N° 85

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 1997.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 19

EMPLOI ET SOLIDARITÉ :

III . - VILLE ET INTÉGRATION

Rapporteur spécial : M. Philippe MARINI

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, René Régnault, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, Gérard Miquel, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 (1997-1998).

PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR

Un budget conservatoire pour 1998

Le changement de gouvernement a conduit à la disparition du ministère de la ville et de l'intégration, et à celle du fascicule budgétaire correspondant. Les crédits de la politique de la ville ne font plus l'objet d'un vote spécifique. Ils figurent dorénavant au sein du budget de la santé et de la solidarité.

La structure du budget de la politique de la ville, les " crédits spécifiques ville " reste néanmoins très proche de celle du budget de 1997, et l'ordre de grandeur des montants inscrit dans le " jaune " budgétaire, qui retrace l'effort financier total en faveur de la politique de la ville, est comparable à celui de l'année dernière.

Cette continuité s'explique par la volonté du gouvernement de reconduire l'ensemble des dispositifs existants en 1998 avant, éventuellement, les modifier dans le sens qu'auront préconisé les différentes missions d'évaluation décidées par le ministre de l'emploi et de la solidarité.

La principale innovation du projet de loi de finances pour 1998 en matière de la politique de la ville est la mise en oeuvre du plan pour l'emploi des jeunes. Il a été décidé, arbitrairement, que 10% de ces emplois concernerait la politique de la ville. Cette décision conduit à majorer de presque 1 milliard de francs la contribution du ministère de l'emploi et de la solidarité à la politique de la ville, et aboutit à la suppression des emplois de ville créés en 1996. Ces emplois correspondaient mieux aux nécessité de la politique de la ville en s'adressant spécifiquement aux jeunes non qualifiés originaires des quartiers en difficulté, et en insistant sur l'amélioration de leur employabilité. Les nouveaux emplois pour les jeunes présentent moins de garanties sur ces points, mais sont financièrement plus intéressants que les emplois de ville. Par conséquent, les emplois de ville auraient été délaissés si leur suppression n'était pas intervenue.

Une année de transition qui s'annonce mal

L'année 1998 était annoncée comme une année charnière. En effet, elle marque l'achèvement de la première génération des contrats de ville et la première année pleine de fonctionnement des dispositifs résultant du pacte de relance pour la ville.

Le gouvernement a décidé de mettre à profit cette période de transition pour procéder à un bilan des dispositifs existants, des contrats de ville notamment, afin de les renégocier en évitant de reproduire certains travers.

Ce soucis est louable, mais ne saurait en rien dispenser le gouvernement de prendre position sur les orientations de la politique de la ville. Le Parlement apprécie chaque année la mise en oeuvre de la politique de la ville sans recourir à des missions d'évaluation, et il est en droit d'attendre qu'un ministre de la ville émette une opinion, sinon sur le bilan des divers dispositifs existant, du moins sur leur principe ou les objectifs en fonction desquels ils ont été élaborés.

Les déclarations du ministre de l'emploi et de la solidarité se limitent à des considérations de portée générale sur les mérites respectifs des actions à l'échelle des villes et de celles ciblées sur des quartiers. Outre leur caractère vague, ces propos constituent une remise en cause implicite des mesures de zonage et se situent dans la lignée d'arguments relevant d'une rhétorique de l'" effet pervers " : en voulant aider les quartiers en difficulté, les zones franches urbaines contribueraient en fait à renforcer les particularismes de ces quartiers.

Cette argumentation repose sur une opposition idéologique à la franchise fiscale et ne correspond pas à la réalité. Elle oublie que l'ensemble des actions de la politique de la ville, politique contractuelle comprise, est ciblée sur les quartiers en difficulté, et que seule cette action particulière permettra de remettre à niveau ces fractions du territoire national.

L'attentisme gouvernemental, démobilisateur pour les acteurs locaux, contraste avec sa précipitation en matière de renégociation des contrats de ville. En effet, le gouvernement souhaite, dans la mesure du possible, procéder à l'évaluation des contrats dès le début de l'année, et entamer la procédure de renégociation immédiatement après, au risque d'agir dans la précipitation et de crisper les débats en les programmant pendant la période des élections régionales. Votre rapporteur considère qu'il serait sage d'harmoniser le calendrier des contrats de ville avec celui des contrats de plan Etat région.

Prolonger la dynamique du pacte de relance pour la ville

Le pacte de relance pour la ville a constitué une synthèse des différents champs d'action de la politique de la ville. Il a établi un cadre cohérent en mettant en évidence les passerelles entre les différents acteurs et les différentes disciplines. Les thèmes mis en avant par le gouvernement, tels que la sécurité de proximité, la lutte contre la délinquance des mineurs, la mixité sociale, l'amélioration du fonctionnement de la justice, le désenclavement des quartiers, figurent tous dans le pacte de relance pour la ville, qui s'est lui même inspiré des expériences précédentes et les a relancé.

L'innovation majeure du pacte de relance, et son principal succès semble-t-il, tient à la mise en place de 44 zones franches en métropole et dans les départements d'outre mer. Les informations qui remontent du terrain sont extrêmement encourageantes. Les entreprises ont répondu à l'incitation fiscale, les emplois créés bénéficient largement aux habitants des quartiers, les commerces de proximité reviennent, les municipalités se mobilisent et développent des actions parallèles (désenclavement par exemple) afin d'accroître l'attractivité de la zone franche. Peu à peu, c'est l'organisation urbaine qui change, les quartiers s'éloignent de leur vocation de dortoir et les fonctionnalités de véritables villes font leur apparition.

Votre rapporteur souligne que lancer une rumeur de remise en cause des zones franches, c'est un peu les condamner car, en éloignant les investisseurs qui hésitent à s'aventurer dans ces territoires risqués, elle retire son attractivité à au système, qui finira par s'éteindre de lui même. Cette éventualité doit être évitée.