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INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le budget du logement pour 1997, dans un contexte économique sensiblement moins favorable que celui qui préside aujourd'hui, était marqué par une volonté d'équilibre. Il comprenait notamment une action renouvelée en faveur du logement des plus démunis, une augmentation de 8 % des crédits de l'Etat affectés aux aides personnelles au logement pour solvabiliser les Français à faibles revenus, une réforme des aides à la construction de logements sociaux locatifs par application du taux réduit de TVA à 5,5 % et la poursuite du prêt à taux zéro pour permettre aux Français de condition modeste d'accéder à la propriété.

L'objectif était clair : assurer la meilleure fluidité possible de la " chaîne du logement " dans une perspective de promotion sociale, compte tenu d'un contexte budgétaire très tendu. Tous les maillons de cette chaîne étaient pris en compte : l'hébergement d'urgence, les logements d'insertion, les logements sociaux, l'accession sociale à la propriété et l'investissement locatif. La sortie du logement social collectif vers le logement individuel était encouragée à un double titre : elle répond au souhait des Français de condition modeste et permet de réattribuer des logements sociaux qui conservent toute leur utilité dans le cadre d'un politique globale du logement.

Le projet de budget pour 1998 s'inscrit dans un autre contexte. Le total des dépenses ordinaires et des crédits de paiement demandés pour 1998 est en baisse de 1,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1997. Toutefois, lorsque l'on additionne le total inscrit dans le fascicule logement (39,833 milliards de francs) aux comptes spéciaux du Trésor, c'est-à-dire 7,4 milliards de francs pour le Fonds pour le financement de l'accession à la propriété et 510 millions d'autorisations de programme que le fonds d'aménagement de la région Ile-de-France devrait accorder pour la construction sociale, les crédits pour 1998 atteignent 47,7 milliards de francs, en progression de 6,4 % .

Par rapport à l'année dernière, l'examen des priorités qui ont été retenues illustre un moindre attachement à l'accession sociale à la propriété, une préférence marquée pour le logement collectif social et une volonté de favoriser une hausse des revenus de transfert.

Le Gouvernement a ainsi défini quatre priorités en matière de logement pour 1998 :

- les travaux de réhabilitation, de rénovation et de transformation réalisés par les bailleurs sociaux seront soumis au taux réduit de TVA de 5,5 % ;

- l'effort de construction de logements sociaux sera poursuivi avec des moyens financiers supplémentaires ;

- un effort de réhabilitation des logements sociaux et des logements privés sera entrepris ;

- l'augmentation des revenus de transfert à travers l'actualisation et la revalorisation des aides personnelles au logement décidée en juillet 1997 devrait être confirmée en juillet 1998.

La viabilité de cette politique du logement révisée repose sur deux hypothèses : les objectifs ambitieux en matière de construction doivent pouvoir être tenus et répondre à une véritable demande et les crédits ne doivent pas être victimes de la régulation budgétaire en cours d'exécution au motif qu'ils seraient devenus sans objet. La commission des Affaires sociales souhaite que les hypothèses retenues par le Gouvernement se confirment, ce budget aura alors permis un effort sensible en faveur du logement social. Elle regrette par contre qu'il s'accompagne de mesures défavorables aux Français de condition modeste, notamment à travers la reconfiguration du prêt à taux zéro. Elle considère que ce déséquilibre ne peut perdurer qu'au détriment d'une vision globale de la politique du logement.

La commission des Affaires sociales souhaite que soient préservées et développées les mesures en faveur du logement intermédiaire, de l'accession à la propriété et du logement des personnes en difficulté qui constituent en réalité les points faibles du projet de budget. Elle constate toutefois que le ministre a annoncé pour l'avenir plusieurs textes dont un sur un statut du bailleur privé et un portant sur la lutte contre l'exclusion.

*

* *

Dans ces conditions et après avoir fait observer que ce projet de budget comprenait un certain nombre de dispositions dignes d'intérêt, la commission des Affaires sociales a souhaité s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption des crédits du logement social dans le projet de budget pour 1998.

Budget du logement

En M.F.


LFI 1997


PLF 1998

Evolution en %

AP

DO ou CP

AP

DO ou CP

DO ou CP

AIDES À LA PERSONNE

Aides personnelles au logement

29.730

33.155

+ 11,5

Accompagnement social (FSL, ALT, FAAD)

450

457(1)

+ 1,5

TOTAL AIDES À LA PERSONNE

30.180

33.612

+ 11,4

AIDES À LA PIERRE

Ligne fongible

2.695

3.575

2.928

3.197(2)

- 10,5

ANAH

2015

1.893

2.200

2.105

+ 11,2

PAH

600

710

800

690

- 2,8

Sous total interventions dans l'ancien

2.615

2.603

3.000

2.795

+ 7,4

Prêt à taux zéro

7.000

7.000

6.260

6.640

- 5,1

FGAS

400

400

260

260

n.s.(3)

Sous total accession à la propriété

7.400

7.400

6.520

6.900

- 6,7

Opérations les plus sociales

348

179

350

349

+ 95

Divers

168

100

64

124

+ 24

TOTAL AIDES À LA PIERRE

13.226

13.857

12.862

13.365

- 3,5

Autres (études, information, associations)

35

94

29

98

+ 4

TOTAL DÉPENSES BUDGÉTAIRES

13.261

44.131

12.891

47.075

+ 6,7

MESURES FISCALES

TVA à 5,5 % pour les PLA neufs

1.300

2.020

TVA à 5,5 % pour les travaux HLM sur le parc existant

-

2.200

(1) En 1998, les crédits consacrés aux FSL et à l'ALT ne sont plus financés par un compte d'affectation spéciale, alimenté par la taxe sur les surloyers, mais rebudgétisés. La recette 1997 de la taxe sur les surloyers sera nettement inférieure aux 440 millions de francs inscrits en LFI 1997.

(2) La suppression des subventions PLA, consécutive au PLA fiscal d'octobre 1996, produit des effets sur plusieurs années compte tenu de la durée d'une opération PLA. En revanche, la dépense fiscale (voir " mesures fiscales " au bas du tableau) progresse. Le total des aides budgétaires et fiscales au logement locatif social passe de 4.875 millions de francs à 7.417 millions de francs, soit + 52 %.

(3) Reports de crédits fin 1997 attendus.

I. LE DÉVELOPPEMENT DU LOGEMENT COLLECTIF À CARACTÈRE SOCIAL EST PRIVILÉGIÉ

Les aides à la pierre dans le budget du logement

Les programmes physiques

1996 (réalisé)

1997 LFI

1998 PLF

PLA

48.000

50.000

50.000

dont ancien

5.000

5.000

PLA-TS

11.000

30.000

30.000(2)

dont ancien

20.000

20.000

Total PLA

59.000

80.000

80.000

PALULOS

99.000

100.000(1)

120.000

Prêt à 0 %

144.000

120.000

110.000

PAH

72.000

60.000(1)

80.000

ANAH

110.000

90.000(1)

105.000

(1) 50.000 PALULOS, 30.000 PAH et 20.000 ANAH supplémentaires ont été financés par le décret d'avance du 9 juillet 1997.

(2) dont 10.000 bénéficiant d'une subvention majorée

A. L'EFFORT DE CONSTRUCTION DE LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX EST CONFIRMÉ

1. La réforme du financement de la construction de logements locatifs sociaux est maintenue

Le précédent ministre du logement, M. Pierre-André Périssol avait engagé en 1996 la réforme du financement des logements locatifs sociaux.

Pour ce qui est des opérations d'acquisition-amélioration pour lesquelles la subvention de l'Etat est maintenue, le calcul de l'assiette est réalisé maintenant en fonction de la surface utile de l'opération et non plus par plafonnement à 90 % du prix de référence de l'opération.

Pour ce qui est des opérations de construction, la subvention de l'Etat a été remplacée, à compter du 1er octobre 1996, par l'application d'un taux de TVA à 5,5 % au prix de revient des opérations. On peut noter qu'une subvention s'ajoute au bénéfice de l'application du taux réduit de TVA pour le financement de la construction de logements très sociaux. Le taux de la subvention est au plus égale à 8 % pour les opérations d'habitat adapté aux populations rencontrant des difficultés particulières ; à titre exceptionnel, le préfet peut, par dérogation, porter ce taux à 13 %.

2. L'offre des PLA-TS est diversifiée pour s'adapter à l'ensemble des publics

Les objectifs de logements financés pour 1998 sont identiques à ceux de 1997 avec un total de 80.000 qui comprend 45.000 PLA1(*) normaux, 30.000 PLA-TS et 5.000 PLA-CFF. Il convient de noter que pour aider les personnes en difficulté d'insertion, un programme spécifique de 10.000 PLA-TS parmi les 30.000 programmés pourra bénéficier d'une subvention majorée dont le taux sera porté à 20 %.

Pour résoudre les problèmes des quartiers très dégradés dans lesquels des réhabilitations sont très difficiles, le Gouvernement a souhaité réserver 5.000 PLA à des opérations de " démolition-reconstruction " qui pourraient faire l'objet de formules de cofinancements avec les collectivités locales. Ces PLA bénéficieraient du taux de TVA réduit à 5,5 % et d'une subvention de 5.000 francs. Ces aides auraient pour objectif de limiter les loyers de sortie de ces programmes aux loyers des logements détruits.

L'effort fourni en matière de financement de ce programme est important puisque la dotation des PLA-TS est quasiment doublée, elle passe de 855 millions à 1.600 millions de francs, certains observateurs s'interrogent même sur son surdimensionnement.

Cependant, comme l'ont déjà fait remarquer certains intervenants à l'Assemblée nationale, le bon équilibre financier de ces opérations pourrait être menacé par une diminution des capacités d'intervention du 1 %. Dans cet esprit, il serait souhaitable que ce dispositif ne soit pas mis à contribution du budget de l'Etat pour financer les aides à la personne comme c'est le cas cette année pour 500 millions, ceci de plus sans que la concertation habituelle n'ait pris place.

Crédits disponibles (cumulant LFI, LFR et reports), consommation en montant de subvention et en nombre de logements financés

PLA I

PLA-TS

Années

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Crédits disponibles

300

457,8

516,5

631,9

912,1

1.297,63

844,1

Objectif annoncé (en nombre de logements)


10.000


10.000


10.000


10.000


20.000


28.000


20.000

Montants de subvention consommés (MF)


229,9


358,2


408,2


426,4


782,0


1.160,5


735,7

Taux de consommation

76,6 %

78,2

79,0 %

67,4 %

85,7 %

89,4 %

87,2 %

Nombre de logements PLAI ou PLATS financés


5.075


6.334


7.016


6.908


11.078


15.481


11.419

Montant moyen de subvention (F)


45.315


56.554


58.188


61.731


70.591


74.964

non significatif

Le tableau ci-dessus illustre le fait que les résultats obtenus en matière de construction de logements sociaux ont souvent été en deçà des objectifs annoncés depuis 1990.

En 1995, dans le cadre du plan gouvernemental d'urgence, une dotation supplémentaire de 465 millions de francs réservée aux PLA-TS a été ouverte en loi de finances rectificative pour 1995.

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