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Rapport n° 293 - Projet de loi adopté par l'Assemblée nationale portant ratification et modification de l'ordonnance n° 96-112 du 20 décembre 1966 relative à l'amélioration de la santé publique à Mayotte


M. Jean-Louis LORRAIN, Sénateur


Commission des Affaires sociales - Rapport n° 293 - 1997-1998

Table des matières






N° 293

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 février 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant ratification et modification de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique à Mayotte,

Par M. Jean-Louis LORRAIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Pierre Lagourgue, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Serge Mathieu, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Sosefo Makapé Papilio, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 190, 497 et T.A. 55.

Sénat : 195 (1997-1998).

 
DOM-TOM.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le jeudi 12 février 1998 sous la présidence de M. Jacques Bimbenet, vice-président puis de M. Jean-Pierre Fourcade président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Louis Lorrain sur le projet de loi n° 195 (1997-1998) portant ratification et modification de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique à Mayotte.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a indiqué que ce projet de loi avait pour objet de faire ratifier par le Parlement l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique à Mayotte et qu'il proposait, en outre, d'apporter des précisions nécessaires à certains articles de l'ordonnance et des modifications permettant de rectifier des erreurs matérielles.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a rappelé que cette ordonnance avait été prise sur le fondement de la loi d'habitation n° 96-1075 du 11 décembre 1996 qui autorisait le Gouvernement à légiférer par ordonnance, avant le 31 janvier 1997, pour étendre et adapter, à la collectivité territoriale de Mayotte, les dispositions du code de la santé publique sur les établissements de santé, en donnant à l'hôpital de Mayotte un statut proche du droit commun et pour réformer l'actuelle caisse de prévoyance sociale, afin d'instituer un financement des soins hospitaliers.

Il a indiqué que le projet de loi de ratification avait été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 5 mars 1997 mais qu'il était devenu caduc en raison de la dissolution de de cette assemblée, intervenue le 21 avril 1997. Le nouveau Gouvernement avait donc été contraint de déposer sur le bureau de l'Assemblée nationale, le 23 juillet 1997, un nouveau projet de loi, identique au précédent, qui constituait le texte aujourd'hui soumis au Parlement.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a souligné que le recours aux ordonnances était, s'agissant de Mayotte, une pratique courante depuis que le statut particulier de la collectivité territoriale avait été défini par la loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte. Il a considéré que le recours aux ordonnances permettait aux compétences respectives de l'Etat et de la collectivité territoriale de Mayotte d'évoluer sans difficulté et avec souplesse, dans le sens d'un alignement progressif sur le droit commun départemental.

Il a ensuite indiqué qu'il évoquerait tout d'abord le contenu de l'ordonnance avant d'examiner le projet de loi de ratification, tel qu'il avait été adopté par l'Assemblée nationale.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a souligné que l'ordonnance du 20 décembre 1996 visait à améliorer le système sanitaire de Mayotte et la santé de sa population.

Après avoir rappelé que Mayotte présentait des caractéristiques démographiques et sociales tout à fait particulières -une progression démographique soutenue, un taux de natalité élevé, un taux de chômage de 50 % et la présence sur le territoire de plus de 20.000 étrangers en situation irrégulière, venus pour l'essentiel des Comores-, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a jugé que la situation sanitaire de l'île restait aujourd'hui extrêmement préoccupante, malgré une amélioration sensible au cours des dernières années.

Il a expliqué que le taux de mortalité infantile avait fortement chu entre 1978 et 1994 mais qu'il restait encore trois fois supérieur au taux enregistré en métropole. Il a également relevé que d'inquiétants problèmes de malnutrition persistaient, tandis que sévissaient de graves pathologies infectieuses (paludisme, lèpre, tuberculose...).

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a indiqué que, pour faire face à cette situation, il n'existait à Mayotte qu'un hôpital, représentant au total 130 lits, et 17 dispensaires correspondant à 57 lits. Avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance, le personnel était composé, en grande partie, de médecins volontaires de l'aide technique et d'un nombre important d'infirmières et d'aides soignantes ne disposant pas du niveau de formation exigé en métropole.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a ajouté que l'absence de certaines spécialités et que l'insuffisance du plateau technique de l'hôpital contraignaient à de coûteuses évacuations sanitaires vers La Réunion : la collectivité territoriale de Mayotte, seule, n'avait plus les moyens de financer ce système de santé pourtant modeste.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a indiqué que l'ordonnance du 20 décembre 1996 érigeait l'hôpital de Mayotte en établissement public de santé territorial et modifiait, en conséquence, le statut de son personnel. Sur la base des articles 10 et 29 de l'ordonnance, le représentant du Gouvernement avait donc pris un arrêté en date du 8 mars 1997 érigeant l'hôpital de Mayotte -qui n'était jusqu'alors qu'un service non personnalisé de la collectivité territoriale- en établissement public de santé territorial.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a précisé que les dispositions du titre premier du livre VII du code de la santé publique, relatif aux établissements de santé et modifié par l'ordonnance du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée, lui étaient en conséquence applicables, sous réserve de mesures d'adaptation rendues nécessaires par le caractère particulier de la collectivité territoriale de Mayotte.

Il a ajouté que l'ordonnance définissait le statut du personnel de l'hôpital et qu'elle reprenait le statut général des fonctionnaires, en l'aménageant, pour favoriser l'accueil de personnels médicaux et non médicaux de métropole ou des départements d'outre-mer et pour maintenir le statut et l'emploi des personnels non médicaux de la collectivité territoriale.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a indiqué que l'ordonnance du 20 décembre 1996 réformait également le statut de la caisse de prévoyance sociale de Mayotte et qu'elle instituait une contribution sociale.

Il a expliqué que la caisse de prévoyance sociale était, avant l'ordonnance, un établissement public local géré par le représentant du Gouvernement et assurant le versement de certaines prestations familiales, notamment les allocations familiales, des rentes d'accidents du travail et des avantages vieillesse. Il n'existait pas de régime d'assurance maladie, la collectivité territoriale garantissant la gratuité des soins à l'ensemble des personnes résidant à Mayotte.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a précisé que l'ordonnance réformait le statut de la caisse de prévoyance sociale et qu'elle rapprochait celui-ci du droit applicable en métropole : la caisse était dissoute à compter du 1er janvier 1997 et se voyait remplacer par un organisme de droit privé doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière prenant le nom de " Caisse de prévoyance sociale de Mayotte ".

Il a souligné que cette caisse se voyait dotée de règles de fonctionnement identiques à celles d'une caisse primaire de sécurité sociale de métropole et fixées en référence au code de la sécurité sociale, sous réserve d'adaptations de portée minime. La nouvelle caisse couvrait la gestion des risques traditionnellement pris en charge par l'ancienne caisse et assurait, de surcroît, la gestion du nouveau régime d'assurance maladie-maternité institué par l'article 19 de l'ordonnance.

Après avoir précisé que toute personne majeure résidant régulièrement à Mayotte serait affiliée à la Caisse de prévoyance sociale, M.
 Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a relevé que l'ordonnance instituait, en contrepartie, une contribution sociale assise sur tous les revenus d'activité et de remplacement, ainsi que sur les revenus du patrimoine. Le taux de cette contribution prélevée à partir du 1er janvier 1998 était fixé à 2 %.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a souligné que les soins restaient toutefois totalement gratuits, sans forfait hospitalier ni ticket modérateur.

Il a expliqué que l'établissement public de santé territorial était désormais financé par une dotation globale constituée par le produit de la nouvelle contribution sociale et par un versement de régimes métropolitains d'assurance maladie.

Après avoir indiqué qu'un financement spécifique à la charge de l'Etat et de la collectivité territoriale était prévu pour les soins des personnes non affiliées à la caisse de prévoyance sociale et démunies de ressources, c'est-à-dire essentiellement les étrangers en situation irrégulière venus de l'île voisine d'Anjouan, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a considéré que l'ordonnance se traduisait au total par un effort financier considérable en faveur de Mayotte, à la charge essentiellement des régimes d'assurance maladie de métropole.

Evoquant le projet de loi de ratification, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a estimé que le travail considérable accompli par l'Assemblée nationale souffrait cependant du choix discutable de la création d'un titre spécifique consacré à Mayotte dans le code de la santé publique.

Il a observé que l'Assemblée nationale avait apporté au texte de l'ordonnance, en accord avec le Gouvernement, un certain nombre de modifications et de précisions utiles et pertinentes, qu'il a rappelées brièvement : fixation d'une date limite -le 31 décembre 1998- pour les mesures réglementaires d'application du titre premier bis du livre VII du code de la santé publique, institution d'un système de ticket modérateur pour les consultations à l'hôpital de médecins libéraux et fixation à 12,5 millions de francs en 1998 et 1999 de la contribution de l'Etat et de la collectivité territoriale de Mayotte aux dépenses de fonctionnement de l'établissement public de santé territorial.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a indiqué que l'Assemblée nationale avait également prévu le dépôt par le Gouvernement, avant le 30 septembre 1999, d'un rapport sur la situation sanitaire et sociale de Mayotte et qu'elle avait en outre simplifié le titre de l'ordonnance du 20 décembre 1996.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a en revanche estimé que le choix effectué par l'Assemblée nationale d'une codification des dispositions relatives à Mayotte apparaissait très discutable. Il a expliqué que l'Assemblée nationale avait procédé à une véritable réécriture in extenso du droit applicable à Mayotte dans le code de la santé publique.

Il a considéré qu'il s'agissait là probablement d'une " fausse bonne idée " : si le droit relatif à Mayotte allait être incontestablement plus lisible après codification, le code de la santé publique perdrait certainement, quant à lui, en cohérence. Il a ajouté que le titre premier bis nouveau introduit par l'Assemblée nationale n'était pas fondamentalement différent du titre premier qui le précédait : à l'exception de quelques modifications découlant des caractéristiques propres à Mayotte, les différences entre les deux titres présentaient un caractère essentiellement formel. Par bien des aspects, le titre premier bis apparaissait extrêmement redondant par rapport au titre premier.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a considéré que le choix d'une codification pour les dispositions relatives à Mayotte soulevait, en outre, un véritable problème de principe : il accréditait l'idée d'un droit autonome propre à Mayotte, qui serait fondamentalement distinct du droit commun métropolitain.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a rappelé que l'objectif poursuivi par l'ordonnance consistait précisément à rapprocher le droit applicable à Mayotte du droit en vigueur dans les départements de métropole. Il a considéré que la création d'un titre spécifique propre à Mayotte n'était pas le signe le plus évident d'une évolution vers le droit commun, c'est-à-dire vers la départementalisation.

Il a ajouté que le choix effectué par l'Assemblée nationale ne permettait plus de distinguer les dispositions de droit commun des dispositions réellement spécifiques, dans la mesure où l'ensemble du titre premier bis était désormais propre à Mayotte.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a estimé que le précédent ainsi créé à l'occasion de l'ordonnance relative à Mayotte permettrait de justifier, par la suite, la création dans le code de la santé publique de titres spécifiques à d'autres collectivités territoriales d'Outre-mer à statut particulier. Il a jugé que le risque était alors grand de voir grossir démesurément ce code, ce qui rendrait son utilisation particulièrement malaisée.

Ces réserves formulées, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a considéré qu'il ne s'agissait pourtant pas là d'un motif suffisant pour s'opposer à l'adoption définitive de ce projet de loi. Il a en effet estimé, compte tenu de l'importance de ce texte pour Mayotte, que les considérations de fond devaient l'emporter sur les considérations de forme.

Il a souligné que ce texte était attendu avec une certaine impatience dans l'île et que la ratification de l'ordonnance du 20 décembre 1996 avait pris déjà un retard important, retard qu'il convenait de ne pas prolonger, au risque de créer une situation juridique inconfortable pour l'ensemble des administrations et des personnes intéressées.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a enfin ajouté que le titre premier bis introduit, par l'Assemblée nationale, dans le code de la santé publique n'aurait vraisemblablement qu'une durée de vie limitée, dans la mesure où ce code était en voie d'être complètement refondu. Il a observé que la commission supérieure de codification avait, en effet, achevé l'élaboration d'un nouveau code de la santé publique, radicalement différent de l'ancien, actuellement examiné par le Conseil d'Etat et qui devrait être déposé au Parlement avant l'été 1998.

Après avoir souligné qu'il s'agissait d'un texte essentiel pour Mayotte, qui permettrait d'améliorer de manière significative l'état sanitaire de nos compatriotes mahorais, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a proposé à la commission d'adopter ce projet de loi sans modification.

M. Jacques Machet a insisté sur le caractère particulier de Mayotte, caractérisée par une très forte natalité, et il a souligné les difficultés qu'il y aurait à amener progressivement cette collectivité au niveau sanitaire de la métropole.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a considéré que la réorganisation de l'hôpital et du système sanitaire de Mayotte découlant de l'ordonnance aurait vraisemblablement des conséquences profondes sur la société mahoraise. Après avoir souligné l'apport structurant de ce texte, il a déclaré qu'il convenait de faire en sorte que cette collectivité territoriale évolue à terme vers la départementalisation.

La commission a ensuite approuvé le projet de loi à l'unanimité.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi soumis à votre examen, adopté par l'Assemblée nationale le 18 décembre 1997, a pour objet de demander au Parlement la ratification de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique à Mayotte1(*). Il propose en outre d'apporter des précisions nécessaires à certains articles de l'ordonnance et des modifications permettant de rectifier des erreurs matérielles.

Cette ordonnance, publiée au journal officiel du 22 décembre 1996, a été prise sur le fondement de la loi d'habilitation n° 96-1075 du 11 décembre 1996 qui autorisait le Gouvernement à légiférer par ordonnance, avant le 31 janvier 1997, pour étendre et adapter à la collectivité territoriale de Mayotte les dispositions du code de la santé publique sur les établissements de santé, en donnant à l'hôpital de Mayotte un statut proche du droit commun, et pour réformer l'actuelle caisse de prévoyance sociale afin d'instituer un régime d'assurance maladie et une contribution sociale.

Elle prévoyait en outre que le projet de loi de ratification de l'ordonnance, accompagné de l'avis du conseil général de Mayotte, serait déposé devant le Parlement au plus tard le 15 mars 1997.

Le projet de loi de ratification a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 5 mars 1997 mais est devenu caduc en raison de la dissolution de l'Assemblée nationale intervenue le 21 avril 1997.

Le nouveau Gouvernement a donc été contraint de déposer sur le bureau de l'Assemblée nationale, le 23 juillet 1997, un nouveau projet de loi, identique au précédent, qui constitue le texte qui vous est aujourd'hui soumis.

S'agissant de Mayotte, le recours aux ordonnances est une pratique courante depuis que le statut particulier de la collectivité territoriale a été défini par la loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte. L'article 10 de cette loi prévoit que les lois nouvelles ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse ; l'article 7 autorisait le Gouvernement à prendre par ordonnance, avant le 1er juillet 1979, toutes mesures tendant à étendre et à adapter les textes intervenus dans le domaine législatif et qui n'étaient pas applicables à Mayotte. Cette habilitation générale a été réitérée par la loi du 22 décembre 1979 puis par celle du 23 décembre 1989, qui précisait notamment que le Gouvernement était autorisé à légiférer par ordonnances dans le domaine de la santé publique, de la protection sociale et du droit du travail.

L'ordonnance du 20 décembre 1996 et ce projet de loi de ratification s'inscrivent donc dans la cadre d'une pratique régulière qui permet aux compétences respectives de l'Etat et de la collectivité territoriale de Mayotte d'évoluer avec souplesse dans le sens d'un alignement progressif sur le droit commun départemental.

Malgré son aspect quelque peu technique, l'ordonnance qu'il vous est aujourd'hui demander de ratifier constitue un progrès considérable pour les habitants de Mayotte.

On évoquera tout d'abord le contenu de l'ordonnance avant d'examiner le projet de loi de ratification tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale.

I. L'ORDONNANCE N° 96-1122 DU 20 DÉCEMBRE 1996 VISE A AMÉLIORER LE SYSTÈME SANITAIRE DE MAYOTTE ET LA SANTÉ DE SA POPULATION

Mayotte présente des caractéristiques démographiques et sociales tout à fait particulières, qu'il convient de rappeler brièvement2(*).

L'île, qui compte environ 120.000 habitants, connaît une progression démographique très élevée avec un taux d'accroissement de 5,9 % par an. Le taux de natalité est de 42,9 o/oo contre 12,5 o/oo en métropole et plus de la moitié de la population a moins de 20 ans. Le taux de chômage est de 50 % tandis que 5.000 familles vivraient en dessous du seuil de pauvreté. En outre, il y aurait plus de 20.000 étrangers en situation irrégulière, venus pour l'essentiel des Comores.

Malgré une amélioration sensible au cours des dernières années, la situation sanitaire de Mayotte reste aujourd'hui extrêmement préoccupante.

Le taux de mortalité infantile a fortement chuté entre 1978 et 1994 (de 82 o/oo à 21 o/oo) mais reste encore trois fois supérieur au taux enregistré en métropole. D'inquiétants problèmes de malnutrition persistent, notamment chez les enfants, tandis que sévissent de graves pathologies (paludisme, lèpre, tuberculose...).

Pour faire face à cette situation, il n'existe à Mayotte qu'un hôpital, implanté sur deux sites, représentant au total 130 lits, et 17 dispensaires correspondant à 57 lits. Avant l'ordonnance, le personnel était composé en grande partie de médecins volontaires de l'aide technique (VAT) et d'un nombre important d'infirmières et d'aides soignantes qui ne disposaient pas du niveau de fonctionnement exigé en métropole.

Par ailleurs, l'absence de certaines spécialités et l'insuffisance du plateau technique contraignent à de coûteuses évacuation sanitaires vers La Réunion, prises en charge au titre de l'aide médicale des hôpitaux de La Réunion.

Enfin, la collectivité territoriale n'a plus les moyens de financer seule ce système de santé, pourtant modeste.

Conformément aux recommandations du rapport établi en mai 1995 par M. Contis, inspecteur général des affaires sociales, l'ordonnance a donc pour objet d'améliorer la situation sanitaire de Mayotte en réformant l'hôpital et la Caisse de prévoyance sociale de Mayotte.

Elle comprend 37 articles, répartis en trois titres.

A. L'ORDONNANCE ÉRIGE L'HÔPITAL DE MAYOTTE EN ÉTABLISSEMENT PUBLIC DE SANTÉ TERRITORIAL ET MODIFIE EN CONSÉQUENCE LE STATUT DE SON PERSONNEL

Le titre premier de l'ordonnance étend et adapte le titre premier du livre VII du code de la santé publique à la collectivité territoriale de Mayotte. Il transforme l'hôpital actuel en un établissement public de santé, relevant de la compétence de l'Etat.

Sur la base des articles 10 et 29 de l'ordonnance, le représentant du Gouvernement a donc pris un arrêté en date du 8 mars 1997 érigeant l'hôpital de Mayotte - qui n'était jusqu'alors qu'un service non personnalisé de la collectivité territoriale - en établissement public de santé territorial.

En conséquence, les dispositions du titre premier du livre VII du code de la santé publique, relatif aux établissements de santé et modifié par l'ordonnance du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée, lui sont applicables sous réserve de mesures d'adaptation rendues nécessaires par le caractère particulier de la collectivité territoriale de Mayotte.

Ne sont ainsi pas applicables les dispositions relatives aux groupements de coopération sanitaire ou aux communautés d'établissements de santé, du fait de l'absence d'établissements de santé privés à Mayotte.

Le statut du personnel est défini par l'ordonnance qui reprend le statut général des fonctionnaires en l'aménageant pour favoriser l'accueil de personnels médicaux et non médicaux de métropole ou des départements d'outre-mer et pour maintenir le statut et l'emploi des personnels non médicaux de la collectivité territoriale.

S'agissant des personnels non médicaux, l'ordonnance a dû concilier deux impératifs :

- maintenir le statut et l'emploi des personnels non médicaux de la collectivité territoriale (infirmières, aides-soignantes, sages-femmes), même s'ils ne sont pas titulaires d'un diplôme d'Etat. Le principe de la mise à disposition de ces personnes à l'hôpital par la collectivité territoriale a été choisi par le Gouvernement pour permettre le maintien de leur statut local et leur emploi à l'hôpital ;

- éviter une dérive des dépenses de personnel de la collectivité.

En effet, l'application pour ces personnels de la collectivité territoriale du barème de rémunération de la métropole comportait le risque d'une revendication salariale étendue à l'ensemble des agents de la collectivité territoriale, que cette dernière n'aurait pu supporter. C'est pourquoi le principe de l'intégration immédiate des agents territoriaux dans le titre IV du statut général des fonctionnaires a été écarté.

Comme en témoigne le tableau ci-dessous, la transformation juridique de l'hôpital a permis de recruter davantage de personnel médical (+ 67 %), personnel qui lui faisait auparavant véritablement défaut. Il semble que le changement de statut de l'établissement ait rendu celui-ci plus attractif auprès des personnels hospitaliers (praticiens et assistants hospitaliers), qui devraient progressivement occuper la majorité des postes offerts.

Evolution des effectifs de l'hôpital de Mayotte

 

1995

1998

%
1998/1995

Médecins

15

25

+ 67 %

Paramédicaux

233

275

+ 18 %

Administratif

20

32

+ 60 %

Techniques

25

33

+ 32 %

TOTAL

293

365

+ 24 %

L'ordonnance du 20 décembre 1996 comporte en outre un second volet permettant d'assurer le financement de nouvel établissement public de santé territorial.

B. L'ORDONNANCE RÉFORME LE STATUT DE LA CAISSE DE PRÉVOYANCE SOCIALE DE MAYOTTE ET INSTITUE UNE CONTRIBUTION SOCIALE

Héritée de la législation de sécurité sociale applicable avant 1976, la Caisse de prévoyance sociale était, avant l'ordonnance, un établissement public local géré par le représentant du Gouvernement. La caisse assurait le versement de certaines prestations familiales, notamment les allocations familiales, des rentes d'accidents du travail et des avantages vieillesse. Il n'existait pas de régime d'assurance maladie, la collectivité territoriale garantissant la gratuité des soins à l'ensemble des personnes résidant à Mayotte.

L'ordonnance réforme le statut de la caisse de prévoyance sociale et rapproche celui-ci du droit applicable en métropole. La caisse est dissoute à compter du 1er janvier 1997 et est remplacée par un organisme de droit privé doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière qui prend le nom de " Caisse de prévoyance sociale de Mayotte ".

Cette caisse se voit dotée de règles de fonctionnement identiques à celle d'une caisse primaire de sécurité sociale de métropole et fixées en référence au code de la sécurité sociale, sous réserve d'adaptations de portée minime.

La nouvelle caisse prend en charge la gestion des risques traditionnellement couverts par l'ancienne caisse et assure de surcroît la gestion du nouveau régime d'assurance maladie-maternité institué par l'article 19 de l'ordonnance. Toute personne majeure résidant régulièrement à Mayotte y est affiliée, y compris les fonctionnaires de l'Etat en poste à Mayotte. Les soins restent totalement gratuits, sans forfait hospitalier ni ticket modérateur.

En contrepartie, l'ordonnance institue une contribution sociale assise sur tous les revenus d'activité et de remplacement ainsi que sur les revenus du patrimoine. Le taux de cette contribution, prélevée à partir du 1er janvier 1998, est fixé à 2 %. Son rendement attendu est compris entre 20 et 30 millions de francs.

L'établissement public de santé territorial est désormais financé par une dotation globale constituée par le produit de la nouvelle contribution sociale et par un versement des régimes métropolitains d'assurance maladie.

Un financement spécifique à la charge de l'Etat et de la collectivité territoriale est prévu, au titre de l'aide médicale, pour les personnes qui ne seraient pas affiliées à la caisse de prévoyance sociale et démunies de ressources. Ces personnes sont dans leur grande majorité des étrangers en situation irrégulière venus de l'île voisine d'Anjouan. Elles représentent parfois jusqu'à 50 % des personnes hospitalisées dans certains services de l'hôpital de Mayotte.

La mise en place de ce nouveau système de financement devant être progressive, un dispositif transitoire a été élaboré pour les années 1997, 1998 et 1999. Il prévoyait initialement que la part financée par l'Etat et la collectivité territoriale de Mayotte serait fixée forfaitairement à 30 % des dépenses de fonctionnement de l'hôpital, les 70 % restants étant à la charge des régimes d'assurance maladie de métropole.

Sans doute inquiet des risques de voir cette part s'accroître à mesure qu'augmentait le budget de l'hôpital, le Gouvernement a fait adopté par l'Assemblée nationale en première lecture un amendement fixant à 12,5 millions de francs par collectivité, en 1998 et 1999, la contribution de l'Etat et de la collectivité territoriale de Mayotte.

Votre rapporteur comprend le souci du Gouvernement de limiter le coût de ces dépenses pour la collectivité territoriale de Mayotte. L'ordonnance vise d'ailleurs à alléger les charges financières pesant sur la collectivité territoriale afin que celle-ci se consacre pleinement à des actions sanitaires dans les dispensaires et à ses missions de proximité.

Il constate cependant - comme en témoigne le tableau ci-dessous - que l'effort financier considérable accompli en faveur de Mayotte, dans le cadre de l'ordonnance, est essentiellement à la charge des régimes d'assurance maladie de métropole. Il conviendra donc d'être vigilant afin d'éviter au cours des prochaines années une progression non maîtrisée des dépenses de l'établissement public de santé territorial de Mayotte.

En outre, compte tenu des informations recueillies par votre rapporteur, il apparaît que les participations financières de l'Etat et de la collectivité territoriale de Mayotte sont loin de couvrir le surcoût résultant des soins prodigués aux personnes étrangères en situation irrégulière. Cette situation peut devenir préoccupante si des parts croissantes de la population anjouanaise prennent l'habitude de se faire soigner gratuitement à Mayotte.

Une mission d'experts, à caractère interministériel, se rendra à Mayotte dans les prochaines semaines afin d'évaluer les perspectives d'évolution sanitaire du territoire à moyen et long terme.

Evolution du budget de fonctionnement de l'hôpital de Mayotte

(en millions de francs)

 

1995

1996

1997

1998
(réel)

Collectivité territoriale

34.4

37.8

13.35

12.5

Etat

20

20

13.35

12.5

Assurance maladie

-

-

62.30

57

Contribution sociale

-

-

-

20

Total des dépenses de fonctionnement

54.4

57.8

89

102

II. LE TRAVAIL CONSIDÉRABLE ACCOMPLI PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE SUR LE PROJET DE LOI DE RATIFICATION SOUFFRE CEPENDANT DU CHOIX DISCUTABLE DE LA CRÉATION D'UN TITRE SPECIFIQUE CONSACRÉ À MAYOTTE DANS LE CODE DE LA SANTÉ PUBLIQUE

Le projet de loi de ratification a pour objet de ratifier l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996. Il propose en outre d'apporter des modifications permettant de rectifier des erreurs matérielles et des précisions nécessaires à certains articles.

A. L'ASSEMBLÉE NATIONALE A APPORTÉ D'UTILES MODIFICATIONS ET PRÉCISIONS AU TEXTE DE L'ORDONNANCE

En accord avec le Gouvernement, l'Assemblée nationale a apporté au texte du projet de loi un certain nombre de modifications et de précisions utiles et pertinentes, qui sont détaillées dans l'examen des articles.

Elle a introduit un article premier quater imposant au Gouvernement de prendre avant le 31 décembre 1998 les mesures réglementaires d'application du titre premier bis du livre VII du code de la santé publique, créé par l'article premier ter de la loi. On ne peut que se féliciter de l'introduction de cette précision dans la loi : il est en effet primordial que les décrets d'application de cette loi soient publiés dans les meilleurs délais.

L'Assemblée nationale a en outre institué un système de ticket modérateur pour les consultations à l'hôpital de médecins libéraux, afin de prévenir les risques de dérive des dépenses de santé à Mayotte.

Comme cela a été évoqué plus haut, l'Assemblée nationale a prévu que la contribution de l'Etat et de la collectivité territoriale de Mayotte aux dépenses de fonctionnement de l'établissement public de santé territorial, au titre des frais d'hospitalisation et de consultations externes des personnes non affiliées au régime d'assurance maladie de Mayotte, serait arrêtée pour chaque collectivité à 12,5 millions de francs en 1998 et 1999.

Elle a fixé au 30 juin 1998 la date limite à laquelle l'Agence régionale de l'hospitalisation de La Réunion cessera d'être compétente à l'égard de l'établissement public de santé territorial de Mayotte et au 31 décembre 1998 la date à laquelle la Caisse de prévoyance sociale de Mayotte deviendra la caisse-pivot pour le versement de la dotation globale de fonctionnement à l'hôpital de Mayotte.

L'Assemblée nationale a également décidé que le Gouvernement transmettrait au Parlement, avant le 30 septembre 1999, un rapport présentant les données de la situation sanitaire et sociale à Mayotte et rendant compte de la mise en oeuvre des dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé publique qui lui sont applicables.

Enfin, elle a simplifié le titre de l'ordonnance qui est ainsi devenu : " ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique à Mayotte ".

Il apparaît que l'Assemblée nationale a accompli, en collaboration étroite avec les services des administrations concernées, un travail de vérification et d'harmonisation très complet qui n'amène de la part de votre rapporteur aucune objection sur le fond.

B. LE CHOIX D'UNE CODIFICATION DES DISPOSITIONS RELATIVES À MAYOTTE APPARAÎT EN REVANCHE TRÈS DISCUTABLE

Par l'article premier ter, l'Assemblée nationale a créé, au sein du livre VII du code de la santé publique, un titre premier bis relatif à Mayotte contenant l'ensemble des dispositions de ce code rendues applicables à Mayotte par l'ordonnance.

Le texte de l'ordonnance reposait initialement sur des renvois au titre premier du livre VII du code de la santé publique assortis d'adaptations rendues nécessaires par la situation particulière de Mayotte.

L'Assemblée nationale a donc procédé, en collaboration avec les services des administrations concernées, à une véritable réécriture in extenso du droit applicable à Mayotte dans le code de la santé publique.

La création dans le code de la santé publique d'un titre spécifique relatif à l'établissement public de santé territorial de Mayotte peut naturellement apparaître comme un progrès dans la voie de la clarification et de la lisibilité.

Toutefois, votre commission se demande s'il ne s'agit pas là d'une " fausse bonne idée ". Si le droit relatif à Mayotte sera incontestablement plus lisible après codification, le code de la santé publique perdra certainement, quant à lui, en lisibilité : un titre particulièrement volumineux
- il comporte 60 articles - sera en effet intégré dans le livre VII entre le titre premier (Etablissements de santé) et le titre II (thermo-climatisme).

Or, ce titre premier bis nouveau n'est pas fondamentalement différent du titre premier qui le précède : à l'exception de quelques modifications découlant des caractéristiques propres à Mayotte, les différences entre les deux titres présentent un caractère essentiellement formel. Par bien des aspects, le titre premier bis apparaît extrêmement redondant par rapport au titre premier.

Le choix effectué par l'Assemblée nationale ne permet plus de distinguer les dispositions de droit commun des dispositions réellement spécifiques, dans la mesure où l'ensemble du titre premier bis est désormais propre à Mayotte.

En réalité, le choix d'une codification pour les dispositions relatives à Mayotte soulève un problème de principe : il accrédite l'idée d'un droit autonome propre à Mayotte, qui serait fondamentalement distinct du droit commun métropolitain.

Or, l'objectif poursuivi par l'ordonnance consiste précisément à rapprocher progressivement le droit applicable à Mayotte du droit en vigueur dans les départements de métropole. Il ne semble guère que la création d'un titre spécifique propre à Mayotte soit le signe le plus évident d'une évolution vers le droit commun, c'est-à-dire vers la départementalisation.

Le précédent ainsi créé à l'occasion de l'ordonnance relative à Mayotte permettrait de justifier par la suite la création dans le code de la santé publique de titres spécifiques à d'autres collectivités territoriales d'outre-mer à statut particulier. Le risque est alors grand de voir ce code grossir démesurément, ce qui rendrait son utilisation particulièrement malaisée.

*

* *

Ces réserves formulées, votre rapporteur considère pourtant qu'il ne s'agit pas là d'un motif suffisant pour s'opposer à l'adoption définitive de ce texte.

Il estime en effet qu'eu égard à l'importance de ce texte pour Mayotte, les considérations de fond doivent l'emporter sur les considérations de forme.

Ce texte est attendu avec une certaine impatience dans l'île. La ratification de l'ordonnance du 20 décembre 1996 a pris déjà un retard important, qu'il convient de ne pas accroître sous peine de créer une situation juridique inconfortable pour l'ensemble des administrations et des personnes concernées.

En outre, le titre premier bis introduit par l'Assemblée nationale dans le code de la santé publique n'aura vraisemblablement qu'une durée de vie limitée dans la mesure où ce code est en voie d'être complètement refondu.

Ce projet de loi de ratification de l'ordonnance du 20 décembre 1996 est un texte essentiel pour Mayotte, qui permettra d'améliorer de manière significative l'état sanitaire de nos compatriotes mahorais.

Votre commission vous propose d'adopter ce projet de loi sans modification.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Ratification de l'ordonnance

I - Le dispositif proposé

Cet article procède à la ratification de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'extension et à l'adaptation à la collectivité territoriale de Mayotte des dispositions législatives du titre premier du livre VII du code de la santé publique, au statut du personnel et au financement de l'établissement public de santé territorial de Mayotte ainsi qu'à la réforme du statut de la Caisse de prévoyance sociale de Mayotte.

Cette ordonnance avait été prise en application de la loi d'habilitation n° 96-1075 du 11 décembre 1996.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement proposé par Mme Odette Grzegrzulka, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, simplifiant, dès l'article de ratification, le titre de l'ordonnance qui est ainsi devenu : " ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique à Mayotte ".

III - La position de votre commission

Votre commission approuve la ratification de cette ordonnance.

Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article premier bis nouveau
Modification du titre de l'ordonnance

Cet article additionnel qui résulte d'un amendement présenté par le rapporteur de l'Assemblée nationale, Mme Odette Grzegrzulka, est la conséquence du choix effectué par l'Assemblée nationale à l'article premier de simplifier le titre de l'ordonnance : il modifie directement le titre de l'ordonnance dans son texte même.

Votre commission comprend naturellement le souci de simplification qui a inspiré l'Assemblée nationale mais relève également que le titre initial présentait le mérite de la précision et de l'exhaustivité quant au contenu exact de l'ordonnance.

Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article premier ter nouveau
Création d'un titre premier bis relatif à Mayotte au sein du livre VII du code de la santé publique

I - Le dispositif proposé

Cet article additionnel introduit par l'Assemblée nationale résulte d'un amendement proposé par le rapporteur. Il crée dans le livre VII du code de la santé publique un titre premier bis intitulé " Dispositions applicables à la collectivité territoriale de Mayotte " contenant l'ensemble des dispositions de ce code rendues applicables à Mayotte par l'ordonnance.

Par souci de simplification et de clarification, l'Assemblée nationale a jugé préférable de codifier l'ensemble des dispositions du code de la santé publique rendues applicables à Mayotte par l'ordonnance. Les adaptations réalisées par l'ordonnance conduisaient en effet à l'existence, dans certains cas, de deux versions du même article du code de la santé publique, l'une applicable au cas général, l'autre à Mayotte, ce qui a été jugé anormal par le rapporteur de l'Assemblée nationale.

La codification proposée par l'Assemblée nationale reprend les modifications et adaptations des dispositions de droit commun déjà réalisées par l'ordonnance et celles prévues à l'article 2 du projet de loi. D'autres modifications de la rédaction sont apparues comme nécessaires, notamment en raison de l'existence à Mayotte d'un seul et unique établissement de santé, l'établissement public de santé territorial. Cinq modifications substantielles ont été ajoutées à l'occasion de ce travail de réécriture :

- le comité territorial de l'organisation sanitaire exerce les compétences d'une conférence régionale de santé pour Mayotte (article L. 724-3) ;

- la définition des collèges électoraux du comité technique d'établissement de l'hôpital de Mayotte est fixée par décret et non par le règlement intérieur de l'établissement (article L. 726-14) ;

- la commission médicale d'établissement donne son avis sur l'organisation des soins et le fonctionnement médical de l'établissement en siégeant en formation restreinte (article L. 726-17) ;

- il est précisé que l'hôpital doit mener des actions de formation professionnelle continue, notamment pour ses agents non médicaux qui n'ont souvent pas le niveau de compétence exigé en métropole (II de l'article L. 726-21) ;

- Les modalités d'exercice du droit d'expression des personnels sur leurs conditions de travail sont définies par décret, comme dans le droit commun, et non par le seul règlement intérieur de l'établissement (article L. 726-22) ;

- le recours au dispositif de la clinique ouverte est limité au quart de la capacité d'accueil de l'établissement en raison de l'encombrement des lits (article L. 726-30).

II - La position de votre commission

A l'initiative de son rapporteur, Mme Grzegrzulka, l'Assemblée nationale a accompli un travail considérable et particulièrement minutieux. Elle a procédé, en collaboration avec les services des administrations concernées, à une véritable réécriture in extenso du droit hospitalier applicable à Mayotte.

Le texte de l'ordonnance reposait sur des renvois au titre premier du livre VII du code de la santé publique assortis d'adaptation rendues nécessaires par la situation particulière de Mayotte.

La création dans le code de la santé publique d'un titre spécifique relatif à l'établissement public de santé territorial de Mayotte peut naturellement apparaître comme un progrès dans la voie de la clarification et de la lisibilité.

Toutefois, votre commission se demande s'il ne s'agit pas là d'une " fausse bonne idée ". Si le droit relatif à Mayotte sera incontestablement plus lisible après codification, le code de la santé publique perdra certainement, quant à lui, en lisibilité : un titre particulièrement volumineux
- il comporte 60 articles - sera en effet intégré dans le livre VII entre le titre premier (Etablissements de santé) et le titre II (thermo-climatisme).

Or, ce titre premier bis nouveau n'est pas fondamentalement différent du titre premier qui le précède : à l'exception de quelques modifications découlant des caractéristiques propres à Mayotte, les différences entre les deux titres présentent un caractère essentiellement formel. Par bien des aspects, le titre premier bis apparaît extrêmement redondant par rapport au titre premier.

En réalité, le choix d'une codification pour les dispositions relatives à Mayotte soulève un problème de principe : il accrédite l'idée d'un droit autonome propre à Mayotte, qui serait fondamentalement distinct du droit commun métropolitain.

Or, l'objectif poursuivi par l'ordonnance consiste précisément à rapprocher progressivement le droit applicable à Mayotte du droit en vigueur dans les départements de métropole. Il ne semble guère que la création d'un titre spécifique propre à Mayotte soit le signe le plus évident d'une évolution vers le droit commun, c'est-à-dire vers la départementalisation.

Le dispositif législatif prévu par l'ordonnance n'était peut-être pas très lisible par le commun des mortels ; il avait cependant l'avantage de mettre l'accent sur les quelques adaptations du droit métropolitain nécessaires à le rendre applicable à Mayotte. Le choix effectué par l'Assemblée nationale ne permet plus, quant à lui, de distinguer les dispositions de droit commun des dispositions réellement spécifiques, dans la mesure où l'ensemble du titre premier bis est désormais propre à Mayotte.

En outre, le choix d'une codification in extenso présente un caractère particulièrement novateur. S'il est en effet fréquent de faire figurer dans des codes des subdivisions recensant les dispositions spécifiques à certaines collectivités ou territoires d'outre-mer, il n'existe, à la connaissance de votre rapporteur, aucun précédent de subdivision de code où figureraient, reprises intégralement, l'ensemble des dispositions applicables à ces collectivités ou territoires, y compris celles de droit commun qui ne diffèrent en rien du droit applicable en métropole.

Le précédent ainsi créé à l'occasion de l'ordonnance relative à Mayotte permettrait de justifier par la suite la création dans le code de la santé publique de titres spécifiques à d'autres collectivités territoriales d'outre-mer à statut particulier. Le risque est alors grand de voir ce code grossir démesurément, ce qui rendrait son utilisation particulièrement malaisée.

On ajoutera enfin que le choix effectué dans ce cas précis pour le code de la santé publique aurait également pu être étendu au code de la sécurité sociale : pourquoi, en effet, selon le même principe, ne pas créer dans ce code une subdivision relative à la Caisse de prévoyance sociale de Mayotte ?

Ces réserves formulées, votre commission ne s'oppose cependant pas à l'adoption de cet article introduit par l'Assemblée nationale.

Elle considère en effet qu'eu égard à l'importance de ce texte pour Mayotte, les considérations de fond doivent l'emporter sur des considérations de forme.

Ce texte est attendu - de manière bien compréhensible - avec une certaine impatience dans l'île. La ratification de l'ordonnance du 20 décembre 1996 a pris déjà un certain retard, qu'il convient de ne pas accroître sous peine de créer une situation juridique inconfortable pour l'ensemble des administrations et des personnes concernées.

Le choix de la codification des dispositions propres à Mayotte est certainement discutable ; il n'apparaît pourtant pas raisonnable de retarder l'adoption définitive de ce texte important pour une simple question de technique législative : un tel choix ne serait d'ailleurs sans doute pas compris par la population mahoraise.

Enfin, le titre premier bis introduit par l'Assemblée nationale dans le code de la santé publique n'aura vraisemblablement qu'une durée de vie limitée dans la mesure où ce code est en voie d'être complètement refondu. La Commission supérieure de la codification a désormais achevé l'élaboration d'un nouveau code de la santé publique, radicalement différent de l'ancien, actuellement examiné par le Conseil d'Etat et qui devrait être déposé au Parlement avant l'été 1998.

Il reviendra donc au législateur, à l'occasion de l'examen par le Parlement de ce nouveau code, de déterminer si les dispositions spécifiques à Mayotte doivent véritablement former un corpus distinct au sein du code de la santé publique.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article premier quater nouveau
Décrets d'application des dispositions législatives du livre VII du code de la santé publique applicables à Mayotte

I - Le dispositif proposé

Cet article introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, Mme Odette Grzegrzulka, impose au Gouvernement de prendre avant le 31 décembre 1998 les mesures réglementaires d'application du titre premier bis du livre VII du code de la santé publique, créé par l'article premier ter de la loi.

Il précise en outre que ces mesures réglementaires, sauf dispositions contraires, seront prises par décret en Conseil d'Etat.

II - La position de votre commission

Votre commission se félicite de l'introduction de cette précision dans la loi. Il est en effet primordial que les décrets d'application nécessaires à l'entrée en vigueur effective de l'ordonnance soient publiés dans les meilleurs délais.

Le délai choisi par l'Assemblée nationale -avant le 31 décembre 1998- paraît tout à fait raisonnable : il assurera une entrée en vigueur effective de la loi suffisamment rapide tout en permettant aux services ministériels de disposer des délais nécessaires à l'achèvement de la préparation de ces décrets.

A ce jour, aucun décret n'a encore été publié. Votre rapporteur a pu obtenir auprès du cabinet du Secrétaire d'Etat à l'outre-mer la liste prévisionnelle des décrets d'application, dont la liste figure ci-dessous.

Liste des décrets à paraître

I - Partie hospitalière

a) un décret portant extension et adaptation des dispositions réglementaires du code de la santé publique relatives au conseil d'administration, au conseil médical d'établissement, au comité technique d'établissement, à l'agence régionale d'hospitalisation et la composition de la commission exécutive, au droit d'expression ;

b) un décret transposant les règles de sécurité sanitaire applicables en métropole.

II - Partie assurance maladie et Caisse de prévoyance sociale

a) un décret relatif à la facturation prévue à l'article 17 ;

Ce décret n'aura d'utilité qu'en 2000 puisque l'article 34 prévoit un financement dérogatoire pendant trois ans.

b) un décret fixant le seuil d'exonération de la cotisation de 2 % en l'adaptant aux nouvelles dispositions (abattement des frais professionnels, avantages en nature) (art. 21) ;

c) un décret en Conseil d'Etat relatif au recouvrement (art. 22) et aux placements des excédents de la Caisse de prévoyance sociale (art. 26) ;

d) un décret relatif au représentant du personnel siégeant au conseil d'administration de la Caisse de prévoyance sociale (art. 23);

e) un décret en Conseil d'Etat prévu à l'article 27, modifié par le projet de loi de ratification, relatif au contentieux général et technique de la sécurité sociale ;

f) décret relatif aux modalités du contrôle de la Cour des comptes sur la Caisse de prévoyance sociale de Mayotte (article 28).

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, les décrets attendus devraient paraître dans les délais prévus par le présent article.

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article sans modification.

Article premier quinquies nouveau
Abrogation des articles premier à 12 et 31 de l'ordonnance

Par coordination avec l'insertion dans le livre VII du code de la santé publique d'un titre premier bis consacré à Mayotte, l'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel proposé par le rapporteur, qui abroge les articles premier à 12 et 31 de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996, ainsi que les dispositions ou adaptations qu'ils introduisent dans le code de la santé publique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 2
Rectifications et modifications de l'ordonnance

I - Le dispositif proposé

Cet article propose d'apporter certaines modifications au texte de l'ordonnance afin de rectifier des erreurs matérielles et d'apporter des précisions sur certains de ses articles.

Le paragraphe I modifie l'article 6 de l'ordonnance, qui définit les missions et obligations de l'établissement public de santé territorial de Mayotte, afin d'exclure l'application à la collectivité de Mayotte de l'article L. 711-2-1 du code de la santé publique relatif à la faculté pour les établissements de santé de créer et de gérer des établissements sociaux et médicaux-sociaux. En effet, la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées et la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales n'ont pas été étendues à Mayotte.

Le paragraphe II modifie l'article 10 de l'ordonnance afin de prévoir dans l'article L. 714-2 du code de la santé publique applicable à Mayotte que le représentant du Gouvernement assiste aux séances du conseil d'administration de l'établissement public de santé territorial et qu'il y est entendu à sa demande.

Les paragraphes III, IV et V procèdent à la rectification d'erreurs matérielles dans l'ordonnance.

Le paragraphe VI prévoit une nouvelle rédaction de l'article 27 relatif à l'organisation du contentieux général et technique de la sécurité sociale à Mayotte. Le tribunal de première instance de Mayotte est désigné pour connaître des litiges relatifs au contentieux général et technique de la sécurité sociale. L'appel de ses décisions est porté devant le tribunal supérieur d'appel pour le contentieux général et devant la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail pour le contentieux technique.

Le paragraphe VII supprime le dernier alinéa de l'article 29 de l'ordonnance qui attribuait au représentant du Gouvernement les pouvoirs financiers du directeur de l'établissement public de santé territorial jusqu'à la nomination de ce dernier. Cette disposition était d'ailleurs devenue caduque depuis la nomination du nouveau directeur de l'établissement, le 1er octobre.

Le paragraphe VIII rectifie une erreur matérielle dans le deuxième alinéa de l'article 30 de l'ordonnance.

Le paragraphe IX exclut, au deuxième alinéa de l'article 36, relatif à la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance, l'article 27 modifié par le paragraphe VI du présent article afin d'éviter de créer de manière rétroactive une nouvelle juridiction contentieuse. Cette dernière entrera donc en vigueur à la date de parution au Journal officiel de la présente loi de ratification.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Par coordination avec l'intégration de ces dispositions dans le titre premier bis nouveau du livre VII du code de la santé publique, créé à l'article premier ter, l'Assemblée nationale a tout d'abord supprimé les paragraphes I à IV.

Elle a ensuite apporté de nombreux ajouts et modifications à cet article.

Au paragraphe V, elle a apporté une précision à l'article 17 de l'ordonnance, qui permet de facturer les soins aux assurés sociaux d'un régime métropolitain, en prévoyant qu'il sera également possible de facturer les actes dont bénéficient les personnes affiliées à un régime de sécurité sociale d'un département d'outre-mer.

L'Assemblée nationale a introduit plusieurs paragraphes additionnels :

- un paragraphe V bis instituant un système de ticket modérateur pour les soins dispensés à l'hôpital par des médecins libéraux (article 20 de l'ordonnance) ;

- un paragraphe V ter qualifiant de " sociale " la nouvelle contribution créée à Mayotte, par analogie avec la contribution sociale généralisée (article 21 de l'ordonnance) ;

- un paragraphe V quater précisant les déductions et abattements qu'il convient de réintégrer dans l'assiette de la contribution sociale des non-salariés (article 21 de l'ordonnance) ;

- deux paragraphes V quinquies et V sexies prévoyant l'action sociale spécifique que la Caisse de prévoyance sociale peut accomplir à Mayotte (articles 22 et 26 de l'ordonnance) ;

- un paragraphe V septies améliorant la rédaction des règles relatives à l'élection des suppléants au conseil d'administration de la Caisse de prévoyance sociale (article 26 de l'ordonnance) ;

- un paragraphe V octies rendant applicables à Mayotte les articles du code de la sécurité sociale relatifs à l'élection du président du conseil d'administration de la Caisse de prévoyance sociale et aux règles de quorum (article 23 de l'ordonnance) ;

- un paragraphe V nonies prévoyant un régime d'approbation tacite par le représentant du Gouvernement des délibérations budgétaires du conseil d'administration de la Caisse de prévoyance sociale (article 25 de l'ordonnance) ;

- un paragraphe V decies limitant à 10 % du produit de la contribution sociale le prélèvement effectué pour constituer le budget d'action sanitaire et sociale de la Caisse de prévoyance de Mayotte (article 26 de l'ordonnance).

Au paragraphe VI, l'Assemblée nationale a complété l'article 27 de l'ordonnance pour prévoir explicitement la possibilité d'un pourvoi en cassation pour le contentieux de la sécurité sociale à Mayotte.

Elle a inséré deux paragraphes additionnels VI bis et VI ter d'ordre rédactionnel, pour tenir compte de la création d'un titre premier bis dans le livre VII du code de la santé publique (articles 29 et 30 de l'ordonnance).

L'Assemblée nationale a également introduit trois paragraphes additionnels après le paragraphe VIII :

- un paragraphe VIII bis fixant au 30 juin 1998 la date limite à laquelle l'Agence régionale de l'hospitalisation de La Réunion cessera d'être compétente à l'égard de l'établissement public de santé territorial de Mayotte (article 32 de l'ordonnance) ;

- un paragraphe VIII ter fixant au 31 décembre 1998 la date à laquelle la Caisse de prévoyance sociale de Mayotte deviendra la caisse-pivot pour le versement de la dotation globale de fonctionnement à l'hôpital (article 33 de l'ordonnance) ;

- un paragraphe VIII quater fixant à 12,5 millions de francs, pour 1998 et 1999, les contributions respectives de l'Etat et de la collectivité territoriale de Mayotte aux dépenses de fonctionnement de l'établissement public de santé territorial de Mayotte, au titre des frais d'hospitalisation et de consultations externes des personnes non affiliées au régime d'assurance maladie-maternité de Mayotte (article 34 de l'ordonnance).

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite des précisions utiles et des modifications pertinentes apportées par le Gouvernement et par l'Assemblée nationale dans cet article.

Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 3
Organisation du contentieux de la sécurité sociale à Mayotte

I - Le dispositif proposé

Cet article propose d'insérer dans l'ordonnance un article 27-1 modifiant l'article L. 943-5 du code de l'organisation judiciaire afin de préciser qu'en matière de sécurité sociale le tribunal de première instance statue à juge unique, comme il le fait déjà en matière civile et commerciale.

Cet article tire les conséquences de l'article 27 de l'ordonnance, modifié par le paragraphe VI de l'article 2 du projet de loi, qui prévoit que le tribunal de première instance de Mayotte est compétent pour connaître en première instance des litiges ayant trait au contentieux général et technique de la sécurité sociale.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de simplification rédactionnelle en choisissant de modifier directement l'article L. 943-5 du code de l'organisation judiciaire.

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 4
Incompatibilité entre le mandat de conseiller général et la fonction de directeur de l'établissement public de santé de Mayotte

I - Le dispositif proposé

Cet article propose d'insérer dans l'ordonnance un article 36-1 afin d'étendre à Mayotte les dispositions du code électoral relatives à l'incompatibilité des fonctions de directeur d'établissement de santé avec celles d'un mandat de conseiller général, résultant de l'article 21 de la loi n° 91-748 du 31 juillet 1991.

L'article 36-1 introduit dans l'ordonnance par cet article modifie en conséquence l'ordonnance n° 77-448 du 29 avril 1977 portant extension à Mayotte de dispositions relatives au code électoral (partie législative) pour l'élection des conseillers généraux.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de simplification rédactionnelle en choisissant de modifier directement l'article 3 de l'ordonnance n° 77-448 du 29 avril 1977.

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 5 nouveau
Institution d'un rapport évaluant la mise en oeuvre de l'ordonnance

Cet article introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative du rapporteur, Mme Odette Grzegrzulka, prévoit que le Gouvernement transmettra au Parlement, avant le 30 septembre 1999, un rapport présentant les données de la situation sanitaire et sociale à Mayotte et rendant compte de la mise en oeuvre des dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé publique qui y sont désormais applicables.

Votre commission estime que ce rapport sera effectivement utile pour juger des résultats des efforts importants accomplis en faveur de Mayotte et vous demande donc d'adopter cet article sans modification.

*

* *

Votre commission vous propose en conséquence d'adopter l'ensemble du présent projet de loi sans modification.



1 L'Assemblée nationale a modifié le titre initial de cette ordonnance qui était : " relative à l'extension et à l'adaptation à la collectivité territoriale de Mayotte des dispositions législatives du titre Ier du livre VII du code de la santé publique, au statut du personnel et au financement de l'établissement public de santé territorial de Mayotte ainsi qu'à la réforme du statut de la Caisse de prévoyance sociale de Mayotte ".

2 Pour plus de précisions, on renverra au rapport de M. Jean-Louis Lorrain sur le projet de loi d'habilitation (Sénat, n° 72, 1996-1997).