Projet de loi de finances pour 1998 : Ville

AVIS N° 87 Tome XXIII-PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 1998 ADOPTE PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE - VILLE

M. Gérard LARCHER, Sénateur

COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES ET DU PLAN - AVIS N°87 - Tome XXIII 1997/1998

Table des matières

N° 87

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1998 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XXIII

VILLE

Par M. Gérard LARCHER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut , Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 230 , 305 à 310 et T.A. 24 .

Sénat : 84 et 85 (annexe n° 19 ) (1997-1998).

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Voici un an, votre rapporteur pour avis se félicitait de l'adoption de la loi relative à l'entrée en vigueur du Pacte de relance pour la ville. Ce dispositif fonctionne dans son intégralité depuis le mois de février 1997. Vingt textes d'application, dont le détail sera présenté par le présent rapport, ont été élaborés dans des délais brefs : les espoirs placés par la Commission spéciale du Sénat dans le Pacte n'ont donc pas été vains et l'ambition qui animait ses promoteurs s'est traduite en faits. Il convenait d'en donner acte au précédent Gouvernement.

Votre rapporteur pour avis nourrit, quelques interrogations quant à la détermination du Gouvernement actuel à poursuivre la politique pour la ville engagée par son prédécesseur et pourtant cette politique a besoin de continuité ! Il a constaté, en premier lieu, que la déclaration de politique générale du Premier ministre ne faisait pas explicitement référence à la " politique de la ville ", même si elle évoquait certains de ses aspects.

En outre, au début de l'été 1997, la presse s'est fait l'écho de certaines interrogations, venues du nouveau Gouvernement, sur la pertinence du dispositif des zones franches urbaines qui constituent, selon votre Commission des Affaires économiques, l'un des éléments novateurs de la politique de la ville depuis le début des années quatre-vingt.

Depuis lors, le Gouvernement a fait savoir que le dispositif des ZFU ne serait pas modifié en 1997, mais qu'il serait vraisemblablement réexaminé en 1998, à l'occasion de la renégociation des contrats de ville.

Votre Commission des Affaires économiques estime qu'une telle annonce est, en elle-même, préjudiciable à la réussite des zones franches : quel chef d'entreprise irait s'installer dans une zone franche dont il n'est pas assuré de la pérennité ? Votre Commission juge, tout au contraire, souhaitable de conserver le dispositif en l'état et d'en mesurer les effets. Elle rappelle, au surplus, que les zones franches constituent un dispositif " biodégradable ", appelé à disparaître une fois que les quartiers qu'elles recouvrent auront été " remis à niveau " au plan économique.

S'agissant des crédits, il y a lieu de s'interroger sur le décompte d'une partie des fonds mobilisés au titre des emplois jeunes, qui aboutit à majorer fortement la progression des crédits de la ville. En effet, hormis une déclaration d'intention du Gouvernement, sur le fait que 10 % des emplois jeunes seraient consacrés aux zones urbaines sensibles, aucune certitude n'est apportée sur la réelle affectation de cette fraction au seul bénéfice de la politique de la ville.

En outre, votre Commission des Affaires économiques note que l'absence de désignation d'un ministère spécifiquement chargé de la politique de la ville dans l'organigramme gouvernemental est de nature à obscurcir les conditions de gestion de cette politique. Elle a d'ailleurs, quant à elle, choisi de poursuivre l'action qu'elle mène dans la continuité depuis 1992, en chargeant votre rapporteur pour avis d'établir un rapport sur l'aménagement des espaces périrubains et sur leur mise en valeur.

Au total, votre Commission souhaite que le Gouvernement exprime clairement les orientations qu'il entend donner à la politique de la ville. Elle aimerait obtenir des assurances sur le fait que le Pacte de relance sera bien poursuivi.

Plus que toute autre, la politique de la ville a impérativement besoin de continuité.

CHAPITRE IER -

L'EFFORT FINANCIER
CONSACRÉ À LA POLITIQUE DE LA VILLE

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Chaque année, en application de l'article 115 de la loi de finances pour 1990, le Gouvernement présente un état récapitulatif de l'effort financier consacré à la politique de la ville et du développement social urbain.

Ce " jaune " budgétaire recense l'ensemble des crédits qui concourent à la politique de la ville, à savoir :

d'une part, les crédits des départements ministériels :

- les crédits spécifiques " ville " (inscrit cette année au " bleu " budgétaire " Ville et intégration " du ministère de l'emploi et de la solidarité) ;

- les crédits relevant de divers ministères contractualisés au sein des engagements relatifs à la politique de la ville des contrats de plan Etat-région ;

- les crédits ordinaires des ministères qui financent les actions inscrites aux programmes des contrats de ville ;

- les crédits divers inscrits aux budgets des ministères qui ne relèvent pas des contrats de ville, mais concourent cependant à la politique de la ville ;

- les concours particuliers de la dotation globale de fonctionnement (DGF) que constituent la dotation de solidarité urbaine ( DSU ) et le Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France ( FSRIF ) ;

d'autre part, les dépenses fiscales qui résultent de mesures en faveur des zones de redynamisation urbaine et des zones franches urbaines.

Au total, l'effort de la nation en faveur de la politique de la ville est de près de 15 milliards de francs pour 1998, soit + 7 % par rapport à 1997.

Votre rapporteur pour avis juge souhaitable de souligner le fait que, comme les années passées, le montant du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) -soit près de 657 millions de francs en 1997 (contre 600 millions de francs en 1996)- est rangé au nombre des concours de l'Etat sous la formule " Solidarité urbaine " (cf. tableau ci-dessous).

Voici trois ans déjà, la Cour des Comptes, dans son rapport, avait souligné le fait que : " les dotations du FSRIF trouvaient une contrepartie dans un prélèvement opéré sur les revenus d'autres communes bénéficiant d'une situation fiscale plus favorable ".

En d'autres termes, le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France exprime une solidarité horizontale des communes de la région Ile-de-France et non pas une aide " verticale " de l'Etat aux plus défavorisées d'entre elles. Dès lors, il conviendrait de retrancher le FSRIF de la ligne " Solidarité urbaine " et de l'ajouter aux sommes que les collectivités locales consacrent à la politique de la ville.

En effet, ainsi que le rappelle le " jaune " budgétaire, les collectivités territoriales contribuent , pour une part importante, à la politique de la ville : près de 2.561,8 millions de francs ont ainsi été versés par les communes, départements et régions pour financer les procédures contractuelles en 1996, dernier exercice connu ^{1( * )} .

Aux dotations de l'Etat, il convient d'ajouter, en outre, celles provenant des fonds européens concourant à la politique de développement social urbain.

Votre Commission des Affaires économiques souhaiterait obtenir des assurances du Gouvernement sur l'évolution des crédits européens consacrés à la politique de la ville, du fait des réformes qui résulteront de l'élargissement de l'Union, dans le cadre des perspectives tracées par la Commission dans " l'Agenda 2000 ".

Le tableau ci-dessous présente l'ensemble des moyens financiers consacrés à la politique de la ville :

TABLEAU RÉCAPITULATIF DE L'EFFORT FINANCIER
CONSACRÉ À LA POLITIQUE DE LA VILLE

(en millions de francs)

	1997 AP ou DO LFI	1998 AP ou DO PLF
A- 1. Crédits spécifiques ville	1 402.92	1 377,63
A- 2. Crédits contractualisés relevant de divers ministères	1 410,10	1 410,10
A- 3. Crédits d'autres ministères inscrits aux programmes d'actions des contrats de ville	1 067,00	1 067,00
A- 4. Crédits relevant de divers ministères	4 927,78	5 870,62
A- 5. Solidarité urbaine	2 822,00	2 867,00
Total A	11 629,80	12 592,35
B- Dépenses fiscales et compensations	2 448,10	2 476,60
TOTAL A + B	14 077,90	15 068,95
C. Fonds européens	1 124	1 046,00

Source : " Jaune " budgétaire.

II. PRÉSENTATION DÉTAILLÉE DES MOYENS

A. LES CONCOURS DE L'ETAT

1. Les crédits spécifiques " ville "

Les crédits spécifiques " Ville " inscrits au " jaune " budgétaire récapitulent, d'une part, ceux inscrits au fascicule " bleu " " Ville et intégration " du ministère de l'emploi et de la solidarité et, d'autre part, ceux qui proviennent d'autres budgets (compte d'affectation spéciale FARIF et fonds interministériel d'intervention pour la politique de la ville, pour l'essentiel).

Ces crédits diminuent de 1,8 %, passant de 1.403 à 1.377 millions de francs, ainsi qu'il ressort du tableau ci-dessous.

LES CRÉDITS SPÉCIFIQUES " VILLE "

(en millions de francs)

	1997 AP ou DO LFI	1998 AP ou DO PLF
A- 1. Crédits spécifiques ville
A- 1.1. Crédits ville inscrits au bleu Santé, Solidarité et Ville
Fonds social urbain	202,02	200,00
Prévention de la délinquance	69,50	45,00
Fonctionnement de la DIV	19,00	16,40
Actions de modernisation et d'animation	84,95	79,60
1 % associatif	15,50	-
Etudes	4,17	2,00
Partenariat national	10,82	8,28
Contrats de ville Pact-urbains GPU et autres conventions	538,26	574,52
A- 1.2. Autres budgets
CAS-FARIF	199,00	192,00
Transfert fonds interministériel ville	226,00	226,00
Transfert ville-vie-vacances	20,30	20,30 (2)
Personnel DIV	13,39	13,53
Sous-total A-1.	1. 402,917	1.377,63

Source : " Jaune " budgétaire.

2. Les crédits contractualisés

Les crédits contractualisés sont les crédits inscrits au titre de la politique de la ville dans les contrats de plan Etat-régions (CPER) et les crédits logement auxquels s'ajoutent les crédits de la DATAR pour les programmes d'aménagement concerté du territoire (PACTs) urbains ^{2( * )} .

Comme le montre le tableau ci-dessous, ces crédits sont stables à hauteur de 1,41 milliard de francs.

CRÉDITS RELEVANT DE DIVERS MINISTÈRES CONTRACTUALISÉS AUX CPER

(en millions de francs)

	1997 AP ou DO LFI	1998 AP ou DO PLF
A- 2. Crédits relevant de divers ministères contractualisés aux CPER
Fonds d'action sociale (FAS)	187,90	187,90
Logement Chapitre 65-48	1 014,20	1 014,20
RHI	80,00	80,00
FNADT Pact-urbain	57,00	57,00
Autres ministères	71,00	71,00
Sous-total A- 2.	1 410,10	1 410,10

Source : " Jaune " budgétaire.

3. Les crédits relevant d'autres ministères inscrits aux programmes d'action des contrats de ville

En 1993, le Comité interministériel des villes (CIV) a décidé que des négociations sur la politique de la ville se dérouleraient entre les maires et les préfets de 185 agglomérations concernées par les problèmes urbains. A l'issue de ces négociations, 214 contrats de ville ont été signés (58 en Ile-de-France, 141 en métropole, 15 dans les DOM-TOM).

Ces contrats de ville qui portent sur l'adaptation des services publics, l'habitat et le cadre de vie, l'insertion économique et la prévention de la délinquance associent les communes et l'Etat, ainsi que, dans la moitié des cas, les départements et les régions. Ils fixent les engagements pluriannuels des parties signataires et une de leurs annexes dresse la liste de l'ensemble des crédits ordinaires consacrés par l'Etat au financement de chaque contrat.

L'ensemble des crédits inscrits aux programmes d'action des contrats de ville s'élevaient à 1.066,7 millions de francs en 1997, soit un montant équivalent à 1996.

Ces crédits sont présentés dans le tableau ci-dessous.

CRÉDITS RELEVANT D'AUTRES MINISTÈRES
CONCOURANT À LA POLITIQUE DE LA VILLE

(en millions de francs)

	1996 AP ou DO PLF
Education nationale	26,04
Jeunesse & sports	45,78
Emploi et solidarité	428,62
Culture et communication	34,66
Environnement	771,00
Justice	14,48
Equipement, transport, logement	511,37
PME, commerce & artisanat	4,98
TOTAL	1 066,73

Source : " Jaune " budgétaire.

4. Les crédits relevant de divers ministères concourant à la politique de la ville

Seize départements ministériels concourent à un titre ou à un autre à la politique de la ville, pour un total de 5,87 milliards de francs en hausse de près de 20 % par rapport à 1996. Cet accroissement provient, pour l'essentiel, de l'augmentation des crédits inscrits au titre du ministère de l'emploi et de la solidarité.

Le Gouvernement a manifesté le souhait que 10 % des dépenses en faveur des " emplois-jeunes " soient affectées à des emplois-jeunes créés dans les quartiers en difficulté qui appartiennent aux zones constituant le territoire de la politique de la ville. Ces dépenses représentent environ 800 millions de francs, soit près de 80 % de l'accroissement des dépenses totales de l'Etat en faveur de la politique de la ville , lesquelles augmentent, rappelons-le, de 991 millions de francs (cette imputation rend difficile la comparaison entre 1997 et 1998 sur ce budget).

Votre Commission des Affaires économiques estime que, dans la mesure où il n'est pas certain que ces 800 millions soient réellement consommés en faveur des jeunes situés dans les zones relevant de la politique de la ville, il aurait été préférable de ne pas les imputer directement et intégralement à ce budget dans le jaune budgétaire, mais de les signaler dans une annexe .

On notera que la baisse des crédits du fonds d'intervention pour la sauvegarde, la transmission et la restructuration des activités commerciales et artisanales (FISAC) est compensée par le montant des crédits destinés à l'établissement public de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) créé par la loi portant application du pacte de relance.

Le montant de ces crédits est récapitulé dans le tableau ci-dessous :

CRÉDITS RELEVANT DE DIVERS MINISTÈRES
CONCOURANT À LA POLITIQUE DE LA VILLE

(en millions de francs)

	1997 AP ou DO LFI	1998 AP ou DO PLF
Affaires étrangères	0,20	0,20
Equipement/logement	327,03	303,65
Culture	52,73	53,73
Intérieur	210,85	230,93
Aménagement du territoire	172,00	172,00
Education nationale	1.842,56	1.870,27
Jeunesse et sports	6,20	6,20
DOM-TOM	66,30	66,20
Emploi et solidarité	1.476,37	2.471,53
Justice	117,06	169,01
FAS	408,40	408,40
FISAC	144,00	14,00
Fonction publique	8,18	7,50
Défense	63,70	64,70
Coopération	2,20	2,20
Transport	30,00	30,00
Sous-total A- 4.	4.927,78	5.870,62

Source : " Jaune " budgétaire.

5. La ligne solidarité urbaine

Cette ligne, qui s'élève à un montant total de 2.867 millions de francs correspond à la somme :

- de la dotation de solidarité urbaine pour 2,21 milliards de francs ;

- du montant du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) pour 657 millions de francs.

Votre rapporteur pour avis a déjà signalé, ci-dessus, les réserves qu'appelle de sa part le classement du FSRIF parmi les " concours de l'Etat ", alors même que celui-ci traduit une solidarité entre les collectivités locales elles-mêmes.

B. LES EXONÉRATIONS FISCALES, SOCIALES ET LES COMPENSATIONS

Prenant acte de l'échec du système d'exonérations ^{3( * )} créé par la loi d'orientation pour la ville (LOV) du 13 juillet 1991, la loi d'orientation n° 95-115 du 4 février 1995 relative à l'aménagement et au développement du territoire du 4 février 1995 et la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville ont créé un puissant système d'exonérations destiné à favoriser l'activité et l'emploi.

Le montant total des dépenses fiscales et sociales résultant de l'application de ces deux lois est estimé à 2.476 millions de francs en 1998 contre 2.448 millions de francs en 1997. Il se répartit entre :

- 1.685 millions de francs au titre des zones de redynamisation urbaine ;

- 790 millions de francs au titre des zones franches urbaines.

Le tableau ci-dessous présente le détail de ces exonérations.

(en millions de francs)

	1997 AP ou DO LFI	1998 AP ou DO PLF
B. Dépenses fiscales et sociales et compensations
Zone de redynamisation urbaine
Exonération d'impôt sur les bénéfices	850,00	850,00
Réduction des droits de mutation sur fonds de commerce	150,00	150,00
Exonération de TP compensées par l'Etat	510,80	510,80
Exonération de charges patronales 50 premier salariés	175,00	175,00
Sous-total	1.685,80	1.685,80
Zone franche urbaine
Exonération d'impôt sur les bénéfices	180,00	180,00
Exonération TP	191,50	220,00
Exonération taxe foncière pour les propriétés bâties	40,80	40,80
Exonération cotisations patronales 50 premiers emplois	350,00	350,00
Sous-total	762,30	790,80
TOTAL GÉNÉRAL	2.448,10	2.476,60

Source : " Jaune " budgétaire.

C. LES FONDS EUROPÉENS CONCOURANT À LA POLITIQUE DE LA VILLE

En 1997, les fonds européens consacrés à la politique de la ville ont enregistré une forte hausse de + 43 %. Votre Commission des Affaires économiques note que leur contribution diminue selon le " jaune " de près de 7 % en 1998, passant à 1.046 millions de francs.

Votre Commission des Affaires économiques souhaite que le Gouvernement soit particulièrement attentif à l'incidence de la réforme des fonds structurels européens sur le financement de la politique de la ville. Elle craint que le mouvement entamé ne soit l'amorce d'une décrue qui serait très préjudiciable aux collectivités en difficulté.

Les concours européens à la politique de la ville sont versés au titre des objectifs 1, 2 et 3 et des programmes d'initiative communautaire.

L'objectif 1 , destiné aux zones en retard de développement , concerne les trois arrondissements du département du Nord ainsi que les DOM. Il joue un rôle spécialement important dans l'agglomération de Valenciennes, dans laquelle votre rapporteur a eu l'occasion de se rendre cette année à l'occasion de sa mission sur la gestion des espaces périurbains.

Le montant des crédits qui leur est destiné est de 483 millions de francs pour la période 1994-1999, soit 240 millions de francs en moyenne annuelle .

Les crédits de l'objectif 2 sont destinés aux régions touchées par des reconversions industrielles. Ils sont inscrits dans 90 des 214 contrats de ville approuvés. Ils mobilisent pour 1998 :

- 480 millions de francs au titre du fonds européen de développement régional (FEDER) ;

- 50 millions de francs au titre du fonds social européen (FSE).

Les crédits de l'objectif 3 destinés à la lutte contre l'exclusion et le chômage de longue durée sont principalement destinés à financer des actions dans le domaine de la formation et de l'emploi. Ils s'élèvent à 120 millions de francs en 1998.

Les programmes d'intérêt communautaire REGIS (destiné aux départements d'Outre-mer), URBAN (politique de la ville) et " Emplois et ressources humaines " contribueront pour 156 millions de francs à la politique de la ville. Treize sites bénéficient de ces aides ^{4( * )} .

L'ensemble des fonds européens précédemment évoqués sont récapitulés dans le tableau ci-dessous :

TABLEAU DES CRÉDITS EUROPÉENS
MOBILISÉS AU TITRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE EN 1998

(en millions de francs)

Objectif 1	240
Objectif 2	530
Objectif 3	120
PIC	156
TOTAL	1.046

Source : " jaune " budgétaire

D. LES FONDS DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET DU CRÉDIT LOCAL DE FRANCE

Dans le cadre du Pacte de relance pour la ville, la Caisse des dépôts et consignation a signé avec l'Etat, le 7 mai 1996, une convention qui porte à 7,5 milliards de francs sur trois ans l'enveloppe des prêts-projets urbains et qui prévoit de consacrer 5 milliards de prêts spécifiques à l'amélioration des logements sociaux dans les zones urbaines sensibles.

Au total, l'enveloppe des prêts-projets urbains est maintenue au niveau de 2.500 millions de francs pour 1998, soit une masse inchangée par rapport à 1997.

Ces prêts sont notamment destinés à :

- des investissements à vocation économique tels que des locaux d'activité ;

- l'implantation ou la requalification des services publics ;

- la création d'équipements culturels ou sportifs ;

- la création ou l'amélioration d'établissements primaires ;

- l'aménagement d'espaces extérieurs.

Dans le cadre de la convention précitée du 7 mai 1996, la Caisse des dépôts et consignation a mis en place une enveloppe de 5 milliards de francs de " prêts pacte de relance " destinés à l'amélioration des logements sociaux dans les zones urbaines sensibles.

CHAPITRE II -

LA MISE EN OEUVRE DU PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE

Le Pacte de relance pour la ville présenté par le précédent Gouvernement le 18 janvier 1996 a été mis en application avec une remarquable rapidité : la loi relative au Pacte de relance n° 96-987 a été promulguée le 14 novembre 1996. En moins de trois mois, elle a fait l'objet de 19 décrets d'application et d'un arrêté, ce qui mérite d'être souligné.

Outre un recentrage de la politique de la ville sur les 744 zones urbaines sensibles (ZUS), les 350 zones de redynamisation urbaine (ZRU), et les 44 zones franches urbaines , la loi du 14 novembre 1996 tend à améliorer la situation des quartiers en difficulté dans cinq domaines principaux :

- l'activité et l'emploi ;

- le rétablissement de la paix publique ;

- le rétablissement de l'égalité des chances à l'école ;

- la mixité de l'habitat ;

- le renforcement de la présence des services publics.

Après avoir rappelé la liste des dispositions réglementaires parues entre novembre 1996 et février 1997, le présent rapport examinera les premiers résultats que ces mesures ont permis d'obtenir dans chacun des six domaines précités. Enfin on présentera les éléments de réflexion qu'inspire le le premier bilan de la création des zones franches.

I. DES MESURES D'APPLICATION NOMBREUSES, ÉDICTÉES AVEC RAPIDITÉ

Les vingt textes d'application publiés concernent tous les aspects de la politique de la ville que vise le Pacte de relance.

La " géographie " de la politique de la ville a été révisée par les textes qui déterminent :

- le périmètre des zones franches urbaines en métropole (décret n° 96-1154 du 26 décembre 1996) ;

- le périmètre des zones franches urbaines outre-mer (décret n° 96-1155 du 26 décembre 1996) ;

- les zones urbaines sensibles (métropole et outre-mer) (décret n° 96-1156 du 26 décembre 1996) ;

- les zones de redynamisation urbaine en métropole (décret n° 96-1157 du 26 décembre 1996) ;

- les zones de redynamisation urbaine outre-mer (décret n° 96-1158 du 26 décembre 1996) ;

- l'indice synthétique de sélection des zones de redynamisation urbaine en métropole (décret n° 96-1159 du 26 décembre 1996).

Les comités d'orientation et de surveillance des zones franches urbaines (décret n° 97-95 du 3 février 1997).

Le régime fiscal des zones franches urbaines et des zones de redynamisation urbaine qui prévoit :

- une exonération de taxe professionnelle pour les établissements existants en zone de redynamisation urbaine et en zone franche urbaine ; et une exonération de plein droit de la taxe foncière pour les propriétés situées en zone franche urbaine (décret n° 97-94 du 29 janvier 1997) ;

- une exonération d'impôts sur les bénéfices industriels et commerciaux (BIC) et les bénéfices non commerciaux (BNC) dans les zones franches urbaines (décret n° 97-116 du 10 février 1997).

Sur ce point, votre rapporteur, que votre Commission des Affaires économiques a chargé d'élaborer un rapport d'information sur les espaces périrubains, estime qu'il conviendrait de mieux prendre en compte les dommages qui sont causés aux agriculteurs exerçant leurs activités à proximité des quartiers sensibles.

Les exonérations de charges sociales pour les entreprises en zone franche urbaine et en zone de redynamisation urbaine et en zone de redynamisation urbaine , à savoir :

- une exonération de charges sociales patronales dans les zones franches urbaines (décret n° 97-126 du 12 février 1997) ;

- une exonération de cotisations maladie pour les non salariés non agricoles (décret n° 97-125 du 12 février 1997) ;

- une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale en faveur de l'emploi dans les zones de redynamisation rurale et les zones de redynamisation urbaine (décret n° 97-127 du 12 février 1997).

La restructuration des espaces commerciaux est facilitée par :

- la création de l'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), (décret n° 97-130 du 12 février 1997) ;

- l'extension des compétences de la commission nationale d'équipement commercial pour les opérations réalisées par l'EPARECA (décret n° 97-131 du 12 février 1997).

L'habitat et les copropriétés sont visés par les textes relatifs :

- à l'imputation sur le revenu global des dépenses de réhabilitation d'immeubles situés en zone franche urbaine (décret n° 96-1134 du 23 décembre 1996) ;

- aux modalités d'application du plan de sauvegarde d'ensembles d'habitat privé (décret n° 97-122 du 11 février 1997) ;

- à l'attribution des logements locatifs sociaux par la dérogation aux plafonds de ressources en zone urbaine sensible (décret n° 96-979 du 30 octobre 1996) ;

- à la quotité du prêt à taux zéro portée à 25 % en zone franche urbaine (décret n° 97-62 du 20 janvier 1997) ;

- aux conditions d'attribution des primes à l'amélioration de l'habitat dans les plans de sauvegarde des ensembles d'habitat privé (majoration de la PAH) (arrêté du 20 janvier 1997).

La vie associative est concernée par la création des fonds locaux associatifs (décret n° 97-129 du 12 février 1997).

II. DE PREMIERS RÉSULTATS INTERESSANTS

A. LA CRÉATION D'ACTIVITÉS ET D'EMPLOIS

1. Rappel des mesures fiscales et sociales en faveur de l'emploi et de l'activité

Les mesures résultant de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 et de la loi relative au pacte de relance du 14 novembre 1996 s'appliquent dans :

- 350 zones de redynamisation urbaines (ZRU) ;

- 44 zones franches urbaines ^{5( * )} .

Les mesures fiscales et sociales dérogatoires prévues par ces deux lois sont récapitulées dans les tableaux ci-dessous.

MESURES RÉSULTANT DE LA LOI D'ORIENTATION N° 95-115 POUR L'AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT DU TERRITOIRE

Article de la loi du 4 février 1995	Objet de la mesure	Article correspondant du C.G.I. ou autre	Application
44-I	Exonération d'impôt sur les bénéfices (2 ans, plus abattement dégressif sur 3 ans)	Art. 44 sexies	Liste des quartiers du décret du 5 février 1993, sauf zones non DSU.
	Exonération de taxe foncière, de taxe professionnelle et de taxe pour frais de chambre de commerce et d'industrie et de chambres de métiers (2 ans)		Exonération facultative, en cas d'application du régime de l'article 44 sexies du C.G.I.
44-II	Réduction de 6 à 0 % du taux de droit de mutation sur les fonds de commerce	Art. 722 bis	Liste des quartiers du décret du 5 février 1993, sauf zones non DSU. Applicable à compter du 7 février 1995
49	Réduction à 3,60 % de la taxe départementale de publicité foncière	Art. 1594 F quater	(même liste) et décret 95-394 du 12 avril 1995 Applicable à compter du 1er juin 1995
52-II	Exonération de la taxe professionnelle compensée par l'Etat, pendant 5 ans	Art. 1466 Al bis	Liste des quartiers du décret du 5 février 1993, sauf zones non DSU
56	Régime d'amortissement accéléré d'immeubles acquis par des PME	Art. 39 quinq D (Décret 95-393 du 12 avril 1995)	(idem)
57	Crédit bail immobilier	Art. 239 sexies D (Décret 95-617 du 6 mai 1995)	Application aux opérations conclues entre le 1er janvier 1996 et le 31 décembre 2000

Source : " jaune budgétaire "

MESURES RÉSULTANT DE LA LOI N° 97-987 RELATIVE À LA MISE EN OEUVRE DU PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE

Type d'entreprise	Taxe profession-nelle	Impôt sur les bénéfices	Taxe foncière sur les propriétés bâties	Cotisations patronales	Autres exonérations
Entreprise nouvelle de 50 salariés au plus. Tous secteurs d'activités (commerciales, non commerciales, artisanales, industrielles)	Exonération pendant 5 ans dans la limite d'un montant de base nette imposable de 3 MF par établissement et par an	Exonération pendant 5 ans dans la limite de 400.000 F de bénéfice par an et par contribuable (règle du " de minimis ")	Exonération pendant 5 ans dans les immeubles entrant dans le champ d'application de la TP	Exonération pendant 5 ans des cotisations patronales ^(3) dans la limite de 50 emplois (avec clause d'embauche de résidents si recrutement de plus de 5 salariés)	Réduction à 0 % des droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce
Certains secteurs d'activité ^(2)	Idem	Idem	Idem	Idem	Idem
Autres secteurs d'activité : % du CAHT pour les échanges intracommunautaires et l'exportation < 15 % entre 1995 et 1996	Idem	Idem	Idem	Idem	Idem
% du CAHT pour les échanges intracom-munautaires > 15 % entre 1994 et 1995 Entreprise existante de 50 salariés au plus	Option entre : - exonération pendant 5 ans dans la limite de 500.000 F par an (régime ZRU) - exonération pendant 5 ans dans la limite de 3 MF en cas d'extension d'activité dans la zone (si augmentation de bases nettes)	Idem (Règle du " de minimis ")	Option entre : - exonération facultative pendant 2 ans (si exonération au titre de l'art. 44 sexies) - exonération de plein droit pour l'extension d'activité	- exonération pendant 1 an des cotisations patronales ^(4) pour l'embauche du 1er au 50è salarié (régime ZRU) - exonération pendant 5 ans en cas d'extension d'activité et embauches nouvelles ayant pour effet d'accroître l'effectif (dans la limite de 50 salariés)	Idem
Entreprise nouvelle de plus de 50 salariés (régime ZRU) applicable si la zone franche est classée ZRU	Exonération pendant 5 ans dans la limite de 1 MF par an pour les établissements de moins de 150 salariés (ZRU)	Idem	Exonération facultative pendant 2 ans (si exonération d'impôt sur les bénéfices au titre de l'art. 44 sexies du CGI)	Exonération pendant 1 an des cotisations patronales ^(4) pour l'embauche du 1er au 50e salarié (ZRU)	Idem
Entreprise existante de plus de 50 salariés (régime ZRU) applicable si zone franche est classée ZRU	Exonération pendant 5 ans dans la limite de 500.000 F par an pour les établissements de moins de 150 salariés	Idem	Idem (Exonération facultative)	Idem (Exonération 1 an)

(1) 50 emplois équivalent temps plein à la date de création de l'entreprise ou d'instauration de la zone franche urbaine

(2) Construction, commerce et réparation automobile, commerce de détail et réparation d'articles domestiques, hôtels et restaurants, taxis, santé et action sociale, services collectifs, sociaux et personnels, services domestiques

(3) Assurances sociales, allocations familiales, accidents de travail, versement transport, contributions au fonds national d'aide au logement

(4) Assurances sociales, allocations familiales, accidents du travail

Source : " jaune " budgétaire

Comme il a été dit au chapitre premier du présent avis, l'ensemble de ces exonérations est estimé, pour 1997, à 1.685 millions de francs dans les ZRU et à 762 millions de francs pour les ZFU soit au total 2,44 milliards de francs.

Votre Commission des Affaires économiques souhaite que le gouvernement dresse un bilan détaillé de l'incidence des exonérations fiscales et sociales. En effet, les chiffres globaux présentés par le " jaune budgétaire " ne permettent pas d'établir un bilan " coûts - avantages " qui permettrait seul de nourrir une réflexion approfondie sur ce sujet.

2. Les autres mesures destinées à rétablir l'activité économique, le commerce et l'artisanat

Le Pacte de relance a prévu d'une part la création d'un établissement public spécifique afin de restructurer des espaces commerciaux et artisanaux et, d'autre part, un programme de prévention pour les commerçants et artisans des ZUS.

L'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux ( EPARECA ) créé par l'article 25 de la loi relative à la mise en oeuvre du Pacte de relance permettra de mener des opérations importantes pour réimplanter des commerces après requalification des espaces dégradés.

Votre Commission des Affaires économiques s'interroge sur les raisons pour lesquelles, malgré la signature du décret du 12 février 1997, l'EPARECA tarde à débuter ses activités. Elle souhaite obtenir du Gouvernement des éclaircissements sur ce point.

Afin d'améliorer la sécurité des commerçants dans les ZUS la DIV et la direction du commerce intérieur ont lancé un appel à projet le 3 janvier 1997. Il porte notamment sur les modalités de sécurisation des locaux commerciaux, des équipements collectifs, ainsi que sur les mesures de surveillance humaine et de prévention de la délinquance.

La Commission spéciale réunie par le Sénat avait été particulièrement sensible à la situation des commerçants exerçant leurs activités dans les ZUS. Aussi votre Commission des Affaires économiques souhaiterait-elle obtenir des informations plus précises sur le programme lancé au début de l'année 1997.

3. Bilan de la création des emplois de ville

Rappel sur le dispositif

La création des emplois de ville tend à favoriser l'insertion des jeunes des quartiers en difficulté , dans des emplois tels que des services de proximité non encore satisfaits et gérés par des collectivités locales, des associations ou des organismes délégataires de service public. Juridiquement, ces emplois relèvent de la catégorie des contrats emplois consolidés .

Les bénéficiaires des emplois de ville sont les jeunes de 18 à 26 ans, résidant dans les zones urbaines sensibles . Ils sont employés sur la base d'une durée de 20 à 30 heures , pour une période qui peut atteindre 5 ans . Les jeunes embauchés en emploi de ville ne sont pas tenus de passer au préalable par un contrat emploi consolidé (CES).

L'aide de l'Etat consiste en une prise en charge par l'Etat d'une partie du coût de la rémunération (soit 55 % pendant 5 ans, soit 75 % la première année puis une prise en charge dégressive de 10 points par an).

M. Jean-Claude Gaudin avait souhaité que les emplois de ville permettent d'embaucher 100.000 jeunes en 5 ans.

Les résultats

Votre rapporteur pour avis souhaite qu'un bilan soit présenté par le Gouvernement, afin de compléter les informations adressées à votre Commission des Affaires économiques par les services compétents. Ce bilan est d'autant plus nécessaire qu'environ 10.000 emplois, soit 40 % des 25.000 emplois prévus initialement par M. Jean-Claude Gaudin, alors ministre en charge de ce dossier ont été créés, et que d'autres emplois de ville le seront d'ici à la fin de la présente année.

Parmi les emplois de ville d'ores et déjà existants, il convient de relever que :

- 96 % d'entre eux sont des contrats à durée déterminée d'un an, renouvelables ;

- 54 % ont été créés par des associations ;

- 31 % par des collectivités locales ;

- 15 % par des établissements publics ou des entreprises privées délégataires de service public.

Comme elles l'avaient annoncé, des collectivités locales ont soutenu ce dispositif : 6 régions et 12 départements ont créé des aides financières à cette fin.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, le dispositif aurait fait l'objet de deux critiques principales :

- certaines communes de moins de 50.000 habitants auraient manqué de moyens pour y participer ;

- le zonage aurait été jugé trop strict " écartant une population jeune, diffuse dans l'espace urbain, mais présentant les mêmes caractéristiques et victime des mêmes discriminations que celle résidant en ZUS ".

En outre, l'annonce au cours de l'été de la création des emplois-jeunes par le gouvernement n'a pas manqué de susciter un certain attentisme chez les organismes et collectivités susceptibles de créer des emplois de ville.

Vers la suppression des emplois de ville ?

L'article 64 du projet de loi de finances pour 1998 prévoit la suppression des emplois de ville au motif que " le projet de loi relatif au développement d'activités pour les jeunes offre un champ plus large d'intervention de l'Etat en faveur de l'emploi des jeunes et rend ces dispositions inutiles ".

Du fait de l'adoption de ce dispositif, il n'y aurait plus de nouvelle entrée en emploi de ville à compter du 1er janvier 1998, cependant, les contrats en cours continueraient à porter effet dans des conditions inchangées.

Cette réforme appelle deux observations de la part de votre Commission des Affaires économiques :

- votre Commission s'interroge, en premier lieu, sur la possibilité de substituer des emplois " jeunes " aux " emplois de ville " dans la mesure où les premiers relèvent d'un soutien à la création d'activités nouvelles, alors que les seconds permettent la création d'emplois nouveaux s'inscrivant dans le cadre d'un dispositif d'insertion : le contrat d'emploi consolidé ;

- en second lieu, c'est à l'initiative du Sénat que la possibilité a été ouverte de créer des emplois de ville dans des zones plus étendues que les seules zones franches urbaines, précisément afin d'éviter les " effets de frontière ". En outre, il a été prévu que les emplois de ville seraient accessibles aux titulaires du baccalauréat afin d'éviter l'effet de démotivation qui n'aurait pas manqué d'apparaître si les plus diplômés des jeunes des quartiers sensibles avaient été les premiers exclus des emplois de ville.

Votre Commission des Affaires économiques juge qu'il est illusoire de considérer que la création des emplois jeunes -même si ceux-ci sont, sous certains aspects financiers, plus favorables pour les jeunes ou pour les employeurs- soit à elle seule de nature à répondre à tous les problèmes posés par le chômage des jeunes dans les quartiers en difficulté. En effet, de deux choses l'une :

- soit on considère qu'il est suffisant de créer des emplois (qu'il s'agisse d'emplois ville ou d'emplois jeunes)  ;

- soit on estime que le fait que seuls 40 % du contingent prévu par les emplois de ville soient utilisés -alors même que le taux de chômage des jeunes est très élevé dans les ZUS- signifie que ce système malgré ses qualités indéniables, -il a permis à 10.000 jeunes de trouver un travail- ne correspond pas à tous les besoins des jeunes et qu'en conséquence il faut accroître le volet " insertion " de ces emplois pour répondre au problème " d'employabilité " des jeunes.

Or quelle est la logique choisie par les promoteurs des " emplois-jeunes " ?

Ces emplois ne sont pas " ciblés " en fonction d'un zonage mais, en principe, répartis sur l'ensemble du territoire. Dans ces conditions, le risque est loin d'être inexistant de voir les " emplois-jeunes " prioritairement utilisés ailleurs que dans les quartiers en difficulté : l'absence de " zonage " de ces mesures rompt avec la logique de " discrimination positive " qui avait inspiré la création des emplois de ville, tout comme l'ensemble du Pacte de relance.

Au total, votre Commission des Affaires économiques s'interroge sur l'incidence de la suppression des emplois de ville et sur leur remplacement par les " emplois-jeunes ". Elle souhaite que le problème de l'employabilité des jeunes des quartiers défavorisés fasse l'objet d'une réflexion spécifique. Il ne servirait à rien de vouloir créer des emplois, alors même que bon nombre de jeunes ont besoin du passage par un dispositif d'insertion, avant même de pouvoir occuper un emploi durable .

De ce point de vue, les observations présentées par le Conseil national des villes (CNV) dans son dernier rapport, paru en novembre 1997 méritent d'être étudiées car bon nombre d'entre elles sont applicables aux emplois-jeunes.

Le CNV souligne le fait que les personnes susceptibles d'occuper un emploi de ville sont " en mal de projet " ^{6( * )} ce qui pose un problème spécifique aux formateurs. En outre le CNV relève que : " La conciliation entre les qualités humaines importantes requises par certaines activités envisagées pour les emplois de ville (au contact avec le public) et le profil des jeunes les plus en difficulté, censés bénéficier de ces emplois, passe par une formation qui devra essentiellement viser à leur apporter des compétences en matière de relation et de communication [...] ce type de compétence s'impose d'autant plus que le public concerné par les emplois de ville a connu l'échec scolaire. Il serait dès lors nécessaire que la formation dispensée dans le cadre des emplois de ville soit nouvelle, de façon à développer des qualités et des compétences laissées de côté par le système scolaire. En, particulier, il serait regrettable qu'elle soit confiée aux organismes classiques de formation dont les interventions dans le cadre des CES n'ont pas connu un grand succès. "

Votre Commission des Affaires économiques souhaite que le Gouvernement présente des propositions tendant à améliorer l'employabilité des jeunes des quartiers en difficulté.

B. LE RÉTABLISSEMENT DE LA PAIX PUBLIQUE

1. Une priorité identifiée dès l'origine par le Sénat

Votre rapporteur pour avis a toujours été convaincu de la nécessité de rétablir l'Etat de droit dans les quartiers en difficulté. Depuis la parution du rapport d'information sur la politique de la ville, en 1992, son propos n'a pas changé. Il notait notamment, dans le rapport précité, qu'il convenait de renforcer l'îlotage et les moyens d'intervention de la police, avant d'ajouter :

" Une grande réflexion nationale -non enfermée dans le corporatisme- sur l'organisation des tâches de police dans notre pays paraît s'imposer. Elle dépasserait, bien entendu, le seul cadre des besoins à satisfaire dans les quartiers urbains difficiles mais elle permettrait d'y apporter des réponses optimales.

Cette réflexion apparaît d'autant plus nécessaire qu'avec 220.000 policiers et gendarmes, notre pays ne manque pas d'effectifs même si, à plus d'un titre, il pourrait être justifié de les augmenter.

Mais l'utilisation de ces fonctionnaires, leur localisation et la détermination de leurs tâches n'ont guère varié en dépit de la mutation de la société française. Cent mille gendarmes sont affectés au maintien de l'ordre dans une France rurale de moins en moins peuplée. Cent vingt mille policiers (20 % de plus qu'il y a vingt ans) sont chargés de faire respecter la légalité républicaine dans une France urbaine dont la population a plus que triplé au cours des trente dernières années . ^{7( * )} ".

Le Pacte de relance pour la ville a d'ailleurs placé le rétablissement de la paix publique au centre de la politique de la ville, la Commission spéciale créée par la Haute Assemblée, à cette époque, ayant pour sa part considéré que :

" le rétablissement de la sécurité dans les quartiers était bel et bien l'un des préalables essentiels au développement des activités économiques " et " qu'en l'absence de mesure en faveur de la sécurité, les avantages fiscaux ne suffiraient pas à enclencher une décision d'implantation. " ^{8( * )}

2. Une priorité mise en oeuvre par le Pacte de relance
pour la ville

On rappellera brièvement ici les principales mesures de lutte contre la délinquance entrant dans le cadre du Pacte de relance lequel a intégré un certain nombre d'initiatives et de politiques existant avant sa mise en oeuvre.

a) Les actions de prévention et de lutte contre la délinquance prévues par le Pacte de relance

Parmi les actions de prévention, on retiendra :

L'accroissement du nombre des appelés du contingent affectés au service national ville.

L'effectif des jeunes gens effectuant un service ville a été porté à 10.000 en 1996. L'objectif, fixé initialement pour trois ans, a donc été atteint dès la première année. Sur ces 10.000 appelés, 4.700 sont affectés dans des établissements scolaires classés en zone d'éducation prioritaire et 5.300 le sont auprès d'associations, de missions locales ou d'organismes impliqués dans la politique de la ville.

Votre Commission des Affaires économiques s'interroge sur l'incidence de la suppression du service national pour les organismes qui bénéficient du concours des appelés effectuant un service-ville, et spécialement pour les associations.

En effet, le Gouvernement a, semble-t-il, l'intention de remplacer ces appelés par des jeunes titulaires d'emplois-jeune.

Votre rapporteur pour avis estime qu'une telle mesure est susceptible de porter un grave préjudice aux associations impliquées dans la politique de la ville. En effet, bien des associations ne pourront pas financer des emplois de ville.

Aussi, votre Commission souhaite-t-elle que le Gouvernement s'engage à prévoir les modalités de remplacement des appelés au titre du service ville, notamment à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif aux volontariats, dont elle réclame le dépôt rapide.

L'ouverture des équipements sportifs

Intégrée dans les plans locaux d'animation, cette mesure bénéficie de crédits spécifiques.

La lutte contre la toxicomanie

Votre Commission des Affaires économiques a toujours estimé que la toxicomanie, avec le cortège de maux qui l'accompagnent : " deal " , violence, économie parallèle, était l'un des maux les plus graves qui caractérisaient certains quartiers en difficulté.

Elle approuve les mesures de prévention de la toxicomanie qui ont été mises en oeuvre telles que l'action de 198 policiers formateurs anti-drogue qui dispensent une formation continue au sein de la police nationale sur les problèmes posés par la toxicomanie dans les zones sensibles (près de 3.400 fonctionnaires y ont participé) et une action d'information auprès du public (en 1997, plus de 90.000 personnes ont été sensibilisés à ces questions).

Le renforcement des effectifs des personnels de police.

b) Les actions de lutte contre la délinquance

Les actions de lutte contre la délinquance ont également représenté une part importante du PRV :

le développement de la comparution à délai rapproché dans un délai de trois mois en correctionnelle (loi n° 96-585 du 1er juillet 1996).

Le Pacte prévoit l'élaboration de plans départementaux de prévention de la délinquance qui complèteront les plans départementaux de sécurité.

Le développement du gardiennage des immeubles situés en zone urbaine sensible est favorisé depuis la signature, le 6 juin 1996, d'un protocole entre l'Etat et l'Union fédérale des organismes de HLM (UNFOLM) qui prévoit que 1.000 emplois de ville seront mis, pendant quatre ans, à disposition des organismes de HLM.

Soulignons, en outre, qu'un récent rapport fait par M. Michel Alloncle a insisté sur la nécessité de renforcer les moyens de la gendarmerie compte tenu du fait que d'ici à 2015, 7,7 millions d'habitants s'installeront dans les zones relevant des compétences de la gendarmerie.

Or, actuellement, 13 % des brigades de gendarmerie et 19,5 % des gendarmes assurent la surveillance de 24,5 % de la population dans des zones où sont commis 33 % des délits recensés au niveau national.

Votre rapporteur souhaite qu'un rééquilibrage des effectifs soit opéré au bénéfice des zones périurbaines relevant de la gendarmerie.

Le traitement des faits à caractère non pénal

Il a été prévu :

- la création de 20 unités à encadrement éducatif renforcé , dont 10 dans le secteur public et 10 dans le secteur associatif habilité. Ces unités prennent en charge 5 à 6 mineurs engagés dans la délinquance et la marginalisation et pour lesquels les structures d'hébergement traditionnelles sont inadaptées ;

- la création d'une cellule nationale sur les capacités des foyers , capable de renseigner les magistrats sur les possibilités de placement des mineurs hors du département où est situé leur domicile ;

- le développement des maisons de justice et du droit et des groupes de traitement local de la délinquance (10 créations en 1997 et 10 prévues en 1998) ;

- le traitement en temps réel des procédures pénales ;

- l'amélioration de la cohérence et de l'efficacité des services intervenant dans la protection de l'enfance grâce à la signature de 54 conventions sur le signalement des mineurs ;

- la lutte contre les violences scolaires.

Votre rapporteur pour avis estime que la désagrégation des familles explique pour partie le désarroi de bien des jeunes en difficultés, l'agravation de la délinquance juvénile, et l'abaissement progressif de l'âge de la primo-délinquance.

Déjà, dans son rapport élaboré en 1992, votre rapporteur pour avis avait souligné le fait qu'il fallait réaffirmer le rôle de la famille et renforcer sa solidité, le cas échéant par des aides financières, pour assurer une meilleure présence parentale au foyer. De même il estime que seule une coordination renforcée avec les services de la protection judiciaire de la jeunesse permettra de re-socialiser certains jeunes délinquants.

C. UNE PRIORITÉ PARTAGÉE PAR D'AUTRES GOUVERNEMENTS EUROPÉENS ET REPRISE PAR LE GOUVERNEMENT DE M. LIONEL JOSPIN

Le renforcement de la sécurité

A l'occasion d'un colloque récemment tenu à Villepinte, le Premier ministre a mis l'accent sur le fait que la sécurité devait être égale pour tous les citoyens. Il déclarait :

" L'inégalité devant l'insécurité n'est pas acceptable. Les moyens, notamment humains, de la police et de la gendarmerie doivent donc être mobilisés en priorité dans les zones où la délinquance est la plus forte. Cela peut paraître une évidence. Je considère que c'est aujourd'hui un objectif qui est loin d'être atteint.

Une concentration des moyens de l'Etat -qu'il s'agisse de la police, de la gendarmerie, mais aussi d'autres services de l'Etat- est indispensable pour obtenir de meilleurs résultats. Il convient ainsi que les moyens nouveaux que constituent les emplois jeunes -adjoints de sécurité et agents de médiation, aide-éducateurs- soient, pour l'essentiel, mis en place dans les quartiers.

Plus généralement, le moment me semble venu de conduire une réflexion d'ensemble sur la répartition des moyens de la police et de la gendarmerie sur le territoire [...]. "

Il annonçait avoir confié à ce sujet une mission à deux parlementaires avant d'ajouter :

" En tenant compte des conclusions de cette mission, le Gouvernement étudiera et mettra en oeuvre les redéploiements d'effectifs et de moyens nécessaires sur la base d'une géographique des priorités, résultant de l'état des lieux des phénomènes de violence urbaine et d'insécurité.

La carte des moyens de la justice, de la police et de la gendarmerie doit être adaptée à la géographie nouvelle des phénomènes sociaux qui constituent et déterminent l'insécurité. "

Votre rapporteur pour avis tient à rappeler les avancées opérées en matière de politique de sécurité depuis plusieurs années. Il se réjouit de constater la prise de conscience que révèlent les propos du Premier ministre concernant un sujet sur lequel le Sénat a pris, dès le début des années 1990, une position qui s'avère plus que jamais fondée et réaliste.

Le renforcement de la sécurité à l'Ecole et le refus de l'impunité

Dans le droit fil des mesures prises par le précédent gouvernement, afin de lutter contre la délinquance juvénile, le ministre de l'éducation nationale a récemment présenté un plan de lutte contre la violence scolaire.

Celui-ci prévoit le recrutement de 10.000 assistants de vie scolaire dans le cadre d'emplois-jeunes, et leur affectation dans les collèges sensibles, ainsi que l'affectation d'aides éducateurs dans le primaire.

Dans la droite ligne des mesures préconisées par votre rapporteur à l'occasion de la présentation du projet de " programme national d'intégration urbaine " (PNIU) (lors de l'examen du budget pour 1996), le ministre a fait part de sa volonté de refuser l'impunité , même si les actes répréhensibles ne doivent pas tous faire l'objet d'une qualification pénale.

Le plan prévoit également d'apporter une aide aux victimes, qu'il s'agisse d'élèves ou de personnels, par la généralisation des cellules d'aide et de suivi gérées par des personnels médicaux et spécialisés. Afin de trouver un substitut à l'exclusion scolaire, dont chacun s'accorde à penser qu'elle ne résout en aucune façon les problèmes posés par les jeunes qui perturbent gravement la vie scolaire, il est prévu de renforcer la coopération avec les services de la protection judiciaire de la jeunesse, pour accueillir provisoirement ces élèves et les suivre individuellement.

Dans le cadre d'une action de long terme, le plan prévoit notamment :

- le recrutement de personnels spécialement motivés pour occuper des fonctions dans des établissements sensibles ;

- l'aide aux personnels dans l'exercice de leur métier (accueil et formation et soutien des enseignants) ;

- la prévention de la violence dès le plus jeune âge ;

- l'apprentissage de l'éducation civique ;

L'effort du gouvernement s'inscrit dans le cadre général d'un réflexion sur la violence qui est conduite dans chaque pays européen. A titre d'exemple, le tableau ci-dessous présente les principales dispositions du projet de loi présenté par le ministre de l'intérieur britannique afin de lutter contre la délinquance juvénile. Il rappelle certaines mesures prises par arrêté par quelques maires au cours de cet été !

DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI BRITANNIQUE
SUR LA REPRESSION DE LA DELINQUANCE JUVÉNILE

- La présomption de droit commun selon laquelle un enfant de moins de 14 ans ne connaît pas la différence entre le bien et le mal et est, de ce fait, incapable de commettre un crime, sera révisée.

- Pour faire assumer aux jeunes délinquants les conséquences de leurs actes, les tribunaux pourront leur imposer réparation envers leurs victimes ou la communauté.

- Une assistance sera proposée aux parents pour les aider à contrôler le comportement criminel de leur enfant. Les tribunaux pourront enjoindre aux parents qui négligeraient volontairement leurs responsabilités, de s'assurer que leur enfant se trouve à la maison avant un certaine heure de la nuit ou qu'il est accompagné par un adulte pour aller et revenir de l'école.

- La procédure policière de " mise en garde " sera remplacée par "  une procédure d'avertissement ultime  " Un enfant qui reçoit cet " avertissement ultime " devrait également bénéficier d'une assistance et d'un soutien visant à diminuer les risques de récidive. Mais s'il n'en tient pas compte, il pourra s'attendre à de sévères sanctions de la part des tribunaux.

- Le plan d'action combinera des réparations, des sanctions et une réhabilitation dans le but de prévenir la récidive et impliquera les parents du jeune délinquant.

- Il est proposé de renforcer les mesures de suivi en permettant aux tribunaux de prononcer les modalités de réparation aux victimes en alourdissant les sanctions consécutives au non respect de l'engagement de réparation pris pas le jeune délinquant.

- Les tribunaux auront la possibilité de d'ordonner aux enfants de moins de 10 ans, qui menacent d'être impliqués dans un crime ou commençant à avoir un comportement anti-social ou criminel, d'être rentrés chez eux à une certaine heure ou leur interdire de se rendre à certains endroits.

- Après consultation publique, les autorités locales auront la possibilité d'interdire aux enfants de moins de 10 ans de se rendre temporairement dans certains lieux publics de manière à éviter tout comportement criminel ou antisocial.

D. LE SOUTIEN À L'ÉGALITÉ DES CHANCES À L'ÉCOLE

En la matière, le Pacte de relance a renforcé un certain nombre d'actions engagées avant son entrée en vigueur. Il a également enrichi la contribution du ministère de l'éducation nationale de plusieurs initiatives nouvelles en faveur de la politique de la ville :

- L'opération " Ecole ouverte " qui permet d'accueillir pendant les vacances des jeunes de 11 à 18 ans pour qu'ils se livrent à des activités éducatives et de loisirs a été étendue à tout le territoire et à l'ensemble de l'année scolaire. Elle touche désormais toutes les académies et tous les jours de congés inclus dans l'année scolaire (tels que les mercredis ou les samedis). En 1996, elle a concerné 21 académies (14 en 1995), 169 établissements (128 en 1995) et 23.889 jeunes (19.000 en 1995). Son coût total reste stable au niveau de 28 millions de francs en 1998.

- Des contrats locaux d'accompagnement scolaire , concerneront 40.000 enfants dans les zones d'éducation prioritaire (ZEP), qui suivent l'enseignement du cours préparatoire (cycle d'apprentissage) ou qui passent de CM2 en 6ème (passage à l'enseignement primaire au collège).

- Le Pacte a également prévu de faire participer des étudiants à des programmes d'accompagnement scolaire , tout en leur permettant de valider cette action dans le cadre de leur cursus universitaire. Une expérimentation s'est déroulée, en 1996, dans les universités de Villetaneuse, Nice, Metz et Nancy et il est prévu d'étendre ce programme aux grandes écoles.

- Divers projets tels que ceux tendant à l'aménagement des rythmes scolaires dans les établissements situés dans des zones franches ; au renforcement de la présence d'adultes (conseillers d'éducation, médecins, assistants sociaux, infirmiers) dans les établissements situés en ZUS.

- Un projet de nutrition des enfants dans les écoles primaires a également été lancé. Il tend à associer une action pédagogique de promotion de la santé à la délivrance d'un petit déjeuner à l'école, afin de lutter contre les carences alimentaires dont souffrent certains enfants. Un budget de 9,5 millions de francs est destiné à venir en aide aux communes qui s'engagent à soutenir cette action. Votre Commission des Affaires économiques estime que ce projet est très important.

En outre, comme chaque année depuis 1995, date à laquelle elles ont succédé aux " opérations prévention été ", les opérations " Ville-vie-vacances " (VVV) ont été menées.

Elles concernent les jeunes de 13 à 18 ans qui vivent dans les ZUS et associent des associations et des services municipaux à la police nationale et aux associations intermédiaires ou à caractère humanitaire. Depuis 1997, l'opération, qui ne concernait que 30 départements jugés prioritaires, a été étendue à l'ensemble des ZUS. Le budget qu'y consacre l'Etat s'est élevé à 83,6 millions de francs, contre 80 millions de francs en 1996. L'opération a concerné 780.000 jeunes en 1996 dont 600.000 au cours de l'été, contre 540.000 en 1995.

Une circulaire du 15 avril 1997 a rappelé les objectifs prioritaires des opérations VVV :

- mieux repérer les jeunes les plus en difficulté ;

- privilégier une approche territoriale de prévention et une action spécifique en direction des jeunes les plus marginalisés ;

- privilégier l'accueil des jeunes filles pour rééquilibrer la composition des groupes ; associer l'entourage des jeunes (familles, adultes) au montage des actions ; coordonner les opérations " Ville-vie-vacances " avec les autres programmes de la politique de la ville (contrat de prévention, contrat de ville) ; ceux des autres ministères intéressés et des collectivités locales ;

- veiller à assurer un encadrement disposant d'une réelle expérience dans le domaine de la prévention, des sites et des jeunes ;

- informer systématiquement les préfets des départements d'accueil des projets et de l'arrivée des groupes de jeunes et sensibiliser les élus, les services déconcentrés de l'Etat des sites concernés grâce au conseil départemental et aux conseils communaux de prévention de la délinquance, à la mise en place des conditions d'accueil pour les bénéficiaires et à la surveillance de l'ensemble des vacanciers et des populations locales ;

- mettre en place l'évaluation des opérations .

Votre Commission des Affaires économiques considère que la conduite des opérations Ville-vie-vacances dans la durée est représentative de la politique de la ville : une action de longue haleine, qui ne se satisfait pas de décisions ponctuelles.

E. L'ACCROISSEMENT DE LA MIXITÉ DE L'HABITAT

L'accroissement de la mixité de l'habitat est un des objectifs essentiels de toute politique cohérente tendant à concevoir la ville dans sa diversité humaine et sociale .

Le Pacte de relance a ainsi prévu que les communes dont le territoire comprend des ZUS doivent se doter d'un programme local de l'habitat (PLH) dans un délai de deux ans à compter de l'inscription de ces quartiers dans la liste des ZUS (ce délai est porté à trois ans quand le PLH relève d'un établissement public de coopération intercommunale).

Cette disposition concerne 490 communes parmi lesquelles, selon une enquête réalisée mi 1996 : 91 avaient adopté un PLH ; 110 l'avaient engagé ; 30 en avaient prévu l'engagement ; 33 avaient signé une convention post-PLH. Du fait de l'entrée en vigueur de l'obligation instituée par le Pacte de relance, 300 nouveaux PLH devraient voir le jour, dont une centaine en Île-de-France.

Il a également instauré l'obligation pour les mêmes communes d'instituer des conférences communales ou intercommunales du logement.

Le PRV a engagé un double programme : d'une part, il tend à améliorer l'entretien des logements ; de l'autre, il crée des instruments importants afin de restructurer l'environnement urbain.

La mixité, c'est le refus de cumuler sur le seul logement social les " cas difficiles ". On est ainsi étonné de voir la CRAM Île-de-France demander à des associations ayant la responsabilité d'encadrer des jeunes sous tutelle juridique, de loger ces jeunes dans le secteur HLM plutôt que dans le secteur libre pour diminuer le " prix de journée " ! Voici un concept étonnant pour une politique équilibrée de peuplement.

L'entretien des logements

Une enveloppe de 5 milliards de francs de prêts spécifiques de la Caisse des Dépôts et Consignations au taux de 4,3 % (taux des prêts locatifs aidés très sociaux ou PLATS) a été ouverte, afin d'aider les organismes HLM à entretenir 500.000 logements pour lesquels les charges d'entretien sont élevées et dont les loyers ne peuvent pas (ou peu) être révisés.

La transformation de grands logements HLM en petits logements est rangée par la circulaire du 8 janvier 1997 au nombre des opérations que les préfets sont tenus d'aider prioritairement.

Afin d'inciter à l'investissement locatif privé et d'attirer des familles à revenus moyens, l'article 10 de la loi sur la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville a institué un avantage fiscal pour les bailleurs dans les zones franches. Il consiste en une déduction des déficits résultant des dépenses autres que les intérêts d'emprunt effectués sur des locaux d'habitation en vue du réaménagement d'immeubles, sous réserve de la location de ces locaux pendant six ans.

Afin de développer l'accession à la propriété dans les quartiers en difficulté la quotité des prêts à taux zéro qui y seront souscrits a été portée de 20 à 25 %.

Pour promouvoir le développement de la présence de populations qui ne sont pas touchées par la précarité ou la pauvreté dans les ZUS, le Pacte de relance a prévu :

- d'autoriser les préfets à déroger aux conditions de ressources pour l'accès au logement locatif social neuf et ancien dans les ZUS ;

- d'exonérer des surloyers les occupants de logements HLM situés en ZUS, même si leurs revenus dépassent les plafonds de ressource.

Votre Commission des Affaires économiques ne manquera pas d'examiner avec attention le rapport que le gouvernement doit déposer, tous les deux ans pour faire le point sur l'incidence de cette disposition.

La restructuration de l'environnement urbain

Le Pacte de relance prévoit la création :

- d' établissements publics de restructuration urbaine (EPRU) dotés de compétence plus étendues que les établissements d'aménagement urbains ;

- d' associations foncières d'intégration urbaine et sociale chargées du remembrement foncier ou du groupement de parcelles en vue du réaménagement des grands ensembles et des copropriétés dont l'habitat est dégradé ;

- des aides au financement des démolitions de bâtiments et aux travaux de transformation de l'usage des rez-de-chaussée ;

- des modalités plus souples de requalification des copropriétés dégradées, notamment par l'édiction d'un plan de sauvegarde par le préfet. D'une durée de deux ans, ce plan vise les groupes d'immeubles bâtis ou les ensembles immobiliers à usage mixte : professionnel, commercial, ou d'habitation lorsque ces locaux sont soumis au régime : de la copropriété, des sociétés d'attribution ou des coopératives de construction et qu'ils sont localisés dans des ZUS ou qu'ils font l'objet d'opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH). Il permet l'octroi d'aides financières.

F. LE RENFORCEMENT DES PARTENARIATS

Dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 1995, votre rapporteur pour avis avait souligné l'importance de la fixation de relations financières contractuelles avec les associations qui participent à la politique de la ville. En effet, le principe d'annualité budgétaire a parfois entraîné de graves problèmes financiers pour ces structures.

Les circulaires du 19 avril et du 7 juin 1996 ont précisé les modalités de fixation des contrats d'objectifs pluriannuels avec ces associations et elles ont, en outre, prévu la possibilité d'un versement de 50 % de la subvention dès la signature de la convention entre l'Etat et l'association, pour les subventions d'un montant de plus de 300.000 francs.

Les subventions d'un montant plus minime (10.000 à 50.000 francs) peuvent, quant à elles, être versées aux associations par le biais de régies d'avances.

Enfin, la DIV a procédé, en 1996, à la signature des premières conventions de partenariat pluriannuelles .

On notera, au surplus, que des entreprises et des fondations telles que la Fondation de France, la CDC, la Fondation Trois Suisses, Air France ou la RATP contribuent également au financement d'associations aux côtés de la Délégation interministérielle à la ville.

Le Pacte de relance pour la ville a également prévu la création de fonds locaux associatifs pour assurer le paiement et le contrôle des subventions aux associations. Les modalités de mise en oeuvre de ces fonds ont été précisées par le décret n° 97-129 du 12 février 1997.

Il a été prévu de créer 500 postes d'animateurs dans les associations de quartiers qui font l'objet d'un contrat de ville, grâce aux ressources du fonds d'action sociale.

G. L'ACCROISSEMENT DE LA PRÉSENCE DES SERVICES PUBLICS

L'accroissement de la présence des services publics dans les quartiers passe par un renforcement des moyens humains et par une amélioration de la présence matérielle des services publics.

Les moyens humains

Les pouvoirs publics ont, depuis le vote de la loi n° 94-628 du 25 juillet 1994 relative à l'organisation du temps de travail, aux recrutements et aux mutations dans la fonction publique, mis en place un système qui favorise le recrutement de fonctionnaires chevronnés dans les ZUS. Il leur est accordé :

- un avantage en termes d'ancienneté ;

- une priorité de mutation.

Ces fonctionnaires bénéficient, en outre, de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) créée en 1991.

14.800 fonctionnaires de l'Etat (dont 10.000 de l'Education nationale, soit plus de 67 %) bénéficient de la NBI, laquelle a, en outre, été étendue à 11.000 agents des collectivités locales exerçant dans des quartiers sensibles. Le PRV a prévu le doublement de la NBI dans les zones franches.

Les fonctionnaires nouvellement affecté en ZUS font l'objet d'une formation spécifique.

Le Pacte de relance a prévu, en outre, de favoriser l'accès des fonctionnaires travaillant en ZUS à un logement situé près de leur lieu de travail.

En termes de services publics

- Le Pacte de relance a lancé un programme triennal d' amélioration de la desserte des ZUS par les transports en commun . A l'issue d'un appel à projet, ouvert en 1996, 45 projets sont ou seront lancés en 1997 et 1998, afin d'améliorer la desserte et la fréquence des transports en commun. Le Conseil régional d'Ile-de-France a décidé de consacrer pour sa part 80 millions de francs à cette action.

L'ouverture d' espaces de santé de proximité dans des sites situés dans des quartiers en difficulté permettra de coordonner l'action sanitaire et sociale préventive en faveur de personnes dont le recours aux soins est faible et tardif. Une convention passée avec la Mutualité française, le 2 juillet 1996, doit permettre l'ouverture de centres destinés à l'accueil de publics défavorisés qui vivent dans les ZFU.

Dans 37 départements, l'ouverture de 52 plates-formes de service public destinées à l'accueil des jeunes, à l'insertion et à l'emploi et à l'accueil des usagers a nécessité le maintien d'un soutien financier de 7 millions de francs en 1997. Ces plates-formes réunissent, en règle générale, l'Etat, la commune et ses services sociaux, la mission locale et, en outre, la CAF, l'ANPE, les ASSEDIC, EDF-GDF, La Poste, France Télécom.

- Une soixantaine de projets culturels de quartiers étaient prévus par le Pacte de relance pour la ville dans le domaine de la lecture, du cinéma, de la musique, du théâtre et des arts de la rue.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, l'action du ministère de la culture s'inscrit dans le cadre :

- d'une amélioration de la répartition des services publics culturels , par la création ou la réhabilitation de services culturels de proximité tels que les bibliothèques de quartiers, les médiathèques, salles de cinéma ou lieux de répétition, grâce à des équipements itinérants tels que les bibliobus ou les ciné-mobiles ;

- d'un élargissement des publics pour favoriser l'accès des habitants des quartiers aux activités culturelles des villes-centre

III. PREMIER BILAN DE LA CREATION DES ZONES FRANCHES

Un an après la création des Zones franches urbaines (ZFU), votre Commission des Affaires économiques juge particulièrement important de dresser un premier bilan -même sommaire- des résultats obtenus par celles-ci. En effet, la Délégation interministérielle à la ville prépare un étude exaustive sur l'incidence de ces zones mais celle-ci ne sera disponible que dans plusieurs mois.

Or le temps presse et il est souhaitable, dès à présent, de faire le point sur les réussites qu'elles ont permis d'obtenir et sur les difficultés que rencontrent leur promoteurs.

Il ne pouvait être question, pour votre rapporteur, d'effectuer une étude exhaustive sur l'ensemble des ZFU. Il a choisi d'étudier les exemples offerts par les zones franches de Mantes-La-Jolie, celles de Marseille, de Cherbourg et de Vaulx-en-Velin.

Une remarque s'impose : les zones franches ont suscité un intérêt certain de la part des chefs d'entreprises : A Mantes, 20 entreprises ont été installées dans des bureaux administratifs, des commerces ou des logements transformés en bureaux. Une zone d'aménagement concerté de 9 hectares a été créée pour accueillir des PME et des PMI. Les activités sont assez diversifiées puisqu'il est prévu de livrer 1.000 mètres carrés de bureaux de janvier et avril 1998, et 1.500 mètres carrés d'ateliers.

A Marseille la zone franche couvre 250 hectares situés dans le quartier nord, elle appartient au grand projet urbain de Marseille. La ville y dispose d'une réserve foncière de 15 hectares. On a d'ores et déjà assisté à 70 création d'entreprises. A Vaulx en Velin, 24 entreprises ont été créées.

On observe à Marseille et Vaulx en Velin que la moitié des installations dans la zone relèvent de délocalisations ou de transferts d'entreprises (on dénombre 29 transferts ou délocalisations pour chaque zone franche).

L'ensemble de ces résultats doit être analysé avec prudence. En effet les créations d'entreprises peuvent être retardées par des circonstances locales particulières. C'est ainsi, par exemple, qu'à Cherbourg il a été nécessaire de réviser le plan d'occupation des sols afin de doter la commune de réserves foncières. Il s'ensuit un délai appréciable dans la création de la zone franche.

Le premier acquis des zones franches est de montrer qu'il n'existe pas d'ostracisme des entrepreneurs vis-à-vis des quartiers en difficulté, ce qui constitue un succès.

La création d'emplois dans les zones franches se poursuit à un rythme semble-t-il assez soutenu.

A Mantes-La-Jolie, les 37 entreprises ou commerces qui se sont installés ou sont en voie d'implantation ont créé 205 emplois. Il est prévu qu'ils créeront une centaine d'emplois supplémentaires en 1998. A Marseille, selon les estimations communiquées à votre rapporteur, 336 emplois seront créés dans la première année de fonctionnement de la zone franche. A Vaulx-en-Velin, l'ensemble des créations d'emplois dépasse les 500 à la date de publication du présent rapport, dont 150 créations pures et simples et 350 délocalisations.

Votre rapporteur estime que ces chiffres sont encourageants, mais qu'il serait souhaitable que le Gouvernement étudie avec précision les conditions dans lesquelles s'effectuent les transferts d'entreprises vers les zones franches urbaines.

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En conclusion, votre Commission des Affaires économiques souhaite appeler l'attention du Gouvernement sur l'absolue nécessité de privilégier, dans la politique de la ville, une action de continuité. La politique de la ville ne doit pas devenir un champ d'affrontements partisans. C'est pourquoi on peut s'interroger sur l'opportunité de présenter les conclusions de l'étude demandée à M. Sueur par le ministre, à la veille des élections de mars 1998.

De la même façon, elle souhaite que le Gouvernement s'interroge sur une éventuelle mise en concordance de la signature des contrats de ville tant au plan spatial qu'au plan temporel.

Au plan spatial, votre commission souhaite que les contrats de ville prennent en compte les intérêts de l'agglomération. Une telle politique constribuerait à l'institutionnalisation des agglomérations que la commission thématique sur l'organisation des villes sur le territoire réunie à l'occasion de la préparation du schéma national d'aménagement et de développement du territoire a appelé de ses voeux ^{9( * )} .

Au plan temporel elle estime judicieux d'envisager un report d'un an des contrats de ville, sous réserve du maintien des moyens de fonctionnement qu'ils prévoient en 1999, qui présenterait l'avantage de mettre leur durée en concordance avec celle des contrats de plan Etat-Régions et avec les programmes européens qui viendront à échéance la même année.

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Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la commission a décidé de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de la ville inscrits au projet de loi de finances pour 1998.

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AUDITION DE M. JEAN DAUBIGNY, DÉLÉGUÉ INTERMINISTÉRIEL À LA VILLE ET AU DÉVELOPPEMENT SOCIAL URBAIN

Au cours de sa réunion du mercredi 12 novembre 1997, sous la présidence de M. Jean Huchon, vice-président, la commission a procédé à l'audition de M. Jean Daubigny, délégué interministériel à la ville et au développement social urbain.

M. Jean Daubigny, délégué interministériel à la ville et au développement social urbain, a tout d'abord déclaré que les textes d'application de la loi portant pacte de relance pour la ville du 14 novembre 1996 étaient parus dans un délai très bref, entre le mois de décembre 1996 et le mois de février 1997. Il a souligné tout l'engagement de son prédécesseur, M. le préfet Francis Idrac et celui de la Délégation interministérielle à la ville (DIV), pour parvenir à cette publication. Il a rappelé que le dispositif du pacte de relance s'était ajouté aux contrats de ville et il a indiqué que l'on était désormais dans l'attente des conclusions de la réflexion confiée à M. Jean-Pierre Sueur par le ministre de l'emploi et de la solidarité.

M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis du budget de la ville , a souhaité obtenir une évaluation de l'ensemble des exonérations fiscales et sociales votées en 1996 en faveur des Zones franches urbaines (ZFU).

M. Jean Daubigny, délégué interministériel à la ville et au développement social urbain, a répondu que l'analyse des premiers résultats obtenus dans les zones franches se heurtait à une difficulté méthodologique, les déclarations fiscales et sociales qui lui servaient de base n'étant pas encore toutes disponibles. Il a observé qu'il existait des transferts d'entreprises en direction des ZFU, sans qu'il soit possible de connaître leur incidence en termes de création d'emplois au profit des habitants des zones franches. Il a estimé qu'avant de présenter une estimation des résultats, il était souhaitable de distinguer entre les intentions des entreprises et les résultats tangibles qui avaient été obtenus. Il a ajouté que les résultats variaient d'une zone franche à l'autre et qu'en l'état actuel, il était difficile d'établir une typologie. Il a observé que les élus locaux étaient sensibles aux " effets d'aubaine " dont bénéficiaient certaines entreprises qui se délocalisaient vers une zone franche, afin d'en retirer des avantages sans pour autant créer d'emplois.

M. Gérard Larcher a souligné que seuls 40 % du contingent d'emplois de ville créé en mai 1996 avaient été utilisés jusqu'à présent. Il a estimé que cette situation résultait d'un problème " d'employabilité " des jeunes et observé que l'accroissement du budget de la ville procédait pour 80 % de l'imputation de crédits des emplois-jeunes qui seraient, en principe, créés dans les zones urbaines sensibles (ZUS).

En réponse, M. Jean Daubigny, délégué interministériel à la ville et au développement social urbain, a déclaré qu'une partie de la population sans emploi résidant dans les ZUS était qualifiée et apte à tenir un emploi, mais qu'elle se heurtait à des difficultés très variées : manque de transports en commun, réticences qu'inspirait le quartier où résidaient ces personnes voire même, parfois, des attitudes discriminatoires. Il a ajouté qu'il existait un fort potentiel de main d'oeuvre disponible dans ces zones et qu'une action concertée des services de l'Etat et de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) tendant à recenser les ressources humaines pour préparer les implantations d'entreprises, avait donné lieu à des résultats fructueux.

M. Jean Daubigny, délégué interministériel à la ville et au développement social urbain, a déclaré que la création effective de 10.000 emplois de ville -correspondant à 40 % seulement du contingent prévu pour 1996- s'expliquait par la lenteur du démarrage du dispositif en 1996. Il a précisé que celui-ci avait atteint, à compter du début 1997, un rythme de croisière à hauteur de 1.000 à 1.200 contrats créés par mois. Il a ajouté que les emplois de ville étaient relativement difficiles à créer dans la mesure où beaucoup d'associations intéressées par eux estimaient que leur coût restait trop élevé, et où ils ne devaient pas concurrencer des activités existantes. Estimant en outre que l'obligation de recruter des jeunes résidant dans les ZUS et n'ayant pas dépassé le niveau du baccalauréat limitait l'efficacité du dispositif ; il a évoqué les réticences manifestées par certains employeurs, qui souhaitaient pouvoir recruter également des jeunes en-dehors des ZUS. Il a, enfin, fait valoir que certains emplois nécessitaient un niveau de formation supérieur au baccalauréat et que les 400 heures de formation -payées 23 francs de l'heure aux organismes de formation- n'étaient probablement pas suffisantes, ce qui rendait nécessaire une action des collectivités locales et des organismes employeurs.

M. Jean Daubigny, délégué interministériel à la ville et au développement social urbain, a observé que si la question de la formation se posait dans des termes analogues pour les emplois-jeunes, elle pouvait être satisfaite par un effort analogue des collectivités locales. Il a relevé que le dispositif des emplois-jeunes ne faisait pas disparaître les dispositifs d'insertion, et a précisé que les préfets auraient à s'assurer de la qualité de la formation dans les dossiers de projets déposés dans le cadre des appels d'offre destinés à la création des emplois-jeunes.

M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis du budget de la ville , s'est ensuite inquiété de l'incidence de la réduction des fonds structurels européens sur la politique de la ville. Il a indiqué qu'à Valenciennes, par exemple, ceux-ci jouaient un rôle capital. Il a suggéré d'allonger d'un an la durée des contrats de ville, afin que ceux-ci viennent à échéance en 1999, tout comme les fonds structurels européens.

M. Jean Daubigny, délégué interministériel à la ville et au développement social urbain, a jugé que l'exemple de Valenciennes était en effet intéressant, puisque cette ville était éligible à l'ensemble des aides européennes. Il a évoqué les difficultés de mise en oeuvre des fonds européens, compte tenu des critères figurant dans les documents uniques de programmation, et les problèmes posés par la mobilisation des crédits nationaux nécessaires à la mise en oeuvre des fonds européens.

M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis du budget de la ville , a demandé pourquoi l'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) ne fonctionnait toujours pas, bien qu'il ait fait l'objet d'un décret en février 1997.

M. Jean Daubigny, délégué interministériel à la ville et au développement social urbain, a invoqué les délais nécessaires à la désignation de tous les membres du conseil d'administration. Il a ajouté que la Délégation interministérielle à la ville (DIV) avait cependant entamé des travaux préparatoires à ceux de l'EPARECA dès le printemps dernier.

M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis du budget de la ville , a rappelé que dans de nombreux pays européens, et spécialement en Grande-Bretagne, on avait entrepris des actions de responsabilisation des parents, allant même jusqu'à l'interdiction faite aux enfants de se trouver à des heures données dans certaines parties de la ville. Il a jugé que les habitants des zones en difficulté avaient plus que tout autre droit à la sécurité.

M. Jean Daubigny, délégué interministériel à la ville et au développement social urbain, a observé que les arrêtés pris par certains maires cet été avaient été annulés par le juge administratif. Il a fait valoir que des mesures analogues avaient été prises dans certains comtés des Etats-Unis sans qu'on puisse observer une corrélation claire entre ces mesures d'interdiction et l'évolution de la délinquance juvénile.

Mme Anne Heinis a estimé que la lutte contre la délinquance juvénile était une oeuvre de longue haleine, et a jugé qu'il était souhaitable d'avoir des exigences vis-à-vis des enfants. Elle a déploré que certains adultes ressentent une telle réticence à assumer leurs responsabilités éducatives, alors même que les enfants attendaient d'eux qu'ils les exercent.

M. Jean Daubigny, délégué interministériel à la ville et au développement social urbain, s'est dit, lui aussi, convaincu que les jeunes avaient besoin de références pour construire leur personnalité. Il a convenu qu'il était nécessaire de responsabiliser des parents qui avaient eux-mêmes, bien souvent, perdu toutes références, et précisé que la DIV était attentive à ce problème. Il a estimé que les jeunes filles et les femmes devaient jouer un rôle important en la matière, compte tenu de la place qu'elles occupaient dans la famille.

M. Hilaire Flandre a considéré qu'il conviendrait peut-être de modifier la loi si elle empêchait d'interdire aux enfants menacés par la délinquance de sortir au-delà d'une certaine heure. Il a estimé souhaitable de rendre une identité à certaines zones urbaines, notamment en associant leurs habitants à la vie collective par le biais des conseils de quartier.

M. Dominique Braye a souligné, s'agissant des exonérations fiscales et sociales applicables aux ZFU, que l'administration devrait interpréter les mesures prévues par le pacte de relance d'une façon claire et uniforme sur tout le territoire national.

M. Jean Daubigny, délégué interministériel à la ville et au développement social urbain, lui a indiqué que la DIV était en contact permanent, sur ce point, avec la direction générale des impôts et la direction de la sécurité sociale et que consigne avait été donnée aux services extérieurs de rendre compte aux administrations centrales des difficultés rencontrées pour garantir une application harmonisée du dispositif.

M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis , a rappelé que la Caisse régionale d'assurance maladie (CRAM) d'Ile-de-France avait demandé à des associations ayant la responsabilité d'encadrer des jeunes sous tutelle juridique de loger ceux-ci dans le secteur HLM plutôt que dans le secteur libre pour diminuer le " prix de journée ", situation qu'il a jugée particulièrement regrettable.

M. Jean Daubigny, délégué interministériel à la ville et au développement social urbain, lui a indiqué qu'il se pencherait sans délai sur cette question.

Mme Anne Heinis a demandé des précisions sur les dispositifs d'aide et de rattrapage destinés aux élèves en difficulté, soulignant que ce soutien était très apprécié par les jeunes et qu'il conviendrait de l'étendre à toutes les zones urbaines sensibles.

M. Jean Daubigny, délégué interministériel à la ville et au développement social urbain, a rappelé que l'action de nombreuses associations de soutien scolaire était soutenue financièrement grâce à des crédits déconcentrés à disposition des préfets, que le dernier comité interministériel de la ville avait approuvé la signature d'une convention de partenariat avec la fondation étudiante pour la ville et qu'au surplus, une action analogue était menée chaque année dans le cadre de l'opération " école ouverte ".

Mme Anne Heinis a souhaité que ces actions ne se limitent pas aux seuls jeunes volontaires mais à tous ceux qui rencontraient des difficultés.

¹ Cf " jaune " budgétaire pour 1998, page 62.

² Les PACTs-urbains concernent 26 sites caractérisés par la disparition d'une mono-industrie qui a entraîné une crise économique et sociale. Ils sont pilotés par la DATAR et la DIV. Ils constituent le cadre de référence sur un même territoire des politiques européennes, nationales et régionales.

³ La LOV avait habilité les collectivités territoriales à exonérer de taxe professionnelle les créations et extensions d'entreprises dans les quartiers d'habitats dégradé touchés par un déséquilibre entre habitat et emploi. Mais seules 42 communes, un département et trois communautés urbaines avaient utilisé ce système pour un total de bases exonérées de 1 million de francs.

⁴ Il s'agit des sites de Mulhouse, des Mureaux, d 'Aulnay-sous-Bois, de Roubaix-Tourcoing, de Marseille, d'Amiens, de l'Est lyonnais, de Valenciennes, de Bastia, de Châlon-sur-Saône, de Clichy-Montfermeil, de Mantes-la-Jolie, et de Saint-Etienne.

⁵ Rappelons qu'existent également 744 zones urbaines sensibles.

⁶ Rapport du CNV, page132.

⁷ Rapport fait au nom de la Commission des Affaires économiques sur la politique de la ville, Sénat, première session ordinaire de 1992-1993, n° 107, page 115.

⁸ Sénat, session ordinaire 1996-1997, rapport n° 1 fait au nom de la Commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi relatif à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville, page 36.

⁹ Cf Les propositions des commissions thématiques du schéma national d'aménagement et de développement du territoire, la documentation française, 1995, pages 53-93.