Projet de loi de finances pour 1998 : Analyse synthétique des crédits et principales observations

Rapporteur spécial : M. Philippe MARINI

L'examen des crédits de la fonction publique recouvre deux exercices distincts :

- l'analyse des charges de personnel de l'Etat, dépenses transversales à l'ensemble des départements ministériels : plus de 600 milliards de francs en 1998 ;

- la présentation des crédits du ministère chargé de la gestion de la fonction publique, dont les crédits sont individualisés dans le budget des services généraux du Premier ministre : 1,4 milliard de francs en 1998.

Les observations qui se dégagent de l'examen de ces crédits peuvent s'ordonner autour de deux questions successives :

Comment l'Etat gère-t-il ses charges de personnel ?

Où va la réforme de l'Etat ?

I. PRÉSENTATION DES CRÉDITS

A. LES CHARGES DE PERSONNEL DE L'ETAT

1. Les dépenses de fonction publique "stricto sensu"

a) L'évolution générale

En 1998, les dépenses de fonction publique progressent de 2,9 % -soit deux fois plus vite que l'ensemble des dépenses de l'Etat- et dépassent le seuil de 600 milliards de francs, atteignant la part de 38,4 % du budget général ^{46( * )} .

Evolution des charges de personnel du budget général

^{(En milliards de francs)}

	LFI 1997	PLF 1998	Evolution 1998/1997 en %
Rémunérations d'activité . Civil . Défense Total	294,377 70,433 364,811	301,112 72,241 373,353	2,3 % 2,6 % 2,3 %
Pensions . Civil . Défense Total	98,564 52,416 150,980	103,945 53,543 157,488	5,4 % 1,9 % 4,3 %
Cotisations et prestations sociales . Civil . Défense Total	68,277 7,284 75,561	69,655 8,23 77,885	2 % 12,9 % 3 %
Total des charges de personnel . Civil . Défense	461,218 130,133	474,212 134,014	2,9 % 2,9 %
Total général	591,351	608,726	2,9 %

b) Les facteurs d'évolution

Cette progression de 17,4 milliards de francs des charges de personnel s'explique notamment par :

- les revalorisations salariales opérées en 1997 : + 0,5 % au 1er mars et + 0,5 % au 1er octobre, qui occasionnent une dépense de 3,2 milliards de francs en 1997, de 4 milliards de francs en 1998 ;

- une provision de 3 milliards de francs qui est inscrite au budget des charges communes, et de 575 millions de francs au budget de la défense au titre des mesures diverses d' ajustement salarial de 1998 (une négociation salariale venant d'être annoncée pour les jours à venir) ;

- les mesures catégorielles (dont le plan Jospin et le protocole Durafour) ont créé une dépense de 2,2 milliards de francs en 1997, et devraient entraîner une dépense de 2,3 milliards de francs en 1998 (poursuite du "Jospin" et mesures ministérielles) ;

- la dérive spontanée des dépenses de pensions est de + 5 milliards de francs en 1998 ;

- le glissement vieillissement technicité contribue à une dépense estimée à près de 4 milliards de francs pour l'année 1998 .

Le glissement vieillissement technicité

Le "GVT" est issu de deux effets :

- un effet de carrière ou "GVT positif" qui retrace l'incidence positive sur la masse salariale des avancements à l'ancienneté, ou aux choix, et de l'acquisition d'une technicité, estimé à + 2,2 % en 1997 ;

- un effet de "noria" qui traduit l'incidence négative sur la masse salariale des entrées (moins "chères") et sorties (plus coûteuses) des effectifs, estimé en 1997 à - 1,2 %.

La somme des deux effets constitue l'effet de structure ou "GVT solde", qui permet de mesurer l'évolution de la masse salariale due aux variations de structure de la population des fonctionnaires. Il est estimé en 1997 à 1 %.

Le GVT "positif" est très largement automatique, car il n'est pas lié à une politique de recrutement mais aux garanties statutaires. Sa progression très nette entre 1987 et 1997 s'explique essentiellement par les mesures catégorielles du plan Jospin et du protocole Durafour.

Evolution du GVT positif (en %)

1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
1,7	1,8	1,8	1,8	1,9	1,9	2,0	2,1	2,1	2,2

2. La dépense "induite" de fonction publique

La fonction publique de l'Etat "induit" des dépenses qui vont au-delà des charges liées aux fonctionnaires.

La dépense induite de fonction publique

Certaines dépenses évoluent de manière directement liée aux charges de personnel de l'Etat.

Il s'agit notamment :

des subventions à l'enseignement privé sous contrat : rémunération des personnels enseignants pour lesquels les créations et suppressions de postes évoluent parallèlement à l'enseignement public, contribution au fonctionnement, bourses...

des pensions et allocations aux anciens combattants, les pensions étant liées à l'évolution des traitements de la fonction publique par un "rapport constant".

L'ensemble de ces dépenses s'élève en 1997 à 78 milliards de francs et s'ajoute aux charges de personnel de l'Etat pour constituer la "dépense induite".

En 1998, cette dépense devrait progresser de 3,1 % et atteindre 692,3 milliards de francs , soit 43,7 % du budget général de l'Etat.

Or, la dépense "induite" est indexée à plus de 90 % sur le point fonction publique. Ainsi ce sont plus de 39 % des dépenses du budget général de l'Etat qui sont indexées sur le point fonction publique.