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PJLC Nouvelle-Calédonie


GIRAULT (Jean-Marie)


RAPPORT 522 (97-98) - COMMISSION DES LOIS


Table des matières







N° 522

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 juin 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi constitutionnelle, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif à la Nouvelle-Calédonie,

Par M. Jean-Marie GIRAULT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Robert Pagès, Georges Othily, vice-présidents ; Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, Paul Masson, secrétaires ; Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Jean Derian, Michel Dreyfus-Schmidt, Michel Duffour, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Lucien Lanier, Guy Lèguevaques, Simon Loueckhote, Daniel Millaud, Jean-Claude Peyronnet, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Alex Türk, Maurice Ulrich, Robert-Paul Vigouroux.



Voir les numéros :

Assemblée nationale
(11ème législ.) : 937, 972 et T.A. 158.

Sénat : 497 (1997-1998).


Départements et territoires d'outre mer.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le 24 juin 1998 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné en première lecture, sur le rapport de M. Jean-Marie Girault, le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie.

Après avoir rappelé que les accords de Matignon avaient permis de restaurer une paix durable et que l'accord de Nouméa signé le 5 mai 1998, fruit de négociations longues et difficiles, proposait une solution consensuelle appelée des voeux de tous évitant un " référendum couperet ", M. Jean-Marie Girault, rapporteur, a observé que le sentiment dominant en Nouvelle-Calédonie était celui du soulagement et de la satisfaction. Il a cependant indiqué que les différents interlocuteurs rencontrés sur place par la délégation de la commission des Lois s'interrogeaient sur la réponse qui serait apportée par la loi organique à certaines interrogations portant notamment sur la conciliation, au sein des nouvelles institutions, de l'autorité coutumière et du pouvoir politique, sur l'aménagement d'un équilibre des pouvoirs dans le respect de l'identité provinciale et sur la poursuite de l'effort de rééquilibrage entrepris au cours des dix dernières années.

Après avoir présenté le contenu de l'accord de Nouméa rendant nécessaire une révision constitutionnelle ainsi que l'économie du projet de loi, il a approuvé la modification effectuée par l'Assemblée nationale tendant à introduire les dispositions spécifiques à la Nouvelle-Calédonie dans le corps de la Constitution, cette modification lui étant apparue d'emblée préférable au dispositif résultant du projet de loi initial proposant l'adoption d'une loi constitutionnelle autonome.

A l'issue d'un large débat auquel ont pris part M. Jacques Larché, président, M. Jean-Marie Girault, rapporteur, et MM. Guy Allouche, Robert Badinter, Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Jacques Hyest, Simon Loueckhote, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud et Robert Pagès, et au cours duquel a été soulignée la difficulté qu'il y aurait à traduire en termes juridiques, dans la loi organique, les orientations politiques tracées par l'accord de Nouméa, la commission des Lois a adopté conforme le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie aujourd'hui soumis à votre examen a été adopté par l'Assemblée nationale en première lecture le 17 juin 1998.

Ce texte constitue la première étape de la traduction dans notre ordonnancement juridique de l'accord de Nouméa conclu le 21 avril 1998 et signé par l'ensemble des partenaires le 5 mai 1998 dont la mise en oeuvre sera assurée par l'adoption d'une loi organique fixant le statut de la Nouvelle-Calédonie pour une période d'au moins quinze ans.

Conformément à la tradition selon laquelle votre commission des Lois effectue une mission d'information lorsqu'un projet de révision statutaire lui est soumis, une délégation constituée de six de ses membres et conduite par M. le Président Jacques Larché s'est rendue sur le territoire du 10 au 13 juin 1998((*)1). Le programme((*)2) de ce bref séjour de trois jours et demi fut particulièrement dense : la délégation a pu rencontrer les principaux responsables politiques, économiques et coutumiers locaux au cours d'une vingtaine d'entretiens et effectuer un déplacement dans chacune des trois provinces.

Le sentiment unanime exprimé par l'ensemble des interlocuteurs fut celui d'un grand soulagement à la suite de la conclusion de l'accord de Nouméa : ce terme de " soulagement " est revenu comme un leitmotiv au cours des discussions, illustrant a posteriori la difficulté du chemin parcouru pour aboutir à une solution consensuelle sur l'avenir de la Nouvelle-Calédonie, souhaitée par tous.

Les responsables politiques rencontrés ont indiqué à la délégation qu'ils s'attelaient désormais à un travail d'information pour faire connaître à la population locale le contenu de l'accord conclu, en soulignant que, contrairement aux accords de Matignon ayant en 1988 suscité des réactions d'hostilité, l'accord de Nouméa rencontrait l'assentiment des ressortissants calédoniens en dépit de quelques marques d'impatience manifestées en particulier par les jeunes générations critiquant la durée de la période transitoire définie. Tous se sont accordés à reconnaître que les accords de Matignon, signés à Paris le 26 juin 1988, avaient ouvert pendant dix ans une période de paix civile et de stabilité pour la Nouvelle-Calédonie dont il était possible aujourd'hui de récolter les fruits.

Au-delà des discussions relatives au projet de loi constitutionnelle révélant un sentiment de satisfaction, la délégation a pu constater que l'euphorie du début du mois de mai liée à l'aboutissement des négociations était déjà retombée pour laisser place à un certain nombre d'interrogations auxquelles la loi organique mettant en oeuvre les orientations de l'accord devra répondre.

Ces interrogations portent pour l'essentiel sur les points suivants :

- la conciliation au sein des futures institutions de l'autorité coutumière et du pouvoir politique : l'élaboration d'un dispositif cohérent sera d'autant plus délicat que la portée de l'autorité coutumière varie selon les provinces, les interférences entre celle-ci et l'exercice du pouvoir politique étant particulièrement importantes dans la Province des Iles bien que les sources de légitimité soient fondamentalement différentes.

Du point de vue du droit applicable, statut civil de droit commun et statut civil coutumier devront pouvoir cohabiter sans compromettre la stabilité des situations juridiques et dans le respect des garanties dues à chaque individu. De même, la définition du régime foncier devra s'attacher à concilier droit coutumier et droit commun pour éviter l'insécurité juridique et ne pas freiner le développement des investissements nécessaires au rééquilibrage économique.

- le maintien d'un équilibre des pouvoirs dans le respect de l'identité provinciale : la réalité provinciale constituant une donnée essentielle du paysage politique calédonien, le nouveau dispositif statutaire devra veiller à préserver les prérogatives des trois provinces créées par la loi référendaire du 9 novembre 1988.

- l'adoption de mesures permettant la poursuite de l'effort de rééquilibrage dans le prolongement de la mise en oeuvre des accords de Matignon : les responsables politiques rencontrés ont fréquemment regretté qu'aucune mention relative aux clés de répartition des ressources entre le territoire, ou plutôt la nouvelle entité créée, et les provinces ne figure dans le document d'orientation de l'accord de Nouméa.

Le point 4.2.1 de cet accord se contente en effet de stipuler que " des contrats de développement pluriannuels seront conclus avec l'État. Ils pourront concerner la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes et tendront à accroître l'autonomie et la diversification économiques ". En dépit du caractère laconique de ce texte sur les moyens à mettre en oeuvre pour poursuivre le rééquilibrage amorcé, des garanties en la matière devront figurer dans le nouveau statut.

En effet, l'effort engagé au cours des dix dernières années s'est appuyé sur un ensemble d'instruments novateurs tels que la création des provinces, l'instauration d'une péréquation de la ressource fiscale et budgétaire, la mise en oeuvre de contrats de développement entre l'État, le territoire et les provinces, la conclusion du contrat de ville de Nouméa et la mise en place de structures telles que l'Agence de développement rural et d'aménagement foncier (A.D.R.A.F.), l'Institut calédonien de participation (I.C.A.P.) ou l'Agence de développement économique de la Nouvelle-Calédonie (A.D.E.C.A.L.).

A l'instar du constat dressé par le rapport d'information établi à la suite de la mission effectuée par votre commission de Finances au mois de septembre 1996, votre commission des Lois se félicite du chemin parcouru depuis 1988 en matière de développement des infrastructures publiques et de niveau d'instruction de la population, même si l'objectif de rééquilibrage économique n'est pas encore atteint.

Enfin, les personnalités rencontrées ont observé que les longs mois de négociation et d'incertitude avaient plongé l'économie calédonienne dans une situation d'attentisme et que, si à la suite de la conclusion de l'accord de Nouméa un frémissement était perceptible, le redémarrage ne pourrait devenir effectif que lorsque la Nouvelle-Calédonie connaîtrait définitivement son sort, c'est-à-dire lorsque le nouveau statut serait adopté. C'est pourquoi votre commission des Lois invite le Gouvernement à saisir le Parlement du projet de loi organique dès que l'accord aura été approuvé par la consultation référendaire locale devant intervenir avant la fin de l'année.

Pour l'heure, se félicitant de l'accord conclu à Nouméa après un cheminement laborieux, elle exprime le souhait que la révision constitutionnelle relative à la Nouvelle-Calédonie soit adoptée dans les meilleurs délais.

I. UN CHEMINEMENT DIFFICILE JUSQU'À LA SOLUTION CONSENSUELLE

La durée d'application des accords de Matignon ayant été fixée à dix ans((*)1), M. Jacques Lafleur, président du RPCR, a proposé dès le printemps 1991 la recherche d'une " solution consensuelle " qui permettrait d'éviter un " référendum couperet ".

Ce n'est ensuite qu'en décembre 1995 que M. Roch Wamytan, nouveau président du FLNKS, et M. Jacques Lafleur ont présenté leurs projets institutionnels respectifs, le FLNKS prônant la mise en place d'un pays indépendant, la Kanaky, dès 1998, le RPCR étant favorable à une " émancipation dans l'appartenance à la France ".

La première réunion tripartite sur l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie s'est tenue le 15 février 1996 mais, dès le 19 avril 1996, le FLNKS suspendait les négociations, trois de ses quatre composantes posant comme préalable à la reprise des discussions la définition d'une solution permettant de garantir l'accès à la ressource minière pour la construction d'une usine de traitement du nickel en Province nord. Ce " préalable minier " a provoqué la suspension des négociations pendant près de deux ans.

Le processus d'élaboration d'un accord fut laborieux malgré le vote unanime du Congrès, en novembre 1996, en faveur de la création de l'usine du nord par la société SMSP (société minière du sud Pacifique) en partenariat avec la société canadienne Falconbridge. La viabilité du projet était en effet subordonnée à la réalisation d'un échange de massifs miniers entre la SMSP et la société Eramet dont est filiale la SLN (société Le Nickel) qui exploite l'usine métallurgique de la province sud implantée à Doniambo, près de Nouméa. Les dirigeants d'Eramet, soucieux de préserver les intérêts de ses actionnaires minoritaires et en dépit des pressions exercées par les autorités gouvernementales françaises, se montrant réticentes, le Premier ministre, M. Lionel Jospin a été conduit, au mois de juillet 1997, à confier à un médiateur, M. Philippe Essig, la mission de procéder à une évaluation des perspectives économiques et industrielles du projet de construction d'une usine en province nord. Après avoir élaboré un rapport d'étape, rendu public le 20 septembre, considérant comme " crédible " le projet présenté par la SMSP, M. Philippe Essig a remis le 1er novembre 1997 son rapport définitif préconisant une solution d'échange minier et de création d'une usine dans le nord.

Des tensions sont alors apparues au sein du FLNKS, certains de ses membres entrant en dissidence en réfutant le préalable minier pour créer le 26 décembre 1997 un " comité de coordination indépendantiste " (CCI) destiné à reprendre les discussions politiques avec le RPCR sur l'avenir politique du territoire. Dans le même temps, le FLNKS, condamnant vigoureusement cette initiative, entreprenait des actions sur le terrain en organisant des barrages routiers et menaçait de se retirer du dossier minier si aucun accord n'intervenait avant la fin du mois de janvier. Pour répondre à cette exigence, un protocole d'accord prévoyant l'échange des massifs miniers de Koniambo et de Poum entre les sociétés Eramet et SMSP était enfin signé le 1er février 1998 au ministère de l'Économie et des Finances, ces accords de Bercy permettant la reprise des discussions politiques sur l'avenir institutionnel du territoire.

Le 14 février 1998, lors de son dix septième congrès, reporté à plusieurs reprises, le FLNKS réaffirmait la volonté du mouvement indépendantiste " de faire aboutir par la négociation son projet d'État associé avec la France en 1998 ".

Suspendues depuis le mois d'avril 1996, les négociations politiques ont en définitive pu reprendre le 24 février 1998, une réunion à Paris étant organisée à l'invitation conjointe du Premier ministre et du secrétaire d'État à l'outre-mer afin de dresser un bilan des accords de Matignon et de déterminer un calendrier et une méthode de travail. Les partenaires ont reconnu le avancées enregistrées depuis dix ans en matière économique et sociale et dans le domaine de l'enseignement tout en observant qu'une ample tâche restait à accomplir.

Le FLNKS a alors formulé trois souhaits : le règlement du contentieux colonial, la mise en place d'institutions permettant aux Calédoniens de prendre progressivement en main leur destinée et la définition de nouveaux liens de partenariat avec la France dans le cadre d'un État associé. Le RPCR rejetant ce concept d'association, les délégations se sont séparées en formulant le souhait qu'un accord puisse être trouvé pour le 4 mai 1998, date prévue pour l'inauguration du Centre culturel Jean-Marie Tjibaou.

Le Gouvernement s'étant officiellement engagé à discuter avec le FLNKS du contentieux colonial sans que cette question puisse constituer un nouveau préalable, il a été décidé que les discussions reprendraient à Nouméa au mois de mars pour se poursuivre ensuite à Paris.

MM. Alain Chrisnacht, conseiller auprès du Premier ministre pour l'outre-mer, et Thierry Lataste, directeur de cabinet du secrétaire d'État à l'outre-mer se sont ainsi rendus en Nouvelle-Calédonie à la fin du mois de mars pour préparer la reprise des discussions tripartites. A Paris, début avril, les trois partenaires des accords de Matignon ont réaffirmé leur volonté de parvenir, dans le respect du calendrier fixé, à une solution négociée. Les discussions ayant buté à Paris sur la question de la durée du statut devant succéder à celui défini par la loi référendaire du 9 novembre 1998, elles ont repris à Nouméa le 15 avril.

Après une dernière semaine au cours de laquelle les négociations et la mise au point d'un texte se sont déroulées dans le plus grand secret, l'accord de Nouméa a en définitive été conclu le 21 avril. Il a été signé le 5 mai par l'ensemble des partenaires, le Premier ministre étant arrivé en Nouvelle-Calédonie le 4 mai pour l'inauguration du Centre culturel Jean-Marie Tjibaou. L'accord a été publié au Journal officiel du 27 mai 1998((*)1).

II. LE CONTENU DE L'ACCORD SIGNÉ À NOUMÉA LE 5 MAI 1998

L'accord est constitué d'un préambule et d'un document d'orientation qui définit le cadre de l'évolution institutionnelle et politique de la Nouvelle-Calédonie.

A. LE PRÉAMBULE

Dans le préambule, sont retracées les circonstances historiques de l'appropriation de ce territoire par la France, la prise de possession ayant eu lieu le 24 septembre 1853.

Le texte constate le caractère unilatéral de cette prise de possession et décrit les conséquences de la colonisation pour la population kanak (privation des terres ancestrales, perte des repères identitaires, mouvements démographiques provoquant un bouleversement de l'organisation sociale, marginalisation politique et culturelle).

Tout en actant cette " atteinte à la dignité du peuple kanak et la confiscation de son identité ", le préambule reconnaît que les communautés venues d'ailleurs ont contribué au développement du territoire et que, devenues indispensables à son équilibre social et à son fonctionnement économique et institutionnel, elles doivent y demeurer.

Il affirme la nécessité de " poser les bases d'une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie ", la " refondation d'un contrat social entre toutes les communautés " devant être précédée de la " pleine reconnaissance de l'identité kanak " (définition précise du statut coutumier des personnes, place des structures coutumières et création d'un Sénat coutumier, mise en place de nouveaux mécanismes juridiques et financiers en matière foncière, adoption de symboles identitaires).

Il indique que la solution négociée " définit pour vingt années l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie et les modalités de son émancipation ", l'équilibre institutionnel imaginé traduisant la nouvelle étape vers la souveraineté (délibérations du congrès ayant valeur législative, création d'un exécutif local, reconnaissance progressive d'une citoyenneté propre, transfert progressif et irréversible des compétences selon un calendrier défini par le congrès) qui sera soumise, au terme d'une période de vingt ans, à l'approbation des populations intéressées.

Le préambule précise enfin que, compte tenu de l'étroitesse du marché du travail, " des dispositions seront définies pour favoriser l'accès à l'emploi local des personnes durablement établies en Nouvelle-Calédonie ".

La Nouvelle-Calédonie bénéficiera pendant toute la période de quinze à vingt ans de l'aide de l'État.

B. LE DOCUMENT D'ORIENTATION

Ce document est constitué de six volets distincts :

- l'identité Kanak

- les institutions

- les compétences

- le développement économique et social

- l'évolution de l'organisation politique

- la procédure de mise en oeuvre de l'accord

1. l'identité kanak

a) Le statut civil particulier

· Il est prévu que, par dérogation à l'article 75 de la Constitution((*)1), toute personne pouvant relever du statut coutumier qui y aurait renoncé ou s'en trouverait privée pourra en retrouver le bénéfice.

Le statut civil particulier, désormais dénommé " statut coutumier ", distinguera les " terres coutumières ", obéissant aux règles d'appropriation et de dévolution résultant de la coutume, et les autres terres, soumises au droit commun.

b) Droit et structures coutumières

Un statut juridique du procès-verbal de palabre sera redéfini et le rôle des aires coutumières sera valorisé, la délimitation de ces aires pouvant influencer le découpage communal.

Le statut des autorités coutumières sera précisé, leur rôle en matière de médiation pénale étant reconnu.

Le Conseil coutumier de la Nouvelle-Calédonie deviendra un " Sénat coutumier ", obligatoirement consulté sur les sujets intéressant l'identité kanak.

c) Le patrimoine culturel

· La promotion du patrimoine culturel :

Les noms de lieux kanak seront rétablis et les sites sacrés juridiquement protégés.

L'État favorisera le retour en Nouvelle-Calédonie des objets culturels kanak.

Les langues kanak seront, avec le Français, des langues d'enseignement et de culture (enseignement primaire, secondaire et universitaire). Une académie des langues kanak sera mise en place.

· Le développement culturel :

La culture kanak sera valorisée dans les formations artistiques et dans les médias.

· Le Centre culturel Jean-Marie Tjibaou :

L'État s'engage à apporter durablement l'assistance technique et financière nécessaire au fonctionnement du Centre culturel Jean-Marie Tjibaou.

Un accord particulier sera conclu sur ces questions relatives au patrimoine culturel.

d) La terre

L'accord souligne que " l'identité kanak se définit d'abord en référence à une terre ".

Un bilan du rôle et des conditions de fonctionnement de l'ADRAF (agence de développement rural et d'aménagement foncier) sera établi.

Les terres coutumières seront cadastrées et de nouveaux outils juridiques et financiers seront mis en place pour favoriser le développement des terres coutumières dont la définition sera élargie. Le statut des baux portant sur ces terres sera défini par le Congrès, en accord avec le Sénat coutumier.

Les domaines de l'État et du Territoire seront redistribués à d'autres collectivités ou à des propriétaires coutumiers ou privés, en vue de rétablir des droits ou de réaliser des aménagements d'intérêt général.

e) Les symboles

Les signes identitaires du " pays " (nom, drapeau, hymne, devise, graphisme des billets de banque) seront recherchés en commun et exprimeront l'identité kanak. Une mention du nom du " pays " pourra être apposée sur les documents d'identité.

2. Les institutions

L'accord reconnaît une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie, traduisant la communauté de destin choisie. Cette citoyenneté sera commuée en nationalité au terme de la période si l'accès à l'indépendance est approuvé.

La notion de citoyenneté fonde les restrictions apportées au corps électoral pour les élections aux institutions du pays et pour la consultation finale ". Elle servira de " référence pour la mise au point des dispositions qui seront définies pour préserver l'emploi local ".

a) Les assemblées

Les assemblées de province seront composées des membres du Congrès et de membres supplémentaires dont le nombre est fixé par l'accord.

Le mandat des membres du Congrès et des assemblées provinciales est de cinq ans.

Certaines délibérations du Congrès, dénommées par l'accord " lois du pays ", auront valeur législative et pourront être contestées devant le Conseil constitutionnel.

Le Sénat coutumier sera obligatoirement saisi des projets de loi du pays et des délibérations qui concerneront l'identité kanak. En cas de vote non conforme de ce Sénat, une nouvelle délibération du Congrès statuera définitivement.

Un Conseil économique et social comprenant des représentants du Sénat coutumier sera obligatoirement consulté sur les délibérations à caractère économique et social du Congrès.

Le périmètre d'une commune ne devra pas chevaucher la délimitation de deux provinces.

b) Le corps électoral

· Pour les consultations relatives à l'organisation de la Nouvelle-Calédonie au terme de la période d'application de l'accord, le corps électoral est constitué de la façon suivante :

- les personnes inscrites sur les listes électorales aux dates de ces consultations ayant été admises à participer au scrutin prévu à l'article 2 de la loi du 9 novembre 1988 ou remplissant les conditions pour y participer ;

- celles qui pourront justifier que les interruptions dans la continuité de leur domicile en Nouvelle-Calédonie étaient dues à des raisons professionnelles ou familiales ;

- celles qui, relevant du statut coutumier ou nées en Nouvelle-Calédonie, y ont le centre de leurs intérêts matériels et moraux ;

- celles qui, nées ailleurs, ont un parent qui est né en Nouvelle-Calédonie et y ont le centre de leurs intérêts matériels et moraux ;

- les jeunes inscrits sur les listes électorales qui, s'ils sont nés avant 1988 auront eu leur domicile en Nouvelle-Calédonie de 1988 à 1998 ou, s'ils sont nés après 1988, ont eu un de leur parents remplissant les conditions pour voter au scrutin de 1998 ;

- ceux qui pourront justifier, en 2013, de vingt ans de domicile continu en Nouvelle-Calédonie.

· Pour les élections au Congrès et aux assemblées de provinces, la composition du corps électoral est la suivante :

- les personnes qui remplissaient les conditions pour voter au scrutin de 1998 ;

- ceux qui, inscrits au tableau annexe, rempliront une condition de domicile de dix ans à la date de l'élection ;

- ceux qui, atteignant la majorité après 1998, justifieront de dix ans de domicile à cette date, auront un parent remplissant les conditions pour être électeur au scrutin de 1998 ou auront un parent inscrit au tableau annexe justifiant d'une durée de domicile de dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date du scrutin.

c) L'exécutif

Il s'agira d'un exécutif collégial dont la composition sera fixée par le Congrès. Ses membres seront élus par celui-ci au scrutin proportionnel et l'exécutif sera responsable devant le Congrès. Il est prévu une incompatibilité entre la qualité de membre du Congrès ou des assemblées provinciales et celle de membre de l'exécutif.

Le représentant de l'État assistera aux délibérations du Gouvernement et pourra demander une seconde délibération.

d) Les communes

Leurs compétences pourront être élargies (urbanisme, développement local, distribution d'électricité, fiscalité locale) et elles pourront bénéficier de transferts domaniaux.

3. Les compétences

Un calendrier des transferts de compétences de l'État vers le territoire sera dressé, dont le Congrès pourra demander la modification, sauf en ce qui concerne le transfert des compétences régaliennes susceptible d'intervenir à l'issue de la consultation de 2013.

Ces transferts donneront lieu à compensation financière qui sera garantie par la loi constitutionnelle.

a) Les compétences transférées

· Les compétences transférées immédiatement sont :

- le droit à l'emploi : des garanties particulières seront mises en place en liaison avec l'État, confortant la réglementation sur l'entrée des personnes non établies en Nouvelle-Calédonie.

Pour les professions indépendantes, le droit d'établissement pourra être restreint pour les personnes non établies en Nouvelle-Calédonie.

Pour les salariés du secteur privé et les fonctionnaires territoriaux, une réglementation locale privilégiera l'accès à l'emploi des habitants.

- les principes directeurs du droit du travail et le droit au travail des ressortissants étrangers ; les principes directeurs de la formation professionnelle.

- le commerce extérieur (réglementation des importations et des investissements étrangers).

- les communications extérieures (poste, télécommunications).

- la navigation et les dessertes maritimes internationales ; la desserte aérienne n'ayant pour escale en France que la Nouvelle-Calédonie.

- l'exploration, l'exploitation et la conservation des ressources naturelles de la zone économique exclusive (ZEE), le domaine public maritime étant transféré aux provinces.

- la médiation pénale coutumière et la définition de peines contraventionnelles pour les infractions aux lois du pays.

- les règles relatives à l'administration provinciale.

- les programmes de l'enseignement primaire, la formation des maîtres et le contrôle pédagogique.

· Les compétences transférées ultérieurement seront :

- l'état civil ;

- la police et la sécurité de la circulation aérienne et maritime ; la sécurité civile ;

- le régime comptable et financier des collectivités publiques et de leurs établissements publics ainsi que leur contrôle administratif ;

- les règles relatives à l'administration communale ;

- le droit civil et le droit commercial ;

- les principes directeurs de la propriété foncière et des droits réels ;

- la législation relative à l'enfance délinquante et à l'enfance en danger ;

- l'enseignement du second degré et les règles applicables aux maîtres de l'enseignement privé sous contrat.

Ces transferts interviendront au cours des second et troisième mandats du Congrès (entre la 5ème et la 15ème année).

b) Les compétences partagées

Les compétences partagées entre l'État et la Nouvelle-Calédonie sont :

- Les relations internationales et régionales :

La France associera la Nouvelle-Calédonie aux négociations internationales et en particulier à la renégociation du statut d'association des PTOM à la Communauté européenne.

La Nouvelle-Calédonie pourra être membre de certaines organisations internationales et être représentée dans les pays de la zone Pacifique et auprès de l'Union européenne. Elle pourra conclure des accords avec ces pays dans ses domaines de compétence.

Ses relations avec Wallis-et-Futuna feront l'objet d'un accord particulier.

- Les étrangers : l'exécutif calédonien sera associé à la mise en oeuvre de la réglementation relative à l'entrée et au séjour des étrangers.

- L'audiovisuel : l'exécutif sera consulté par le CSA pour toute décision propre à la Nouvelle-Calédonie (convention).

- Le maintien de l'ordre : l'exécutif sera informé par le représentant de l'État des mesures prises.

- La réglementation minière : les compétences réservées à l'État pour les hydrocarbures, les sels de potasse, le nickel, le chrome et le cobalt seront transférées. Un Conseil des mines sera consulté sur les projets de délibération du Congrès (définition des règles) et des provinces (mise en oeuvre) en matière minière.

- Les dessertes aériennes : l'exécutif sera associé aux négociations menées par l'État.

- L'enseignement supérieur et la recherche : l'État associera l'exécutif à la préparation des contrats conclus avec les organismes de recherche implantés en Nouvelle-Calédonie et avec l'Université.

c) Les compétences régaliennes

La justice, l'ordre public, la défense, la monnaie et les affaires étrangères resteront de la compétence de l'État jusqu'à l'expiration de la période, mais les Calédoniens seront formés et associés à l'exercice de ces responsabilités.

4. Le développement économique et social

a) La formation

Les formations devront mieux prendre en compte les réalités locales, l'environnement régional et les impératifs de rééquilibrage.

L'Université devra répondre aux besoins de formation et de recherche propres à la Nouvelle-Calédonie et un programme de formation des cadres moyens et supérieurs sera soutenu par l'État (contrats de développement). Un programme prendra le relais du programme " 400 cadres " pour les enseignements secondaire et supérieur et l'enseignement professionnel.

b) Le développement économique

Des contrats pluriannuels seront conclus avec l'État pour accroître l'autonomie et la diversification économiques. Un schéma de mise en valeur des richesses minières sera élaboré.

Le financement de l'économie sera modernisé : en particulier, l'exécutif sera consulté sur les décisions de politique monétaire et la Nouvelle-Calédonie sera représentée au sein de l'Institut d'émission.

c) La politique sociale

L'effort en faveur du logement social sera poursuivi avec le concours de l'État et une couverture sociale généralisée sera mise en place.

d) Le contrôle des outils de développement

La Nouvelle-Calédonie sera mise à même, au cours de la période, d'accéder à une maîtrise suffisante des principaux outils de son développement. Les établissements publics nationaux propres à la Nouvelle-Calédonie deviendront des établissements publics de la Nouvelle-Calédonie (Office des postes et télécommunications, Agence de développement rural et d'aménagement foncier, ...).

5. L'évolution de l'organisation politique

Au cours du quatrième mandat du Congrès, une consultation électorale sera organisée, portant sur le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, l'accès à un statut international de pleine responsabilité et l'organisation de la citoyenneté en nationalité.

Si le résultat de la consultation est négatif, le tiers des membres du Congrès pourra provoquer une nouvelle consultation au cours de la deuxième année suivante. Si la réponse est à nouveau négative, cette procédure pourra être réitérée. Si la réponse est encore identique, les partenaires politiques se réuniront pour examiner la situation.

Pendant tout ce temps, l'organisation politique résultant de l'accord de 1998 restera en vigueur (irréversibilité constitutionnellement garantie).

Une partie de la Nouvelle-Calédonie ne pourra accéder seule à la pleine souveraineté ou conserver des liens différents avec la France.

L'État reconnaît la vocation de la Nouvelle-Calédonie à bénéficier, à la fin de la période, d'une complète émancipation.

6. Application de l'accord

Si la révision constitutionnelle engagée par le Gouvernement ne pouvait aboutir, les partenaires se réuniraient pour en examiner les conséquences sur l'équilibre général de l'accord.

Il est prévu une consultation des organisations politiques, coutumières, économiques et sociales sur l'accord conclu.

Pour le scrutin référendaire devant être organisé avant la fin de l'année, la loi constitutionnelle doit permettre que ne se prononcent que le corps électoral défini par l'article 2 de la loi du 9 novembre 1988.

Des élections aux assemblées de province et au Congrès auront lieu dans les six mois suivant l'adoption des textes relatifs à l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie.

Un comité de signataires sera mis en place pour prendre en compte les avis formulés par les organismes locaux consultés sur l'accord, participer à la préparation des textes de mise en oeuvre de l'accord et veiller au suivi de son application.

III. LA NÉCESSITÉ D'UNE RÉVISION CONSTITUTIONNELLE ET L'ÉCONOMIE DU PROJET DE LOI

A. LA NÉCESSITÉ DE RÉVISER LA CONSTITUTION

La mise en oeuvre des dispositions figurant dans le document d'orientation de l'accord de Nouméa appelle une révision de la Constitution : certaines de ces orientations entrent en effet en contradiction avec des principes de valeur constitutionnelle.

L'accord de Nouméa prévoit la naissance d'une collectivité territoriale d'un type nouveau, au statut évolutif. Si cette seule novation n'exigeait pas une révision constitutionnelle dans la mesure où l'article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958 donne compétence à la loi pour créer toute collectivité territoriale qui ne serait ni une commune, ni un département, ni un territoire d'outre-mer, plusieurs dispositions de l'accord comportent des dérogations à des principes à valeur constitutionnelle :

· l'accord stipule que les transferts de compétence intervenant tout au long de la période de quinze ans ont un caractère irréversible.

Ce principe d'irréversibilité consacre le désaisissement du législateur national, l'accord indiquant que le Congrès de la Nouvelle-Calédonie, à la majorité des trois cinquièmes, pourra demander à modifier l'échéancier des transferts prévu par la loi organique définissant le nouveau statut. Or, les collectivités territoriales ne disposent pas, à l'instar de l'État, d'un pouvoir normatif initial et autonome insusceptibles de toute remise en cause. Aux termes de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le législateur peut à tout moment se substituer à l'autorité délibérante locale. Tel ne sera plus le cas pour la Nouvelle-Calédonie puisque non seulement les compétences transférées le seront de façon définitive mais également certaines délibérations du Congrès ne pourront être contestées que devant le Conseil constitutionnel qui, à ce jour, est juge des lois votées par le Parlement.

Ces orientations consacrant un domaine de compétences propre et insusceptible d'être remis en cause ainsi qu'un pouvoir normatif autonome au bénéfice de l'autorité délibérante calédonienne se heurte à l'article premier de la Constitution proclamant le caractère indivisible de la République.

· L'accord prévoit la reconnaissance d'une citoyenneté propre de la Nouvelle-Calédonie " fondant les restrictions apportées au corps électoral pour les élections aux institutions du pays et pour la consultation finale ", c'est-à-dire le scrutin d'autodétermination.

Qu'il s'agisse des élections aux assemblées de province ou au Congrès de la Nouvelle-Calédonie ou de la consultation référendaire sur l'accession à la souveraineté devant intervenir à l'issue de la période d'application de l'accord de Nouméa, les conditions d'accès au droit de suffrage sont définies de telle façon que cet accès soit réservé aux habitants, au sens large, de la Nouvelle-Calédonie. Or, la définition d'un corps électoral restreint déroge à l'article 3 de la Constitution dont le quatrième alinéa dispose que " sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques ".

· Il est enfin admis d'une part, que des mécanismes spécifiques pourront être mis en place pour préserver l'emploi local, et d'autre part, que le bénéfice du statut coutumier sera à nouveau ouvert aux personnes qui l'auraient perdu.

Les mesures restrictives de la liberté d'établissement et privilégiant les habitants de la Nouvelle-Calédonie pour l'accès à l'emploi local introduisant une discrimination au détriment des autres citoyens français et étant en contradiction avec le principe d'égalité, il paraissait nécessaire d'inscrire expressément cette dérogation dans la Constitution.

Concernant le retour au statut civil particulier, dénommé dans l'accord de Nouméa " statut coutumier ", il est contraire à l'esprit, sinon à la lettre, de l'article 75 de la Constitution et à l'application qu'ont pu en faire les tribunaux pour refuser à certains demandeurs relevant du statut civil de droit commun le bénéfice de ce statut coutumier.

B. LE PROJET DE LOI

Le projet de loi soumis à votre examen comprend trois articles qui, initialement, avaient vocation à constituer une loi constitutionnelle autonome, existant en marge de notre loi fondamentale.

L'Assemblée nationale a fort opportunément réinséré ces dispositions dans la Constitution du 4 octobre 1958, en rétablissant l'ancien titre XIII qui était consacré à la Communauté et dont les dispositions furent abrogées en 1995. Elle a donc réécrit à cet effet l'article premier du projet de loi en reprenant les dispositions qui y figuraient aux articles 2 et 3 qui rétablissent respectivement, au sein du titre XIII, les articles 76 et 77.

Ainsi, le titre XIII est-il intitulé " Dispositions transitoires à la Nouvelle-Calédonie ".

L'article 76 définit, par référence à l'article 2 de la loi référendaire du 9 novembre 1988, le corps électoral qui sera amené à se prononcer avant la fin de l'année 1998 sur les dispositions de l'accord signé à Nouméa le 5 mai 1998.

L'article 77 énumère les points de droit sur lesquels la loi organique devra intervenir " pour assurer l'évolution de la Nouvelle-Calédonie dans le respect des orientations définies par cet accord " : transferts de compétences et compensation corrélative des charges afférentes ; règles statutaires d'organisation et de fonctionnement des institutions ; procédure de contrôle par le Conseil constitutionnel de certaines catégories d'actes du Congrès de la Nouvelle-Calédonie entre leur adoption et leur publication ; règles relatives à la citoyenneté, au régime électoral, à l'emploi et au statut civil coutumier ; modalités selon lesquelles les populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie seront amenées à se prononcer sur l'accession à la pleine souveraineté à l'issue de la période transitoire définie comme celle relative à la mise en oeuvre de l'accord de Nouméa.

Consciente que le butoir du 31 décembre 1998 fixé pour l'intervention de la consultation référendaire locale relative à l'approbation de l'accord de Nouméa est désormais très proche, votre commission des Lois, qui s'est assurée au cours de sa mission d'information sur le Territoire que le projet de loi constitutionnelle ne suscitait aucune objection, souligne l'urgence de réviser la Constitution.

Aussi vous propose-t-elle d'adopter conforme le projet de loi constitutionnelle relative à la Nouvelle-Calédonie.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Rétablissement d'un titre XIII dans la Constitution

Dans le projet de loi initial, l'article premier posait le principe selon lequel l'évolution de la Nouvelle-Calédonie devrait être assurée selon les orientations définies par l'accord signé à Nouméa le 5 mai 1998 et publié au Journal officiel le 27 mai 1998. Cette disposition constituait le premier article d'un texte ayant vocation à devenir une loi constitutionnelle autonome, spécifique à la Nouvelle-Calédonie.

Il convient en premier lieu d'observer que la Nouvelle-Calédonie est ici désignée en tant que telle : il reviendra à la loi organique de définir la nature de cette collectivité territoriale qui ne devrait plus figurer dans la catégorie des territoires d'outre-mer.

En second lieu, l'article premier consacre l'accord de Nouméa comme texte de référence pour guider l'évolution de la Nouvelle-Calédonie. Seules les orientations définies par cet accord constitué de deux volets, le préambule et le document d'orientation, sont visées. S'agissant d'un texte de nature politique, les orientations y sont formulées sous une forme plus ou moins précise, plus ou moins normative. Il reviendra à la loi organique d'en assurer la traduction juridique.

La commission des Lois de l'Assemblée nationale a proposé de réintégrer les dispositions consacrées à la Nouvelle-Calédonie au sein même de la Constitution, en réutilisant la " coquille " de l'ancien titre XIII relatif à la Communauté, dont les dispositions ont été abrogées par l'article 14 de la loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995. Cette proposition a été adoptée par l'Assemblée nationale avec l'assentiment du Gouvernement qui avait initialement préféré les regrouper dans une loi constitutionnelle autonome en considérant que ces dispositions concernaient une seule collectivité et revêtaient un caractère transitoire.

Votre commission des Lois ne peut qu'approuver pleinement cette modification tendant à faire figurer les dispositions relatives à la Nouvelle-Calédonie dans le corps de notre Constitution, tant cette solution lui était apparue d'emblée préférable à celle proposée par le projet de loi initial.

En effet :

- la procédure consacrée à la révision de la Constitution est celle de l'article 89, article unique du titre XVI intitulé " De la révision ". Cette procédure vise la seule Constitution ; elle ne paraît pas formellement adaptée à l'adoption de lois autonomes qui lui seraient en quelque sorte annexées. Aucne des dix lois constitutionnelles adoptées depuis 1958 ne comportait des dispositions qui seraient restées " extérieures " à la Consitution.

- la Nouvelle-Calédonie ayant vocation à demeurer, pendant le délai de quinze à vingt ans défini par l'accord de Nouméa, une collectivité territoriale de la République, il paraissait nécessaire d'intégrer les dispositions la concernant dans la Constitution. La représentation de cette collectivité nouvelle au sein des institutions de la République et en particulier au Sénat devra être prévue, ce qui nécessitera la modification de l'ordonnance n° 59-259 du 4 février 1959 complétant et modifiant l'ordonnance n° 58-1097 du 15 novembre 1958 portant loi organique relative à la composition du Sénat et à la durée du mandat des sénateurs dont l'article 2 dispose que " le nombre de sénateurs est de quatre pour les territoires d'outre-mer ".

- l'emplacement choisi, situé entre le titre XII relatif aux collectivités territoriales et le titre XIV relatif aux accords d'association semble parfaitement adapté car il permet de souligner la spécificité de la situation calédonienne.

- l'intégration des dispositions concernées dans le corps même de la Constitution permet d'éviter toute interprétation sur leur valeur juridique effective : cela coupe court à tout débat sur l'existence éventuelle d'une hiérarchie des normes au sein même du bloc de constitutionnalité.

- l'intégration dans la Constitution offre une sécurité juridique maximale : l'exigence d'une telle garantie figure d'ailleurs à plusieurs reprises dans le texte de l'accord de Nouméa. Cette solution est donc davantage respectueuse des engagements pris. La délégation de la commission des Lois qui s'est rendue en Nouvelle-Calédonie a d'ailleurs pu constater qu'elle recueillait l'approbation des principaux responsables politiques calédoniens. En outre, comme l'a souligné Mme Catherine Tasca au cours des débats à l'Assemblée nationale, cette solution a une portée symbolique forte.

- Enfin, l'argument selon lequel le caractère transitoire des dispositions concernées auraient justifié une loi constitutionnelle autonome ne paraît pas recevable. En effet, jusqu'en 1995, la Constitution du 4 octobre 1958 comportait un titre XV regroupant des dispositions transitoires. Au surplus, le caractère transitoire des dispositions relatives à la Nouvelle-Calédonie doit être relativisé : la période transitoire définie par l'accord de Nouméa est en effet d'une durée de quinze ans au moins.

Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose d'adopter conforme l'article premier tendant à rétablir dans la Constitution un titre XIII intitulé " Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie ".

Article 2
Principe et modalités du scrutin portant sur l'accord de Nouméa

L'article 2 du projet de loi initial pose le principe de l'organisation d'un référendum local, avant le 31 décembre 1998, sur l'accord de Nouméa. Il revient ainsi sur le premier alinéa de l'article 2 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998 qui prévoyait entre le 1er mars et le 31 décembre 1998 un scrutin d'autodétermination sur le maintien du territoire dans la République ou sur son accession à l'indépendance.

Conformément au point 6.3 de cet accord, il prévoit que le corps électoral admis à participer à ce scrutin est celui défini au second alinéa de l'article 2 de la loi du 9 novembre 1988 précitée. Aux termes de cet article, sont électeurs les personnes inscrites sur les listes électorales du territoire à la date de la consultation et qui y ont leur domicile depuis la date du référendum approuvant la loi statutaire de 1988. Sont en outre réputées avoir leur domicile sur le territoire, alors même qu'elles accomplissent le service national ou poursuivent un cycle d'études ou de formation continue hors du territoire, les personnes qui avaient antérieurement leur domicile sur le territoire.

La Constitution, hormis les cas de cession, d'échange ou d'adjonction de territoire prévus par son article 53, ne prévoyant pas la possibilité d'organiser une consultation référendaire à laquelle ne serait admise à participer qu'une partie du corps électoral national, cette précision relative à la détermination des personnes susceptibles d'exercer leur droit de suffrage au référendum de 1998 devait être intégrée dans la Constitution.

L'article 2 est complété in fine par une disposition renvoyant à un décret en Conseil d'État la définition des autres modalités d'organisation de la consultation.

L'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a approuvé ce dispositif en l'intégrant sous un article 76, rétabli au sein du titre XIII.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter conforme l'article 2.

Article 3
Champ de la loi organique définissant, pour une période de vingt ans, le statut de la Nouvelle-Calédonie

L'article 3 du projet de loi initial prévoit qu'après approbation de l'accord de Nouméa par voie de consultation référendaire prévue à l'article 2 et devant intervenir avant la fin de l'année 1998, une loi organique déterminera le nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie " dans la mesure nécessaire à la mise en oeuvre " de l'accord de Nouméa. Cette loi organique sera prise " après avis de l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie ", c'est-à-dire, selon le statut actuel, après avis du Congrès de la Nouvelle-Calédonie. Cette précision procédurale peut paraître superfétatoire dans la mesure où, tant que le nouveau statut n'est pas adopté, les procédures doivent continuer à s'appliquer faute de quoi la Nouvelle-Calédonie se trouverait confrontée à un vide juridique entre l'adoption de la révision constitutionnelle et celle de la loi organique.

Les différents points composant le statut relevant de cette loi organique sont ensuite énumérés :

- les compétences de l'État qui seront transférées, de façon définitive, aux institutions de la Nouvelle-Calédonie ainsi que le calendrier et les modalités de ces transferts, en particulier la répartition des charges en résultant ;

- les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions, et notamment la procédure selon laquelle certaines catégories d'actes de la nouvelle assemblée locale pourront être soumises " au contrôle préalable " du Conseil constitutionnel ;

- les règles relatives à la citoyenneté, au régime électoral, à l'emploi et au statut civil coutumier ;

- les autres conditions et les délais dans lesquels les populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie auront à se prononcer sur l'accession à la pleine souveraineté.

Les autres mesures nécessaires à la mise en oeuvre de l'accord de Nouméa sont renvoyées à une loi simple.

· Concernant la répartition et les transferts de compétences, le point 3 de l'accord de Nouméa distingue, en procédant par voie d'énumération, trois catégories : les compétences transférées, avec celles faisant l'objet d'un transfert immédiat et celles transférées dans une seconde étape ; les compétences partagées entre l'État et la Nouvelle-Calédonie ; les compétences régaliennes (justice, ordre public, défense, monnaie et affaires étrangères) qui ne pourront être transférées que lors de l'éventuelle accession à la souveraineté.

Il est en outre prévu que l'assemblée délibérante puisse demander à la majorité qualifiée des trois cinquièmes, d'une part, la modification de cet échéancier, et d'autre part, une compensation financière des charges afférentes à ces nouvelles compétences, le principe de cette compensation devant être constitutionnellement garanti.

Le point 5 de l'accord prévoit enfin le caractère irréversible de la nouvelle organisation politique progressivement mise en place, cette irréversibilité bénéficiant également d'une garantie constitutionnelle.

Ces deux garanties figurent bien au deuxième alinéa de l'article 3 du projet de loi qui dispose que les compétences transférées le seront de façon définitive et que la loi organique devra fixer la répartition des charges. On observera cependant que, bien qu'inscrit dans la Constitution, ce principe d'irréversibilité n'est pas exclu du champ de la révision constitutionnelle contrairement à " la forme républicaine du Gouvernement ", aux termes du dernier alinéa de l'article 89.

· Concernant les règles d'organisation et de fonctionnement des nouvelles institutions et le régime applicable à certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante, le point 2 de l'accord apporte un certain nombre de précisions : il modifie la composition des assemblées provinciales ; il fixe à cinq ans la durée du mandat des membres du Congrès et des assemblées de province ; il prévoit l'instauration d'un Sénat coutumier et d'un conseil économique et social obligatoirement consulté sur les délibérations à caractère économique et social du Congrès ; il précise que l'exécutif sera confié à un gouvernement collégial, élu à la proportionnelle par le Congrès et responsable devant lui. L'accord de Nouméa prévoit en outre que " certaines délibérations du Congrès auront le caractère de loi du pays et de ce fait ne pourront être contestées que devant le Conseil constitutionnel avant leur publication, sur saisine du représentant de l'État, de l'Exécutif de la Nouvelle-Calédonie, d'un président de province, du président du Congrès ou d'un tiers des membres du Congrès ".

Comme l'avait suggéré le Président et le rapporteur de votre commission des Lois, l'Assemblée nationale a adopté sur le deuxième alinéa de l'article 3 un amendement tendant à préciser que le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel sur certains actes de l'assemblée délibérante ne pourra intervenir qu'entre leur adoption par cette assemblée et leur publication. Il avait en effet semblé à votre commission que la rédaction du projet de loi initial pouvait laisser présumer que ce contrôle interviendrait en amont de la procédure, avant même le vote d'adoption.

Cette procédure, concernant des actes pris par une assemblée locale, est tout à fait novatrice. Elle consacre l'apparition d'une nouvelle hiérarchie des normes, spécifique à la Nouvelle-Calédonie, certains actes que la loi organique devra définir étant soumis au contrôle du Conseil constitutionnel à l'instar des lois adoptées par le Parlement. La traduction de ce dispositif dans la loi organique statutaire sera un exercice délicat car il faudra distinguer entre ces actes, désignés dans l'accord de Nouméa sous la dénomination de " lois du pays ", et ceux qui demeureront des actes de nature administrative. Quel que soit le degré de précision de la loi organique, un tel dispositif laisse entrevoir le développement d'une jurisprudence constitutionnelle relative au contentieux de la recevabilité.

· Concernant les règles relatives à la citoyenneté, au régime électoral, à l'emploi et au statut civil coutumier qui devront être définies par la loi organique, l'accord de Nouméa énonce un certain nombre de principes et de modalités.

Aux termes du point 2 de cet accord, " l'un des principes de l'accord politique est la reconnaissance d'une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie " qui " traduit la communauté de destin choisie ". Cette citoyenneté se commuerait en nationalité à la fin de la période d'application de l'accord, en cas d'accession à la souveraineté. Il est précisé qu'au cours de cette période " la notion de citoyenneté fonde les restrictions apportées au corps électoral pour les élections aux institutions du pays et pour la consultation finale " et constitue " une référence pour la mise au point des dispositions qui seront définies pour préserver l'emploi local ".

Ce même point de l'accord de Nouméa précise la composition du corps électoral en distinguant les consultations relatives à l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie intervenant à l'expiration de la période d'application de l'accord et les élections aux assemblées de provinces et au Congrès.

Concernant la consultation finale, appartiendront au corps électoral les personnes inscrites sur les listes électorales à la date de la consultation remplissant les conditions alternatives suivantes :

- avoir été admis à participer à la consultation référendaire de 1998, ce qui nécessite d'être inscrit sur les listes électorales à cette date et de pouvoir justifier alors d'une domiciliation en Nouvelle-Calédonie depuis la date du référendum ayant approuvé la loi statutaire du 9 novembre 1988,

ou

avoir rempli les conditions pour participer à cette consultation de 1998, sauf à pouvoir justifier que les interruptions dans la continuité de la domiciliation résultent de contraintes professionnelles ou familiales ;

- les personnes relevant du statut coutumier ou nées en Nouvelle-Calédonie qui y ont le centre de leurs intérêts matériels et moraux ;

- celles qui, ayant le centre de leurs intérêts matériels et moraux en Nouvelle-Calédonie, n'y sont pas nées mais ont un de leurs parents qui y est né ;

- les jeunes atteignant la majorité électorale qui, s'ils sont nés avant 1988, auront eu leur domicile en Nouvelle-Calédonie de 1988 à 1998 ou, s'ils sont nés après 1988, ont eu un de leurs parents qui remplissait ou aurait pu remplir les conditions pour voter au scrutin de 1998 ;

- les personnes qui pourront justifier, en 2013, de vingt ans de domicile continu en Nouvelle-Calédonie.

Concernant les élections aux assemblées de provinces et au Congrès, le corps électoral est ainsi composé :

- les personnes remplissant les conditions pour participer au scrutin de 1998 ;

- les personnes qui rempliront une condition de domiciliation d'une durée de dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection ;

- les personnes atteignant l'âge de la majorité pour la première fois après 1998 et qui, soit justifieront de dix ans de domicile en 1998, soit, auront eu un parent remplissant les conditions pour être électeur au scrutin de 1998, soit, ayant eu un parent inscrit sur un tableau annexe, justifieront d'une durée de domicile de dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection.

La référence constitutionnelle au régime électoral s'avérait nécessaire dans la mesure où la possibilité de définir un corps électoral restreint déroge au principe fondamental de l'égalité de tous les citoyens français devant le droit de suffrage. Il convient de préciser, comme l'ont observé certains responsables politiques locaux lors de la mission de la commission des Lois en Nouvelle-Calédonie, que la définition du corps électoral relative aux élections locales aura pour effet de priver du droit de participer à ces élections des personnes ayant voté en 1995.

Le point 3 de l'accord de Nouméa place en tête des compétences immédiatement transférées le droit à l'emploi. Il précise que " la Nouvelle-Calédonie mettra en place, en liaison avec l'État, des mesures destinées à offrir des garanties particulières pour le droit à l'emploi de ses habitants ", la réglementation sur l'entrée des personnes non établies en Nouvelle-Calédonie devant être confortée et le droit d'établissement pour les professions indépendantes pouvant être restreint concernant ces mêmes personnes. Il prévoit également que " pour les salariés du secteur privé et pour la fonction publique territoriale, une réglementation locale sera définie pour privilégier l'accès à l'emploi des habitants ".

Ces restrictions en matière d'accès à l'emploi et de liberté d'établissement rendait indispensable une mention dans la Constitution permettant de déroger au principe d'égalité.

Le point 1 de l'accord de Nouméa tend à prévoir une exception au principe posé par l'article 75 de la Constitution aux termes duquel " les citoyens de la République qui n'ont pas le statut civil de droit commun (...) conservent leur statut personnel tant qu'ils n'y ont pas renoncé ". Il s'agit de permettre à toute personne susceptible de relever du statut coutumier (jusqu'alors dénommé statut civil particulier) qui y aurait renoncé ou en aurait été privée à la suite d'une renonciation faite par ses ancêtres, par mariage ou par toute autre cause, d'en bénéficier à nouveau.

On peut observer que si dans son esprit l'article 75 avait pour objet de faire progressivement accéder tous les citoyens de la République au statut civil de droit commun, sa lettre n'interdit pas aux personnes relevant de ce statut de droit commun de retrouver le bénéfice du statut coutumier. La mention de cette dérogation dans la Constitution ne paraissait donc pas indispensable. En revanche, la mise au point d'un dispositif relatif à l'accès au statut coutumier dans la loi organique sera délicate : il paraît en effet nécessaire d'éviter qu'une même personne puisse changer de statut civil à plusieurs reprises car cela créerait des situations juridiques inextricables et serait source d'un contentieux abondant.

· Concernant l'accession à la pleine souveraineté à l'issue de la période d'application de l'accord de Nouméa, l'article 3 du projet de loi renvoie à la loi organique la définition des conditions et des délais dans lesquels les populations intéressées seront amenées à se prononcer.

Le point 5 de l'accord prévoit qu'au cours du quatrième mandat du Congrès de la Nouvelle-Calédonie, c'est-à-dire pendant la période quinquennale suivant la quinzième année, une consultation électorale sera organisée. La date en sera déterminée par le Congrès à la majorité qualifiée des trois cinquièmes et, à défaut d'avoir été fixée par celui-ci avant la fin de la dix neuvième année, il reviendrait à l'État de l'arrêter, la consultation ayant alors lieu au cours de la vingtième année.

L'objet de la consultation est défini de la façon suivante : " le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, l'accès à un statut international de pleine responsabilité et l'organisation de la citoyenneté en nationalité ", c'est-à-dire l'accès à la pleine souveraineté.

Il est précisé qu' " une partie de la Nouvelle-Calédonie ne pourra accéder seule à la pleine souveraineté ou conserver seule des liens différents avec la France, au motif que les résultats de la consultation électorale y auraient été différents du résultat global ". Le destin des trois provinces sera donc solidaire quelles que soient les disparités dans les réponses à la question posée susceptibles de résulter des différences de majorités politiques.

Si la réponse à la première consultation était négative, les électeurs se prononçant majoritairement contre l'accession à la souveraineté, le tiers du Congrès pourra provoquer l'organisation d'une nouvelle consultation au cours de la deuxième année suivant ce premier scrutin. Si la réponse était à nouveau négative, une troisième consultation pourrait être organisée aux mêmes conditions de procédure et de délais. En cas de nouvel échec, les partenaires politiques se réuniraient pour examiner la situation. Pendant toute cette période, la Nouvelle-Calédonie continuerait à être régie par l'organisation politique mise en place en application de l'accord de Nouméa.

Le dispositif proposé est donc clairement orienté vers une émancipation, à terme, de la Nouvelle-Calédonie, sous réserve de la consultation de ses habitants.

Outre la clarification déjà signalée concernant la procédure de contrôle de certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante calédonienne par le Conseil constitutionnel, l'Assemblée nationale a également précisé par voie d'amendement que les dispositions de la loi organique devraient avoir pour objectif d'assurer l'évolution de la Nouvelle-Calédonie " dans le respect des orientations définies par (l') accord et selon les modalités nécessaires à sa mise en oeuvre " et pas seulement " dans la mesure nécessaire à la mise en oeuvre de (l') accord " comme le prévoyait le projet de loi initial.

Cette modification reprend les termes figurant initialement à l'article premier et tend à permettre que le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel sur la loi organique inclue la vérification du respect par ses dispositions des orientations de l'accord de Nouméa.

Par coordination avec le rétablissement du titre XIII au sein de la Constitution, l'Assemblée nationale a également intégré sous un article 77 les dispositions figurant à l'article 3 du projet de loi.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter conforme l'article 3.

TABLEAU COMPARATIF
ANNEXES

Annexe 1 : L'accord de Nouméa signé le 5 mai 1998

Annexe 2 : Programme de la mission d'information

ANNEXE 1

L'ACCORD DE NOUMÉA SIGNÉ LE 5 MAI 1998
ANNEXE 2

PROGRAMME DE LA MISSION
DE LA COMMISSION DES LOIS
EN NOUVELLE-CALÉDONIE
DU 10 AU 13 JUIN 1998

La délégation, conduite par M. Jacques Larché, président, était composée de MM. Jean-Marie Girault, rapporteur, Guy Allouche, Jean-Jacques Hyest, Lucien Lanier et Robert Pagès.

Mercredi 10 juin 1998 :

06 h 15 Arrivée à l'aérodrome de Tontouta

Accueil par M. Dominique BUR, Haut-Commissaire de la République

Transfert à l'hôtel

09 h 30 Entretien avec M. Jean LEQUES, maire de Nouméa

10 h 30 Entretien avec M. Simon LOUECKHOTE, Sénateur de la Nouvelle-Calédonie et Président du congrès

11 h 30 Entretien avec M. Dominique BUR

12 h 30 Déjeuner à la Résidence du Haut-Commissariat

15 h 00 Entretien avec M. Bernard PAUL, Président du Comité économique et social (C.E.S.)

16 h 00 Entretien avec M. Roch WAMYTAN, Président du FLNKS

17 h 00 Entretien avec une délégation de l'UNCT (Une Nouvelle- Calédonie pour Tous)

19 h 30 Réception à l'hôtel en présence de M. Jean LEQUES

Jeudi 11 juin 1998 :

06 h 30 Départ de l'hôtel

06 h 50 Départ en hélicoptère de l'aérodrome de Magenta

08 h 00 Accueil à l'aérodrome de Koné par M. Bernard GUERIN, Commissaire délégué

08 h 05 Réunion de travail à la résidence du Commissaire délégué

08 h 45 Réunion de travail avec trois maires de la côte ouest

- M. Marcel NEDIA, maire de Koné (UC : Union calédonienne)

- M. Robert FROUIN, maire de Koumac (divers loyaliste)

- M. Alain LEVANT, maire de Kaala-Gomen (UC-CCI, comité de coordination indépendantiste)

09 h 40 Départ pour le siège de la Province nord, la délégation étant accompagnée par M. Riou, adjoint du Commissaire délégué

09 h 50 Coutume présentée aux autorités coutumières de Baco (case de l'assemblée provinciale)

10 h 00 Entretien avec M. Léopold JORÉDIÉ, Président de l'assemblée de la Province nord

10 h 50 Retour à l'aéroport de Koné et départ pour Tiendanite

11 h 40 Arrivée à Tiendanite et accueil par M. Daniel FISDIEPAS, maire de Hienghène, M. Eric MARCHAL, capitaine de la gendarmerie de Poindimié et Mme Yvelyne DALY, collaboratrice du Commissaire délégué

11 h 50 Arrivée au village de Tiendanite et accueil par le Grand Chef André THEAIN-HIOUEN de l'aire coutumière de Hoot Ma Whaap, le Grand Chef de Tendo et le Petit Chef Vianney TJIBAOU de la tribu de Tiendanite

Recueillement sur la tombe de Jean-Marie TJIBAOU et sur la tombe des dix victimes de la fusillade du 5 décembre 1984

Échange avec les membres de la tribu et du conseil municipal à la maison commune de Tiendanite

12 h 50 Départ en hélicoptère pour Poindimié

13 h 15 Arrivée à Poindimié et déjeuner avec le maire

15 h 30 Départ pour Nouméa via Koné

18 h 00 Arrivée à l'aérodrome de Magenta et retour à l'hôtel

20 h 00 Dîner à la Résidence du Haut-Commissariat

Vendredi 12 juin 1998 :

07 h 15 Départ de l'hôtel pour l'aérodrome de Magenta

07 h 45 Départ pour l'île de Maré avec l'avion du Haut-Commissariat, M. Martin JAEGER, Commissaire délégué de la Province des Iles accompagnant la délégation

08 h 30 Arrivée à Maré et coutume d'accueil avec le Grand Chef SINEWAMI

09 h 30 Réunion avec M. Nidoish NAISSELINE, Président de la Province des Iles, des élus provinciaux et les conseillers municipaux de Maré

11 h 15 Départ pour Tadine

11 h 45 Inauguration de la salle omnisports de Tadurem

12 h 45 Déjeuner en présence de M. Nidoish NAISSELINE

14 h 30 Départ pour Nouméa

15 h 45 Arrivée à l'aérodrome de Magenta et retour à l'hôtel suivi d'une visite du centre ville

17 h 15 Entretien avec M. Bergé KAWA, Président du Conseil consultatif coutumier

18 h 30 Entretien avec M. Gaston HMEUN, Conseiller économique et social et Secrétaire général de l'USOENC

19 h 30 Retour à l'hôtel

20 h 15 Dîner à l'hôtel en compagnie de M. Simon LOUECKHOTE

Samedi 13 juin 1998 :

08 h 00 Départ de l'hôtel

08 h 15 Réunion de travail à la résidence du Haut-Commissariat

09 h 30 Visite du Centre culturel Jean-Marie TJIBAOU

11 h 45 Départ pour l'aérodrome de la Tontouta

13 h 25 Départ pour Paris





(1) La délégation était constituée de M. Jacques Larché, Président, de M. Jean-Marie Girault, rapporteur, et de MM. Guy Allouche, Jean-Jacques Hyest, Lucien Lanier et Robert Pagès.

(2) Le programme de la mission d'information figure en annexe du rapport.

(1) L'article 2 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 dispose : " Entre le 1er mars et le 31 décembre 1998, les populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie seront appelées à se prononcer par un scrutin d'autodétermination, conformément aux dispositions de l'article 53 de la Constitution, sur le maintien du territoire dans la République ou sur son accession à l'indépendance ".

(1) Document joint en annexe du rapport.

(1) Article 75 : " Les citoyens de la République qui n'ont pas le statut civil de droit commun seul visé à l'article 34 conservent leur statut personnel tant qu'ils n'y ont pas renoncé ".




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