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B. LES LENTEURS DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT

1. Des avancées très positives jusqu'au 31 mai 1997

Les investigations conduites par votre rapporteur au cours du premier semestre 1997 le conduisent aux observations suivantes.

1) L'utilité du fonds pour la réforme de l'Etat (150 millions de francs en 1997) ne paraît pas démontrée à 100 % : les améliorations techniques sont souvent des mesures inhérentes au fonctionnement normal de l'administration, et la répartition des crédits entre les départements n'échappe pas aux écueils du saupoudrage.

2) Les mesures prises en matière de déconcentration sont décisives :

- un décret du 15 janvier 1997 a, enfin, posé le principe du transfert des décisions administratives individuelles aux autorités déconcentrées de l'Etat à partir du 1er janvier 1998, sauf texte contraire express, pris sous forme de décret en Conseil d'Etat ou en conseil des ministres ;

- un conseil interministériel du 29 mai 1996 a défini la notion de contrat de service : celle-ci permet la négociation d'un budget global pour un service, qui se verra attribuer la liberté de réallouer ses moyens (échange de catégories d'emplois, échange d'emplois contre d'autres dotations...). A l'heure actuelle, l'équipement, l'éducation nationale, l'industrie, expérimentent cette démarche tout à fait novatrice avec plusieurs de leurs services extérieurs ;

- deux décrets du 9 mai 1997 ont créé les services à compétence nationale, qui sont des services dont le champ territorial est national mais qui exercent des activités à caractère opérationnel (exemple : le service des essences des armées). Ces services, qui représentent 20.000 emplois, fonctionneront désormais en se fixant des objectifs et en évaluant leurs résultats ;

- enfin, trois décrets sont intervenus le 31 mai 1997 pour faciliter la déconcentration de la gestion des personnels et du dialogue social, en instituant des comités techniques paritaires locaux dans les services déconcentrés de plus de 50 personnes, en déconnectant le niveau (local ou central) où siège la commission administrative paritaire (consultative) du niveau où est prise la décision individuelle, enfin en donnant au préfet la compétence d'organiser les mises à disposition de personnel entre les services extérieurs de l'Etat d'un même échelon territorial.

Ces décrets vont beaucoup plus loin que de simples mesures techniques : ils devraient permettre, pour la première fois, de pouvoir pratiquer une gestion avisée du personnel au plan territorial.

3) Le précédent ministre de l'économie et des finances a réussi à amorcer un objectif de gestion patrimoniale de l'Etat : il s'agit de passer d'une logique de budget à une logique de bilan. Une mission a été confiée à un trésorier payeur général, qui doit publier un livre blanc au cours de cet automne, contenant une expertise technique des problèmes.

2. Des interrogations nombreuses en début de législature

Votre rapporteur considère que les avancées opérées par le gouvernement précédent sur la réforme de l'Etat ont été remarquables, même si elles ont suscité peu de publicité. Elles nécessitent incontestablement d'être poursuivies, mais le nouveau gouvernement n'a pas encore donné d'assurances véritables à ce sujet.

a) Il faut aller plus loin

En ce qui concerne la gestion de la fonction publique, trois chantiers au moins doivent absolument être poursuivis : les fusions de corps administratifs (il en existe à peu près 1.000), l'enrichissement de la procédure de notation, l'élargissement de la mobilité des fonctionnaires qui pourrait conduire à l'avènement de "métiers" dans la fonction publique.

Une étape supplémentaire vers la modernisation de la fonction publique pourrait permettre de sortir d'une gestion salariale à la fois rigide et à courte vue : le Parlement pourrait fixer une enveloppe salariale maximale pour la fonction publique (sur plusieurs années), la direction du budget répartirait cette enveloppe entre les différents ministères selon les modalités actuellement retenues pour le contrat pluriannuel avec le ministère de l'équipement, et enfin des contrats de service pourraient être conclus par les ministères avec leurs services déconcentrés. Mais cette évolution devrait s'inscrire dans le contexte plus général de la révision, à l'évidence indispensable, de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique sur les finances publiques.

Enfin, le livre blanc annoncé sur la gestion patrimoniale de l'Etat devrait pouvoir permettre de soumettre au Parlement les bases d'un nouveau plan comptable.

b) Les intentions du nouveau gouvernement n'apparaissent pas clairement

Une seule option apparaît hélas de manière incontestée, qui est celle de l'abandon de la réduction des effectifs : votre rapporteur ne peut que déplorer ce revirement, car la modernisation de l'Etat va bien évidemment de pair non seulement avec une redéfinition de ses missions -sur laquelle aucun débat public n'a pu encore avoir lieu- mais aussi, à tout le moins, avec une plus grande efficacité de ses méthodes qui implique un allégement des structures.

Au-delà de ce choix que l'on peut qualifier d'idéologique, les orientations ne sont pas encore très claires : l'intervention de M. le ministre de la réforme de l'Etat et de la décentralisation devant la Commission de modernisation du conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat le 24 septembre dernier, définit ainsi ces orientations : "Ce que recherchera ce gouvernement c'est un accroissement continu de l'efficacité de l'Etat, fondée sur une amélioration de la gestion publique, une mobilisation accrue des agents et une proximité encore plus grande de l'action des services publics". Le ministre évoque ainsi la mise en place de plans à moyen terme de modernisation des ministères, d'organisation de la fonction de gestion des ressources humaines dans l'administration...

Votre rapporteur ne lit pas dans ces déclarations la traduction d'une véritable volonté politique de réforme, ce que confirme, malheureusement, le freinage opéré à l'expérimentation des contrats de service.

Compte tenu de ces incertitudes, votre rapporteur vous propose de rejeter les crédits de la fonction publique figurant aux Services généraux du Premier Ministre.

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