III. LES AGRÉGATS EN BAISSE
A. LA PROTECTION DE L'EAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES : UN RECUL DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES
Le
recul de 12,7 %
des crédits de cet
agrégat sont la source presqu'unique de la maîtrise de ce budget.
La diminution de 32,75 millions de francs des crédits budgétaires
destinés au financement de la politique de l'eau en 1998, ramène
le total de ces crédits à
229,84 millions de francs
.
Le financement de la politique de l'eau (hors recherche) ne représente
donc plus que
12,2 %
des crédits de ce budget en moyens
de paiement (14,1 % en 1997)
.
1. L'effet du fonds de concours des agences de l'eau
Après une forte progression des crédits
consacrés à cet agrégat en 1995 liée, notamment,
à la mise en oeuvre des plans décennaux
"Loire grandeur
nature"
et
"Prévention des risques",
suivie d'une
stabilisation en 1996, l'année 1998 confirme la
décroissance
des moyens engagés par l'Etat
dans ce domaine engagée en
1997. Cette forte réduction est en réalité plus que
compensée par
la création en 1997 d'un fonds de concours
alimenté par les agences de l'eau à hauteur de 110 millions de
francs par an
.
Institué par le Gouvernement, ce fonds de concours s'analyse comme une
débudgétisation. Il apparaît en effet que les
crédits budgétaires consacrés par le ministère de
l'environnement à cette politique ont diminué dans des
proportions comparables au sein de l'agrégat
"protection de l'eau et
des milieux aquatiques"
, pour un montant de 9,72 millions de francs en
moyens de paiement et près de 90 millions de francs en autorisations de
programme pour 1997. Le montant des crédits prévus à ce
titre pour 1998 reste au niveau atteint en 1997 pour les autorisations de
programme, soit 90 millions de francs de moins qu'en 1996, tandis que les
moyens de paiement affectés à la politique de l'eau diminuent
encore de 32,75 millions de francs. Ainsi les agences de l'eau prennent
à leur charge une part importante du financement des programmes de
restauration des rivières et de contrôle des zones naturelles
d'expansion des crues.
Le tableau ci-après présente la contribution de chacune des six
agences de l'eau à ce fonds de concours dont le montant annuel par
agence, fixé en 1997, reste inchangé en 1998.
La création de ce fonds de concours constitue une application de
l'article 14 de la loi du 14 décembre 1964 relative au régime et
à la répartition des eaux et à la lutte contre la
pollution. Cet article prévoit en effet que les agences contribuent
"notamment par voie de fonds de concours au budget de l'Etat, à
l'exécution d'études, de recherches et d'ouvrages
d'intérêt commun aux bassins".
Votre rapporteur rappelle que la procédure des fonds de concours est
définie à l'article 19 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier
1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Il s'agit d'une
procédure particulière permettant d'affecter au sein du budget de
l'Etat les versements effectués par d'autres organismes publics ou
privés. Aux termes de cet article
"les fonds versés par des
personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l'Etat à des
dépenses d'intérêt public [...] sont directement
portés en recettes au budget. Un crédit supplémentaire de
même montant est ouvert par arrêté du ministre des finances
au ministre intéressé."
Dans cet ensemble, il convient enfin de souligner l'importance des plans
décennaux
"Loire grandeur nature "
et
"prévention des
risques naturels"
qui concentrent 46,5 % des dépenses
ordinaires et près de 90 % des autorisations de programme de cet
agrégat.
2. Les agences de l'eau : des intervenants essentiels
Les agences de l'eau ne disposent d'aucun crédit
budgétaire. L'importance de leurs ressources propres justifie cependant
une analyse de leur action. Précédemment dénommées
"agences financières de bassin" les six agences de l'eau (bassins
Adour-Garonne, Artois-Picardie, Seine-Normandie, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse et
Rhône-Méditerranée) sont en effet des établissements
publics administratifs - financièrement autonomes dont le budget global
s'élèvera en 1996 à près de 10,6 milliards de
francs par rapport à 9,56 milliards de francs en 1995.
L'importance respective de chaque agence et la mesure de la croissance de leurs
moyens financiers figurent dans le tableau ci-dessous :
Ces agences collectent et redistribuent les redevances de
prélèvement et de pollution industrielle et domestique de l'eau.
Reposant sur une structure originale de concertation entre les élus, les
usagers, les associations et l'Etat, leur rôle est d'intervenir pour
mettre en oeuvre une gestion rationnelle des ressources en eau.
L'action des agences dans le cadre de leur VIe programme a
représenté 39,6 milliards de francs d'aides finançant 92
milliards de travaux entre 1992 et 1996.
Cette action a eu pour objet, en premier lieu, de favoriser
l'amélioration de la qualité des eaux à travers la lutte
contre les différentes formes de pollution des eaux qu'il s'agisse de
l'assainissement urbain, des industries, de l'agriculture (pollution dues
à l'élevage et aux cultures).
Il s'agit en second lieu du programme d'aménagement des ressources en
eau qui vise en particulier à l'amélioration de la
sécurité de l'alimentation en eau potable et à la
restauration, à l'entretien et à la protection des milieux
aquatiques.
L'année 1997
a été caractérisée par
la mise en oeuvre des SDAGE qui auront été approuvés
à la fin de cette année et par le début du VIIéme
programme des agences de l'eau (1997-2001).
A cet égard, votre
rapporteur se félicite de l'adoption au sein de ce VIIème
programme d'un principe de stabilisation du niveau des redevances.
Les programmes porteront en particulier sur la maîtrise
des pollutions d'origine agricole, sur l'amélioration de
l'assainissement, sur la réduction des rejets toxiques et sur le
renforcement de la qualité de l'eau.
Outre l'intérêt des actions conduites, l'importance de cette
contribution à une dépense essentiellement destinée
à des travaux possède un impact macro-économique
important, notamment sur l'emploi.
B. LA RECHERCHE
Les crédits affectés à cette "action"
régressent de 4,79 % en moyens de paiement pour revenir à
75,5 millions de francs (- 3,8 millions de francs) et plus fortement
pour les autorisations de programme, ces derniers baissant de 7,89 % pour
s'établir à 70 millions de francs (- 6 millions de francs).
L'ajustement du montant des dotations de cet agrégat est en grande
partie la conséquence logique d'un niveau de consommation des
crédits insuffisant, de l'ordre de 17 % du montant des
crédits inscrits en loi de finances initiale pour 1996, ayant
débouché sur un report de ces crédits sur le budget de
1997.
Dans cet ensemble il convient de mentionner le rôle de l'INERIS.
Créé par le décret du 7 décembre 1990, l'Institut
national de l'environnement et des risques (INERIS) mérite d'être
analysé avec les crédits destinés à la recherche
plutôt que dans le cadre de la prévention des pollutions et des
risques dans la mesure où il constitue un véritable organisme de
recherche.
Sa mission est double : fournir un appui technique aux administrations
(française et communautaire) pour l'élaboration de normes et de
réglementations scientifiquement validées et constituer un
pôle d'expertise et de conseil en direction des industriels et des
collectivités locales. Du fait de la diminution progressive des
activités liées aux techniques minières, l'INERIS a
entrepris de développer le volume de ses prestations commerciales.
Le rôle que l'INERIS joue en matière de recherche (éclairer
l'opinion sur des problèmes complexes, à propos notamment des
risques industriels, des polluants, des déchets et de
l'écotoxicologie, et fournir aux pouvoirs publics les bases
scientifiques de leurs décisions dans ces domaines) a justifié
que celui-ci ait accès depuis 1995 à la dotation allouée
au ministère de l'environnement dans le cadre du budget civil de
recherche-développement (BCRD).
L'évolution des programmes de l'établissement au cours des
prochaines années, impliquant à la fois une concentration de
ceux-ci autour des axes prioritaires définis par les pouvoirs publics
(notamment en ce qui concerne les programmes de recherche) et la poursuite du
développement des activités de nature commerciale, sera
très prochainement précisée dans le cadre du contrat
d'objectifs Etat-INERIS.