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II. LES OBSERVATIONS

A. LE POIDS DE L'EMPLOI PUBLIC

1. Le poids des dépenses de personnel reflète celui des créations d'emplois opérées depuis le début des années 1980

Entre 1980 et 1996, les effectifs budgétaires de l'Etat ont progressé, à champ constant, de 11,3 % hors Défense -et de 6,6 % y compris Défense-, soit de + 115.700 emplois.

Ce n'est qu'en 1997 qu'a été marqué l'arrêt souhaitable de cette évolution, avec une diminution de 0,4 % hors Défense -soit - 5.499 emplois- et une quasi stabilité si l'on prend en compte les emplois militaires : cette diminution a permis une économie de 0,8 milliard de francs en 1997.

En 1998, cette orientation, pourtant la seule possible pour amorcer une modernisation de l'Etat et une diminution de la dépense publique, est abandonnée : le mouvement de créations reprend avec un solde positif de 490 emplois civils, et de 6.533 emplois en prenant en compte la Défense.

2. L'Etat ne parvient pas à maîtriser la dépense de fonction publique

L'abandon de la politique de réduction d'effectifs, qui avait permis d'économiser 0,8 milliard de francs en 1997, et 1,1 milliard de francs en 1998, renforce la difficulté évidente pour l'Etat de maîtriser ses coûts de personnel : au poids des effectifs s'ajoute en effet celui du "GVT" positif, reflétant les mesures catégorielles des années passées

Par ailleurs, cette absence de maîtrise naît également de l'impossibilité actuelle de scinder la négociation salariale, dont l'ouverture est aujourd'hui annoncée sous sa forme traditionnelle avec l'ensemble des syndicats de fonctionnaires. Ses répercussions touchent non seulement l'ensemble des agents de l'Etat47(*) mais au total l'ensemble de la dépense induite de fonction publique, soit plus de 39 % des dépenses du budget : ainsi, une revalorisation d'1 % du point d'indice coûte 6,2 milliards de francs au budget de l'Etat.

3. Les contours de l'emploi public sont flous

a) Le champ d'application de la négociation salariale

Au-delà des 2,2 millions d'agents de l'Etat, il faut comptabiliser dans l'emploi public :

- les 200.000 emplois des établissements publics nationaux (hors entreprises nationales) ;

- les 165.000 agents de France Télécom et les 280.000 agents de La Poste48(*) ;

- les 1,4 million d'agents de la fonction publique territoriale ;

- les 845.000 agents de la fonction publique hospitalière.

Au total, on recense donc plus de 5 millions d'agents publics pour une population active de 22,4 millions, soit plus d'un actif sur cinq. C'est la totalité de cette population qui est concernée par la négociation salariale dans la fonction publique, ce n'est donc qu'une seule partie de ses effets qui apparaît dans le budget de l'Etat.

b) La vraie nature de l'emploi public

Les agents employés par l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements hospitaliers ne le sont pas sous le même statut :

- le "noyau dur" de la fonction publique est constitué des titulaires, soit à peu près les quatre-cinquièmes des agents publics ;

- le solde, soit environ un million de personnes, est constitué de non titulaires : contractuels, auxiliaires, vacataires... Leur proportion est beaucoup plus grande dans les établissements publics (plus de 60 %) et dans la fonction publique territoriale (plus de 30 %) que dans la fonction publique d'Etat où ils représentent toutefois plus de 13 % des effectifs.

Répartition entre titulaires et non titulaires

 

1990

1995

 

Total titulaires et non titulaires

Non titulaires


%
(*)

Total titulaires et non titulaires

Non titulaires


%
(*)

Ministères (1)

2.168.900

328.100

15,1 %

2.214.400

294.000

13,3 %

Etablissements publics (2)

188.500

117.100

62,1 %

208.000

126.500

60,8 %

Total Fonction Publique de l'Etat (1)

2.357.400

445.200

18,9 %

2.422.400

420.500

17,4 %

FPT (1) (2) (3)

1.326.400

448.900

33,8 %

1.442.700

504.900

34,7 %

FPH (personnel non médical) (1)

667.100

35.700

5,4 %

689.900

37.500

5,4 %

Total des 3 fonctions publiques (1)

4.386.900

929.900

21,2 %

4.575.000

962.900

21,0 %

(*) % de non titulaires par rapport à l'effectif total

(1) Effectifs non compris les bénéficiaires de contrat emploi solidarité (CES)

(2) Y compris assistantes maternelles

(3) Les effectifs de 1995 sont une estimation

Source : Direction générale de la Fonction publique

- enfin, un troisième cercle d'agents est constitué de personnes bénéficiaires de contrats emploi solidarité, qui ne sont pas des contrats de droit public, et qui ne peuvent pas être directement conclus par les services de l'Etat : toutefois de nombreux CES sont conclus par les collectivités territoriales et par les établissements publics, ce qui aboutit à les considérer comme des CES "Fonction publique", dont le nombre est supérieur à 200.000 :

Répartition des CES "fonction publique"


Année

Total CES fonction publique (1)

Collectivités territoriales

EPA et EPIC hors enseignement

Etablissements publics d'enseignement

Etablissements de santé

1993

219.073

94.175

64.611

37.426

22.861

1994

254.094

107.451

70.086

47.117

29.440

1995

250.416

105.645

64.127

49.983

30.661

(1) Le total des bénéficiaires de CES fin 1995 est de plus de 400.000 ; les autres bénéficiaires de CES, hors fonction publique, sont classés en "associations" et "mutuelles".

Enfin, les "emplois-jeunes" prévus ans le projet de loi de finances pour 1998 peuvent être considérés comme des emplois publics, puisque l'Etat prendre en charge 80 % de leur rémunération, et même 100 % pour les jeunes recrutés par l'Intérieur ou par l'Education nationale : il y aura là encore quelque 100.000 emplois publics (350.000 en 1999) relevant du droit privé.

L'Etat emploie donc une proposition non négligeable d'agents dans des conditions non statutaires.

Certes des progrès ont été réalisés grâce à la loi du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique qui comporte un plan de résorption de l'emploi précaire s'adressant à environ 20.000 agents du niveau de la catégorie C et près de 18.000 agents assurant des fonctions d'enseignement ou d'éducation (contractuels vacataires, auxiliaires...).

Les premiers concours ont été organisés au printemps 1997 par les ministères de l'éducation nationale (2.700 postes) et de l'agriculture (370 postes) : toutefois cette résorption de l'emploi précaire ne concernera que 38.000 agents sur 1 million ; par ailleurs, le problème demeure -et s'accroît en 1998- pour les CES "fonction publique" et les emplois jeunes, dont le total pourrait atteindre 500.000 en période de croisière.

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