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N° 500

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 17 juin 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi de MM. Christian PONCELET, Jean-Pierre FOURCADE, Josselin de ROHAN, Maurice BLIN et Henri de RAINCOURT, tendant à alléger les charges sur les bas salaires,

Par M. Alain GOURNAC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean-Pierre Fourcade, président ; Jacques Bimbenet, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Claude Huriet, Bernard Seillier, Louis Souvet, vice-présidents ; Jean Chérioux, Charles Descours, Roland Huguet, Jacques Machet, secrétaires ; François Autain, Henri Belcour, Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Nicole Borvo, MM. Louis Boyer, Jean-Pierre Cantegrit, Francis Cavalier-Benezet, Gilbert Chabroux, Philippe Darniche, Mme Dinah Derycke, M. Jacques Dominati, Mme Joëlle Dusseau, MM. Alfred Foy, Serge Franchis, Alain Gournac, Louis Grillot, André Jourdain, Jean-Pierre Lafond, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jean-Louis Lorrain, Simon Loueckhote, Jean Madelain, Michel Manet, René Marquès, Georges Mazars, Georges Mouly, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Martial Taugourdeau, Basile Tui, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir le numéro :

Sénat : 372 rect. (1997-1998).

Salaires.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 17 juin 1998, sous la présidence de M. Jean-Pierre Fourcade, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Alain Gournac sur la proposition de loi n° 372 rectifiée (1997-1998) de M. Christian Poncelet tendant à alléger les charges sur les bas salaires.

M. Alain Gournac, rapporteur,
a indiqué que la présente proposition de loi tendant à alléger les charges sur les bas salaires, déposée par MM. Christian Poncelet, Jean-Pierre Fourcade, Josselin de Rohan, Maurice Blin et Henri de Raincourt reprenait les termes de la proposition de loi n° 628, présentée le 14 janvier 1998 à l'Assemblée nationale par MM. François Bayrou, Jean-Louis Debré, Jacques Barrot, Franck Borotra, Robert Galley, Yves Nicolin et les membres des groupes de l'union pour la démocratie française et du centre (UDF) et du groupe du rassemblement pour la République (RPR).

Il a rappelé que cette proposition de loi avait été rapportée par M. Yves Nicolin le 28 janvier 1998 devant la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale et que le rapporteur avait alors constaté les premiers bénéfices de l'allégement des charges sur les bas salaires et la nécessité de les amplifier et de les étendre progressivement, tout en conservant la maîtrise financière du dispositif.

M. Alain Gournac, rapporteur, a constaté que la commission des affaires culturelles, après avoir débattu du contenu de la proposition de loi, avait décidé de suspendre ses travaux avant le passage à la discussion des articles, et qu'elle n'avait donc pas présenté de conclusions.

Il a indiqué que le Gouvernement, comme la majorité de l'Assemblée nationale, avaient fait part de leur opposition à la proposition de loi et qu'ils avaient exprimé leur préférence pour la poursuite du plan emplois-jeunes et la réduction du temps de travail accompagnée de la baisse de la durée légale. Le rapporteur a rappelé qu'à l'issue de la discussion générale, le vendredi 30 janvier 1998, l'Assemblée nationale avait décidé de ne pas passer à la discussion des articles.

M. Alain Gournac, rapporteur, s'est alors interrogé sur les raisons qui pouvaient amener le Parlement à examiner à nouveau cette proposition de loi.

Il a observé tout d'abord que les articles de cette proposition de loi n'avaient été examinés ni en commission, ni en séance publique ; il a considéré que la question du chômage justifiait pleinement l'examen de manière approfondie de toutes les solutions qui pouvaient permettre de créer des emplois.

Par ailleurs, il s'est déclaré en désaccord avec le Gouvernement qui considérait que la loi sur les trente-cinq heures devait constituer le fondement des politiques de l'emploi. Il a observé que cette loi avait été promulguée et il a indiqué qu'il ne proposerait pas son abrogation, le débat démocratique ayant eu lieu au Parlement.

M. Alain Gournac, rapporteur, a toutefois remarqué que les critiques ne s'étaient pas tues à l'encontre de ce texte et il a fait part de sa crainte que les résultats ne soient pas à la hauteur des attentes.

M. Alain Gournac, rapporteur, a déclaré que la deuxième loi à venir en 1999 serait l'occasion pour le Sénat de demander des modifications et de préciser ses propositions en matière de réduction du temps de travail. Il a considéré que la promulgation de la loi sur les trente-cinq heures ne mettait pas un terme au débat sur l'allégement des charges sociales, celui-ci ne devant pas être considéré comme une simple alternative aux trente-cinq heures. Le rapporteur a estimé que la réduction des charges, prévue par le texte du Gouvernement sous la forme d'une majoration de 4.000 francs de l'aide forfaitaire, était très insatisfaisante, parce qu'elle était temporaire et conditionnée à la réduction du temps de travail.

M. Alain Gournac, rapporteur, a rappelé que le Sénat ne s'était pas opposé au principe de la réduction du temps de travail, mais seulement à l'abaissement autoritaire de la durée légale du travail. Pour ce qui est du dispositif d'incitation financière, il a estimé que chacun avait pu constater que le reprofilage de la loi " de Robien " défendu par le Sénat et le dispositif du Gouvernement avaient beaucoup de points communs.

M. Alain Gournac, rapporteur, a déclaré qu'il souscrivait aux propos de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité du 30 janvier à l'Assemblée nationale, pour qui la réduction du temps de travail et celle des charges sociales sur les bas salaires ne constituaient pas des politiques antagonistes. Il a toutefois souhaité mettre en évidence la contradiction existant entre la reconnaissance du bien-fondé d'une politique d'allégement des charges sociales et la réduction des crédits consacrés à cette politique, ceci au moment même où les résultats commençaient pleinement à se faire sentir.

M. Alain Gournac, rapporteur, a considéré que les dernières statistiques du chômage démontraient l'efficacité des allégements de charges sociales.

Le rapporteur a rappelé que les différents dispositifs d'allégement des charges sociales expliquaient l'essentiel des 240.000 emplois créés en France depuis 1993. Il s'est étonné des décisions ambiguës prises par le Gouvernement à l'occasion de la loi de finances pour 1998, le dispositif temporaire ayant été pérennisé, alors que la portée de l'exonération était restreinte pour des raisons financières, entravant par là-même son efficacité.

M. Alain Gournac, rapporteur, a observé que depuis le mois de janvier, le montant maximum du salaire ouvrant droit à l'exonération avait été abaissé de 1,33 à 1,3 SMIC, que le montant maximal de la réduction avait été gelé à 1.213 francs et que l'exonération était désormais calculée au prorata du nombre d'heures rémunérées en cas de travail à temps partiel.

Le rapporteur a rappelé que, suite à une décision de la Commission de Bruxelles, les entreprises des secteurs du textile, de l'habillement, du cuir et de la chaussure ne pourraient plus bénéficier du dispositif mis en place par la loi du 12 avril 1996, à moins que ces entreprises n'aient pas reçu plus de 100.000 écus d'aides publiques sur les trois dernières années, comme le prévoyait la " règle de minimis " fixée par la Commission européenne.

Le rapporteur a considéré que le dispositif mis en place par le Gouvernement pour prolonger le plan textile était très insuffisant et qu'il convenait de généraliser les allégements massifs de charges sociales sur les bas salaires pour préserver la dynamique de création d'emplois. Il a observé que cette généralisation était conforme au droit européen puisque c'était le caractère sectoriel de l'aide qui avait été dénoncé par les instances européennes. Il a déclaré que la montée en puissance du dispositif ne pourrait être que progressive, tous les économistes s'accordant pour considérer qu'un délai de trois à cinq ans était nécessaire pour observer pleinement l'efficacité des baisses de charges sociales.

M. Alain Gournac, rapporteur, a considéré que c'était l'enrichissement de la croissance en emplois qui devait être considéré comme le vecteur principal des créations d'emplois observées depuis plusieurs mois. Le rapporteur a toutefois estimé que le taux de chômage restait encore trop élevé en France, comparé à celui d'autres pays.

M. Alain Gournac, rapporteur, a rappelé que le taux de chômage français trouvait son origine dans des rigidités structurelles propres au fonctionnement du marché du travail et que le coût élevé de la main-d'oeuvre constituait une partie du problème.

Il a fait part de sa crainte que, dans ces conditions, le passage à la monnaie unique puisse donner lieu, si aucune précaution n'était prise, à une concurrence sociale entre les pays qui pourrait se traduire par un surcroît de chômage en France.

Le rapporteur a déclaré que, pour prévenir ce risque, certains économistes préconisaient une remise en question du SMIC ; il a estimé que cette solution ne pouvait constituer un projet d'espoir pour les salariés, le problème résidant, selon lui, dans le poids excessif des charges sociales que supportaient les salariés payés autour du SMIC. Le rapporteur a estimé que l'allégement des charges sur les bas salaires constituait la véritable alternative à une remise en cause de la réglementation sur le salaire minimal.

M. Alain Gournac, rapporteur, a fait part de sa conviction : le travail doit être convenablement rémunéré pour pouvoir constituer un facteur d'intégration et de reconnaissance sociale.

Le rapporteur a déclaré que la présente proposition de loi avait pour objet de faire franchir une nouvelle étape à la politique d'allégement des charges et de consolider l'application de cette politique dans le secteur du textile, du cuir et de l'habillement, où l'expérience conduite depuis 1996 avait été particulièrement fructueuse.

Il a précisé que la proposition de loi prévoyait une généralisation progressive des baisses de charges en fonction de la proportion des bas salaires et des travailleurs manuels dans chaque entreprise et selon un calendrier précis.

Les emplois les plus sensibles au coût du travail se trouvant dans les entreprises dans lesquelles la part de la main-d'oeuvre dont la rémunération était proche du SMIC et la part de la main-d'oeuvre ouvrière étaient les plus importantes, le rapporteur a proposé de prendre en compte ces deux critères pour étendre progressivement les allégements de charges.

M. Alain Gournac, rapporteur, a déclaré que l'article premier de la proposition de loi prévoyait que, dans un premier temps, les baisses des charges seraient modulées en retenant trois modalités de calcul différentes à partir du 1er janvier 1999.

Les entreprises ayant le plus fort taux de travailleurs manuels et à bas salaire bénéficieraient d'une réduction de charges équivalant à 26 % du SMIC au niveau du SMIC, réduction dégressive qui s'annulerait à 1,4 SMIC.

Les entreprises employant un peu moins de travailleurs manuels payés au SMIC bénéficieraient d'une réduction de charges dégressive équivalant à 22 % du SMIC au niveau du SMIC, qui s'annulerait pour les salariés percevant plus de 1,36 fois le SMIC.

Les autres entreprises bénéficieraient d'une réduction de charges dégressive équivalant à 18,2 % du SMIC au niveau du SMIC, qui s'annulerait à 1,33 fois le SMIC.

M. Alain Gournac, rapporteur, a indiqué que les articles 2 et 3 avaient pour objet d'appliquer progressivement, au 1er janvier 2001, à l'ensemble de l'économie une réduction de charges équivalant à 26 % du SMIC.

Le rapporteur a admis que la montée en puissance du dispositif nécessitait un dispositif technique assez compliqué, mais il a remarqué que les chefs d'entreprises étaient maintenant familiers des mesures d'allégement de charges et que le déploiement de l'aide se ferait sans qu'il soit besoin de procéder au moindre calcul, puisque c'est la situation de l'entreprise, diagnostiquée au départ, qui déterminera le calendrier des allégements qui lui sera applicable.

M. Alain Gournac, rapporteur, a constaté que le coût de ce dispositif, comme ses modalités de financement, avaient pu être considérés comme des obstacles à sa mise en oeuvre, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité ayant fait état, lors du débat à l'Assemblée nationale, d'une estimation qui chiffrait ce coût à 30 milliards par an, ce qui, compte tenu des 40 milliards que coûte déjà la ristourne dégressive, aurait porté à 70 milliards de francs le coût des allégements de charges sur les bas salaires.

M. Alain Gournac, rapporteur, n'a pas souhaité engager une bataille de chiffres. Il a seulement rappelé que M. Yves Nicolin, rapporteur à l'Assemblée nationale, estimait le coût total de ce dispositif à 21 milliards de francs qu'il comparait au coût estimé à 75 milliards de francs de la généralisation de la réduction du temps de travail.

Le rapporteur a ajouté que, comme c'était le cas pour la réduction du temps de travail dans le dispositif " de Robien ", ces allégements généreront des recettes publiques grâce aux emplois créés et s'autofinanceront donc avec un léger décalage nécessaire pour créer ces emplois, même si l'exemple du textile montrait que l'impact sur l'emploi pouvait être immédiat et l'autofinancement largement assuré.

Cependant et pour des raisons évidentes de procédure en matière de recevabilité, le rapporteur a précisé que la proposition de loi était gagée par une taxe additionnelle aux taxes prévues aux articles 575 et 575 A du code général des impôts (article 4).

Il a estimé qu'une réforme des différents dispositifs d'aide à l'emploi permettrait d'éviter, le cas échéant, que le coût lié à la montée en puissance du dispositif ne se répercute sur les finances publiques.

M. Alain Gournac, rapporteur, a par ailleurs fait part de son étonnement que l'on puisse mettre en avant le seul coût d'un dispositif de lutte contre le chômage pour justifier son rejet. Il a estimé que lorsque plusieurs millions de personnes étaient confrontées chaque jour à la détresse de l'inactivité et de l'insuffisance de revenu, le seul critère devait être celui de l'efficacité.

M. Alain Gournac, rapporteur, s'est interrogé sur les résultats, en termes d'emplois, d'un allégement massif des charges sociales sur les bas salaires. Il a cité l'exemple de la région Auvergne qui avait décidé de compléter les dispositifs d'allégement existants pour ramener à 10 % du coût du SMIC le total des cotisations sociales pour toute nouvelle embauche de salariés peu ou moyennement qualifiés dans les entreprises de moins de 500 salariés. Il a précisé que cette mesure avait permis la création de près de 2.500 emplois en huit mois.

M. Alain Gournac, rapporteur, a observé qu'il considérait, dans ces conditions, qu'une extension massive de l'allégement des charges sociales à l'ensemble du pays et à tous les salariés qui recevaient une rémunération inférieure ou égale à 1,4 SMIC, et non seulement aux nouveaux embauchés comme c'est le cas dans l'exemple auvergnat, pourrait créer plusieurs centaines de milliers d'emplois en peu de temps.

C'est pourquoi il a proposé à la commission d'adopter sans modifications cette proposition de loi.

En réponse à MM. André Jourdain et Jean Madelain qui l'interrogeaient sur la contrepartie en termes d'emplois qui pourrait être demandée aux entreprises contre les allégements de charges, M. Alain Gournac, rapporteur, a déclaré que l'article premier de la proposition de loi prévoyait déjà que l'Etat devait signer avec les branches professionnelles des conventions-cadres relatives au maintien et au développement de l'emploi en contrepartie des allégements de charges.

Compte tenu de ces précisions, M. Jean Madelain a indiqué qu'il était favorable à une proposition de loi qui devrait permettre de créer ou de préserver des centaines de milliers d'emplois.

M. Jean Chérioux a considéré que cette proposition de loi permettait d'apporter une solution à la remise en cause du plan textile.

M. Alain Gournac, rapporteur, a précisé que la proposition de loi permettait d'aider au développement de l'emploi dans l'ensemble des secteurs employant beaucoup de main-d'oeuvre.

M. Guy Fischer a reconnu que les allégements des charges sociales faisaient partie des outils à la disposition des politiques de l'emploi, mais il a fait part de ses réserves quant à leur efficacité. Il a demandé une remise à plat de l'ensemble des aides, faisant observer qu'elles coïncidaient avec une forte pression à la baisse sur les salaires et le développement du travail précaire.

M. Gilbert Chabroux a considéré que ce texte entrait en concurrence avec la loi sur les 35 heures et qu'il préférait donner la priorité aux textes déjà votés.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a considéré que cette proposition de loi constituait un complément aux aides à la réduction du temps de travail. Il a estimé qu'il existait un large consensus pour reconnaître que le niveau actuel des charges constituait un obstacle à l'emploi. Il a cité la réussite du plan textile pour préserver les emplois et les succès rencontrés par l'expérience menée par la région Auvergne pour créer de nouveaux emplois à travers l'allégement des charges.

Mme Gisèle Printz a fait part de sa crainte que ce dispositif n'affecte le montant des salaires.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a précisé que les allégements ne portaient que sur la partie patronale des charges sociales et qu'ils visaient au contraire à préserver les salaires et favoriser l'emploi.

Mme Annick Bocandé s'est interrogée sur les conséquences que pourrait avoir le passage aux trente-cinq heures sur la définition du SMIC et donc sur les allégements de charges.

M. Jean-Pierre Fourcade, président, a confirmé que la question se posait effectivement compte tenu des déclarations du Gouvernement lors de la discussion de la loi sur les trente-cinq heures.

A l'issue de ce débat, la commission a adopté les conclusions présentées par le rapporteur.


Mesdames, Messieurs,

Votre commission des Affaires sociales a examiné la proposition de loi n° 372 (1997-1998) tendant à alléger les charges sur les bas salaires, le 17 juin 1998.

Il lui a semblé faire ainsi oeuvre indispensable. Car si le chômage est aujourd'hui en retrait, chacun sait bien que cela s'explique par une amélioration de la situation économique et que, si rien n'est fait, le prochain retournement de conjoncture poussera à nouveau le taux de chômage vers des sommets.

Doit-on se contenter, dans ces conditions, d'attendre les effets du plan emplois-jeunes et de la réduction autoritaire du temps de travail ? Les incertitudes comme les insuffisances qui entourent ces deux dispositifs ont amené votre commission à répondre par la négative.

Outre des réformes structurelles touchant au fonctionnement même du marché du travail et son souhait qu'une véritable politique sociale puisse prendre corps au niveau européen, il est apparu à votre commission que l'allégement massif des charges sociales constituait aujourd'hui le point de passage obligé d'une politique ambitieuse de lutte contre le chômage.

Les effets attendus en termes de création ou de maintien d'emplois sont indiscutables, le coût d'un tel dispositif est raisonnable et pourrait tout à fait être financé par une remise à plat des aides déjà existantes. Ce dispositif n'est pas exclusif d'autres politiques comme celle tendant à favoriser une réduction du temps de travail librement décidée, et à laquelle le Sénat est attaché.

Les obstacles à la mise en place de cette mesure se situent donc dans les esprits comme l'a montré le débat à l'Assemblée nationale sur une proposition de loi identique.

Le débat au Sénat sur la proposition de loi déposée par MM. Christian Poncelet, président de la commission des Finances, Jean-Pierre Fourcade, Josselin de Rohan, Maurice Blin et Henri de Raincourt sera l'occasion d'affirmer résolument la nécessité d'une politique permettant de soutenir l'emploi durablement à travers l'extension d'un dispositif d'allégement des charges sociales qui fait ses preuves aujourd'hui.

I. L'ALLÉGEMENT DES CHARGES SUR LES BAS SALAIRES : UNE CONTRIBUTION À LA REPRISE DE L'EMPLOI

A. UN FACTEUR D'ENRICHISSEMENT DE LA CROISSANCE EN EMPLOIS

1. Les créations d'emplois s'accélèrent depuis plusieurs mois

Alors que la loi d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail vient d'être adoptée par le Parlement et que le plan emplois-jeunes peine toujours à trouver son public, le taux de chômage français a entamé depuis plusieurs mois une décrue sensible.

Ce mouvement fait suite à une amélioration de la conjoncture économique ; il traduit également le succès des divers dispositifs mis en oeuvre depuis 1993 afin d'enrichir le contenu en emplois de la croissance.

Demandes d'emploi en fin de mois

Catégorie 1

Au mois de mars 1998, c'est-à-dire à la fin du premier trimestre, la France comptait 3.054.000 chômeurs au sens du BIT (soit 12 % de la population active) ; il s'agit des personnes sans emploi, à la recherche d'un emploi et immédiatement disponibles. Le nombre des chômeurs a donc baissé de 4,1 % depuis un an, soit un demi point de taux de chômage. Le ministère de l'Emploi retient une définition du taux de chômage légèrement différente de celle du BIT, les " demandeurs d'emploi en fin de mois de catégorie 1 " sont en effet les personnes inscrites à l'ANPE, déclarant être à la recherche d'un emploi à temps plein et à durée déterminée et n'ayant pas exercé une activité réduite de plus de 78 heures dans le mois. Selon cette définition, la France compterait 2.989.800 chômeurs au mois de mars soit 3,2 % de moins qu'il y a un an. Lorsque l'on tient compte des personnes ayant exercé une activité réduite de plus de 78 heures dans le mois (DEFM 1 + 6), le nombre des chômeurs est de 3.477.800, soit une hausse de 0,5 % en un an.

Les premières données disponibles pour le second trimestre 1998 confirment la reprise de l'emploi en liaison notamment avec celle de la demande intérieure.

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