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20 novembre 1997 : Budget - Forces terrestres ( avis - première lecture )

 



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N° 88

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 1997.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 1998, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VI

DÉFENSE - FORCES TERRESTRES

Par M. Serge VINÇON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Yvon Bourges, Guy Penne, Jean Clouet, François Abadie, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jacques Genton, vice-présidents ; Michel Alloncle, Jean-Luc Mélenchon, Serge Vinçon, Bertrand Delanoë, secrétaires ; Nicolas About, Jean Arthuis, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart,  Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Didier Borotra, André Boyer, Mme Paulette Brisepierre, MM. Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga,
MM. Charles-Henri de Cossé-Brissac, Pierre Croze, Marcel Debarge, Jean-Pierre Demerliat, Xavier Dugoin, André Dulait, Hubert Durand-Chastel, Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe de Gaulle, Daniel Goulet, Jacques Habert, Marcel Henry, Roger Husson, Christian de La Malène, Edouard Le Jeune, Maurice Lombard, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Alain Peyrefitte, Bernard Plasait, Régis Ploton, André Rouvière, André Vallet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 230, 305 à 310 et T.A. 24.

Sénat : 84 et 85 (annexes n°s 43 et 44) (1997-1998).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS ET CONCLUSIONS DE LA
COMMISSION SUR LE BUDGET DE LA DÉFENSE POUR
1998 1(*)

1/- L'enveloppe globale des crédits du titre III du ministère de la défense inscrits dans le projet de loi de finances pour 1998, qui s'élève à 103,7 milliards de francs, traduit la priorité affichée en faveur de la professionnalisation des armées.

Toutefois, la compression des dépenses de fonctionnement (hors rémunérations et charges sociales) est préoccupante et menace, avec l'insuffisance des crédits d'entretien programmé des matériels, l'entraînement et l'activité des forces.

La période de transition est par ailleurs fragilisée par les conséquences potentielles, particulièrement pour l'armée de terre, des dispositions adoptées en matière de reports d'incorporation pour les jeunes gens titulaires d'un contrat de travail qui rendront nécessaire l'adoption de mesures de compensation.

2/- La brutale diminution des crédits du titre V (- 8,7% en francs courants, -9,9% en francs constants), qui sont réduits à 81 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1998, donne à penser que les crédits d'équipement militaire ont joué le rôle de " variable d'ajustement " du budget de l'Etat. Il s'agit là d'un signal négatif adressé à la Nation dans son ensemble.

Au sein même des crédits d'équipement militaire, les crédits consacrés au nucléaire subissent une amputation encore supérieure de 13 % (alors que la programmation ne prévoyait qu'une diminution de 1,4%), évolution qui représente un motif d'inquiétude pour l'avenir.

3/- Cette réduction des crédits d'équipement constitue un mauvais signal adressé aux industries de la défense  en raison :

- du coût de ces réductions budgétaires en matière d'emplois,

- du surcoût des équipements faisant l'objet de mesures d'étalement ou de moratoires,

- de la perte de " lisibilité " que la loi de programmation avait précisément pour objet d'apporter aux industriels,

- et de l'affaiblissement qui en résultera pour les industriels français dans la perspective des restructurations indispensables de l'industrie européenne de l'armement.

4/- Le projet de budget de la défense pour 1998 constitue surtout un signal très négatif adressé à nos armées au moment même où un effort d'adaptation exceptionnel leur est demandé.

Les orientations de ce budget, si elles n'étaient pas corrigées après 1998, poseraient deux interrogations majeures pour l'avenir :

- ne risquent-elles pas de compromettre la cohérence de la réforme entreprise dans son ensemble ?

- ne risquent-elles pas de remettre en cause le futur modèle d'armée professionnelle lui-même ?

5/- Si les économies imposées à la Défense pour 1998 avaient - comme il est annoncé - un caractère exceptionnel, leurs conséquences, pour regrettables et dommageables qu'elles soient, seraient peut-être surmontables.

Si, en revanche, la Défense ne retrouvait pas à partir de 1999 le niveau de ressources prévu par la loi de programmation militaire 1997-2002, l'ensemble de l'édifice et la loi de programmation elle-même se trouveraient remis en cause.

Or, la loi de programmation - contrairement à ses devancières - comportait déjà une forte réduction des crédits d'équipement militaire et constituait la traduction d'une réforme d'ensemble devant aboutir à la mise en place d'un nouveau modèle d'armée. Son non respect ou - a fortiori - son abandon ne pourrait donc conduire qu'à l'affaiblissement progressif de notre défense ou à la révision à la baisse de ce modèle d'armée.

La commission réaffirme en conséquence son ferme attachement à l'exécution intégrale de la loi de programmation pour les années 1997-2002.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des forces armées a émis un avis défavorable à l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de la Défense pour 1998.

Mesdames, Messieurs,

La dotation de l'Armée de terre inscrite dans le projet de budget de la défense pour 1998 représentera 47,94 milliards de francs, soit près du quart du budget de la Défense.

Les crédits impartis à l'Armée de terre en 1998 appellent en apparence un jugement contrasté. En effet, si les crédits d'équipement se situent très en retrait par rapport à ce qu'aurait dû être la deuxième annuité de la loi de programmation 1997-2002, ce que ne sauraient admettre ceux qui ont voté cette loi, en revanche les crédits de fonctionnement paraissent définis de manière à permettre la poursuite de la professionnalisation des forces terrestres dans les conditions prévues par la loi de programmation. Au sein d'une dotation au demeurant très critiquable, cet élément appellerait un jugement positif.

Or, votre rapporteur craint que les conditions de la professionnalisation soient, dans les faits, assez sensiblement altérées par diverses évolutions récentes et, plus particulièrement, par la réforme du service national. Celle-ci introduira, en effet, d'importantes vulnérabilités dans le processus de professionnalisation et, au premier chef, dans la professionnalisation des forces terrestres.

Le projet de budget pour 1998 aurait pu tirer les conséquences des difficultés d'ores et déjà prévisibles pour l'Armée de terre, auxquelles des solutions -certes probablement coûteuses- auraient pu être apportées. Votre rapporteur regrette qu'il n'en soit rien, à un moment où l'ampleur des réformes devant être mises en oeuvre par l'Armée de terre aurait dû exonérer celle-ci de tout effort supplémentaire.

*

* *

Avant de commenter le contenu de la dotation des forces terrestres prévue pour 1998, votre rapporteur rappellera ce qu'implique la conduite de la transition par l'Armée de terre, et présentera un bilan d'étape de la professionnalisation de celle-ci qui, positif à ce jour, semble susciter quelques interrogations pour l'avenir.

*

* *

I. VERS L'ARMÉE DE TERRE PROFESSIONNELLE

Conduite sous une contrainte budgétaire particulièrement forte, la professionnalisation implique une contraction sensible du format de l'Armée de terre du futur, dont l'organisation devra être adaptée à des missions nouvelles, où la projetabilité est devenue un impératif prioritaire.

Confrontée à l'épreuve des faits, la mise en oeuvre de la professionnalisation appelle encore, à ce jour, un bilan favorable, même si des éléments de vulnérabilité paraissent d'ores et déjà affecter ce processus pourtant décisif de la réforme de nos armées.

A. L'ARMÉE DE TERRE DU FUTUR : UNE MUTATION RÉVOLUTIONNAIRE À L'ÉCHÉANCE DE 2002

La professionnalisation des forces, annoncée par le Président de la République le 22 février 1996 et confirmée par la loi de programmation 1997-2002, a eu pour conséquence, pour l'Armée de terre, l'élaboration d'un plan de réorganisation qui, d'une ampleur sans précédent, tire les conséquences des nouvelles conditions d'emploi des forces terrestres et s'inscrit dans une perspective de maîtrise des dépenses publiques.

1. Les missions de la nouvelle Armée de terre

La stratégie d'emploi des forces terrestres a profondément évolué du fait de la fin de l'affrontement Est-Ouest, et de la prolifération des conflits locaux constatée depuis l'effondrement du communisme.

a) L'évolution stratégique

Pendant la guerre froide et au cours des premiers mois qui ont suivi la chute du mur de Berlin, " l'Armée de terre était essentiellement l'instrument d'une stratégie de dissuasion nucléaire -son éventuel engagement en Centre Europe (...) augmentait la menace nucléaire française, surtout depuis la mise en place des armes nucléaires tactiques 2(*)". Ce n'est qu'à la marge qu'intervenait la " stratégie d'action ", mise en oeuvre avant tout pour des interventions outre-mer. Le conflit du Golfe a mis en évidence la nécessité de disposer d'une capacité de projection suffisante pour intervenir dans des conflits régionaux et, ce faisant, a souligné l'intérêt que présenterait, dans cette perspective, la professionnalisation de nos forces.

b) Priorité à la projection

Le " contrat opérationnel " dont est assortie la professionnalisation impose à l'Armée de terre d'être en mesure d'engager simultanément quelque 50 000 hommes, soit globalement dans le cadre de l'Alliance, soit sur deux théâtres différents :

- 30 000 hommes doivent ainsi pouvoir être projetés, et leur soutien assuré, pendant un an, sans relève, au sein d'une coalition, dans le cadre d'une opération de maintien ou de rétablissement de la paix ;

- 5 000 hommes doivent pouvoir être projetés, avec relèves, notamment dans le cadre d'accords bilatéraux de défense.

Parallèlement devra être assuré l'entretien du dispositif prépositionné en outre-mer, dans des conditions faisant toutefois une part accrue aux compagnies tournantes.

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