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2. Un dispositif de vérification fondé sur l'équilibre entre intrusion et protection de l'Etat inspecté

Depuis que les "mesures de confiance et de sécurité" (MDCS), adoptées en 1986 dans le cadre de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), ont mis en oeuvre le principe de la vérification sur place, les traités de désarmement adoptés ultérieurement ont prévu l'adoption de mécanismes de vérification, qu'il s'agisse du traité relatif aux Forces conventionnelles en Europe, du traité américano-soviétique sur les Forces nucléaires intermédiaires ou, plus récemment, du traité sur l'Interdiction complète des essais nucléaires. On remarque d'ailleurs de nombreux points communs entre ce dernier et la convention du 13 janvier 1993, s'agissant essentiellement de la volonté d'assurer un certain équilibre entre les larges pouvoirs reconnus aux inspecteurs afin de garantir l'efficacité du contrôle effectué, et le souci de préserver les intérêts supérieurs de l'Etat inspecté.

Le système de contrôle de l'application de la convention sur l'interdiction des armes chimiques s'appuie, d'une part, sur la vérification systématique des déclarations transmises par les Etats en application des articles III et VI de la convention et, d'autre part, sur l'organisation exceptionnelle d'inspections relativement inopinées, dites par mise en demeure, demandées par un Etat partie, en cas de doute sur le comportement d'un autre Etat.

Les mesures prévues par la convention en matière de vérification et d'inspection ont fait l'objet de plusieurs vérifications préalables, dans le cadre de simulations effectuées aux Etats-Unis, au Canada et aux Pays-Bas, afin d'évaluer les chances de succès des inspections envisagées. Ces essais auraient établi la possibilité de procéder à des contrôles efficaces, sans pour autant remettre en question, dans l'intérêt des Etats inspectés, le caractère confidentiel des informations susceptibles d'être recueillies par les équipes de contrôle au cours d'une inspection.

a) Les vérifications des déclarations

Les déclarations transmises par les Etats à l'OIAC, conformément à l'article III de la convention, font l'objet de vérifications systématiques par inspection sur place.

Les articles IV et V de la convention prescrivent aux Etats de donner accès aux armes chimiques, aux installations de fabrication d'armes chimiques ainsi qu'aux installations de destruction d'armes chimiques déclarées à l'OIAC, afin que celles-ci fassent l'objet d'inspection sur place.

Un régime comparable de vérification systématique est applicable, dans le cadre des activités non interdites conduites en application de l'article VI de la convention, aux produits chimiques du tableau 1, qui présentent les risques les plus importants.

L'Annexe sur la vérification définit les modalités concrètes de mise en oeuvre de ces mesures de vérification.

- Chaque installation déclarée fait l'objet d'une inspection initiale (y compris les sites de stockages d'armes anciennes ou abandonnées), destinée à vérifier les renseignements fournis et à planifier les activités de vérification future. Au ler décembre 1997, 95 inspections initiales avaient été effectuées sur le territoire de vingt Etats parties. Parmi les sites ayant fait l'objet de ces visites, on comptait les 34 installations de production d'armes chimiques déclarées à ce jour à l'OIAC.

- Puis les Etats Parties concluent avec l'OIAC, dans les 180 jours suivant l'entrée en vigueur de la convention à leur égard, un accord d'installation qui régit la fréquence et la portée des inspections dans chaque installation déclarée.

L'inspection initiale peut conduire à la mise en place de systèmes de surveillance continue (caméras...), ainsi qu'à la pose de scellés, ou toute autre procédure de contrôle des stocks.

- L'inspection systématique combine l'inspection sur place et la surveillance au moyen d'instruments installés sur place. Selon l'Annexe sur la vérification (troisième partie, point 44), les installations de stockage d'armes chimiques sont inspectées de manière à rendre impossible toute prévision de la date de l'inspection.

Dans le même esprit, les installations de fabrication d'armes chimiques font l'objet de vérifications systématiques, comportant, en fonction de l'accord d'installation, examens visuels, contrôle et entretien de scellés, et prélèvement et analyse d'échantillons. L'objectif est de s'assurer, dans un premier temps, de la cessation de toute activité dans ces installations, puis de la destruction de celles-ci.

- Les activités non interdites, conduites conformément à l'article VI de la convention, relèvent d'un système de contrôle moins contraignant.

. En ce qui concerne les activités non interdites mettant en oeuvre des produits du tableau 2, le délai d'accomplissement des inspections initiales est prévu de manière relativement large (dans les trois premières années suivant l'entrée en vigueur de la convention) par rapport aux délais prévus à l'égard des activités interdites (l'inspection initiale intervient, en général, entre le 90e et le 120e jour suivant l'entrée en vigueur de la convention à l'égard de l'Etat concerné).

Le rythme et le nombre des inspections ultérieures dépendent de la toxicité des produits chimiques fabriqués et de celle de leurs composants, de la quantité de produits chimiques stockés, et de la capacité de production des usines considérées. L'Annexe sur la vérification ne prévoit pas de surveillance au moyen d'instruments installés sur place. Le nombre d'inspections sur place susceptibles d'être effectuées sur un même site est limité à deux par an (compte non tenu des inspections pour mise en demeure : voir infra, b).

Les inspections visent de manière générale à vérifier l'absence de produits chimiques du tableau 1, ainsi que le non-détournement de produits du tableau 2 à des fins non interdites par la convention, et, de manière générale, la conformité des volumes produits, traités ou consommés avec les données déclarées.

. En ce qui concerne les activités non interdites mettant en oeuvre des produits du tableau 3, l'Annexe sur la vérification subordonne l'organisation d'inspections initiales à des critères quantitatifs : seuls les sites produisant plus de 200 tonnes de produits chimiques du tableau 3 font l'objet de telles visites.

Les seules inspections effectuées sont déterminées de manière aléatoire. L'Annexe sur la vérification précise qu'elles doivent être géographiquement équitablement réparties. Les inspections sur un même site sont, là encore, limitées à deux par an, compte non tenu des inspections par mise en demeure.

. Dans le cas des autres installations de produits chimiques, des inspections sur place sont prévues, trois ans après l'entrée en vigueur de la convention, si la Conférence des Etats-parties ne s'y oppose pas, pour les sites fabriquant plus de 200 tonnes de produits chimiques organiques ou de produits PSF. L'objectif des inspections est de vérifier que les activités de ces sites concordent avec les renseignements fournis dans les déclarations.

. Notons que l'ensemble des opérations de vérification prévues pour 1998 portera sur environ 326 inspections.

b) Les inspections par mise en demeure

L'article IX définit les procédures exceptionnelles applicables, à la demande d'un Etats-partie, en cas de "doute quant au respect de la Convention ou une préoccupation au sujet d'une question connexe qui serait jugée ambiguë".

L'article IX invite tout d'abord les Etats parties à "tout mettre en oeuvre pour éclaircir et régler, par un échange d'informations et par des consultations entre eux", toute question suscitant quelque préoccupation, afin d'éviter d'en arriver à une inspection par mise en demeure.

- Dans cette hypothèse, l'Etat partie qui reçoit une demande d'éclaircissement fournit, dans un délai de dix jours, des "informations suffisantes pour lever ce doute ou cette préoccupation". L'article IX rend également possible l'organisation, par consentement mutuel, d'inspections spécifiques entre les Etats concernés.

- Les inspections par mise en demeure ont pour objet exclusif d' "élucider et de résoudre toutes questions liées au non-respect éventuel" des stipulations de la convention, si la procédure de la demande d'éclaircissement ci-dessus évoquée n'a pas abouti de manière satisfaisante. L'article IX engage les Parties à s'abstenir de demandes d'inspection sans fondement, et d'éviter les abus. "L'inspection par mise en demeure est effectuée à seule fin d'établir les faits se rapportant au non-respect éventuel de la convention". Le Conseil exécutif peut s'opposer à une inspection dont il estimerait la demande "frivole" ou "abusive".

L'Etat inspecté est informé de la demande d'inspection dont il fait l'objet au moins douze heures avant l'arrivée prévue de l'équipe d'inspection au point d'entrée sur son territoire.

L'Annexe sur la vérification (dixième partie) apporte de nombreuses précisions sur le déroulement des inspections par mise en demeure.

.
L'équipe d'inspection est constituée au coup par coup, en assurant une représentation géographique aussi large que possible, et en excluant tout ressortissant de l'Etat inspecté et de l'Etat ayant requis l'inspection, de même que tout inspecteur récusé par l'Etat inspecté.

. L'inspection commence par le verrouillage du site inspecté : surveillance des sorties, établissement de registres de trafic, prise de photographies, enregistrements vidéo ... L'équipe d'inspection est en droit d'inspecter les véhicules quittant le site.

. Les activités de contrôle sur le périmètre inspecté consistent notamment en prélèvements d'échantillons d'air, de sol et d'effluents.

. L'inspection ne dépasse pas 84 heures (compte non tenu des délais préalables à sa mise en oeuvre effective : 108 heures peuvent ainsi séparer l'arrivée de l'équipe sur le territoire de l'Etat concerné, et l'accès des inspecteurs au périmètre inspecté).

. L'Etat requérant l'inspection peut solliciter la présence d'observateurs pendant l'inspection. L'Etat inspecté peut désigner des accompagnateurs, chargés d'assister aux activités d'inspection.

. Le comportement de l'équipe d'inspection doit être "le moins intrusif possible", et exclure la recherche d'informations sans rapport avec l'obtention des faits destinés à dissiper le doute quant au non-respect de la convention.

c) Caractère intrusif de l'inspection et respect des droits de l'Etat inspecté

L'une des difficultés contribuant à expliquer les délais nécessaires à l'adoption de la convention du 13 janvier 1993 est le souci de parvenir à un équilibre satisfaisant entre, d'une part, l'efficacité des procédures de vérification et de contrôle supposant une certaine intrusivité des mécanismes d'inspection et, d'autre part, le respect des intérêts supérieurs de chaque Etat. L'étendue des prérogatives reconnues aux équipes d'inspection devait donc être compensée notamment par des stipulations garantissant un traitement adapté de l'information confidentielle susceptible d'être abordée dans le cadre d'une inspection. En dépit du caractère quelque peu intrusif des processus de vérification prévus par la convention du 13 janvier 1993, force est de constater que celle-ci préserve dans une large mesure les droits des Etats inspectés.

(1) L'étendue des pouvoirs des équipes d'inspection

En règle générale, l'Annexe sur la vérification (deuxième partie) engage les Etats, quel que soit le processus de vérification considéré (inspection initiale, inspection par mise en demeure, vérifications systématiques et de routine), à permettre aux membres des équipes d'inspection de jouir des privilèges et immunités accordés aux agents diplomatiques (inviolabilité de leurs bureaux et locaux d'habitation, de leurs documents et correspondances...).

Les Etats inspectés sont tenus de fournir à l'équipe d'inspection ce dont elle a besoin (matériel de communication, services d'interprétation, bureaux, hébergement, repas, soins médicaux, moyens de locomotion...). L'OIAC rembourse néanmoins à l'Etat inspecté les dépenses effectuées pour l'équipe d'inspection.

En ce qui concerne la conduite des inspections, les droits reconnus aux équipes d'inspection et définis en termes très généraux par l'Annexe sur la vérification visent :

- le libre accès aux sites d'inspection,

- le droit de s'entretenir librement avec tout membre du personnel de l'installation inspectée,

- la possibilité de prendre des photographies (il doit y avoir à leur disposition des appareils à développement instantané),

- la consultation des documents et relevés jugés nécessaires à l'accomplissement de leur mission,

- le droit de demander des "demandes d'éclaircissement au sujet d'ambiguïtés apparues durant l'inspection",

- les prélèvements d'échantillons et, le cas échéant, l'analyse sur place de ceux-ci.

L'Etat inspecté est, de manière générale, tenu d'apporter son concours aux équipes d'inspection.

(2) Une certaine prise en compte des intérêts des Etats inspectés

Les droits des Etats inspectés, définis principalement par l'Annexe sur la vérification et par l'Annexe sur la confidentialité, limitent quelque peu, en réalité, les prérogatives des équipes d'inspection et le caractère intrusif des opérations de vérification.

- Les Etats ont le droit de récuser certains inspecteurs et assistants d'inspection, dès la transmission aux Etats parties, par l'OIAC, des listes des membres des équipes d'inspection. Les personnels récusés ne sont pas habilités à participer à des opérations de vérification sur le territoire des Etats qui les ont refusées.

Dans le même esprit, l'Annexe sur la confidentialité prescrit aux équipes d'inspection de protéger les informations confidentielles auxquelles elles pourraient avoir accès au cours d'opérations de vérification. Ainsi les inspecteurs ne doivent-ils demander que les informations qui leur sont nécessaires pour s'acquitter de leur mandat, et s'engagent-ils à ne pas consigner les données recueillies incidemment, et qui n'intéresseraient pas la vérification du respect de la convention.

L'Etat inspecté peut donc indiquer à l'équipe d'inspection le matériel, la documentation ou les zones qu'il considère comme sensibles et sans rapport avec le but de l'inspection. Les Etats-parties ne peuvent cependant prendre de mesures pour protéger la confidentialité des informations qu'à la condition qu'ils s'acquittent de leur obligation de démontrer qu'ils respectent la convention.

- Dans le cas d'inspections par mise en demeure, procédure exceptionnelle destinée à apporter tous les éclaircissements possibles en cas de doute sur le respect de la convention par un Etat, l'équipe d'inspection doit être "guidée par le principe suivant lequel il convient qu'elle effectue l'inspection par mise en demeure de la manière la moins intrusive possible" (article IX - 19). L'Annexe sur la vérification (dixième partie) prescrit une gradation dans l'intrusion : "Chaque fois que possible, (l'équipe d'inspection) commence par suivre les procédures les moins intrusives qu'elle juge acceptables et ne passe à des procédures plus intrusives que si elle l'estime nécessaire".

Par ailleurs, le déroulement de l'inspection ne doit pas "entraver ou retarder de façon déraisonnable le fonctionnement normal de l'installation".

Les modalités et le contenu d'une inspection par mise en demeure sont définis principalement par accord entre l'équipe d'inspection et l'Etat inspecté.

Ainsi le périmètre du site inspecté fait-il l'objet de négociations entre l'Etat inspecté et l'équipe d'inspection : consulté en vue de la définition du périmètre final, l'Etat inspecté peut proposer un périmètre alternatif. Faute d'un accord dans les 72 heures, ce dernier devient le périmètre final.

De même, c'est par négociations entre l'équipe d'inspection et l'Etat inspecté qu'est définie la portée des opérations de vérification :

- nature des activités d'inspection elles-mêmes (parmi lesquelles le prélèvement d'échantillons),

- renseignements à fournir par l'Etat inspecté,

- étendue de l'accès reconnu aux inspecteurs à l'intérieur du périmètre final.

Ces diverses possibilités reconnues à l'Etat inspecté sont cependant limitées par l'obligation faite à l'Etat qui ne donnerait pas pleinement accès à ses activités ou aux informations rendues nécessaires dans le cadre d'un contrôle international, de fournir toutes les informations alternatives possibles pour dissiper toute préoccupation quant à son respect de la convention.

En ce qui concerne le respect de la confidentialité pendant les inspections par mise en demeure, l'Etat inspecté peut demander à recourir à des moyens très diversifiés afin de protéger les installations sensibles et d'empêcher la divulgation de données confidentielles sans rapport avec les armes chimiques :

- limitation de l'analyse d'échantillons à la détermination de la présence de produits des tableaux 1, 2 ou 3 ;

- limitation de l'accès à certaines parties du périmètre inspecté à un inspecteur donné ;

- fermeture de la connexion des systèmes informatiques ;

- détermination de "techniques d'accès sélectif aléatoire", les inspecteurs n'étant admis que dans un pourcentage ou un nombre donné de bâtiments de leur choix pour conduire leur inspection.

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