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Rapport n° 292 - Projet de loi adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture relatif à la nationalité


M. Christian BONNET, Sénateur


Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale - Rapport n° 292 - 1997-1998



Table des matières







LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le jeudi 12 février 1998 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois du Sénat a examiné en nouvelle lecture, sur le rapport de M. Christian Bonnet, le projet de loi relatif à la nationalité.

Ce projet de loi repose sur une disposition essentielle : le principe de l'acquisition automatique de la nationalité française à l'âge de la majorité par les jeunes nés en France de parents étrangers et y résidant.

En première lecture, jugeant que ce projet de loi n'était ni urgent, ni nécessaire, ni opportun, le Sénat a souhaité le maintien de l'exigence d'une démarche individuelle volontaire pour l'acquisition de la nationalité française par les jeunes nés en France de parents étrangers, instituée par la loi du 22 juillet 1993, et a donc été conduit à supprimer toutes les dispositions du projet de loi tendant à revenir sur cette réforme récente du droit de la nationalité.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a rappelé que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion après cette première lecture n'avait pu que constater que les travaux des deux assemblées sur ce texte reposaient sur des philosophies inconciliables et qu'il était, dès lors, impossible de parvenir à un accord.

Il a expliqué que l'Assemblée nationale, n'ayant tenu aucun compte du travail du Sénat, même sur les points les plus techniques, avait adopté en nouvelle lecture un texte ne différant en rien de son texte de première lecture, à une seule exception près concernant la preuve de la nationalité française des Alsaciens-Mosellans.

Un débat approfondi et détaillé ayant déjà eu lieu au Sénat sur ce texte en première lecture, le rapporteur a estimé inutile de poursuivre une discussion à laquelle l'Assemblée nationale se refusait.

En conséquence, la commission des Lois a décidé de proposer au Sénat d'adopter une motion tendant à opposer une question préalable au projet de loi relatif à la nationalité, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Mesdames, Messieurs,

A la suite de l'échec de la commission mixte paritaire réunie le 4 février 1998 au Palais du Luxembourg, l'Assemblée nationale a adopté en nouvelle lecture, le 11 février, le projet de loi relatif à la nationalité.

Ce texte, que le Sénat est aujourd'hui appelé à examiner à son tour en nouvelle lecture, constitue la reprise intégrale du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, fondé sur une disposition essentielle : le principe d'une acquisition automatique de la nationalité française à l'âge de la majorité par les jeunes nés en France de parents étrangers et y résidant.

En effet, l'Assemblée nationale n'a aucunement pris en considération les arguments qui avaient conduit le Sénat à proposer le maintien de l'exigence d'une manifestation de volonté pour l'acquisition de la nationalité française par ces jeunes, instituée par la loi du 22 juillet 1993 réformant le droit de la nationalité, et donc à supprimer tous les articles du projet de loi tendant à la remettre en cause.

I. LES TRAVAUX DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE : LE REJET DES DISPOSITIONS REMETTANT EN CAUSE L'EXIGENCE D'UNE DÉMARCHE VOLONTAIRE POUR L'ACQUISITION DE LA NATIONALITÉ FRANÇAISE PAR LES JEUNES NÉS EN FRANCE DE PARENTS ÉTRANGERS

Saisi d'un projet de loi revenant sur le principal fondement d'une réforme du droit de la nationalité adoptée moins de cinq ans auparavant, le Sénat a jugé souhaitable que le peuple puisse se prononcer sur la nouvelle réforme envisagée. Le droit de la nationalité lui est en effet apparu trop essentiel et trop intimement lié à l'identité de la Nation pour être bouleversé au gré de chaque alternance. Aussi a-t-il adopté, le 18 décembre 1997, sur le rapport de M. Jacques Larché, président de votre commission des Lois, une motion présentée par 82 de nos collègues, tendant à proposer au Président de la République de soumettre au référendum le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à la nationalité.

Toutefois, l'Assemblée nationale n'ayant pas à son tour adopté cette motion, le Sénat a été amené à poursuivre l'examen du projet de loi en première lecture, les 13 et 14 janvier 1998. Il a alors suivi les propositions de votre commission des Lois qui, retenant l'argumentation développée par votre rapporteur, avait jugé que ce projet de loi n'était ni nécessaire, ni opportun, qui plus est en urgence.

- Ni nécessaire, car rien ne justifie de remettre en cause dans son principe la manifestation de volonté de devenir Français instituée par la loi du 22 juillet 1993 sur la base des propositions largement consensuelles de la Commission de la nationalité réunie en 1987 sous la présidence de M. Marceau Long, l'application de cette loi -d'ailleurs trop récente pour qu'on puisse en tirer un bilan définitif-, se révélant globalement satisfaisante et les regrettables dysfonctionnements administratifs parfois constatés dans sa mise en oeuvre pouvant être corrigés sans réforme législative nouvelle.

- Ni opportun, notamment parce que les préoccupations -essentiellement liées au service militaire- qui avaient autrefois conduit à l'instauration d'une acquisition automatique de la nationalité française par les immigrés de la " deuxième génération ", ne sont plus d'actualité aujourd'hui et que les flux d'immigrés appelés à acquérir la nationalité française ont désormais une origine tant géographique que culturelle plus lointaine, alors même que la capacité d'intégration de la société française s'est affaiblie.

Pour toutes ces raisons, conformément aux conclusions de votre commission des Lois, le Sénat a souhaité le maintien du régime de la manifestation de volonté instituée par la loi du 22 juillet 1993 et a donc supprimé, en première lecture, toutes les dispositions du projet de loi tendant à revenir sur cette réforme récente du droit de la nationalité.

Il a en outre souhaité apporter quelques compléments à cette loi.

- Tout d'abord, il a prévu, à l'initiative de M. Jean-Jacques Hyest , que les jeunes concernés bénéficieraient d'une information individuelle à l'occasion du recensement (article premier bis).

Sur la proposition de M. Patrice Gélard, il a également prévu que l'acquisition de la nationalité française par une manifestation de volonté donnerait lieu à l'organisation d'une cérémonie à la mairie du lieu de résidence de l'intéressé (article premier ter).

Ces deux dispositions tendent à répondre à deux critiques fréquemment adressées à la loi du 22 juillet 1993, à savoir l'insuffisance de l'information et le manque de solennité de la procédure.

- D'autre part, le Sénat a accepté les dispositions du projet de loi visant à faciliter la preuve de la nationalité française (articles 12 et 13) et les a complétées par une disposition destinée à simplifier cette preuve pour les Alsaciens-Mosellans -qui se voient encore trop fréquemment réclamer des certificats de réintégration de leurs parents et grands-parents-, en tenant pour établie la nationalité française d'origine des descendants nés en France de personnes elles-mêmes nées sur le territoire des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin ou de la Moselle avant le 11 novembre 1918 (article 15 AB). A l'initiative de M. Hubert Durand-Chastel, il a en outre adopté une disposition permettant de faciliter la preuve de la nationalité française des descendants de Français établis hors de France (article 13 bis).

Suivant les propositions de MM. Hubert Durand-Chastel et Jacques Habert, et dans le même esprit, il a ouvert la faculté de réclamer la nationalité française par simple déclaration aux descendants directs de Français d'origine, enfants ou petits-enfants, qui ne répondraient pas aux critères de liens manifestes avec la France ou de services accomplis dans les armées françaises, à condition toutefois qu'ils témoignent d'une connaissance suffisante de la langue française (article 5 ter).

Sur la proposition de M. Michel Caldaguès, il a par ailleurs affirmé explicitement que nul ne pouvait se prévaloir devant les tribunaux français d'un statut de polygame contraire aux dispositions de la loi française (article 15 AA).

- Enfin, le Sénat a adopté sans modification quelques articles procédant à des aménagements techniques du droit de la nationalité, notamment afin de procéder à sa coordination avec la récente réforme du service national, ainsi que deux dispositions favorables aux Français résidant à l'étranger (articles 5 bis et 14 ter).

II. L'EXAMEN DU PROJET DE LOI PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE : LA REPRISE INTÉGRALE DE SON TEXTE DE PREMIÈRE LECTURE

Réunie le 4 février 1998, après une seule lecture dans chaque assemblée, l'urgence ayant été déclarée, la commission mixte paritaire n'a pu que constater que les travaux des deux assemblées reposaient sur des philosophies inconciliables et qu'un accord était dès lors impossible.

L'Assemblée nationale, suivant les propositions de sa commission des Lois, a ensuite repris intégralement en nouvelle lecture, le 10 février 1998, son texte de première lecture, articulé autour de deux dispositions essentielles :

- le principe d'une acquisition automatique de la nationalité française, à l'âge de la majorité, par les jeunes nés en France de parents étrangers et y résidant (article premier) ;

- et la possibilité d'une acquisition anticipée de cette nationalité par une démarche volontaire de l'intéressé lui-même à partir de l'âge de 16 ans, ou de ses parents, en son nom et avec son consentement personnel, à partir de l'âge de 13 ans (article 5).

Revenant à son texte de première lecture, l'Assemblée nationale a en outre notamment rétabli la réduction de deux ans à un an du délai préalable à l'acquisition de la nationalité par mariage (article premier A), la dispense de stage en faveur des étrangers ayant obtenu le statut de réfugié qui demandent à être naturalisés (article 6), la suppression de la condition de résidence régulière en France depuis cinq ans imposée aux Algériens pour que leurs enfants nés en France puissent se voir attribuer la nationalité française (article 15 A), et la délivrance d'un " titre d'identité républicain " à tout mineur né en France de parents étrangers titulaires d'un titre de séjour (article 15 bis).

Elle n'a tenu aucun compte des arguments ou observations formulés par le Sénat quant à l'inadaptation de certaines rédactions ou l'inutilité de certains articles, même sur les points les plus techniques tels que :

- l'effet collectif de l'acquisition de la nationalité en faveur des enfants dont l'un des parents acquiert la nationalité française (article 8) ;

- le délai maximal prévu pour l'instruction des demandes de naturalisation (article 11 bis) ;

- la communicabilité des dossiers administratifs de nationalité (article 15 B) ;

- ou encore la motivation des décisions administratives défavorables relatives à la nationalité (article 15 C).

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a rejeté la totalité des articles additionnels introduits par le Sénat.

M. Louis Mermaz, rapporteur au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, a en effet considéré dans son rapport écrit que certains de ces articles étaient " contraires à l'esprit du projet ", notamment ceux tendant à faciliter la réintégration dans notre nationalité des descendants de Français établis à l'étranger, qui selon lui, reviennent à " privilégier le droit du sang " (articles premier ter, 5 ter et 13 bis).

Quant aux autres articles additionnels, il les a jugés " sans réelle portée " (articles premier bis, 15 AA et 15 AB).

En définitive, l'Assemblée nationale n'a apporté qu'un seul ajout à son texte de première lecture, en introduisant, à l'initiative du Gouvernement, un article 15 AC nouveau tendant à modifier l'article 7 de la loi n° 61-1408 du 22 décembre 1961.

Celui-ci, dans sa rédaction issue de la loi n° 71-499 du 29 juin 1971, prévoit que la nationalité française des personnes nées sur le territoire des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle antérieurement au 11 novembre 1918 est " subsidiairement " tenue pour établie si elles ont joui d'une façon constante de la possession d'état de Français depuis cette date.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale tend à supprimer le mot " subsidiairement ", ce qui va dans le sens d'une simplification de la preuve de la nationalité française des Alsaciens-Mosellans nés dans ces départements à l'époque de leur annexion par l'Allemagne.

Si cette disposition répond ainsi à une préoccupation exprimée par le Sénat en première lecture à travers l'adoption de l'article 15 AB (par ailleurs supprimé par l'Assemblée nationale), on peut cependant douter qu'elle suffise à remédier aux difficultés pratiques actuellement rencontrées par les Alsaciens-Mosellans pour apporter la preuve de leur nationalité française.

En effet, bien que l'article 7 de la loi du 22 décembre 1961 précitée prévoie déjà que doit être tenue pour établie la nationalité française des descendants des personnes nées sur le territoire des trois départements concernés avant le 11 novembre 1918, si étant eux-mêmes nés après cette date, ils ont joui de la possession d'état de Français1(*), lesdits descendants se voient encore trop fréquemment réclamer, pour apporter la preuve de leur propre nationalité, des certificats de réintégration dans la nationalité française de leurs ascendants.

III. LA PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : L'ADOPTION D'UNE QUESTION PRÉALABLE

Votre commission des Lois rappelle qu'en dépit de son opposition de principe aux dispositions essentielles du projet de loi, le Sénat a tenu à procéder, en première lecture, à un débat approfondi et détaillé sur l'ensemble des articles.

Cependant, le débat ayant désormais eu lieu et les points de vue des deux assemblées s'avérant manifestement inconciliables, votre commission estime aujourd'hui inutile de poursuivre au Sénat une discussion à laquelle l'Assemblée nationale, appelée à statuer définitivement, se refuse.

Telles sont les raisons qui ont conduit votre commission, suivant la position de votre rapporteur, à vous proposer d'adopter une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, qu'elle vous propose de formuler dans les termes suivants :

MOTION TENDANT À OPPOSER
LA QUESTION PRÉALABLE

En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat,

Considérant qu'il a adopté, le 18 décembre 1997, une motion tendant à proposer au Président de la République de soumettre au référendum le projet de loi relatif à la nationalité, le droit de la nationalité lui étant apparu trop fondamental et trop intimement lié à l'identité de la Nation pour être bouleversé sans solennité au gré de chaque alternance ;

Considérant qu'après le rejet de cette motion par l'Assemblée nationale, il a souhaité le maintien de l'exigence d'une démarche individuelle volontaire pour l'acquisition de la nationalité française par les jeunes nés en France de parents étrangers, instituée par la loi du 22 juillet 1993, et a donc été conduit à supprimer, en première lecture, les dispositions du projet de loi tendant à revenir sur cette réforme récente du droit de la nationalité ;

Considérant que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion n'a pu que constater que les travaux des deux assemblées reposaient sur des philosophies inconciliables et qu'il était dès lors impossible de parvenir à un accord ;

Considérant qu'en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale n'a pas évolué, même sur les points les plus techniques, et, ne tenant aucun compte du travail effectué par le Sénat, a intégralement repris le texte qu'elle avait adopté en première lecture, rejetant en même temps la totalité des nouveaux articles additionnels ;

Considérant que ce texte qui lui est aujourd'hui soumis en nouvelle lecture ne diffère en rien, à une exception près concernant les Alsaciens-Mosellans, de celui sur lequel il a tenu à procéder à un débat approfondi et détaillé en première lecture ;

Considérant que ce projet de loi n'est ni urgent, ni nécessaire, car rien ne justifie de remettre en cause dans son principe la manifestation de volonté de devenir Français instituée par la loi du 22 juillet 1993 sur la base des propositions largement consensuelles de la Commission de la nationalité, les regrettables dysfonctionnements administratifs parfois apparus dans l'application de cette loi -au demeurant globalement satisfaisante- pouvant être corrigés sans réforme législative nouvelle ;

Considérant que ce projet de loi n'est pas non plus opportun, notamment parce que les préoccupations liées à la conscription qui avaient autrefois conduit à prévoir une acquisition automatique de la nationalité française par les immigrés de la " deuxième génération " ne sont plus d'actualité et que la capacité d'intégration de la société française s'est affaiblie ;

Décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi relatif à la nationalité, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture après déclaration d'urgence.




1 S'agissant des descendants, il s'agit déjà d'une disposition de portée générale et non subsidiaire.



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