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20 novembre 1997 : Budget 1998 - Aménagement du territoire et environnement ( rapport général - première lecture )

 



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IV. LA STABILITÉ DES CRÉDITS DE LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES

Ayant pour objet de regrouper les crédits alloués au financement des actions destinées à " connaître, évaluer et prévenir " les pollutions, les nuisances et les risques créés par les diverses activités économiques et intégrant la problématique des risques naturels, cet agrégat reste marqué comme en 1997 par la mise en oeuvre de la loi sur l'air.

A. LES CREDITS DU MINISTERE

Le niveau des crédits de cet agrégat résulte en effet des financements budgétaires dégagés pour financer l'extension et l'amélioration du réseau de surveillance de la qualité de l'air, ainsi que le renforcement des études conduites à ce sujet.

· L'évolution des crédits de cet agrégat par titre est présentée dans le tableau suivant :

Avec 386,61 millions de francs en moyens de paiement, cet agrégat connaît un maintien du niveau de ses crédits (+ 0,79 %) après une progression de plus de 51 % en 1996 (soit +129,63 millions de francs). Le niveau de ses autorisations de programme reculant pour sa part de 13,25 %, pour s'établir à 168,35 millions de francs, après une croissance de 219 % en 1996 (soit + 133,23 millions de francs par rapport à 1996).

La part de cet agrégat en moyens de paiement au sein du budget de l'environnement restera, avec 20,50 %, stable en 1998 (après une progression de plus de 6 points en 1997 par rapport à 1996) et diminuera pour revenir à 21,2% en autorisations de programme (alors qu'il ne s'élevait qu'à 7,7% en 1996).

La hausse des crédits de cet agrégat résultait en effet des moyens budgétaires dégagés pour financer l'extension et l'amélioration du réseau de surveillance de la qualité de l'air, ainsi que le renforcement des études conduites à ce sujet.

S'agissant des crédits destinés au financement de la loi sur l'air, il convient de noter une diminution globale de 30 millions de francs par rapport aux 200 millions de francs engagés en 1997. Cette réduction sera cependant compensée, votre rapporteur y reviendra dans ses observations, par un relèvement du taux de la taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique, dont le produit supplémentaire de 37 millions de francs serait affecté à l'équipement des réseaux de surveillance de la qualité de l'air.

Dans cet ensemble, il convient de noter la poursuite de la réduction de la subvention de fonctionnement versée à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), qui après une réduction de plus de 50% en 1997 (soit, près de -16 millions de francs pour descendre à 14 millions de francs) ne s'élèvera plus qu'à 6,5 millions de francs en 1998.

B. L'AUTONOMIE FINANCIÈRE CROISSANTE DE L'ADEME

Votre rapporteur note en effet que le processus de renforcement de l'autonomie financière de l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) se poursuit en 1998.

Cette agence est un établissement public industriel et commercial, créé en 1990 à partir de la fusion de trois organismes existant : l'Agence française pour la maîtrise de l'énergie, de l'Agence pour la qualité de l'air et de l'Agence nationale pour la récupération et l'élimination des déchets.

L'ADEME regroupe en conséquence une série de responsabilités variées : la pollution des sols et notamment le traitement des sites pollués dits "orphelins" (sites n'ayant plus de responsable solvable), la lutte contre les nuisances sonores et le développement des technologies propres.

1. Les taxes affectées aux dépenses d'intervention : une situation insatisfaisante

Les moyens financiers de l'ADEME proviennent essentiellement de l'affectation du produit de taxes fiscales et parafiscales : taxe sur la pollution atmosphérique, taxe sur le stockage des déchets, taxe d'atténuation des nuisances sonores et, depuis 1995, la taxe sur les déchets industriels spéciaux.

Le produit de ces taxes devrait s'élever à plus de 1,11 milliards de francs en 1997, en progression de près de 12,8% (après 10 % en 1996 par rapport à 1995). Cette croissance est due à l'augmentation du taux de la taxe de stockage sur les déchets, à la taxe sur les déchets industriels spéciaux et surtout à la taxe sur la pollution atmosphérique.

La progression du produit de la taxe sur la pollution atmosphérique, perçue sur les émissions de certains polluants dans l'atmosphère, est la conséquence du relèvement du taux de cette taxe de 150 à 180 francs par tonne de polluant émis ainsi que de son application à de nouveaux polluants.

Il convient en outre de noter que :

- la taxe sur le stockage des déchets, gérée dans le cadre du fonds de modernisation de la gestion des déchets, est devenue le principal outil des pouvoirs publics pour soutenir la modernisation de l'ensemble de la filière collecte-élimination des déchets ménagers et assimilés ; son taux a été porté à 25 F par tonne à compter du 1er janvier 1995, puis à 30 F par tonne en 1996 et à 35 francs en 1997 en application de la loi du 2 février 1995, le taux devant encore croître en 1998;

- cette même loi a institué la taxe sur les déchets industriels spéciaux, qui concerne depuis le 1er janvier 1995 les exploitants d'installations de traitement et de stockage desdits déchets ; le produit de cette taxe sera entièrement affecté à la réhabilitation des sites "orphelins" pollués par des déchets industriels spéciaux ;

- le dispositif d'application de la taxe d'atténuation des nuisances sonores est devenu opérationnel à la fin de 1994. Son produit a été affecté à des opérations de protection acoustique des riverains des six aérodromes concernés (Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly, Nice-Côte d'Azur, Marseille-Provence, Lyon-Satolas, Toulouse-Blagnac). A cet égard, votre commission des finances a procédé à l'analyse de l'article 62 B du présent projet de loi de finances qui étend le champ d'application de cette taxe et en relève le taux. Cette analyse figure à la fin du présent rapport.

Votre rapporteur constate que le produit de ces taxes est parfois loin d'être entièrement engagé, notamment en ce qui concerne les déchets ménagers et les déchets industriels spéciaux. L'agence place ainsi cet "excédent", ce qui génère d'importants produits financiers.

Cette situation traduit clairement des difficultés de mise en oeuvre de certaines actions dont l'ADEME est chargée.

2. Les subventions de fonctionnement : la poursuite du désengagement du ministère de l'environnement

Le financement de l'ADEME est complété, en fonctionnement, par des crédits budgétaires en provenance des trois ministères de tutelle de l'agence que sont l'environnement et la recherche et l'industrie dont il ressort que la part relative du ministère de l'environnement poursuit son déclin. Les détails du montant de ces subventions figurent au tableau ci-après :

· En ce qui concerne la gestion de l'ADEME il convient de noter que le 5 mai 1995, un contrat d'objectifs a été conclu entre l'ADEME et l'Etat, représenté par les trois ministres de tutelle et par le ministre du budget. Ce contrat a pour but de concentrer l'action de l'agence autour d'une douzaine de programmes prioritaires définis en concertation avec les ministères de tutelle, de fournir des indicateurs d'évaluation de l'efficacité de ses actions, et de clarifier tant ses modalités internes de gestion que ses relations avec ses partenaires institutionnels.

Par ailleurs, le processus de relocalisation des services centraux de l'ADEME sur les sites d'Angers et de Valbonne, dont le principe avait été arrêté par le CIAT, a été effectivement engagé par le conseil d'administration de l'établissement en mai 1995.

Concernant l'ADEME, votre rapporteur s'interroge sur l'efficience de la triple tutelle qui s'exerce sur elle, ainsi que sur la portée des subventions du ministère de l'environnement, dont il note le désengagement progressif.

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