Projet de loi de finances pour 1999 : Le budget 1999 et son contexte économique et financier

IV. DES RECETTES EN EXPANSION

A. LA CROISSANCE ATTENDUE DES RECETTES POUR 1999 DONNE UNE MARGE DE MANOEUVRE AU GOUVERNEMENT

1. D'importants surcroîts de recettes attendus

Le projet de loi de finances pour 1999 est élaboré dans des conditions très favorables , tenant à la fois aux recettes supplémentaires acquises en 1998 et à des prévisions de croissance relativement optimistes au regard des évolutions prévisibles de la conjoncture internationale.

La loi de finances pour 1998 prévoyait une augmentation des recettes totales du budget de l'Etat de 43 milliards de francs, soit une progression de 3,5 % par rapport aux estimations révisées de 1997, dont 3,1 % d'augmentation pour les recettes fiscales nettes. Cette anticipation était fondée sur une prévision de croissance de l'économie française plus élevée, estimée à 4,2 % en valeur.

Selon les évaluations révisées, les recettes du budget général ^{25( * )} s'élèveraient à 1.350,1 milliards de francs en 1998, soit 16,7 milliards de francs de mieux que les prévisions de recettes de la loi de finances ^{26( * )} .

Le projet de loi de finances pour 1999 intègre ces prévisions de recettes supplémentaires.

Par ailleurs, la prévision de croissance de l'économie française est estimée à 3,8 % en valeur pour 1999, soit 2,7 % en volume et 1,1 % en évolution des prix du PIB (1,3 % pour les prix à la consommation).

Au total, l'évolution "spontanée" des recettes fiscales expliquera donc l'essentiel de l'évolution des recettes du budget général en 1999.

Par rapport à la loi de finances pour 1998, les recettes fiscales nettes devraient en effet progresser de 85,1 milliards de francs, dont 11,6 milliards de francs supplémentaires du fait de la révision de recettes en 1998 et 73,5 milliards de francs en 1999 dont 71,1 milliards de francs du fait de l'évolution "spontanée" des recettes. Les recettes fiscales nettes devraient donc progresser de 5 % en 1999.

En dehors de ces évolutions, les modifications seront réduites : divers facteurs (incidence en 1999 de mesures prises dans des lois de finances précédentes) réduiront les recettes fiscales de 2,7 milliards de francs alors que les mesures du projet de loi de finances pour 1999 alourdiront les recettes fiscales de 8 milliards de francs.

Les recettes du budget général : de la loi de finances pour 1998 au projet de loi de finances pour 1999

	1998 (LFI)	1998 (révisé)	PLF1999	Ecart de recettes de PLF99/révisé 98	Ecart de recettes de PLF99/LFI 98
recettes fiscales nettes	1448,2	1459,8	1533,3	73,5	85,1
dont rebudgétisation ^27( * )	0	0	10,9	10,9	10,9
recettes non fiscales (hors recettes d'ordre)	141,2	144,9	167,2	22,3	26
dont rebudgétisation	0	0	21,7	21,7	21,7
prélèvements sur recettes	-256	-254,6	-271	-16,4	-15
recettes totales	1333,4	1350,1	1429,5	79,4	96,1
recettes totales (hors rebudgétisation)	1333,4	1350,1	1396,9	46,8	63,5

Les recettes totales du budget général devraient progresser de 96 milliards de francs par rapport aux estimations de la loi de finances pour 1998 (+ 7,2%) et de 79,4 milliards de francs par rapport aux estimations révisées (+5,8%).

Recettes supplémentaires en 1999 par rapport au budget révisé de 1998 (hors rebudgétisations): 55,6 milliards de francs dont 71,1 milliards de francs de surcroît de recettes fiscales nettes dû à la croissance ^{28( * )}

TVA nette	+ 30 milliards de francs
Impôt sur les sociétés net	+ 16,3 milliards de francs
Impôt sur le revenu	+ 13,3 milliards de francs
Autres impôts directs	+ 7,7 milliards de francs
Enregistrement	+ 5 milliards de francs
TIPP	+ 2 milliards de francs
Remboursements et dégrèvements	-3,2 milliards de francs
TOTAL évolution spontanée des recettes fiscales	+71,1 milliards de francs
Autres facteurs et aménagements de droits	+2,36 milliards de francs
Rebudgétisations de recettes fiscales	-2,1 milliards de francs
Recettes non fiscales	+0,6 milliards de francs
Prélèvements sur recettes	-16,4 milliards de francs
TOTAL GENERAL	+55,6 milliards de francs

2. Une évaluation risquée

L'accroissement des recettes fiscales en 1998 et 1999 est la condition sine qua non de la réalisation des objectifs fixés par le projet de loi de finances. Or, les incertitudes pesant sur la croissance sont facteurs d'inquiétude en ce domaine.

Au delà des pronostics sur la réalisation de la croissance, qui sont par définition hasardeux, il est utile de rappeler des facteurs certains, tirés des expériences passées.

Et ces expériences d'exécution budgétaire sont éclairantes : depuis 1990, seules les années 1994 et 1997 ont connu un écart positif entre les recettes fiscales attendues et les recettes effectivement réalisées . A contrario, les années 1985 à 1989 avaient constamment enregistré des plus-values de recettes.

Tableau n° 1 : Ecart entre prévisions et réalisations
pour les recettes fiscales nettes de l'Etat ^{29( * )}

Prévision LFI	1985	1986	1987	1988	1989
recettes fiscales nettes attendues	910 534	954 932	1 010 964	1 058 848	1 142 174
recettes fiscales nettes effectives	915 779	978 622	1 042 910	1 099 788	1 167 136
	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
recettes fiscales nettes attendues	1 211 456	1 293 860	1 335 386	1 321 142	1 236 603	1 305 876	1 401 100	1 395 200
recettes fiscales nettes effectives	1 205 606	1 228 315	1 215 609	1 209 102	1 254 434	1 301 681	1 359 578	1 416 600

Il résulte clairement de ce tableau qu'une césure s'est instaurée à partir de 1990 quant à la réalisation des prévisions de la loi de finances en recettes.

Ce changement s'explique essentiellement par la modification de la situation économique de la France, modification bien plus structurelle que conjoncturelle : la diminution de l'inflation ne permet plus de voir gonfler artificiellement les recettes et se déprécier les dépenses, d'autre part la croissance ralentit depuis le début des années 1990, ce que les gouvernements n'ont pas toujours pris en compte.

Par ailleurs, seule l'année 1995 a vu ses moins-values de recettes fiscales compensées par des recettes non fiscales et la surévaluation des prélèvements sur recettes en loi de finances initiale.

Tableau n° 2 : Ecarts entre prévisions et réalisations de recettes totales de 1991 à 1997

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Recettes nettes totales attendues	1 209 501	1 244 742	1 212 917	1 171 299	1 228 173	1 281 037	1 296 400
recettes nettes totales effectives (hors fonds de concours)	1 169 303	1 161 698	1 149 190	1 217 664	1 231 441	1 276 079	1 320 700
Augmentation de recettes réelle (hors fonds concours)	2,39%	-0,65%	-1,08%	5,96%	1,13%	3,62%	3,50%
Croissance attendue	5,4%	5,05%	5,5%	3,4%	5,1%	4,9%	3,5%
Croissance réalisée	4,1%	3,3%	1,1%	4,4%	3,7%	2,7%	3,4%

Ce tableau montre clairement que depuis 1991, les prévisions de croissance ont toujours été supérieures à la réalité, sauf en 1994, ce qui explique en grande partie les moins-values de recettes du budget général.