Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 1998

2. La substitution CSG/cotisation maladie s'est révélée une opération complexe

La loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a procédé à un élargissement de l'assiette de la CSG et à une substitution d'1% de CSG à 1,3 % de cotisation d'assurance maladie.

a) L'élargissement de l'assiette de la CSG

S'agissant de l'assiette de la CSG, les informations de la Commission des comptes de la sécurité sociale et de l'annexe b se recoupent largement :

- sur les revenus d'activité , l'élargissement de l'assiette a permis une simplification des opérations de précompte incombant aux entreprises puisque désormais, sur ces revenus, les assiettes CSG et RDS sont identiques. L'extension d'assiette a porté sur les indemnités de licenciement, de rupture ou de modification du contrat de travail, les contributions patronales finançant la prévoyance et la retraite supplémentaire ainsi que sur les allocations parentales complémentaires. Cette extension d'assiette est évaluée par la Commission des comptes de la sécurité sociale à 550 millions de francs par point de CSG, en année pleine, soit un produit conforme aux estimations initiales.

- sur les revenus de remplacement et de transfert , cette mesure a permis l'assujettissement des pensions des personnes imposables du fait des réductions d'impôt. Sont également prises en compte les indemnités journalières maladie, maternité et accidents du travail. L'extension d'assiette est estimée, dans ce cas, à 825 millions de francs en année pleine, soit un montant supérieur aux prévisions du projet de loi de financement de la sécurité sociale de 1997 ;

- sur les autres revenus , enfin, l'élargissement a également rapproché les assiettes CSG et RDS. Pour les revenus du patrimoine et des placements, l'assiette de la CSG est identique à celle du RDS. L'assiette CSG inclut donc désormais les revenus de capitaux mobiliers non soumis à prélèvement libératoire, les plus values professionnelles à long terme, les primes d'épargne des comptes et plans d'épargne logement, les produits des bons ou contrats de capitalisation en assurance vie, les produits de plan d'épargne populaire, les retraits opérés sur les plans d'épargne en actions, les revenus des plans d'épargne retraite, les revenus de placements en valeurs mobilières effectués en vue d'un engagement d'épargne à long terme ainsi que les revenus et gains de capital risque. Les gains des jeux sont également soumis à la CSG.

b) La substitution CSG/cotisations maladie

La Commission des comptes de la sécurité sociale rappelle que la hausse d'1 point de la CSG s'est accompagnée d'une diminution de 1,3 % des cotisations maladie sur les revenus d'activité et de 1 % sur les revenus de remplacement.

Ce basculement a eu plusieurs conséquences :

- sur les revenus d'activité , des salariés comme des non salariés, il a fait apparaître une hausse de pouvoir d'achat notamment du fait que l'assiette de la CSG correspond à 95 % du salaire brut alors que celle des cotisations maladie est identique au salaire brut. En ce qui concerne les fonctionnaires, la CSG s'est appliquée aux primes mais l'Etat a financé la contrepartie financière correspondant au différentiel d'assiette. Enfin, pour les non salariés non agricoles, une diminution globale de 1,3 point des taux de cotisation maladie a été prévue.

- sur les revenus de remplacement , le transfert CSG/cotisations maladie s'est déroulé alors qu'avait été décidé un certain nombre de hausses de taux de cotisations maladie sur ces revenus. Le paysage dans ce domaine est donc extrêmement variable, le taux moyen s'établissant à 2,8 %, mais pouvant aller de 0,8 % à 3,8 % selon les régimes.

c) Les résultats financiers

Le tableau ci-joint résume les effets de ces deux opérations, l'élargissement de l'assiette de la CSG et la substitution CSG/cotisations maladie :

Effets de l'extension de l'assiette CSG et de l'opération substitution

(en millions de francs)

Année réelle 1997	PLFSS	LFSS	Arrêt de répartition
Extension de l'assiette CSG pour la CNAF	3.098	3.012	3.012
Extension de l'assiette CSG pour le FSV	3.661	3.560	3.560
Substitution CSG/Cotisations maladie	- 1.674	- 1.752	- 1.919
dont perte de cotisations maladie	- 42.606	- 42.606	- 42.785
dont revenus d'activité	- 35.761	- 35.761	- 35.955
dont revenus de remplacement	- 6.845	- 6.845	- 6.829
dont apport de CSG à un point	40.932	40.854	40.865
dont revenus d'activité	28.253	28.253	28.278
dont revenus de remplacement	7.741	7.741	7.727
dont revenus du capital	4.939	4.861	4.861

Source : Direction de la sécurité sociale (DEEF)

On constate que :

- la branche famille et le FSV ont largement bénéficié de ce dispositif avec un supplément respectif des ressources de 3,012 milliards de francs et 3,560 milliards de francs ;

- par contre, l'opération de substitution s'est traduite par une légère baisse de recettes pour les régimes d'assurance maladie .

Elle a dû être compensée par le transfert à ces derniers des droits sur les alcools antérieurement perçus par les FSV, à hauteur de 40 %.

Le montant de ces droits en 1997 est estimé à 4,35 milliards de francs.

Au total, le solde net de ces opérations pour l'assurance maladie s'élève, en 1997, à 2,4 milliards de francs de recettes supplémentaires.

Substitution CGS/cotisations maladie et taxe sur les boissons

(en millions de francs)

Année réelle 1997	PLFSS 1997	LFSS 1997	Arrêté de répartition
Opération substitution sur l'assurance maladie	- 1.674	- 1.752	- 1.919
Taxe sur les boissons	5.300	4.650	4.351
Solde global	3.626	2.898	2.432

Source : Direction de la sécurité sociale (DEEF)

Le mécanisme de répartition de la CSG et de la taxe sur les alcools a été fixé par l'article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997.

Cette répartition s'est opérée en deux temps et a été précisée par un décret n° 97-465 du 7 mai 1997. Dans un premier temps, chaque régime a communiqué le montant de sa perte de cotisations et le montant des cotisations qui était attendu. Une clé de répartition provisoire des recettes de CSG et de taxe sur les alcools a été ainsi calculée et a servi à la répartition de ces recettes sous forme d'acomptes.

Dans un second temps, un arrêté interministériel en date du 29 mai 1997 a fixé le montant des recettes allouées pour l'exercice en cours à chacun des régimes d'assurance maladie.

Ainsi, en 1997, les régimes d'assurance maladie devrait percevoir 40,8 milliards de francs de CSG et 4,35 milliards de francs de droits sur les alcools.

En 1998, les montants de CSG et de taxe sur les alcools destinés aux régimes d'assurance maladie sont estimés, à législation constante, respectivement à 46,7 milliards de francs et 5 milliards de francs.

Répartition de la CSG et de la taxe sur les alcools en 1997 et 1998 entre les régimes d'assurance maladie

	1997			1998 (prév.) *
Régimes maladie	CSG	Taxe alcools	Total	CSG	Taxe alcools	Total
Ensemble	40.800	4.351	45.151	46.720	5.077	51.797
CNAMTS	34.832	3.715	38.546	40.042	4.351	44.393
Salariés agricoles	890	95	985	1.056	115	1.171
CNMSS	705	75	780	787	86	873
Mines	84	9	93	144	16	159
SNCF	468	50	517	489	53	542
RATP	100	11	110	103	11	114
ENIM	71	8	78	78	8	86
CRPCEN	82	9	90	64	7	71
Banque de France	40	4	45	44	5	49
Exploit. agricoles	827	88	916	863	94	957
CANAM	2.662	284	2.946	3.009	327	3.336
CAMAC	28	3	31	29	3	32
CCIP	11	1	12	11	1	12
Port autonome de Bordeaux	1	0	1	1	0	1

* à législation inchangée Source : Direction de la Sécurité sociale (DEEF)

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Votre commission des Affaires sociales relève plusieurs motifs de perplexité à l'énoncé de ce bilan du transfert de la CSG :

- l'opération de substitution CSG/cotisation maladie de 1997 n'a généré un surplus de recettes à la branche maladie qu'en raison de l'apport constitué par la taxe sur les boissons . Les branches vieillesse et famille ont été les plus grands bénéficiaires des mesures relatives à la CSG de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 en raison des conséquences financières de l'extension d'assiette ;

- les sommes fixées par l'arrêté de répartition apparaissent peu différentes des prévisions de la loi de financement de la sécurité sociale. Pour autant, on peut se demander quel est leur degré de fiabilité dans la mesure où, par exemple, les revenus du capital (4,8 milliards attendus) ne seront perçus qu'en fin d'année ;

- au sein des revenus d'activité, aucune indication n'est fournie sur la part respective du produit de CSG prélevé sur les revenus des salariés et de celui perçu sur les revenus des non-salariés . Or, l'impact est différent puisque pour les non-salariés, la cotisation maladie est calculée en fonction de différents plafonds ;

- sur les produits d'épargne , les documents transmis par le Parlement ne présentent pas de ventilation selon le type de placements. Or, certains d'entre eux ont un poids considérable comme l'assurance-vie ou les plans d'épargne logement. De sorte que votre commission des Affaires sociales s'interroge sur l'impact de l'assujettissement à la CSG de ces placements au regard des encours constatés depuis le début de l'année ;

- de même, aucune précision n'est communiquée sur l'impact financier de la déductibilité de la CSG sur le montant de l'IRPP payé en 1998, impact inévitable compte tenu de la différence d'assiette ;

- au-delà de la répartition de la CSG et de la taxe sur les alcools entre les régimes qui est à travers les flux financiers présentés dans les documents transmis, on peut s'interroger sur le détail des mécanismes de compensation mis en place au sein de chaque régime pour atténuer la portée de la substitution CSG/maladie. Il n'a pas été possible, par exemple, de connaître le montant des compensations versées aux fonctionnaires de l'Etat en 1997, compensations pourtant attestées par un décret n° 97-215 du 10 mars 1997.

Votre commission considère donc ces premiers éléments sur l'impact du transfert des cotisations maladie vers la CSG encore très insuffisants.

Il semble qu'il serait de bonne politique qu'un véritable bilan soit présenté de cette opération une fois que toutes les conséquences en seront connues, c'est-à-dire courant 1998. Ce bilan doit être un préalable avant que ne soit mise en oeuvre une nouvelle étape d'une ampleur de surcroît toute autre.