Ces besoins correspondent aux besoins " devant élèves ", en moyenne annuelle, dans les collèges, lycées d'enseignement général et technologique et lycées professionnels publics.

Les besoins moyens annuels en nouveaux enseignants
titulaires des premier et second degrés publics pour assurer
les rentrées 1999 à 2003 - France métropolitaine et DOM

Total premier degré	13.800
Total second degré (1)	12.390
Sciences	2.790
Sciences humaines	1.050
Lettres	1.675
Lettres - Histoire géographie	135
Lettres - Langues	215
Langues vivantes	2.370
Enseignements artistiques	400
Education physique et sportive	785
Total des disciplines d'enseignement général	9.420
Total des disciplines techniques et professionnelles	2.845
Documentation	130

(1) Y compris classes supérieures des lycées et renouvellement des enseignants dans les TOM. Besoins en personnels d'éducation et d'orientation non compris.

Dans le premier degré , les besoins annuels en nouveaux enseignants couvrent les départs. Les moyens dégagés par la baisse des effectifs d'élèves permettent à l'éducation nationale de contribuer à deux objectifs : continuer l'effort national entrepris au profit des zones d'éducation prioritaire et maintenir les services publics dans les zones rurales et de montagne.

Dans le second degré , la couverture du besoin en nouveaux enseignants titulaires ne sera pas entièrement opéré par des recrutements d'enseignants nouveaux (étudiants passant des concours externes de recrutement, personnels titulaires exerçant antérieurement des fonctions autres que l'enseignement) ; mais aussi par la titularisation des maîtres-auxiliaires qui occupent des postes vacants.

Ces estimations réalisées en juin 1997, en prolongeant les tendances récentes, intègrent d'une part, le remplacement des départs prévus (environ 13.100 en moyenne par an) et, d'autre part, la mise en oeuvre des politiques de personnel : titularisation des maîtres-auxiliaires et résorption des titulaires excédentaires dans certaines disciplines. Elles prennent également en compte l'évolution des effectifs d'élèves du second degré et les modifications de programmes prévues par la réforme du collège.

A souligner, à cet égard, que les disciplines présentant des besoins non couverts par des personnels titulaires sont de moins en moins nombreuses. L'enseignement général, y compris dans les disciplines scientifiques qui ont longtemps connu des besoins, ne présente plus de déficit en personnels titulaires. Il en est de même dans l'enseignement technique.

En revanche, malgré une amélioration évidente des recrutements liée notamment au maintien à un niveau élevé du nombre de postes proposés au CAPLP2, l'enseignement professionnel présente encore des besoins non couverts par des personnels titulaires dans certaines disciplines.

A l'avenir, la situation favorable que connaissent, à ce jour, la plupart des disciplines doit être maintenue. Pour ce faire, une approche fine de futurs besoins de recrutement au niveau de chaque discipline est conduite, notamment afin d'anticiper les départs massifs à la retraite des enseignants du second degré qui interviendront dans les prochaines années.

En ce qui concerne les besoins globaux en personnels d'ici 2003, les travaux de la direction de l'évaluation et de la prospective montrent qu'en moyenne 12.391 nouveaux enseignants titulaire seront nécessaires chaque année pour assurer chacune des rentrées scolaires . Ce besoin moyen annuel est légèrement inférieur à celui estimé l'année dernière, car il tient compte d'une diminution prévisionnelle un peu plus rapide des effectifs d'élèves dans le second degré, ce qui conduit dans certaines disciplines à ajuster les effectifs d'enseignants titulaires à ces évolutions.

C. L'INDISPENSABLE DIMINUTION DES RECRUTEMENTS

La politique de gestion prévisionnelle des emplois doit conduire à diminuer le nombre de postes proposés aux concours.

a) Recrutement dans le primaire

Le dernier concours de recrutement d'élèves instituteurs a été organisé en 1991. Depuis 1992 sont organisés des concours de recrutement de professeurs des écoles.

L'évolution du nombre de candidats au concours externe et au second concours interne est retracée dans les tableaux ci-après :

	Concours externe
Années	Emplois mis au concours	Candidats inscrits	Candidats présents	Candidats reçus	Liste complémentaire
1992	4.900	19.361	14.682	4.953 (1)	4.108
1993	10.100	33.504	26.365	10.132 (1)	4.664
1994	9.600	51.397	39.468	9.667 (1)	6.125
1995	9.600	67.082	49.954	9.622 (1)	4.831
1996	8.900	57.000

(1) Ce nombre est supérieur au nombre de places à cause du report des places non pourvues au second concours interne.

Il faut noter que la diminution du nombre de candidats inscrits aux concours de 1996 et 1997 par rapport à 1995, s'explique par la date unique du concours qui a limité les inscriptions multiples.

b) Recrutement dans le second degré

Globalement, le second degré ne connaît plus de crise du recrutement et est à même de répondre aux besoins d'enseignement par l'emploi de titulaires en nombre suffisant. En conséquence, le recours à des maîtres auxiliaires s'avère, depuis plusieurs années, de moins en moins fréquent.

Cette situation nouvelle explique pourquoi une forte baisse des besoins de recrutement est prévisible à court et moyen termes dans le second degré.

Néanmoins, une approche fine des besoins de recrutement discipline par discipline reste nécessaire, afin d'adapter le niveau des effectifs aux besoins fonctionnels réels. Ainsi, si l'enseignement général et l'enseignement technique ne présentent plus de déficits en personnels, l'enseignement professionnel présente encore des besoins en personnels titulaires dans certaines disciplines, malgré une amélioration des recrutements liée notamment au maintien du nombre de postes proposés aux CAPLP2 ^{8( * )} .

Les prévisions à la baisse des besoins en nouveaux titulaires sont prises en compte dans la détermination des postes offerts aux concours enseignants du second degré (agrégation, CAPES, CAPEPS, CAPET, CAPLP2) puisqu'après une croissance continue du nombre global de postes proposés au concours, la session 1996 a marqué une baisse de 7,1 % par rapport aux trois sessions précédentes. A la session 1997, le nombre global de postes offerts aux concours externes, internes et spécifiques a été diminué de 19 % par rapport à 1996.



Cette inflexion du nombre de postes proposés ne s'est pas accompagnée d'une diminution équivalente du nombre de lauréats. Ainsi, entre 1993 et 1997, les places offertes à ces concours externes ont enregistré une baisse de 27 % tandis que le nombre des admissions diminuait de 10 %. Ainsi, ce sont 7 postes proposés sur 8 qui ont été pourvus à la session 1997, contre un peu plus de 6 sur 8 lors de la session antérieure.

Il fait ensuite souligner que cette baisse des lauréats se traduit de manière différente selon l'origine des candidats : les étudiants et les maîtres auxiliaires voient leur proportion parmi les lauréats augmenter, alors que diminue la part des personnels titulaires.

A la présente session, on recense, parmi les lauréats des 4 concours externes, 10.935 élèves d'IUFM et étudiants, contre 11.530 l'an dernier. Cette baisse en valeur absolue correspond toutefois à une augmentation parmi les lauréats de ces concours de la part des étudiants et des élèves d'IUFM : ils représentent désormais 89,1 % des admis, soit près de neuf reçus sur dix, contre 76,6 % en 1993 et 87,8 % en 1996.

c) Les concours internes et spécifiques

Les tableaux suivants retracent l'évolution globale des concours internes et spécifiques de 1993 à 1997.

Postes offerts aux concours externes

	1993		1994		1995		1996		1997		Evolution 1993-1997		Evolution 1996- 1997
Agrégation	2.000		2.000		2.000		2.000		1.500		- 25,0 %		- 25,0 %
CAPES/CAPEPS	6.480		6.480		5.940		5.300		3.890		- 40,0 %		- 26,6 %
CAPET	1.320		1.320		1.660		1.480		1.245		- 5,7 %		- 15,9 %
TOTAL	9.800		9.800		9.600		8.780		6.635		- 32,3 %		- 24,4 %
Lauréats des concours internes et spécifiques
		1993		1994		1995		1996		1997		Evolution 1993-1997		Evolution 1996- 1997
Agrégation		1.676		1.711		1.659		1.469		-		-		-
CAPES/CAPEPS*		3.712		3.369		3.355		3.017		2.914		- 21,5 %		- 3,4 %
CAPET		1.130		989		1.137		1.080		911		- 19,4 %		- 15,6 %
TOTAL		4.842		4.358		4.492		4.097		**3.825		- 21,0 %		- 6,6 %
* Total concours internes et spécifiques pour les CAPES, CAPEPS et CAPET. Il n'existe pas de concours spécifique pour l'agrégation. ** Agrégation interne non comprise pour le total des lauréats (les résultats 1997 ne seront disponibles qu'en décembre prochain).

Le nombre de postes offerts aux concours internes de l'agrégation, du CAPES, du CAPEPS et du CAPET diminue de 32,3 % entre 1993 et 1997 et de 24,4 % entre les deux dernières sessions. A noter que, depuis 1995 et pour quatre sessions, des concours spécifiques ont été créés, en plus des concours internes existants, pour tous les concours de recrutement des personnels du second degré, à l'exception de l'agrégation interne. Ils sont réservés aux agents non titulaires de l'enseignement public et aux titulaires des corps mis en extinction (PEGC, AE, PLFP 1, chargés d'enseignement d'EPS...).

A la session 1997, hors agrégation interne dont les résultats ne sont pas encore connus, 3.825 candidats ont été admis aux CAPES, CAPEPS et CAPET internes et spécifiques, soit 6,6 % de moins qu'en 1996. Force est de constater que, comme pour les concours externes, le rendement global de ces concours a fortement augmenté puisqu'après avoir été de 62 % en 1993 et d'environ 60 % en 1995 et 1996, le rendement des concours internes et spécifiques de la session 1997 s'établit à 74 %.

La proportion des maîtres auxiliaires parmi les lauréats de ces concours (à l'exception de l'agrégation interne à laquelle ils ne peuvent pas s'inscrire) ne cesse de s'accroître. Cette population représente en 1997 67,7 % des lauréats, soit 2.591 admis contre, à titre de comparaison, 49,4 % (2.393 admis) en 1993 et 64,4 % (2.638 admis) en 1996.

III. LA POURSUITE DES REDÉPLOIEMENTS D'EFFECTIFS

Les redéploiements doivent d'abord concerner les personnels les plus " précaires " afin de les intégrer de plein pied dans le système éducatif. Il s'agit ensuite de faire en sorte qu'un maximum d'enseignants soient " devant élèves ".

A. LA POLITIQUE DE TITULARISATION DES AUXILIAIRES PORTE SES FRUITS

1. L'évolution des effectifs de maîtres auxiliaires

Le recours à des maîtres auxiliaires résulte de la grande variété des disciplines enseignées. Ainsi, les services académiques doivent, dans certaines disciplines pour lesquelles des titulaires n'ont pu être recrutés, faire appel à des maîtres auxiliaires.

Par ailleurs, les recrutements supplémentaires ou réengagements en cours d'année scolaire, qui représentent environ 8.000 à 10.000 agents, ont essentiellement pour objet d'assurer le remplacement d'enseignants titulaires indisponibles, notamment pour raisons médicales.

Après une progression des effectifs de maîtres auxiliaires dès la fin du plan de titularisation de 5 ans (1983-1988), on enregistre depuis 1991 une baisse constante de ces effectifs dans le second degré en raison notamment de l'augmentation du taux de rendement des concours qui permet de pourvoir de plus en plus de postes par des titulaires qui sont mieux formés.

Bien qu'étant plus ralentie (sauf dans le premier degré), cette baisse s'est poursuivie en 1996-1997 : le total des suppléants du premier degré et des maîtres-auxiliaires du second degré s'élevait à la rentrée scolaire de 1996 à 25.970 agents , soit une diminution de 12,8 % par rapport à l'année précédente. Pour rappel, l'effectif de maîtres-auxiliaires s'élevait à 43.840 à la rentrée 1993.

Le tableau suivant retrace les effectifs de suppléants et maîtres-auxiliaires de l'année scolaire 1994/1995 à l'année scolaire 1996-1997 par type d'enseignement (situations du mois d'octobre).

Type d'enseignement	Effectif de suppléants et maîtres-auxiliaires France métropolitaine + DOM			Variation relative de
	1994-1995	1995-1996	1996-1997	1995-1996 à 1996-1997
Ecoles	1.585	1.125	684	- 40,5 %
Collèges	3.039	2.346	1.798	- 23,4 %
Lycées	16.928	13.573	11.416	- 15,9 %
Lycées professionnels	11.127	9.670	8.835	- 8,6 %
Education, orientation, administration	2.152	1.919	1.980	3,1 %
Surveillance	1.067	1.140	1.257	10,3 %
Total Second degré	34.313	28.648	25.286	- 11,7 %
TOTAL	35.898	29.773	25.970	- 12,8 %

Le nombre des suppléants du premier degré en fonction à la fin de l'année scolaire 1996-1997 s'élevait à 684 en début d'année scolaire ; 9 nouveaux suppléants ont été recrutés en cours d'année scolaire. Les suppléants sont rémunérés sur des emplois vacants d'instituteurs ou de professeurs des écoles.

2. La politique de titularisation des auxiliaires enseignants

Depuis plusieurs années, des dispositions ont été prises pour faciliter l'accès des suppléants et des maîtres auxiliaires aux corps enseignants par la voie des concours.

Ainsi, les conditions d'accès aux concours internes ont été modifiées à compter de 1989 : suppression des limites d'âge, réduction de l'ancienneté requise de 5 à 3 ans (sauf pour l'agrégation).

Les mesures qui avaient été retenues en 1993-1994 pour faciliter la préparation des concours par les maîtres-auxiliaires ont été reconduites à la présente rentrée : allocations d'IUFM, congés de formation.

En outre, des dispositions sont prises pour améliorer la situation des maîtres-auxiliaires. Le dispositif mis en place à la rentrée scolaire 1997 prévoit le réemploi pour la durée de l'année scolaire de tous les maîtres auxiliaires qui ont été employés au cours des deux années scolaires précédentes, sous réserve qu'ils aient donné satisfaction sur le plan pédagogique et qu'ils en aient fait la demande avant le 1er octobre.

Par ailleurs, des concours spécifiques ont été créés pour quatre sessions à compter de 1995, en plus des concours externes et internes déjà existants. Ces concours sont spécialement conçus pour les maîtres-auxiliaires, en raison tant des conditions d'inscription que de la nature des épreuves (les concours spécifiques comportent uniquement des épreuves orales au nombre de deux).

De plus, à la session 1997 ont été mis en place des concours réservés à certains agents non titulaires. Ces derniers concours, institués dans le cadre de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire, favorisent l'accès des maîtres-auxiliaires dans différents corps du second degré. Pour tenir compte du profit des enseignants non titulaires, il a été décidé que les épreuves de ces concours s'appuieraient essentiellement sur l'expérience professionnelle des candidats.

Pour la session 1997, 2.700 postes ont été offerts aux concours réservés en plus des 2.390 postes ouverts aux concours spécifiques. Cette politique active de résorption de l'auxiliariat a porté ses fruits puisque 6.314 maîtres-auxiliaires ont été lauréats de l'ensemble des concours de recrutement de personnels du second degré en 1997, dont 2.149 aux concours réservés. Cet effectif est nettement supérieur à celui des sessions précédentes : 3.672 en 1993, 3.945 en 1994, 4.388 en 1995 et 4.286 en 1996. En conséquence, en 1997, plus d'un lauréat sur quatre était auparavant maître-auxiliaire, contre un sur cinq lors des sessions précédentes.

En ce qui concerne la session 1998, les maîtres-auxiliaires auront la possibilité de s'inscrire, en vue de leur accès à un corps de personnel du second degré à la fois à l'un des trois concours externe, interne ou spécifique, et au concours réservé.

3. La politique de titularisation menée en faveur des auxiliaires non enseignants

Au 31 décembre 1996, le nombre d'auxiliaires de bureau et de service s'élevait à 15.600 (contre 16.000 l'année précédente), dont 10.300 rémunérés sur postes, et 5.300 sur crédits de suppléance. En cours d'année scolaire, 3.000 personnels auxiliaires supplémentaires ont été recrutés ou réengagés.

De 1993 à 1996, 9.800 titularisations sont intervenues par voie de réussite à un concours, dont 2.400 en 1996.

Tous les auxiliaires recrutés avant l'intervention de la loi n° 83-481 du 11 juin 1983 ont bénéficié d'une intégration en catégorie D jusqu'en 1991.

Les auxiliaires recrutés postérieurement à cette date n'ont pu bénéficier de mesures de titularisation par voie de liste d'aptitude.

Le décret n° 95-968 du 24 août 1995, qui permet l'intégration d'auxiliaires de bureau dans le corps des agents administratifs, par voie de concours internes spéciaux sur une durée de quatre ans, a d'ores et déjà été mis en oeuvre au titre des années 1995, 1996 et 1997, à hauteur de 550 postes offerts au recrutement.

Le protocole d'accord sur la résorption de l'emploi précaire du 14 mai 1996, a permis de mettre en place de nouvelles possibilités de titularisation.

La loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 prévoit, par dérogation à l'article 19 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, l'ouverture de concours réservés aux agents non titulaires de l'Etat, pour une durée maximum de quatre années.

Le décret n° 97-414 du 25 avril 1997, dans la limite d'un contingent annuel, permet d'offrir l'accès au corps d'agent administratif par concours réservés aux agents non titulaires qui remplissent les conditions fixées par les articles 1er et 2 de la loi précitée. Il est prévu pour 1997 un contingent de 500 postes.

En ce qui concerne la filière ouvrière, le décret est en cours de publication. Le contingent prévu pour 1997 s'élève à 1.500 postes.

Par ailleurs, les concours d'accès aux autres corps constituent également une voie d'intégration supplémentaire pour les agents non titulaires.

Les titularisations sont réalisées sur postes vacants (sans création d'emplois). Elles ne nécessitent pas de traduction budgétaire.

Depuis 1994, 6.000 nouveaux agents contractuels ont été recrutés dans les établissements d'enseignement scolaires et supérieurs sur des postes vacants, correspondant notamment aux fractions d'emplois libérés par l'exercice du travail à temps partiel non pourvues par des agents titulaires.

Recrutements	Agents de bureau	Agents de service	Total
1994	516	1.527	2.043
1995	602	1.505	2.107
1996	1.024	929	1.953
TOTAL	2.142	3.961	6.103

B. LES MOYENS DE REMPLACEMENT SONT EXCESSIFS

Le pourcentage d'enseignants réellement " devant élèves " était, à la rentrée 1996, de 83,4 %. Il y avait en effet 310.821 enseignants pour 259.421 classes.

Les 51.400 enseignants qui n'étaient pas dans les classes se répartissaient comme suit :

25.172 effectuaient des remplacements (titulaires-remplaçants) ;

8.699 remplaçaient des enseignants déchargés de service à titre réglementaire (directeurs d'écoles, directeurs d'établissements spécialisés, décharges syndicales) ;

15.011 exerçaient des activités de conseil pédagogique, de formation, des tâches d'animation et de soutien scolaire dans les ZEP, dans les réseaux d'aides spécialisés aux enfants en difficulté (RASED) et dans les commissions d'éducation spéciale ;

2.518 occupaient des positions diverses (198 étaient en congé de mobilité, 984 enseignaient au CNED, 360 étaient mis à disposition auprès d'oeuvres périscolaires et 810 occupaient des services exceptionnels tels les classes de vacances...).

Le tableau ci-après retrace la répartition fonctionnelle des emplois pour l'année scolaire 1996-1997 :

Répartition fonctionnelle des emplois pour l'année scolaire 1996/1997	Emplois délégués
I - Enseignement primaire (chapitre 31-92) Classes Élémentaires et primaires Initiation Application Enseignement spécialisé Etablissements pénitentiaires Etablissements hospitaliers Etablissements médico-éducatifs Remplacement Maladie, maternité Formation continue Stages longs Décharges de service Directeurs d'écoles Directeurs d'établissements spécialisés Maîtres de classes d'application Décharges syndicales Animation et soutien Maîtres formateurs et conseillers pédagogiques Soutien scolaire, ZEP Réseaux d'aide, commissions d'éducation spéciale Autres Congés de mobilité Réadaptation Oeuvres périscolaires MGEN Services exceptionnels	310.821 259.421 237.192 856 4.785 10.409 249 1.167 4.763 25.172 19.383 4.500 1.289 8.699 6.132 111 1.910 546 15.011 3.199 2.314 9.498 2.518 198 984 360 166 810
II - Enseignement secondaire (chapitre 31-93) Personnels de direction Personnels enseignants Collèges Lycées Lycées professionnels Enseignement spécialisé Loi quinquennale Personnels remplaçants Personnels d'encadrement et de documentation Personnels d'éducation Personnels de documentation Chefs de travaux Instructeurs Maîtres d'internat et surveillants d'externat Personnels d'orientation Autres Conseillers en formation continue Réadaptation Congés de mobilité Centre National d'Enseignement à Distance Actions diverses (autres que l'enseignement) Actions particulières (mesures nominatives)	443.741 14.743 363.081 168.200 112.231 60.984 14.014 384 7.269 56.774 9.763 7.921 1.659 89 37.351 4.233 4.910 1.304 1.172 137 460 1.746 91
III - Personnels administratifs, techniques, ouvriers, de servie et de santé (chapitre 31-90, art. 40 et 36-60) Services académiques et établissements Personnels ouvriers Personnels administratifs Personnels médico-sociaux Personnels de laboratoire Personnels d'inspection Personnels de recherche et formation Emplois de remplacement Personnels contractuels Personnels enseignants, d'orientation, de documentation Agents des services techniques Autres (Conducteurs, Ingénieurs) Internats et demi-pension Personnels ouvriers Personnels médico-sociaux	161.008 127.506 61.664 47.520 6.506 6.020 2.058 1.154 1.110 533 399 301 221 33.502 31.527 1.975

Hors emplois de stagiaires, emplois gagés, emplois de recteurs, emplois de l'administration centrale, emplois d'inspecteurs pédagogiques régionaux, d'inspecteurs départementaux de l'éducation nationale.

C. LA DIMINUTION DES MISES À DISPOSITION

Le ministère de l'Education nationale procède à des mises à disposition de personnels à temps plein ou à temps partiel.

Au 15 septembre 1997, le nombre total de mises à disposition prononcées s'élevait à 882 équivalents emplois à temps plein dont 299, soit 34 %, font l'objet d'un remboursement au budget de l'Etat par voie de fonds de concours.

Conformément aux dispositions du décret du 16 septembre 1985, ces mises à disposition se répartissent dans les trois catégories suivantes :

39 sont effectuées auprès d'administrations de l'Etat ou d'établissements publics à caractère administratif ;

285 le sont auprès d'organismes d'intérêt général publics ou privés, dont :

- 50 auprès de la Cité des Sciences et de l'Industrie, les rémunérations et charges correspondants étant remboursées au ministère, sur la base de l'indice moyen du corps auquel les intéressés appartiennent ;

- 227 auprès de mutuelles (MGEN, MAIF, CAMIF, UNMRIFEN), les rémunérations et les charges qui leur sont afférentes étant également remboursées au ministère, mais sur la base de leur coût réel ;

- 8 auprès de collectivités territoriales, avec remboursement intégral au ministère des rémunérations et charges y afférentes.

558 sont prononcées auprès d'organismes à caractère associatif assurant des missions d'intérêt général dont 468, soit 84 %, auprès d'associations éducatives complémentaires de l'enseignement public telles que la Ligue Française de l'Enseignement Public (LFEEP), les Pupilles de l'Enseignement Public (PEP) ou les Centres d'Entraînement aux Méthodes d'Education Active (CEMEA).

Sur les 90 restant, 12 font l'objet d'un remboursement de tout ou partie de la rémunération et des chartes y afférents au ministère.

Les compensations financières reçues par le budget de l'Etat au titre des mises à disposition de personnels de l'éducation nationale pour l'année 1996

Objet	Montant
Remboursement par la mutuelle générale de l'Education nationale (MGEN) des charges de personnels correspondant aux fonctionnaires de l'Education nationale mis à sa disposition	38.445.001
Remboursement par la MAIF des charges de personnels au titre des fonctionnaires de l'Education nationale mis à disposition	1.229.047
Remboursement par la coopérative des adhérents de la mutuelle des instituteurs de France (CAMIF) des charges de personnel de l'Education nationale mis à sa disposition	287.329
Remboursement par la Cité des sciences et de l'industrie des rémunérations des personnels de l'Education nationale mis à sa disposition	2.675.860
TOTAL	42.647.237

Enfin, le 15 septembre 1997, les mises à disposition dont bénéficient les organisations syndicales , sous la forme de décharges d'activité de service ou d'autorisations spéciales d'absence, représentaient 1.714 équivalents emplois à temps plein .

Quant aux autorisations spéciales d'absences accordées ponctuellement aux représentants mandatés des organisations syndicales pour participer à certaines réunions, leur contingent global prévisionnel, pour l'année scolaire 1997-1998, s'élèverait à 101.590 journées.

IV. LA RATIONALISATION DE LA GESTION ADMINISTRATIVE

Sur les 166.425 agents employés à des tâches d'administration au ministère de l'éducation nationale, 132.511 étaient affectés dans les établissements publics d'enseignement locaux (EPLE) et les centres d'information et d'orientation (CIO), 29.767 relevaient des services académiques et 4.147 travaillaient en administration centrale.

A. L'ALLÉGEMENT DES STRUCTURES ADMINISTRATIVES CENTRALES

L'administration de l'éducation nationale doit rechercher la meilleure adéquation entre les moyens mis en œuvre et le service fourni.

Cela passe par un allégement des structure de l'administration centrale encore trop complexes.

Un projet de réorganisation de l'administration centrale est actuellement en cours qui vise à :

- rationaliser et alléger l'organisation de services par des regroupements de structures afin d'accroître l'efficacité de l'action administrative ;

- simplifier le dispositif afin de lui conférer plus de lisibilité ;

- développer systématiquement le recours aux technologies nouvelles dans l'organisation des services et dans leur action ;

- relancer la politique de déconcentration des compétences.

Un décret est actuellement en cours d'examen au Conseil d'Etat.

Il convient d'observer que les mesures de déconcentration d'un certain nombre d'opérations de gestion et l'application des mesures de réforme de l'Etat ont déjà permis la suppression de 479 emplois au budget du ministère depuis 1993, dont 279 au titre des mesures d'économie.

Par ailleurs, la démarche de modernisation du service public, préconisant un recentrage des administrations centrales sur leur fonction de conception et de pilotage s'est accompagnée de transferts d'effectifs réels par la voie de la mise à disposition, pour répondre aux besoins des établissements d'enseignement supérieur. Ainsi, près de 200 agents ont quitté l'administration centrale au 1 ^er septembre 1997 en contrepartie transferts progressifs d'emplois. Le projet de loi de finances pour 1998 prévoit la consolidation d'une première mesure de transfert de 38 emplois des corps ITARF et ASU vers les services de l'enseignement supérieur et de 4 emplois vers les académies de Guyane et Guadeloupe, ainsi que 100 suppressions. Pour 1999, l'objectif de réduction des effectifs sera poursuivi dans le cadre d'une réflexion globale sur la déconcentration de la gestion.

En effet, les tâches de gestion directe encore prises en charge par l'administration centrale doivent être progressivement transférées vers les services déconcentrés en même temps que se développe l'effort de modernisation notamment entrepris grâce aux nouveaux systèmes d'information.

B. LA RÉFORME DU " MOUVEMENT DES ENSEIGNANTS "

1. Le mouvement national des personnels du second degré

Le mouvement national se décompose, d'une part, en un mouvement général qui traite l'ensemble des demandes et des postes, les unes et les autres étant considérés comme indiscernables et parfaitement substituables au moyen d'un barème indicatif à forte coloration sociale, et, d'autre part, des mouvements particuliers et spécifiques qui permettent de réaliser l'adéquation entre le profil des postes et le choix des agents les plus qualifiés pour les pourvoir. Pour les mouvements particuliers, le choix des candidats effectué sans utilisation d'un barème, tient largement compte de l'avis de l'Inspection générale de l'Education nationale ou est opéré par les recteurs.

Le mouvement national des personnels enseignants du second degré est le résultat de la confrontation entre les voeux des candidats et les postes vacants. Le mouvement est divisé en disciplines. Pour les enseignants de type lycée, il se fait tous corps confondus (professeurs agrégés, certifiés, chargés d'enseignement, adjoints d'enseignement).

Le mouvement organisé au titre de la rentrée 1997 a porté sur 101.392 demandes. Sur ce total, 43.201 agents ont été mutés ou affectés dont 36.928 conformément à leurs voeux. Le mouvement organisé au titre de la rentrée 1996 avait porté sur 97.094 demandes. Sur ce total, 42.850 agents avaient été mutés ou affectés, dont 36.449 de façon conforme à leurs voeux.

Le barème du mouvement général

Le mouvement général s'effectue au moyen d'un barème indicatif qui prend en compte :

- des bonifications de points modulés en fonction du corps d'appartenance : professeurs agrégés, certifiés, etc...

- des points donnés en fonction de l'échelon atteint ;

- des points accordés en fonction du nombre d'années passées dans le poste actuel.

A ces paramètres, s'ajoutent :

- des éléments liés à la situation administrative : par exemple, le type d'affectation : titulaire académique ou titulaire remplaçant, occupation d'un poste dans un établissement situé en ZEP ou dans un établissement sensible ;

- des éléments relatifs au type de mutation demandée : convenances géographiques notamment.

Ces critères sont complétés par des éléments à caractère familial, dont les plus importants sont les bonifications pour rapprochement de conjoints. L'article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat impose en effet à l'administration de rapprocher les conjoints séparés.

Les mouvements particuliers et spécifiques

Il existe une vingtaine de mouvements particuliers ou spécifiques, qui représentent, avec le mouvement des établissements sensibles, une moyenne d'environ 10 % des candidatures présentées au titre de tous les mouvements.

Les mouvements particuliers les plus importants concernent les affectations dans les classes préparatoires aux grandes écoles ainsi que dans les classes de techniciens supérieurs. Le choix des candidats retenus est effectué par l'Inspection générale de l'Education nationale, qui recherche les agents les plus compétents pour pourvoir ces postes de niveau post-baccalauréat.

Par ailleurs, depuis la rentrée 1993, un mouvement est organisé pour pourvoir les postes dans les établissements sensibles, sur la base exclusive du volontariat. Pour la rentrée 1996, 2.497 demandes d'affectation ont été présentées et 924 affectations prononcées.

Parmi les mouvements particuliers les plus récents, il convient de signaler :

- depuis la rentrée 1996, celui organisé pour pourvoir les postes dans certains petits établissements ruraux isolés. Expérimenté dans l'académie de Montpellier en 1996, le dispositif a été étendu au titre de la rentrée 1997 aux académies de Clermont-Ferrand, Dijon et Limoges ;

- depuis la rentrée 1997, celui organisé pour pourvoir les postes dans les établissements sensibles ou difficiles développant des actions de pédagogie différenciée. Il s'agit de l'application d'une des mesures du plan de prévention de la violence à l'école.

2. Avantages et inconvénients du système actuel

Les avantages

Dans une seule opération, sont réalisées les mutations, les premières affectations et les réintégrations sur l'ensemble du territoire national, en prenant en compte tous les postes vacants et ceux libérés par une mutation.

Pour un même poste, sont mis en concurrence les candidats à ce poste, extérieurs à l'académie, et ceux déjà dans l'académie. L'égalité de traitement est parfaitement assurée.

Les demandeurs de mutation sont de larges possibilités de formulation de leurs voeux, qui vont d'un établissement ou service précis à tout poste dans une académie, en passant par commune, groupe de communes et département.

Dans la mesure où le maximum de postes est mis au mouvement, les agents affectés loin de leur région d'origine peuvent espérer pouvoir y retourner dans un délai raisonnable, s'ils le souhaitent.

Les demandeurs de mutation sont assurés de conserver leur poste, s'ils n'obtiennent pas satisfaction ; la démarche est faite sans risque.

Les inconvénients

Le principal inconvénient du système actuel est son excessive centralisation et sa lourdeur.

Un mouvement national ne s'impose pas dès lors qu'une part importante des mutations (un peu plus de 50 %) est prononcée par le ministre à l'intérieur d'une même académie.

Par ailleurs, l'échelon national est mal adapté pour prendre en compte, dans la politique d'affectation, les particularités des établissements ou de leur environnement géographique. L'échelon rectoral a en revanche une meilleure connaissance de ces éléments.

3. Le projet du Gouvernement

La déconcentration du mouvement a déjà été largement engagée. Si la majorité des affectations sont prononcées par le ministre, les recteurs se sont vus investis également de cette compétence durant les années récentes dans des cas bien précis. Outre ceux dans lesquels les recteurs, eu égard à l'intérêt du service, procèdent à des affectations sur postes provisoirement vacants de personnels par ailleurs titulaires d'un poste définitif, selon la pratique désignée sous le terme de "délégation rectorale", les recteurs ont compétence :

- depuis l985, pour prononcer les affectations provisoires sur postes vacants des "titulaires académiques", au nombre de 39.490 à la rentrée 1997 ;

- depuis 1986, pour prononcer l'affectation des enseignants en réadaptation ;

- depuis 1987, pour prononcer la réaffectation des enseignants dont le poste a été supprimé ou transformé par suite d'une mesure de carte scolaire.

Le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a annoncé pour la rentrée 1999, une déconcentration plus complète du mouvement qui permettrait de prendre mieux en compte les besoins spécifiques des établissements.

Votre commission des finances considère cette évolution comme inéluctable et nécessaire.

V. LES AUTRES SOURCES POTENTIELLES D'ÉCONOMIES

A. LA DIMINUTION DES HEURES SUPPLÉMENTAIRES

Les crédits d'heures supplémentaires inscrits au chapitre 31-95 sont consommés sous forme d'heures supplémentaires années (HSA), d'heures supplémentaires effectives (HSE), d'heures supplémentaires à taux spécifique (HTS) et de vacations, cours et conférences.

Les HSA sont versées aux personnels dont le nombre d'heures d'enseignement effectuées régulièrement au cours d'une année scolaire est supérieur à celui dont ils sont redevables au titre de leurs obligations de service. Leur mode de rémunération est calculé en divisant le traitement moyen des enseignants par le maximum de service réglementaire (généralement 15 ou 18 heures),le résultat de ce ratio étant affecté du coefficient 5/6 afin de tenir compte des vacances d'été.

Les HSE sont versées aux personnels qui effectuent temporairement une ou plusieurs heures supplémentaires d'enseignement (suppléance d'enseignants provisoirement absents), chaque heure étant rétribuée à raison d'1/40 du taux de l'heure supplémentaire année ; elles rémunèrent également les études dirigées.

Les HTS , dont le taux représente les 2/3 de celui de l'HSE, rémunèrent des actions particulières telles que la participation aux projets d'établissement, les études dirigées assurées par les personnels non enseignants ou les heures d'interrogation effectuées dans les classes préparatoires aux grandes écoles.

Les heures supplémentaires constituent un élément de souplesse nécessaire à l'organisation pédagogique des établissements. Les besoins d'enseignement sont en effet exprimés en heures : les heures supplémentaires permettent ainsi d'ajuster par établissement et par discipline les besoins horaires et les apports des enseignants.

Tous les emplois budgétaires étant effectivement pourvus, les heures supplémentaires correspondent :

à un accroissement réel des besoins sur le terrain ;

elles constituent également la contrepartie de la diminution des obligations hebdomadaires de service de certaines catégories d'enseignants (notamment PEGC et PLP1) intervenue au cours des dernières années ;

elles permettent enfin, d'assurer le remplacement d'enseignants momentanément absents (cas des HSE).

Les heures supplémentaires utilisées ont évolué comme suit depuis 1993 :

1993	1994	1995	1996
757.000	761.000	751.000	753.000

Globalement, les 566.300 HSA utilisées au titre de l'année scolaire 1996-1997 constituaient 76,8 % des moyens en heures supplémentaires consommés au cours de cette année contre 81,7 % en 1995.

Entre la rentrée de 1994 et celle de 1996, environ 23.000 heures ont été transformées en emplois.

Pour la rentrée de 1997, la décision a été prise d'utiliser les crédits correspondant à 90.000 HSA (700 millions de francs) pour dégager des supports d'affectation dans les établissements scolaires notamment en faveur du réemploi des maîtres-auxiliaires. Ainsi, la dotation du chapitre 31-95 passe-t-elle dans le projet de budget pour 1998 de 6.273 millions de francs à 5.665 millions de francs (transfert sur le chapitre 31-97 de 700 millions de francs).

Le tableau ci-après récapitule pour l'année scolaire 1996/1997, le nombre d'heures supplémentaires par catégorie et le coût correspondant. Il indique les prévisions pour les années 1997/1998 et 1998/1999. Pour cette dernière année enfin, il met en évidence l'économie induite par la réforme envisagée du mode de rémunération des HSA (cf. page 27 du présent rapport). Cette réforme entraînerait une diminution du taux de l'HSA de 17 % et une baisse de 7,7 % du taux des autres catégories d'heures supplémentaires. L'économie de 944 millions de francs engendrée serait affectée au financement des emplois-jeunes dans l'éducation nationale.

B. LA RÉFORME CONCERTÉE DE LA CARTE SCOLAIRE

Compte tenu de la baisse de 36.200 élèves dans l'enseignement préélémentaire à la rentrée 1997 et de 20.800 élèves dans l'enseignement élémentaire, il peut être envisagé de réduire le nombre d'écoles à classes uniques en encourageant les regroupements. Le même phénomène doit être encouragé dans le 1 ^er cycle de l'enseignement secondaire.

1. Les écoles à classe unique

On compte en France 55.447 écoles. Plus de 47 % d'entre elles sont des écoles de une à trois classes, situées pour la plupart dans les zones rurales. A la rentrée 1994, on dénombrait 8.172 écoles à classe unique (dont 600 de moins de 10 élèves), 9.381 écoles à 2 classes, et 8.914 écoles à 3 classes. Ainsi, près de 54.000 classes dont ouvertes dans les écoles les plus rurales.

L'instauration par le Premier ministre, en avril 1993, d'un moratoire suspendant la fermeture des services publics en milieu rural, a permis de maintenir:

·  180 écoles à classe unique à la rentrée scolaire 1993-1994 ;

·  320 écoles à classe unique à la rentrée scolaire 1994-1995 ;

·  352 écoles à classe unique à la rentrée scolaire 1995-1996 ;

· 401  écoles à classe unique à la rentrée scolaire 1996-1997.

Pour la préparation de la rentrée scolaire 1997-1998, le moratoire a été reconduit pour la cinquième année consécutive : fin juin 1997, plus de 400 écoles à classe unique qui auraient dû être fermées compte tenu de leurs faibles effectifs ont pu être maintenues par les inspecteurs d'académie.

Par ailleurs, des postes supplémentaires auxquels se sont ajoutés des réserves dégagées localement ont permis de rouvrir 800 classes qui auraient dû été fermées au regard de critères techniques.

Le tableau ci-après donne l'évolution du solde des ouvertures et des fermetures de classes de la rentrée 1990 à la rentrée 1997.

Bilan des réouvertures de classes par académie

Académies	Classes rouvertes	Ouvertures nouvelles	TOTAL
AIX-MARSEILLE	12	44	46
AMIENS	12	17	29
BESANÇON	8	16	24
BORDEAUX	12	45	57
CAEN	12	28	40
CLERMONT-FERRAND	18	3	21
DIJON	0	3	3
GRENOBLE	47	62	109
LILLE	20	23	43
LIMOGES	10	63	73
LYON	43	61	104
MONTPELLIER	13	17	30
NANCY-METZ	35	50	85
NANTES	11	50	61
NICE	35	37	72
ORLEANS-TOURS	18	27	45
PARIS	3	21	24
POITIERS	18	36	54
REIMS	2	12	14
RENNES	17	14	31
ROUEN	15	15	30
STRASBOURG	16	71	87
TOULOUSE	12	7	19
CRETEIL	9	11	20
VERSAILLES	22	52	74
CORSE	22	35	57
TOTAL	447	815	1262

La carte scolaire sera organisée pour la rentrée 1998 autour de 2 priorités :

- les zones rurales : un effort de regroupement et de mise en réseau devrait permettre de concilier aménagement du territoire et qualité pédagogique. Seront préservées les écoles des communes qui ont engagé un effort de regroupement et de mise en réseau ;

- les zones urbaines difficiles : les écoles des ZEP et des secteurs sensibles bénéficieront d'un traitement particulier en terme de taux d'encadrement et de moyens supplémentaires nécessaires à la prise en charge et au progrès scolaire des enfants les plus en difficulté.

Les élus seront associés à la répartition des moyens à travers les comités locaux d'éducation à côté des parents d'élèves et des enseignants. Ces comités seront mis en place dès le premier trimestre de la présente année scolaire. Aucune notification de fermeture de classe ne sera faite avant que le processus de concertation se soit déroulé.

2. Le problème des collèges à faibles effectifs

A la rentrée 1996-1997, 207 collèges comptaient moins de 100 élèves dont 59 collèges publics et 148 collèges privés.

Les regroupements pédagogiques méritent d'être encouragés. Les regroupements dispersés permettent de maintenir dans chacune des communes qui le composent, une ou deux classes ; les regroupements concentrés permettent de regrouper les classes dans un établissement de taille plus importante et d'offrir aux élèves des activités plus nombreuses et diversifiées.

Durant l'année scolaire 1996-1997, il y a eu 847 regroupements pédagogiques concentrés et 3.667 regroupements dispersés.

La polyvalence des établissements semble également être une solution d'avenir pour tendre vers une utilisation optimale des capacités et des moyens. Cette polyvalence pourrait également se concevoir sous des formes diverses, telles que le rattachement d'une structure de type lycée (seconde-première) au sein d'un collège, l'ouverture d'annexes de collèges dans lesquelles serait implanté un cycle d'enseignement du second degré, ou encore l'adjonction d'un enseignement de type collège à une école primaire.

De même le rapprochement entre collèges et la création d'internats, notamment en milieu rural, doivent être encouragés.

La politique de développement du travail en réseaux des établissements publics des premier et second degrés, mise en oeuvre dans le cadre des bassins de formation, dans la plupart des académies, apparaît enfin comme une solution innovante apte à favoriser le maintien d'un service public de l'éducation de qualité dans les zones rurales particulièrement touchées par la désertification.

Ce dispositif fédérateur permet la coopération entre établissements pour offrir un choix de formations plus diversifiées, pour échanger des expériences pédagogiques réussies et pour mettre en commun leurs ressources humaines et matérielles.

EXAMEN EN COMMISSION

I. EXAMEN DES CREDITS DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE, SUR LE RAPPORT DE M. JOSEPH OSTERMANN, LE 19 NOVEMBRE 1997

La commission a examiné les crédits de l'enseignement scolaire , sur le rapport de M. Joseph Ostermann , en remplacement de M. Jacques-Richard Delong , rapporteur spécial , empêché.

A l'issue de la présentation des crédits par M. Joseph Ostermann , M. Alain Lambert, rapporteur général , a souhaité connaître, d'une part, le coût des emplois-jeunes, et, d'autre part, la part des crédits consacrés respectivement à l'administration et à l'enseignement. Il a également voulu savoir combien d'enseignants n'étaient pas " devant les élèves ".

M. Joseph Ostermann a rappelé que les emplois-jeunes seraient financés en 1997, sur le budget du ministère de l'emploi pour un coût de 600 millions de francs et, coûteraient 1,1 milliard de francs en 1998 et 1,7 milliard de francs en 1999 et en 2000. Il a par ailleurs indiqué que 18,6 milliards de francs seraient consacrés au personnel administratif et que 55,5 et 98 milliards de francs seraient respectivement destinés à l'enseignement primaire et à l'enseignement secondaire. Il a enfin estimé à 51.400 le nombre d'enseignants qui n'enseignaient pas de manière régulière, la majorité (33.900) effectuant des remplacements, soit d'enseignants empêchés, soit d'enseignants qui bénéficient de décharges totales ou partielles d'heures d'enseignement. Il a indiqué en outre que 15.000 enseignants étaient affectés à des tâches d'animation et de soutien scolaire.

M. Jean-Philippe Lachenaud s'est alors étonné de la souplesse de gestion d'un budget qui pouvait, grâce à la modulation des crédits d'heures supplémentaires, absorber d'une part, le coût du réemploi de 25.000 maîtres-auxiliaires et, d'autre part, celui de l'embauche de 40.000 aides-éducateurs. Il a par ailleurs souhaité savoir si les crédits de 1 milliard de francs annoncés par le ministre de l'éducation nationale au titre du plan multimédia, figuraient au budget pour 1998.

Mme Maryse Bergé-Lavigne a considéré que seules les comparaisons internationales avec des pays comparables étaient signifiantes et a souhaité recueillir des informations sur les dépenses d'éducation nationale engagées par les pays de l'Union européenne. Elle a par ailleurs estimé qu'il ne fallait pas opposer l'enseignement privé et l'enseignement public et a loué la qualité des enseignants français.

M. Emmanuel Hamel s'est demandé si des considérations politiques intervenaient dans la détermination des zones d'éducation prioritaires et a souhaité connaître le nombre d'enfants étrangers dans les établissements français. Il s'est par ailleurs demandé comment se répartissaient les 70 millions de francs de crédits destinés à offrir l'accès à Internet aux établissements d'enseignement secondaire.

M. Maurice Schumann a considéré que les récentes déclarations du ministre de l'éducation nationale laissaient entendre que les aides-éducateurs se réorienteraient vers le secteur privé longtemps avant l'expiration de leur contrat et qu'il n'y aurait pas d'intégration sans concours. Faisant par ailleurs état d'un décret ayant pour objet de reporter à la classe de première l'option pour le Grec et de la réserver aux élèves des seules filières littéraires, il a souhaité que M. Joseph Ostermann obtienne confirmation auprès du ministre qu'un tel décret serait précédé d'une consultation.

M. Guy Cabanel s'est félicité de la réouverture des classes en milieu rural et a suggéré de demander au Gouvernement d'étendre le fonds social pour les cantines aux élèves en difficulté des écoles maternelles, primaires et élémentaires.

En réponse aux divers intervenants, M. Joseph Ostermann a indiqué que le ministre de l'éducation nationale envisageait de louer le matériel informatique, ce qui économisait le coût de l'investissement. Il s'est félicité de la qualité du corps enseignant et a confirmé qu'il n'était pas dans ses intentions d'opposer l'enseignement privé et l'enseignement public. Il a confirmé que des comparaisons internationales avec les pays européens figureraient dans le rapport et a indiqué qu'il ne disposait d'aucun chiffre sur le nombre d'élèves étrangers dans les établissements scolaires. S'agissant des zones d'éducation prioritaires, il a observé que les critères de sélection des établissements scolaires étaient objectifs et respectés.

Il a enfin indiqué aux différents interlocuteurs que leurs requêtes et suggestions seraient transmises aux ministres de l'éducation nationale et de l'enseignement scolaire.

La commission a alors adopté deux amendements de réduction des crédits aux titres III et IV et décidé de proposer au Sénat d' adopter les crédits de l' enseignement scolaire ainsi réduits.

II. AUDITION DE M. CLAUDE ALLÈGRE, MINISTRE, MINISTRE DE L'ÉDUCATION NATIONALE, DE LA RECHERCHE ET DE LA TECHNOLOGIE

La commission a procédé à l'audition de M. Claude Allègre , ministre de l' éducation nationale , de la recherche et de la technologie , sur les crédits de son département ministériel, le 4 novembre 1997.

M. Claude Allègre a d'abord présenté le budget de l'enseignement scolaire, qui atteint 285 milliards de francs, en progression de 3,15 % par rapport à 1997. Il a précisé qu'en rupture avec le budget précédent, qui avait supprimé 900 emplois, le projet de budget pour 1998 maintiendrait les emplois de titulaires et permettrait la création de 1.320 emplois non enseignants (médecins et infirmières scolaires, assistantes sociales et ATOS).

Il a expliqué que les maîtres auxiliaires, qui avaient été recrutés dans l'urgence, pour faire face à l'importance des besoins, mais dont la gestion avait été mal assurée, n'avaient pas vocation à être automatiquement titularisés dans la fonction publique et que, pour ce faire, ils devraient passer les concours adéquats.

Il a ajouté que les 40.000 aides éducateurs, embauchés à un niveau bac + 2, dans le cadre du dispositif pour l'emploi des jeunes, devaient contribuer notamment à lutter contre l'insécurité dans les établissements scolaires.

Reconnaissant que les effectifs diminueraient de 65.000 élèves, le ministre a cependant affirmé que l'éducation nationale devait pratiquer une gestion qualitative de ses ressources humaines : il a notamment souhaité la diminution du nombre d'élèves par classe dans les quartiers difficiles, ainsi qu'un encadrement adapté à chaque situation particulière.

Il a insisté sur le fait que l'éducation nationale avait un rôle considérable à jouer en matière d'aménagement du territoire, expliquant que la fermeture d'une classe en milieu rural pouvait avoir des conséquences très graves. Il a, à cet égard, annoncé que la révision de la carte scolaire interviendrait dorénavant en concertation avec les élus.

M. Claude Allègre a ensuite fait part à la commission de son ambition de rétablir l'école républicaine. A cet égard, il a noté que les principes de l'école de la République n'étaient pas respectés sur l'ensemble du territoire, ajoutant que l'institution du fonds social pour les cantines, la création de 300 emplois d'infirmières scolaires, la relance des zones d'éducation prioritaires (ZEP), la lutte contre la violence dans les établissements scolaires ou encore le rétablissement de l'enseignement de la morale civique contribueraient à les restaurer.

Il a, enfin, estimé que l'enseignement était une question concernant la Nation tout entière et que, l'enjeu étant de former un citoyen capable de s'insérer dans la société, cet enseignement devait tendre à l'apprentissage de l'essentiel et non à une course à la connaissance, rendue vaine par l'accélération des progrès techniques.

En réponse à M. Alain Lambert, rapporteur général, le ministre a précisé que le rapport coût/efficacité de l'éducation nationale était une question à laquelle il était particulièrement attaché.

Il a estimé qu'une meilleure gestion des ressources humaines ne pouvait se faire à démographie décroissante, mais qu'elle nécessitait la remise en cause des heures complémentaires, l'institution d'un nouveau système de remplacement des enseignants ainsi que des mesures visant à protéger les enseignants contre la violence dans les établissements.

Il a affirmé que les aides-éducateurs seraient financés sur le budget du ministère, grâce notamment à des économies réalisées sur 70.000 heures complémentaires.

S'agissant de l'évaluation des enseignants, le ministre a insisté sur l'exemplarité nécessaire de l'éducation nationale, l'initiative, l'imagination et la qualité devant être récompensées. Mais l'évaluation doit aussi être juste : elle associera le chef d'établissement et l'inspecteur. Il a précisé qu'une mission avait été confiée sur ce point au recteur Pair.

Puis, il a affiché son ambition de parvenir au niveau "zéro défaut" dans l'éducation nationale, estimant que 1 % de dysfonctionnements concernait 150.000 élèves.

Répondant à M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial sur les crédits de l'enseignement scolaire , en remplacement de M. Jacques-Richard Delong, empêché, le ministre a expliqué que les mêmes structures devaient assurer à la fois la formation initiale et la formation continue, la priorité devant toutefois être accordée à la formation des enseignants, en présence des élèves.

Il a répété que les maîtres auxiliaires ne seraient intégrés dans la fonction publique que par la procédure normale de recrutement, c'est-à-dire le concours.

Il a précisé que le fonds social pour les cantines serait doté de 250 millions de francs, répartis entre les académies en fonction du nombre d'élèves recevant l'aide à la scolarité, puis il a annoncé le rétablissement du versement direct des bourses.

Un large débat s'est alors engagé au cours duquel sont intervenus MM. Maurice Schumann, Jacques Chaumont, Claude Belot, Roland du Luart, Guy Cabanel, Joël Bourdin, René Régnault, Jean-Pierre Camoin, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, et le président Christian Poncelet.

En réponse aux différents intervenants sur l'enseignement scolaire, M. Claude Allègre a apporté les informations suivantes :

- l'auto-recrutement des enseignants est impossible, du fait du principe constitutionnel de l'égalité devant les emplois publics ;

- neuf cents postes de chefs d'établissement sont aujourd'hui vacants.

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME DÉLIBÉRATION

Les crédits de l'enseignement scolaire ont été majorés à titre non reconductible de 3,5 millions de francs .

Cette majoration a concerné uniquement le chapitre 43-80 " Interventions diverses " à hauteur de :

1,5 MF sur l'article 30 (Ecoles : crédits non déconcentrés) ;

0,85 MF sur l'article 40 (Lycées et collèges : crédits déconcentrés) ;

1,5 MF sur l'article 50 (Lycées et collèges : crédits non déconcentrés).

¹ Cette loi fixe à 36 semaines la durée de l'année scolaire.

² La dépense intérieure d'éducation représente toutes les dépenses effectuées par l'ensemble des agents économiques, administrations centrales ou locales, entreprises et ménages, pour les activités d'éducation en métropole : activités d'enseignement scolaire et extra-scolaire de tous niveaux, activités visant à organiser le système d'enseignement (administration générale, orientation, recherche sur l'éducation, documentation pédagogique, rémunération du personnel d'éducation en formation), activités destinées à favoriser la fréquentation des établissements scolaires (transports scolaires, cantines et internats, médecine scolaire), et les dépenses demandées par les institutions (livres, fournitures, habillement spécifique,...).

La dépense globale d'éducation représente les dépenses effectuées en métropole, dans les DOM-TOM et à l'étranger par l'ensemble des agents économiques, administrations publiques centrales et locales, entreprises et ménages, pour les activités d'éducation.

³ L'optique de financement initial décrit les flux avant la prise en compte des transferts existants entre les différents agents économiques.

⁴ Par lettre du 26 février 1996, le premier ministre a demandé à l'ensemble des ministre, comme il l'avait fait l'année précédente, de mettre en réserve 15 % des crédits de dépenses ordinaires (hors crédits de rémunérations et crédits évaluatifs) et 25 % des crédits de paiement (hors engagement législatif ou réglementaire).

⁵ Y compris le chapitre 43-01 consacré à la rémunération des personnels enseignants des établissements d'enseignement privés.

⁶ Il s'agit d'un complément au décret de virement du 30 mai 1997 (29,49 MF).

⁷ Conformément aux dispositions de la loi n° 75-620 du 11 juillet 1975 portant réforme du système éducatif.

⁸ Certificat d'aptitude au professorat de lycée professionnel 2 ^e grade.