II. LES PRINCIPALES MESURES PRISES EN 1997
En 1997, on notera la poursuite de la réforme du Fonds d'action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FAS) ainsi que la mise en place d'un programme en faveur de la rénovation des foyers de travailleurs immigrés.
A. LA POURSUITE DE LA RÉFORME DU FONDS D'ACTION SOCIALE (FAS)
Placé depuis octobre 1996 sous la présidence de Mme Colette Codaccioni, le Fonds d'action sociale (FAS) est l'organisme le plus important dans le domaine de l'intégration.
1. Le budget du FAS en 1997
Comprenant 230 personnes dont une centaine dans 14
délégations régionales, le FAS est un établissement
public administratif placé sous tutelle de l'Etat ; il accorde
près de 8.000 subventions à près de 4.000 organismes et
associations.
·
Le budget des interventions sociales du FAS
s'est
élevé à 1,125 milliard de francs en 1996 et
1,115 milliard de francs en 1997.
Conformément aux dispositions de l'article L. 767-2 du
code de la
sécurité sociale
, les ressources du FAS sont
prélevées sur le Fonds national des prestations familiales (FNPF)
par un décret pris après avis du conseil d'administration de la
Caisse nationale d'allocations familiales.
Pour 1997, le décret du 14 mars 1997 a fixé le
prélèvement à 965 millions de francs sur le FNPF,
dont 926,4 millions de francs à la charge de la CNAF et
38,6 millions de francs à la charge de la caisse centrale de
mutualité sociale agricole.
Il convient d'ajouter que le FAS équilibre son budget par un
prélèvement sur le fonds de roulement, des recettes diverses,
telles les titres de recettes et les produits financiers, et
bénéficie de différents concours émanant du Fonds
social européen pour des actions de formation des immigrés. Au
total, les recettes attendues sur ces postes pour 1997 s'élèvent
à 70 millions de francs.
· Le Fonds d'action sociale (FAS) a consacré
268 millions de francs en 1997
à des actions en
matière de
logement
dans le cadre d'aide à la gestion de
foyers de travailleurs migrants et d'actions sociales liées au logement.
L'action du FAS a connu une nette diminution dans le domaine du logement en
raison de la mise en place d'une redevance d'équilibre spécifique
pour les dépenses d'aide à la gestion de foyers et du transfert
des aides spécifiques au logement des immigrés vers l'aide
personnalisée au logement (APL) chaque fois que les normes d'habitation
le permettaient.
Les crédits consacrés à la
formation
se sont
élevés à 225 millions de francs en 1997, dont 124 millions
de francs destinés à des actions d'alphabétisation
auprès de 30.000 personnes environ.
Les actions en faveur des
chômeurs de longue durée
s'élèvent à 60 millions de francs et sont
recentrées sur la formation linguistique des chômeurs de longue
durée immigrés.
En 1997, l'action
sociale et familiale,
en faveur des femmes notamment,
a engagé 266 millions de francs, tandis que l'action en faveur de
l'enfance et de la jeunesse
s'est élevée à
168 millions de francs, en raison notamment des actions liées aux
opérations Ville-Vie-Vacances et aux mesures d'accompagnement scolaire.
Il est à noter que le FAS participe au financement de la politique de la
ville à hauteur de
397,25 millions de francs
en 1997, dans
le cadre des 166 contrats de ville dont le FAS est signataire.
2. La réforme des procédures de fonctionnement
a) La mise en place de la réforme des procédures financières
Par décision de son conseil d'administration du 25
septembre 1996, le FAS a adopté une réforme des règles et
procédures financières visant au respect de deux objectifs
majeurs :
- mettre en place des règles du jeu claires dans les relations entre le
FAS et les associations en garantissant des délais de paiement courts
après la prise de décision ;
- garantir la bonne utilisation des crédits publics, en rapprochant les
règles financières du FAS de celles s'appliquant aux
crédits d'intervention de l'Etat, et en développant les
modalités du contrôle
a priori
et
a posteriori
.
Cette réforme qui avait été préparée avant
l'entrée en fonction de Mme Colette Codaccioni a été
suivie avec beaucoup d'attention et a permis une réelle
amélioration des circuits de paiement de l'établissement.
Il existe désormais une mise en concomitance de l'instruction sociale
et financière des demandes de subvention qui permet de réduire
les délais de paiement.
Dorénavant, les services centraux et régionaux du FAS instruisent
les dossiers afin de préparer les décisions du conseil
d'administration, des commissions régionales, du directeur ou du
délégué régional, selon les cas.
Cette instruction suppose l'analyse des dossiers de demande, une discussion
approfondie avec l'organisme, la prise en compte de divers avis techniques. Les
décisions favorables font l'objet d'une notification et, le cas
échéant, d'une convention ou d'un contrat entre le FAS et
l'organisme bénéficiaire.
Le financement est généralement accordé sous forme de
subvention. Le mandatement est effectué par les services financiers du
FAS, selon les règles de la comptabilité publique.
Il en résulte une accélération des délais de
paiement des subventions. Selon les informations communiquées à
votre rapporteur, les délais de paiement atteignaient fréquemment
un an avant 1996 et certaines subventions étaient même
versées avec un retard de trois ans.
Maintenant, l'ensemble des
subventions seraient versées dans un délai de trois à six
semaines.
La contrepartie de la plus grande rapidité dans le règlement des
dossiers de subvention doit résider dans une plus grande rigueur et une
meilleure efficacité des contrôles opérés a
posteriori sur les associations bénéficiaires.
Le FAS, à la demande des ministères de tutelle, s'est donc
doté d'une procédure d'audit des associations
subventionnées.
Plusieurs agents du FAS effectuent le contrôle des organismes
subventionnés, notamment lorsqu'il s'agit de répondre à
des situations d'urgence et un programme annuel d'audit est arrêté
par le conseil d'administration dont les travaux sont préparés
par un groupe de travail restreint.
Chaque année une cinquantaine d'associations font ainsi l'objet
d'examens approfondis qui portent sur leur gestion, la qualité de leur
action, leur mode de fonctionnement. Les résultats sont fournis aux
instances de décision concernées.
La réussite de l'ensemble de la réforme passait toutefois
également par une déconcentration renforcée des
procédures.
b) Une déconcentration renforcée dans le cadre du décret du 31 mai 1997
Deux mesures essentielles ont été prévues
par le décret du 31 mai 1997
9(
*
)
.
· les commissions régionales pour l'intégration des
populations immigrées (CRIPI) ont été étendues
à l'ensemble des régions.
La composition des CRIPI a été modifiée et le principe de
la parité entre les représentants de l'Etat et des autres
composantes -élus, syndicats, personnalités qualifiées,
notamment- a été posé ; cette modification doit permettre
à chaque préfet de département d'être
représenté au sein des commissions régionales afin de
mieux insérer l'action d'intégration menée par le FAS aux
actions initiées par l'Etat.
Une commission permanente paritaire, de composition réduite, est
créée afin de voter les subventions. Ceci répond aux
soucis d'accélérer le vote des subventions et de recentrer le
rôle des commissions plénières sur le vote des orientations
régionales et l'évaluation des politiques menées.
Par arrêté conjoint du ministre du budget et du ministre en charge
de l'intégration, les délégués régionaux
peuvent se voir conférer la qualité d'ordonnateur secondaire de
l'établissement, ce qui renforce leur compétence
financière.
Cette dernière réforme est la conséquence logique de la
rénovation des règles financières de
l'établissement adoptées en 1996 qui tendent à lier les
procédures d'instructions sociales et financières des demandes de
subventions. Jusqu'en 1996, en effet, les délégations
régionales procédaient en fait à la seule instruction
sociale des dossiers, qui faisaient l'objet d'une décision de principe,
tandis que l'instruction budgétaire par le siège pouvait remettre
en cause ou retarder l'exécution de la décision.
Désormais, les délégations régionales, dont les
effectifs ont été renforcés et le personnel formé
aux techniques budgétaires, procèdent à l'instruction
sociale et budgétaire de manière simultanée et la
décision n'intervient qu'à l'issue de cette phase.
c) La réforme du statut du personnel
Il est à noter que l'article 4 du décret du 31
mai 1997 a levé l'incertitude juridique qui pesait sur les personnels
employés par le FAS depuis son origine.
Il est précisé dorénavant que le personnel du FAS
relève du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif
aux dispositions générales applicables aux agents non titulaires
de l'Etat, sous réserve des dispositions applicables en matière
de conditions de nomination et de rémunération
décidées par le président du FAS après approbation
ministérielle.
d) Le plan stratégique du FAS (1998-2000)
Une réunion du conseil d'administration du FAS
d'octobre 1997 a entériné un plan stratégique pour la
période 1998-2000 qui vise à traduire
" en termes
d'éléments de référence et de critères de
choix "
les orientations gouvernementales et à encadrer la
gestion de l'établissement par un certain nombre de règles tout
en lui assignant des objectifs qualitatifs.
Ce document relativement général, mais utile, rappelle le
rôle du FAS dans le processus d'intégration et les publics
visés. Il détermine les priorités sectorielles et
territoriales d'action du FAS. Il précise enfin les principes
d'attribution des subventions et les principes gouvernant les relations avec
les associations.
B. LA MISE EN PLACE D'UNE PROCÉDURE SPÉCIALE POUR LE FINANCEMENT DE LA RÉHABILITATION DES FOYERS DE TRAVAILLEURS MIGRANTS
1. La situation des foyers de travailleurs migrants
Conçus à l'origine, dans les années 60,
pour accueillir les travailleurs isolés, les
foyers des travailleurs
migrants
(FTM) sont progressivement devenus des lieux d'habitat permanent
pour les résidents.
Ainsi, malgré les évolutions économiques et les
modifications de la réglementation de l'immigration subsistent encore,
en 1997, 710 FTM pour une capacité offerte d'environ 130.000 lits. La
SONACOTRA gère 57 % du parc pour 40.000 lits environ, le reste est
pris en charge par des associations de la loi de 1901. Près de 35 %
des FTM sont en région Ile-de-France.
M. Henri Cuq a remis un rapport en avril 1996 sur "
la situation
et le
devenir des foyers de travailleurs migrants
" qui constatait que
les
foyers ne répondaient plus à leurs objectifs initiaux et que la
formule conçue à l'origine pour de l'accueil temporaire
était devenue une solution de logement quasi définitif. La
clientèle a évolué dans sa composition et son origine et a
vieilli.
Plus grave encore, les foyers, peu ou pas pris en compte dans le cadre des
politiques urbaines locales, n'ont pu jouer leur rôle
d'intégration. Ce désintérêt a conduit à des
situations inacceptables sur le plan de la sécurité sanitaire et
des personnes, comme sur celui des coûts induits.
Il convient de rappeler que M. Alain Juppé, Premier ministre, avait
demandé, par lettre du 9 juillet 1996, à M. Pascal,
président de la commission nationale pour le logement des
immigrés (CNLI), d'animer un groupe de travail interministériel
pour étudier la mise en oeuvre des préconisations du rapport.
Plusieurs thèmes avaient été retenus par le groupe de
travail :
- la refonte du barème de l'allocation temporaire de logement (ATL)
versée par le FAS pour le rapprocher de celui de l'APL pour environ
18 % des lits ;
- la réorientation des aides du FAS en vue de rationaliser les
critères d'attribution aux organismes gestionnaires et moderniser le
secteur ;
- la mise au point d'un titre de résident et d'un comité de
résidents représentatif ;
- la réalisation d'études et de propositions sur
différents aspects de la vie dans les foyers : le vieillissement des
résidents, la suroccupation dans les foyers africains, les
activités économiques, le suivi sanitaire des résidents...
La mission confiée à M. Pascal n'a pas été
renouvelée par le Gouvernement après juin 1997.
2. Les mesures prises dans le cadre de la mise en place de l'Union économique et sociale pour le logement (UESL)
Pour mémoire, il convient de rappeler que la commission
nationale pour le logement des immigrés (CNLI), créée par
arrêté du 11 mai 1976, avait reçu pour mission de mettre en
oeuvre et de coordonner les dispositions de l'article 61 de la loi de finances
pour 1975, définissant le cadre juridique permanent d'une politique
spécifique en faveur du logement des travailleurs immigrés et de
leur famille. A cette fin, une fraction (dite 1/9ème prioritaire) de la
participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC ou
" 1 % " logement) était affectée prioritairement
à cette action.
A partir de 1987, une procédure de déconcentration de
l'affectation des fonds du 1/9ème prioritaire (étendue en 1988
aux populations défavorisées) avait été mise en
place, à l'exception d'une réserve nationale de 15 %
(créée par arrêté du 28 mars 1988)
gérée par la CNLI et utilisée pour le financement
d'opérations spécifiques agréées par les ministres
des affaires sociales et du logement, sur proposition ou après
consultation de la CNLI.
La CNLI s'est vu attribuer une nouvelle mission dans le cadre de la convention
signée le 14 mai 1997 entre l'Etat et l'Union d'économie sociale
pour le logement (UESL).
Cette convention fait suite à la création par une loi du 30
décembre 1996 de l'Union d'économie sociale pour le logement,
organe fédérateur des comités interprofessionnels du
logement (CIL) et des chambres de commerce et d'industrie (CCI), organismes
agréés pour le 1 % logement.
La convention signée le 14 mai 1997 entre l'Etat et l'UESL traite des
modalités de l'emploi du 1 % patronal en faveur du logement des
populations défavorisées éprouvant des difficultés
particulières pour se loger. Renonçant au dispositif
administré précédent, la convention prévoit la
suppression des enveloppes déconcentrées et de la réserve
nationale gérée par la CNLI, ainsi que l'abandon des
procédures d'agrément ministériel et préfectoral.
La nouvelle organisation s'inscrit dans une démarche qui réduit
sensiblement l'intervention de l'Etat, sauf toutefois en ce qui concerne les
foyers de travailleurs migrants.
La convention prévoit, en effet, un effort prioritaire en faveur des
foyers de travailleurs migrants, non encore conventionnés à
l'APL,
" dont certains nécessitent un traitement d'urgence au
regard du bâti, de la sécurité physique et des conditions
générales d'occupation. Il s'agit, à la fois, d'offrir
à leurs résidents des conditions de vie dignes, d'éviter
pour l'avenir le renouvellement des phénomènes de suroccupation,
de lutter contre les phénomènes d'isolement et de repli sur des
modes de vie collective. Il s'agit également de favoriser l'insertion
des résidents dans le parc de logements sociaux et la mixité
sociale dans les foyers réhabilités. "
Un plan quinquennal, financé à hauteur de
1.800 millions de
francs
en " 1/9ème prioritaire ", soit
360 millions
de
francs par an
, est affecté à cet objectif et doit donner lieu
chaque année à une liste de projets arrêtés sur
proposition de la CNLI.
Le suivi de la convention sera assuré annuellement par un rapport de la
CNLI qui
" évaluera les actions mises en oeuvre pour les
immigrés en recensant notamment les difficultés
particulières rencontrées dans certains
départements ".
Lors de son audition devant la commission, Mme Martine Aubry, ministre de
l'emploi et de la solidarité, a confirmé le maintien de
l'enveloppe de 1,8 milliard de francs sur cinq ans décidée
dans le cadre de la convention du 14 mai 1997 précitée
signée par le précédent Gouvernement.
Mme la ministre a précisé que, pour pouvoir engager une partie
des 360 millions de francs en 1997, il avait été
demandé à la CNLI de saisir les préfets afin de dresser
une liste d'opérations de réhabilitation qui étaient
prêtes et dont les cofinancements étaient assurés.
Pour les années suivantes, le ministère de l'emploi et de la
solidarité devrait travailler conjointement avec le ministère du
logement et le FAS pour définir notre politique en direction des foyers
de travailleurs immigrés et assurer la nécessaire coordination de
tous les financements, y compris de ceux du FAS qui viendront en appui, dans
les opérations de réhabilitation, par la mise en place de
maîtrises d'oeuvre sociale.
Votre rapporteur se félicite de la poursuite du programme de
réhabilitation des foyers des travailleurs migrants dans le cadre de
l'enveloppe financière dégagée dans le cadre de l'UESL,
tout en souhaitant que le travail d'identification sur les foyers en
difficulté mené par la CNLI en 1996 et 1997 puisse être
pris en considération.