Projet de loi de finances pour 1999 : Emploi

Projet de loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; OSTERMANN (Joseph), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 18 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 18

EMPLOI ET SOLIDARITÉ :

I . - EMPLOI

Rapporteur spécial : M. Joseph OSTERMANN

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

A. LE GOUVERNEMENT A FAIT EN PARTIE FINANCER SES PRIORITES PAR DES ECONOMIES SUR DES DISPOSITIFS SENSIBLES

Sur le plan des principes, il apparaît utile à votre rapporteur de relever que le ministre a réalisé lors de l'élaboration de son budget une part significative d'économies qualifiées de " recentrages ", et cela pour un montant de 11 milliards de francs.

Il s'agit principalement à hauteur de 4,5 milliards de francs de la diminution des crédits des préretraites, de 3,6 milliards de francs de la réduction de la dotation au profit des contrats initiative emploi et pour 1,6 milliard de francs du " recentrage " des contrats emploi-solidarité. Ce montant d'économies est destiné notamment à financer la progression des emplois-jeunes ou des crédits consacrés aux 35 heures et représente plus de 7 % des 152 milliards de francs de crédits que le titre IV consacre aux aides à l'emploi.

En terme de méthode, même si en l'espèce ces économies sont mal ciblées car destinées au financement de priorités contestées par votre commission, cela démontre que quel que soit le vocable ou la terminologie retenus, les aides à l'emploi ne peuvent être financées à " guichet ouvert ". Des économies sont possibles voire souhaitables. Le gouvernement l'a lui même démontré.

Elles permettent en effet notamment de lutter contre la fraude, le détournement des dispositifs et partant, contribuent à leur plus grande efficacité . Il n'est donc pas nécessaire en matière sociale comme ailleurs d'accroître inexorablement la dépense publique.

B. LES ALEAS DU FINANCEMENT DE L'APPRENTISSAGE

Votre rapporteur tenait à relever que pour la seconde année consécutive le montant des crédits destinés au financement des primes à l'apprentissage a été réduit en loi de finances de 500 millions de francs.

Cette mesure lui apparaît d'autant moins justifiée que le gouvernement n'indique pas précisément dans les documents budgétaires comment il entend remédier à cet état de fait : il évoque seulement un " fonds de concours " abondé par un prélèvement de 500 millions de francs. En l'absence d'informations claires sur ce point, il est à craindre que ne se renouvelle le dispositif mis en place l'an passé consistant à prélever une nouvelle fois " à titre exceptionnel ", cette somme sur la trésorerie des organismes collecteurs des fonds de la formation en alternance.

Votre rapporteur ne peut donc qu'émettre les plus vives réserves devant la volonté affichée par le gouvernement de procéder à nouveau en 1999, à un prélèvement de 500 millions de francs sur les organismes collecteurs des fonds de la formation en alternance afin de financer les primes des contrats d'apprentissage.

Il souhaite également que soit rapidement publié le " Livre blanc " sur la formation professionnelle afin que la situation en ce domaine puisse être clarifiée et que soit engagée la nécessaire mutation de ce secteur, comme le souhaite d'ailleurs l'ensemble des acteurs sociaux.

Dans ce contexte il tient à indiquer combien lui semble inopportune la mesure de recentrage des primes à l'apprentissage prévue par l'article 80 de ce projet de loi de finances.

C. LA NECESSAIRE REMISE À NIVEAU DES CRÉDITS DE LA RISTOURNE DÉGRESSIVE FUSIONNÉE

Votre rapporteur évoquera dans son rapport les circonstances dans lesquelles ces crédits avaient été arbitrairement réduits l'an passé par le gouvernement afin de constituer une provision de 3 milliards de francs destinée au financement des 35 heures.

En effet, contrairement aux affirmations du gouvernement, la ponction alors opérée a gravement réduit les crédits de la ristourne dégressive rendant de ce fait indispensable leur abondement en loi de finances rectificative à hauteur de 3 milliards de francs ainsi que le ministre l'a indiqué devant votre commission et nonobstant ses déclarations en sens contraire lors de l'examen l'année dernière du projet de loi de finances. En effet, le gouvernement semble prévoir, au titre du financement de cette ristourne pour 1998, des dépenses à hauteur de 41,5 milliards de francs alors que seulement 38,77 milliards de francs de crédits avaient été prévus dans le projet de loi de finances initiale ^{1( * )} .

Votre rapporteur se félicite de la progression pour 1999 des crédits consacrés au financement de cette ristourne dégressive qui a fait ses preuves en permettant le maintien ou la création d'emplois dans le secteur marchand .

Il tient cependant à relever que figurent dans le collectif pour 1998, 5,6 milliards de francs de crédits au titre du " rattrapage " sur ces exonérations. Ce chiffre n'apparaît cependant pas totalement cohérent avec les indications précédentes fournies par le gouvernement. Il souhaiterait donc connaître de façon précise les éléments de calcul de ce rattrapage.

Dans ce contexte, il ne peut que souligner la constance des positions du Sénat en ce domaine, constance qui s'est traduite notamment par l'adoption le 29 juin 1998 de la proposition de loi déposée par M. Christian Poncelet, tendant à élargir le champ de ce dispositif.

Il souhaite également souligner que la nécessité de réduire les charges sur les bas salaires a été relevée au cours de l'été par le professeur Malinvaud dans son rapport remis au Premier ministre. Et cela même si le gouvernement n'en a tiré, pour le moment, aucune conséquence concrète.

D. LE FINANCEMENT A GEOMETRIE VARIABLE DES 35 HEURES

Les 3,5 milliards de francs de crédits figurant dans le projet de loi de finances pour 1999 et destinés au financement des 35 heures n'apparaissent pas réalistes.

Non seulement le gouvernement n'indique pas la manière dont ces crédits ont été calculés, mais ceux-ci apparaissent mal calibrés.

Sans revenir sur les conditions dans lesquelles cette provision avait été financée l'an dernier, votre commission s'étonne des modalités selon lesquelles ce coût a été déterminé. Le coût brut budgétaire de cette mesure est estimé à 7 milliards de francs en 1999 par le gouvernement sans que celui-ci ne fournisse les bases de calcul. A cette somme s'ajoutent 200 millions de francs au titre des aides au conseil.

Or il ressort des informations obtenues par votre rapporteur que la moitié de ce coût brut, soit 3,5 milliards de francs a été mis par le gouvernement à la charge des régimes de Sécurité sociale, au titre du " recyclage des économies que feront les régimes sociaux " et cela sans fondement juridique précis et en contradiction avec les principes posés par la loi du 25 juillet 1994. Votre rapporteur souhaite obtenir des éclaircissements sur ce point de la part du ministre.

Il serait donc " opportun " comme le relève très justement le rapporteur spécial de l'assemblée nationale, que le ministre indique " à quel niveau la compensation de l'Etat s'effectuera pour les organismes de Sécurité sociale ". On ne saurait être plus clair à défaut d'être plus explicite.

Par ailleurs cette dotation apparaît mal calibrée : si ce dispositif devait produire des effets à la hauteur de l'ambition du gouvernement, la charge budgétaire en serait accrue de manière très substantielle. La commission des affaires sociales en avait ainsi évalué le coût sur la base de 450.000 emplois crées à 13,5 milliards de francs la première année, et à 36 milliards de francs la deuxième année.

Or les premières indications fournies par le gouvernement témoignent d'un succès mitigé de ce dispositif : 434 accords d'entreprises ont été signés concernant moins de 58.000 salariés et seulement 4.460 emplois ont été préservés ou créés. Il apparaît ainsi que la provision de 3 milliards de francs prévue pour 1998 n'a été utilisée qu'à hauteur de 10 à 15 % des crédits inscrits comme le reconnaît implicitement le gouvernement lorsqu'il évoque des " reports importants de ces crédits de 1998 sur 1999 ".

Par delà les interrogations du Sénat quant à la pertinence et à la portée du dispositif des 35 heures, la dotation apparaît donc surévaluée.

Au demeurant, la majorité du Sénat a rappelé son opposition au caractère contraignant de ce dispositif de réduction du temps de travail.

En conséquence, et eu égard au peu d'impact de ce dispositif, votre rapporteur vous proposera de supprimer la dotation de 3,7 milliards de francs figurant dans le projet de loi de finances, les crédits prévus en 1998 n'ayant été utilisés que dans une très faible proportion.

E. LA DÉRIVE DU COUT BUDGÉTAIRE DES EMPLOIS JEUNES

13,8 milliards de francs de crédits sont inscrits au titre du budget de l'emploi pour financer ces emplois-jeunes.

Par delà les critiques quant à la portée d'un tel dispositif qui consiste à accroître l'emploi dans le secteur non-marchand et les risques de pérennisation, à terme, de ceux-ci au sein de la fonction publique, votre rapporteur souhaitait faire les remarques suivantes.

Il tient à relever que le coût de ces emplois jeunes pour 1999 semble d'ores et déjà minoré par le gouvernement. Les crédits figurant au budget de l'emploi pour 1999, soit 13,8 milliards de francs (hors 380 millions de francs transférés vers le budget de l'outre-mer) ne permettent de financer que le " stock " qui existera au 1 ^er janvier 1999 soit 150.000 emplois jeunes compte tenu d'un coût annuel unitaire de 93.840 F.

L'enveloppe budgétaire actuelle telle qu'elle figure dans le projet de loi de finances ne permettra donc pas de financer à compter du 1 ^er janvier prochain le recrutement des 100.000 nouveaux emplois-jeunes qui correspondent à l'objectif que s'est fixé le gouvernement pour 1999. Il y pour 1999 une sous-évaluation du coût de ce dispositif que l'on peut estimer à prés de 4,5 milliards de francs sur la base d'une montée en charge linéaire et progressive de ces 100.000 nouveaux emplois-jeunes.

Comment le gouvernement entend-il y faire face ? Existe-t-il des reports au titre de 1998 ? En ce cas, cela affaiblirait alors le discours tenu par le gouvernement et concluant au succès du dispositif. A tout le moins, cela témoignerait d'une erreur de calibrage initial de ces crédits.



Par ailleurs compte tenu des objectifs que s'est fixé en ce domaine le gouvernement, à savoir la mise en place d'ici 2001 de 350.000 emplois jeunes, le coût budgétaire en année pleine de ce dispositif sera de prés de 32 milliards de francs par an.

De ce fait, si le gouvernement tient à financer les 100.000 nouveaux emplois-jeunes, qui figurent au sein du budget de l'emploi, il doit, selon votre commission, réexaminer les dispositifs préexistants et procéder par redéploiement au sein d'une enveloppe globale des aides à l'emploi qui atteint 152 milliards de francs.

En effet, votre commission ne souhaite bien évidemment ni remettre en cause le " stock " des emplois-jeunes existant, ni porter atteinte aux " flux ". Elle entend que leur coût budgétaire soit financé par des économies réalisées sur l'ensemble des 152 milliards de francs de crédits du titre IV.

Cette mesure de redéploiement proche de celle préconisée l'année dernière, consisterait donc à gager la progression des crédits correspondant aux nouveaux emplois-jeunes par un effort d'économie sur l'ensemble du titre IV du budget du travail, " interventions en faveur de l'emploi ".

Enfin votre rapporteur s'interroge sur la date du dépôt et d'examen de la seconde loi prévue par le gouvernement en ce domaine et tendant à mettre en place des " emplois-jeunes " dans le secteur privé. Le gouvernement n'a toujours fourni aucune précision sur ce point.

F. LA SUPPRESSION DES DEUX ARTICLES RATTACHÉS

Deux articles sont rattachés pour leur examen au budget de l'emploi. Votre commission vous propose de les supprimer.

1. L'article 80 : le " recentrage " des primes d'apprentissage sur les plus bas niveaux de qualification

L'article 80 du présent projet de loi prévoit de recentrer à compter du 1 ^er janvier 1999 les primes d'apprentissage sur les jeunes qui ont le plus de difficulté à accéder au marché du travail. Les niveaux de qualification donnant droit au versement de cette prime à l'embauche sont désormais les niveaux V (niveau BEP et CAP), V bis et VI (non-qualifiés). Cela exclura de ce dispositif prés du quart des apprentis soit 50.000 jeunes. Cette disposition permet au gouvernement de réaliser en 1999 une économie budgétaire d'un montant estimé à 60 millions de francs dans un secteur celui de la formation en alternance déjà touché par de telles économies. Cela ne peut être accepté par votre commission qui vous proposera en conséquence d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Cette position est d'ailleurs partagée par le rapporteur spécial de l'assemblée nationale pour les crédits de la formation professionnelle : " L'apprentissage est un maillon essentiel de notre dispositif de formation professionnelle. Il pourrait être possible de trouver ailleurs le financement nécessaire aux actions menées par le gouvernement " .

En outre votre rapporteur s'étonne de ce que le gouvernement, qui a déjà réalisé prés de 11 milliards de francs d'économies sur ce budget, aux dépens notamment des dispositifs de préretraite, " s'attaque " ainsi au financement de l'apprentissage pour un gain budgétaire faible, au risque de perturber le bon fonctionnement de l'ensemble de la filière de formation professionnelle.

Cette mesure lui semble donc inopportune.

2. L'article 81 du projet de loi de finances : la suppression de l'exonération de cotisations d'allocations familiales au profit de quatre catégories d'entreprises

Votre commission ne peut que marquer sa surprise devant une telle disposition qui vient contredire la pérennisation de ce dispositif qui avait été votée lors de la précédente loi de finances et soutenue alors par votre commission.

Elle tient également à relever que la rédaction de cet article comporte, au plan juridique, des imprécisions dans la coordination et la modification des textes visés. Le dispositif juridique de cet article ne lui apparaît donc pas pleinement opérationnel.

Aussi, cette disposition apparaît inopportune et préjudiciable à la bonne marche d'entreprises qui, grâce à ce mécanisme d'aide, sont en mesure de créer des emplois dans le secteur marchand. En conséquence, et quel que puisse être l'intérêt, de façon générale, d'une rationalisation des dispositifs d'aide à l'emploi, elle vous demandera d'adopter un amendement de suppression de cet article.

*

* *

En conclusion, votre rapporteur tenait à faire part de ses interrogations concernant le contenu de la dynamique actuelle de l'emploi.

La progression de l'emploi, indéniable au plan quantitatif, apparaît plus incertaine au plan qualitatif. Elle semble en effet principalement reposer sur la création d'emplois non-marchands financés par le budget de l'Etat et résultant pour l'essentiel de la mise en place des emplois-jeunes. Or il apparaît indispensable que soit appliquée une autre politique, axée sur la création d'emplois productifs au sein de l'économie marchande.

Une telle dynamique, comme l'a rappelé votre rapporteur général, est en effet seule en mesure de résoudre durablement le problème du chômage en France.

AVANT-PROPOS

Dans le projet de loi de finances pour 1999, les crédits du ministère de l'emploi s'élèvent à 161,8 milliards de francs, en augmentation notable de 4,02 % (à structure comparable) par rapport à 1998.

Cette progression qui est supérieure à l'augmentation moyenne des dépenses de l'Etat fixée pour 1999 à 2,3% correspond à la traduction budgétaire de " mesures phares " décidées par le gouvernement (réduction du temps de travail, emplois-jeunes ou lutte contre l'exclusion), sur la pertinence et l'efficacité desquelles votre commission avait cependant tenu à émettre des doutes sérieux.

Par ailleurs, une refonte de la nomenclature budgétaire a intégré au sein de ce budget des crédits concernant des " mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle ", qui étaient jusqu'alors inscrits au budget des charges communes pour un montant de 43 milliards de francs en 1998. Votre rapporteur ne peut que se féliciter d'une telle mesure que votre commission avait, par souci de cohérence et de lisibilité appelé, en son temps, de ses voeux.

CHAPITRE PREMIER

PRÉSENTATION GÉNÉRALE

A. LES CRÉDITS DU MINISTÈRE

Les dépenses sont à hauteur de 5,7 % consacrées aux moyens de fonctionnement et de 94 % aux dépenses d'intervention. Le montant des dépenses en capital n'est que de 542,8 millions de francs soit moins de 0,4 % de l'ensemble des crédits.

Evolution des crédits pour l'emploi de 1998 à 1999

Budget de l'emploi (à structure constante)

(en millions de francs)

	1998	1999	1999/1998
Titre III - Moyens de fonctionnement Titre IV - Interventions publiques (1)	8 456,9 146 624,5	9 172,6 152 133,2	+8,46 % + 3,76 %
Total DO - Total dépenses ordinaires	155 081,4	161 305,8	+4,01%
Titre V - Investissements exécutés par l'Etat Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'Etat	62,4 449	75 467,8	+ 20,19 % + 4,18 %
Total CP - Crédits de paiement	511,4	542,8	+ 6,14 %
Total général	155 592,8	161 848,6	+ 4,02 %

(1) Dont 43 milliards de francs qui figuraient au sein du budget des charges communes (chapitre 44-75)

Le titre III comporte l'essentiel des moyens de gestion de la politique de l'emploi : il s'agit des crédits de fonctionnement du ministère du travail et de l'Agence nationale pour l'emploi.

Le titre IV regroupe les crédits du ministère consacrés aux mesures pour l'emploi qu'il s'agisse de la formation professionnelle, de l'insertion des jeunes, des aides apportées aux publics en difficulté ou de la lutte contre le chômage.

Le titre V retrace les investissements pris directement en charge par l'Etat. La dépense concerne presque exclusivement les services déconcentrés.

Le titre VI retrace les subventions d'investissement accordées dans le cadre des contrats de plan Etat-région, ainsi qu'à l'AFPA et à l'ANPE.

Par souci de clarté, la présentation de ces crédits reprendra la structure des " agrégats " proposée par les " bleus budgétaires ", et cela malgré les éventuelles imperfections de ceux-ci.

Evolution du poids relatif des différents agrégats

B. UNE DYNAMIQUE DE L'EMPLOI EN QUESTION

La progression de l'emploi, indéniable au plan quantitatif, apparaît plus incertaine au plan qualitatif. Elle semble en effet principalement reposer sur la création d'emplois non-marchands financés par le budget de l'Etat et résultant pour l'essentiel de la mise en place des emplois-jeunes. Or, il apparaît à votre rapporteur indispensable que soit appliquée une autre politique, axée sur la création d'emplois productifs au sein de l'économie marchande.

Une telle dynamique comme l'a rappelé votre rapporteur général est en effet seule en mesure de résoudre durablement le problème du chômage en France.

1. Des créations d'emplois non marchands financées par l'Etat

Les informations contenues dans les budgets économiques retiennent comme perspective la poursuite de l'enrichissement du contenu en emplois de la croissance. Les perspectives pour 1999 intègrent ainsi les effets de la réduction du temps de travail et des emplois-jeunes. Le point de croissance représente 111.000 emplois en 1999 contre 91.000 emplois en 1998.

Or, si l'on exclut de ce chiffre les emplois non-marchands, ainsi que les effets supposés de l'application de la loi sur les 35 heures, on relève une tendance inverse. En 1999, le nombre d'emplois marchands créés par point de croissance, passera de 64.516 à 56.666.

Même si l'évolution de ces chiffres, à quelques unités près doit être relativisée, cette tendance montre bien que la dynamique de l'emploi dans le secteur marchand demeure faible. Elle semble aussi indiquer que le phénomène d'enrichissement de la croissance en emplois serait stoppé en 1999 si les effets de la réduction du temps de travail ne se concrétisaient pas.

Ainsi que l'a relevé votre rapporteur général : " Il est donc tout à la fois simplificateur et hasardeux de présenter comme un succès et un fait acquis l'augmentation des créations d'emplois qui jusqu'à présent résulte essentiellement de la progression des emplois non marchands ".

2. Des catégories toujours particulièrement fragiles

Au cours des années 1990, le risque de chômage s'est étendu à l'ensemble de la population active. Il continue néanmoins de concerner plus particulièrement les catégories les plus fragiles comme le souligne le rapport économique, social et financier joint au projet de loi de finances pour 1999 : " la situation du marché du travail reste ainsi marquée par d'importants déséquilibres structurels ".

Décomposition du chômage selon l'âge et le diplôme

(en pourcentage)

	Part dans la population active	Part dans le chômage de longue durée	Part dans le chômage d'une durée inférieure à 1 an
Jeunes dont :	8,3	9,0	23,9
Non diplômés	2,0	4,7	7,5
Autres	6,2	4,3	16,4
25-49 ans, dont :	71,7	70,0	66,7
Non diplômés	16,8	31,2	21,6
Autres	55,0	38,8	45,1
Plus de 50 ans, dont :	20,0	21,0	9,4
Non diplômés	7,8	11,1	4,7
Autres	12,2	9,9	4,7

Source : INSEE - Enquête emploi 1998

a) Le poids du chômage des jeunes

Malgré les efforts opérés en ce domaine, les jeunes ont de plus en plus de difficultés à trouver un emploi stable : ils alternent souvent périodes de chômage et contrats aidés. Ainsi, 20 % des emplois occupés par les personnes de moins de 30 ans sont atypiques (CDD, intérim, contrats aidés).

b) La situation précaire des plus de 50 ans

En mars 1998, plus de 60 % des chômeurs âgés de plus de 50 ans étaient inscrits depuis plus d'un an : cette situation, tout particulièrement préoccupante, doit être soigneusement étudiée. Il ne faudrait pas que la mise au chômage d'employés expérimentés contribue à alléger la masse salariale en sacrifiant une certaine population et permette de résoudre les problèmes de retraite posés par un système à réformer en profondeur.

c) L'aggravation de la situation des chômeurs de longue durée

L'analyse du chômage démontre qu'il est difficile de retrouver un emploi après avoir connu le chômage, ce qui se traduit par l'accroissement du chômage de longue durée. En juin 1998, 40 % des demandeurs d'emploi, soit un million de personnes, étaient au chômage depuis plus d'un an.

Par ailleurs, il est de plus en plus difficile de sortir du chômage à mesure que celui-ci se prolonge. Selon les calculs effectués par l'ANPE, au bout de deux mois d'inscription au chômage, la probabilité de retrouver un emploi dans le mois est de 10 %. Cette probabilité est inférieure à 2 % au-delà d'un an de chômage.

d) Le fort développement de l'intérim

A la fin de septembre 1998, 555.000 personnes étaient employées en intérim, soit une progression de 35,6 % en un an. Cette situation est confirmée par une étude de l'INSEE qui relève que 70 % des emplois marchands créés entre juin 1997 et juin 1998 étaient des emplois précaires. Ainsi se développe un sentiment d'insatisfaction chez un grand nombre de salariés dans la mesure où cette situation est souvent subie plus que choisie.

Ce sentiment est renforcé par le développement du travail à temps partiel : en 1998, 15,2 % des salariés des secteurs concurrentiels travaillaient à temps partiel, contre 11,3 % en 1993 et une proportion de plus en plus grande d'entre eux considèrent qu'ils sont en sous-emploi.

e) L'aggravation de la situation des salariés les moins qualifiés

Le chômage continue de les toucher tout particulièrement. Les personnes sans diplôme ont un taux de chômage plus de deux fois supérieur à celui des personnes possédant le baccalauréat. De même, le chômage des ouvriers était, en mars 1998, trois fois supérieur à celui des cadres : 15 % contre 5 %.

Le risque apparaît alors de voir se constituer un " noyau dur " de personnes durablement exclues de l'emploi marchand.

3. La diminution incertaine du chômage doit être relativisée

a) 11,7% de la population active au chômage

La progression de l'emploi apparaît au plan quantitatif indéniable, ce dont votre rapporteur ne peut que se féliciter.

Elle ne peut empêcher la France de connaître des taux de chômage très supérieurs à ceux de ses principaux partenaires.

Les chiffres du chômage et de l'emploi

	Octobre 1998	Variation sur 1 mois	Variation sur 1 an
Demandeurs d'emploi (catégorie 1)	2.945,5	- 0,3 %	- 5,0 %
Demandeurs d'emploi (catégories 1 et 6) ^2( * )	3.433,6	- 0,4 %	- 3,2 %
Chômeurs au sens du BIT	2.996,0	- 0,5 %	- 6,7 %
Emplois salariés	13.754	+ 0,4 %	+ 2,2 %
Offres d'emploi	217,9	- 0,5 %	+ 1,5 %

Source : ANPE

Les évolutions récentes restent cependant contrastées : le nombre des demandeurs d'emplois a baissé de 1,4 % en septembre (- 42.900 chômeurs), après avoir augmenté de 1,1 % en août (+ 33.000 chômeurs).

b) Un taux supérieur à la moyenne des grands pays industrialisés

Le taux de chômage au sens du BIT s'élève à 11,7 % de la population active. Il demeure plus élevé que la moyenne des grands pays industrialisés.

C'est ce que la commission européenne avait tenu à relever en octobre dernier lors d'une communication sur les politiques européennes de l'emploi : " l'emploi en France, est plus bas et le chômage plus élevé que les moyennes de l'Union européenne ".

c) Des perspectives floues pour 1999

Compte tenu des hypothèses de croissance émanant du gouvernement, l'emploi devrait augmenter en 1999 de 300.000 emplois, soit un chiffre voisin de celui de 1998. Ces créations reposent cependant pour près de la moitié sur des emplois non marchands correspondant pour un quart aux emplois jeunes et un cinquième aux effets escomptés de la réduction du temps de travail (les 35 heures), effets dont la concrétisation reste à démontrer et dont une présentation sincère devrait associer aux emplois supplémentaires attendus les destructions d'emplois liées au financement public de ces mesures.

Il est donc nécessaire de mettre en place une nouvelle dynamique de l'emploi et d'apporter au marché du travail les réformes nécessaires comme l'avait proposé avec pertinence le Président Christian Poncelet, en préconisant la diminution du coût du travail non qualifié.

C'est par un retour à la confiance des ménages, par le traitement en profondeur de la précarité de l'emploi que sera développée une meilleure employabilité de la population active.

Elle permettra alors de soutenir véritablement une dynamique de création d'emplois marchands qui est seule en mesure de résoudre durablement et profondément le problème du chômage en France.

CHAPITRE II

LE SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI

Les crédits relatifs à la gestion du service public de l'emploi s'élèvent à 14,20 milliards de francs en progression de 6,8 % par rapport à 1998. Ils représentent 8,8 % de l'ensemble des dépenses de ce budget.

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

Les dépenses de personnel du ministère (administration centrale et services déconcentrés) évoluent en 1999 de la façon suivante :

(en millions de francs)

	1998	1999	1999/1998
Rémunérations	1.682,9	1.775,8	+ 5,5 %
Pensions	409	415,9	+ 1,7 %
Charges sociales	156,5	194,2	+ 24,1 %
Total	2.248,4	2.385,9	+ 6,1 %

La progression de 137,5 millions de francs, soit 6,1 %, des rémunérations d'activité correspond pour l'essentiel à:

- la création de 315 emplois -pour un effectif total de 9.767 emplois budgétaires au 31 décembre 1998- ; celle-ci représente un coût budgétaire de 56,2 millions de francs et se décompose comme suit  :

100 emplois au sein des services déconcentrés du ministère pour faire face aux charges imposées par les nouvelles priorités du gouvernement notamment en matière de réduction de la durée du travail ;

30 emplois d'agents administratifs des services déconcentrés sont créés dans le cadre de l'accord sur la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique ;

185 emplois de contractuels (+ 35,4 millions de francs) qui constituent la dernière étape du plan visant à régulariser la situation des "coordonnateurs emploi-formation" chargés, notamment, de s'occuper de l'encadrement des jeunes dans le cadre du "crédit formation individualisé" depuis 1989 ; en contrepartie les crédits qui leur étaient consacrés au titre des services déconcentrés sont supprimés.

- la suppression de 100 emplois d'agent administratif.

- un ajustement de 60,7 millions de francs, opéré pour tenir compte de la situation réelle des personnels dont 38,4 millions de francs au seul titre de l'accord salarial dans la fonction publique.

- la transformation de 530 emplois pour un coût total de 8,5 millions de francs.

B. LE FONCTIONNEMENT ET L'ÉQUIPEMENT

Les dépenses de matériel et fonctionnement progressent de 2,95 % et atteignent 495,5 millions de francs et les dépenses diverses baissent de 9,5 % pour représenter 428,1 millions de francs.

Au sein de ces postes, les principales hausses sont les suivantes :

- Les moyens de fonctionnement de l'administration centrale progressent de 4,6 % et atteignent 347,8 millions de francs, notamment au titre des dépenses d'informatique (+ 17,4 millions de francs).

- La dotation globale de fonctionnement des services déconcentrés reste à un niveau identique (388 millions de francs).

En sens inverse :

- Les dépenses de statistiques diminuent de 0,9 % et s'établissent à 54,92 millions de francs ainsi que les dépenses de communication : - 0,5 % soit 92,8 millions de francs en raison d'un " effort d'économie ".

- Les crédits consacrés aux coordonnateurs emploi formation passent de 79,2 à 34 millions de francs du fait de la création de 185 emplois contractuels correspondant à la deuxième tranche du plan de régularisation de leur situation.

- Les crédits consacrés aux élections prud'homales restent au même niveau : 1,1 million de francs, les élections ayant lieu en 1997.

Les crédits d'équipement passent de 62,4 à 75 millions de francs, soit une hausse de 20,19 % en raison de l'augmentation des crédits d'entretien, de rénovation et d'extension des locaux des services déconcentrés.

C. LES SUBVENTIONS DE FONCTIONNEMENT

1. L'Agence nationale pour l'emploi

a) Le contrat de progrès

En 1998 prendra fin le second " contrat de progrès " entre l'Etat et l'ANPE. Un comité d'évaluation présidé par Mme Join-Lambert produira un rapport final incluant les observations du rapport de mi-parcours ainsi que les observations sur les deux années suivantes autour des trois axes suivants : les interventions en faveur des entreprises, des demandeurs d'emploi et enfin le développement d'une politique de partenariat. Cela a notamment permis de clarifier les relations avec les ASSEDIC auprès desquelles s'opère l'inscription tandis que l'ANPE se concentre sur son métier : l'emploi.

A ce titre, un effort d'amélioration de la qualité du premier entretien a été mis en place, axé sur le projet professionnel du demandeur, son profil professionnel et ses compétences. Parallèlement, afin d'améliorer le conseil et l'orientation, doit être mise en oeuvre une nouvelle gamme de services aux demandeurs d'emploi reposant sur trois " axes d'amélioration ".

Le contenu du second contrat de progrès entre l'Etat et l'Agence nationale pour l'emploi

(1995-1998) - Les grands axes

1) Trouver, susciter et satisfaire beaucoup plus d'offres d'emplois

2) Aider les personnes à mieux chercher et trouver un emploi

3) Développer le partenariat

4) La modernisation de l'Agence

Quelques chiffres : pour 1997, la " part de marché " de l'ANPE devrait être de 40% soit l'objectif fixé par le contrat de progrès. Elle a collecté en 1997 2.574.505 offres d'emploi un chiffre en hausse de 10,6%. Les offres satisfaites s'élèvent à 2.242.255, en hausse de 9,8% sur 1996.

b) Les crédits pour 1999

Pour 1999, la subvention de fonctionnement augmente de 10,8% pour s'établir à 5.765 millions de francs et accompagner ainsi le Plan national d'action pour l'emploi présenté à la suite du conseil de Luxembourg du 21 novembre 1997 ^{3( * )} . Cela se traduit par l'extension en année pleine de 500 emplois non budgétaires créés en 1998 (+ 125 millions de francs), la création de 500 emplois non budgétaires (+ 63 millions de francs) et l'accroissement de ses dépenses d'intervention (+ 175 millions de francs).

Le montant des crédits de paiement inscrits en 1999 est, avec 15 millions de francs en recul de 20 % par rapport à 1998.

2. Les autres organismes

Les subventions aux autres organismes évoluent de la manière suivante :

Evolution des crédits aux autres organismes

	En millions de francs	1999/1998
Centre d'études de l'emploi	33,5	+ 14,3 %
Centre d'études et de recherches sur les qualifications	13,6	+ 2,6  %
Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail	69,5	+ 0,3 %
Office de protection contre les rayonnements ionisants	3,5	+45,8 %
Autres	12	- 20 %
TOTAL	132,1	+ 2,2 %

L'augmentation des crédits de l'OPRI correspond à hauteur de 1,9 million de francs à la mise en place d'un système d'exploitation des données de dosimétrie.

3. L'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)

La contribution de l'Etat versée à l'AFPA représente 4.452 millions de francs en progression de 3,6 % par rapport à 1998. La subvention de fonctionnement augmente de 3 % pour représenter 4.128 millions de francs et les moyens en capital qui s'élèvent à 324 millions de francs progressent de 10,05 %. Dans le cadre du contrat de progrès, les liens avec l'ANPE ont été renforcés, celle-ci se concentrant sur l'information des demandeurs d'emploi.

CHAPITRE III

LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Les crédits relatifs à la formation professionnelle s'élèvent à 26,42 milliards de francs en progression de 5,3 % par rapport à 1998. Ils représentent 16,3 % de l'ensemble des dépenses de ce budget.

Ils sont regroupés au sein d'un nouvel agrégat, qui constitue la traduction budgétaire de la nomination le 30 mars 1998 d'une secrétaire d'Etat à la formation professionnelle ^{4( * )} .

Les crédits destinés à la formation professionnelle s'articulent autour de trois grands pôles :

- d'une part la formation en alternance qui est réalisée dans le cadre d'un contrat de travail et allie formation théorique et professionnelle;

- d'autre part les actions de formation à la charge de l'Etat : il s'agit d'actions de portée générale financées et organisées par l'Etat;

- et enfin les dotations de décentralisation.

De plus la régionalisation de la formation professionnelle s'achève : la décentralisation des actions pré-qualifiantes permet aux régions d'exercer désormais en totalité à compter du 1er janvier 1999 leur compétence en matière d'insertion professionnelle des jeunes ^{5( * )} .

A. LA FORMATION EN ALTERNANCE

Les crédits augmentent globalement de 9,4 % passant de 11,5 milliards de francs à 12,6 milliards de francs pour 1999.

1. Les contrats d'apprentissage

L'aide de l'Etat aux contrats d'apprentissage prend la forme d'exonérations de l'ensemble des charges sociales sur les contrats et d'aides directes versées à l'entreprise dans le cadre de la loi du 6 mai 1996 : prime de 6.000 francs par apprenti, et versement d'une indemnité de soutien à la formation (de 10.000 à 12.000 francs).

En 1998, l'ensemble de ces crédits avait été fixé à 9.319,66 millions de francs puis diminué de 500 millions de francs par le gouvernement lors de l'examen à l'Assemblée nationale. Par ailleurs, lors du vote du projet de loi portant DDOEF, fut institué un prélèvement exceptionnel de 500 millions de francs sur les fonds de la formation professionnelle en alternance destiné à compenser cette réduction.

Le nombre de nouveaux contrats estimé en loi de finances initiale pour 1998 à 240.000 ne devrait être que de 210.000 en 1998. Leur nombre a par ailleurs été fixé pour 1999 à 230.000. Cette tendance à la diminution des entrées en stage effectives devrait se poursuivre compte tenu de la limitation des crédits en 1999 de 9,3 à 9,2 milliards de francs, soit - 0,7% se répartissant en 4,66 milliards de francs pour les primes et 4,59 milliards de francs pour les exonérations. Cette baisse est même de 5,7 % si l'on intègre le prélèvement de 500 millions de francs effectué en 1998 qui a, de facto, abondé, nonobstant le principe d'universalité budgétaire, les crédits des primes d'apprentissage.

Par ailleurs l'article 80 du présent projet de loi prévoit à compter du 1 ^er janvier 1999 de recentrer les primes d'apprentissage sur les jeunes qui ont le plus de difficulté à accéder au marché du travail. Cette disposition qui consiste à réaliser une économie budgétaire dans un secteur celui de la formation en alternance déjà touché par de tels mouvements ne peut être acceptée par votre commission qui vous proposera en conséquence d'adopter un amendement de suppression de ce dispositif. Cette position est d'ailleurs partagée par le rapporteur spécial de l'assemblée nationale pour les crédits de la formation professionnelle : " L'apprentissage est un maillon essentiel de notre dispositif de formation professionnelle. Il pourrait être possible de trouver ailleurs le financement nécessaire aux actions menées par le gouvernement " .

L'article 75 de la loi portant DDOEF
Institution d'un prélèvement sur l'Association de gestion du Fonds des formations en alternance (AGEFAL)

Lors de la discussion de cet article, la commission des finances du Sénat avait tenu à rappeler au nom d'une bonne gestion des finances publiques son opposition de principe aux prélèvements sur les trésoreries d'organismes publics ou parapublics.

Elle avait également souligné que ce prélèvement ne réglait en rien la question de fond qui est celle du financement de la formation professionnelle et tenu à ce que M. le secrétaire d'Etat au budget s'engage explicitement quant à l'affectation de ces sommes.

Par ailleurs, votre rapporteur ne peut qu'émettre les plus vives réserves devant la volonté affichée par le gouvernement de procéder à nouveau en 1999, à un nouveau prélèvement de 500 millions de francs sur les OPCA afin de financer les primes des contrats d'apprentissage. Ce prélèvement est seulement évoqué en une ligne dans le  bleu budgétaire  qui indique qu'il s'opérerait sous la forme d'un fonds de concours. Votre rapporteur attend du ministre, compte tenu de l'enjeu de cette question, qu'il apporte au Parlement toute précision en ce domaine.

2. Les contrats de qualification-jeunes

L'aide de l'Etat à la formation en alternance dans le cadre des contrats de qualification -qui s'effectue à l'école et dans l'entreprise et doit mener à une qualification reconnue - prend la forme d'exonération de charges sociales aux entreprises. La dotation prévue pour 1999 augmente de 20,9% après une diminution de 23,8% en 1998 et s'établit à 2.607,9 millions de francs : le nombre d'entrées prévu est de 130.000, pour 110.000 en 1998 alors que 100.000 étaient prévus initialement.

La dotation pour les primes de qualification est de 343 millions de francs. Celles-ci font l'objet pour la première fois d'une budgétisation en loi de finances. Elles n'apparaissaient jusqu'alors qu'en cours de gestion sans bénéficier initialement de crédits inscrits.

3. Les contrats de qualification-adultes

Prévus dans le cadre de la lutte contre les exclusions, 100 millions de francs sont affectés aux primes et 248 millions aux exonérations de charges sociales. Les montants sont inférieurs à ceux affichés par le gouvernement lors de l'examen de ce projet de loi : il entendait y consacrer 624 millions de francs en 1999, et 1.494 millions de francs en 2000.

Les objectifs sont de 5.000 en 1998 et seront portés à 10.000 en 1999. Ces contrats sont destinés aux adultes de plus de 25 ans au chômage depuis plus de 6 mois.

B. LA FORMATION DES SALARIÉS À LA CHARGE DE L'ÉTAT

Les crédits consacrés aux actions de formation à la charge de l'Etat représentent 5.995,25 millions de francs en 1999 contre 5.919,22 millions de francs en 1998 (+ 1,3 %).

1. Les dépenses de fonctionnement de la formation professionnelle

Elles baissent de 0,8 % pour s'établir à 1.334,37 millions de francs en 1998.

a) La politique contractuelle

Les crédits baissent de 19 %, passant de 399 à 335 millions de francs en 1998.

Cette politique repose notamment sur les accords d'engagement de développement de la formation professionnelle, négociés entre l'Etat et les organisations professionnelles, afin d'appuyer les plans d'adaptation aux mutations technologiques.

b) Les contrats de plan Etat-Régions (CPER)

Les contrats de plan Etat-Régions permettent des actions conjointes, dans le cadre du XIe Plan (1994-1999), dans les domaines de la formation continue, en alternance, et de l'apprentissage : les crédits progressent de 2 % et atteignent 405,41 millions de francs. Ces contrats comprennent par ailleurs des crédits au titre du financement des dépenses d'investissement d'organismes privés et des Centres de formation des apprentis.

c) Les autres dispositifs

Il s'agit de formations financées par le FFPPS ^{6( * )} destinées, soit à des publics défavorisés, soit à développer la promotion sociale au sein des entreprises, ou d'aides versées à des organismes de formation ou d'information sur la formation.

Ces crédits progressent de 8,19 % et représentent 593,96 millions de francs.

Les principales hausses portent sur les actions catégorielles (illettrisme, jeunes détenus, handicapés) qui représentent 99,6 millions de francs (+38,4 %) et les actions pour les jeunes restant à la charge de l'Etat, soit 30,3 millions de francs (+37,8 %).

2. Les dépenses de rémunération

- La rémunération des stagiaires suivant des formations financées par l'Etat - La rémunération des stagiaires de Mayotte et de Corse, en raison de leur statut particulier - La rémunération des stagiaires AFPA - Versements UNEDIC (allocation de formation reclassement - AFR)

923,54 millions de francs (+ 12,6 %) 13,25 millions de francs (+ 25,2 %) 900 millions de francs (- 4,1 %) 2.715,57 millions de francs (+ 0,7 %)

3. Les dépenses d'investissement dans la formation professionnelle

Il s'agit des dotations en capital du programme national de formation professionnelle et de celles figurant dans les CPER : 107,84 millions de francs (+ 1,3 %).

C. LES DOTATIONS DE DECENTRALISATION

L'actualisation se fait par rapport à la dotation globale de décentralisation (+ 2,77924%).

- L'application de la loi du 7 janvier 1983	3.208 millions de francs 107 millions de francs _____________________ 3.315 millions de francs
- La loi quinquennale du 20 décembre 1993	1.847 millions de francs 55,6 millions de francs ______________________ 1.902,7 millions de francs
- Les actions pré-qualifiantes	1.353 millions de francs 1.289 millions de francs ____________________ 2.643 millions de francs

1. L'application de la loi du 7 janvier 1983

Cette loi complétée par celle du 23 juillet 1987 portant réforme de l'apprentissage, transfère la compétence de droit commun en matière de formation professionnelle continue et d'apprentissage et vise par ailleurs à compenser l'allongement de la durée des formations en Centre de formation des apprentis.

Les crédits s'élevant à 3.315 millions de francs dont 107 millions de francs au titre de la loi du 23 juillet 1987.

2. La loi quinquennale du 20 décembre 1993

Cette loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle pose le principe de la décentralisation des actions de type qualifiant pour les jeunes de 16 à 25 ans à compter du 1 ^er juillet 1994.

Elle comporte une dotation globale calculée à partir des dépenses des régions au titre du fonctionnement des actions de la rémunération des stagiaires, et des frais de gestion des conventions. Cette dotation représente 1.847 millions de francs en 1999. Elle est complétée par une enveloppe de rééquilibrage géographique versée sur des critères d'aménagement du territoire pour compenser les coûts supplémentaires des actions de formation en milieu rural. Son montant est de 55,6 millions de francs en 1999.

3. La décentralisation des autres actions

Depuis le 1 ^er janvier 1999, toutes les actions pré-qualifiantes, de mobilisation ainsi que les mesures d'accompagnement sont décentralisées aux régions. Entre 1994 et 1999, les crédits avaient fait l'objet de délégations de compétence qui permettaient aux régions d'anticiper ainsi sur ce mouvement de décentralisation. En 1998 l'Etat, du fait des conventions déjà signées, ne conservait la gestion directe que dans trois régions.

Les crédits représentent 2.643 millions de francs dont 1.353 millions de francs au titre des dépenses de fonctionnement et 1.289 millions de francs pour les rémunérations.

En conséquence, à partir du 1 ^er janvier 1999, l'ensemble du dispositif de formation continue des jeunes sera de la compétence des régions.

CHAPITRE IV

L'AIDE AU DÉPART ET L'INDEMNISATION

Les crédits relatifs à l'aide au départ s'élèvent à 16,84 milliards de francs en diminution de 21,3 % par rapport à 1998. Ils représentent 10,4 % de l'ensemble des dépenses de ce budget.

Ces mesures sont destinées à apporter des revenus de remplacement et concernent trois domaines:

- l'encouragement au départ en préretraite des salariés dans le cadre de plans sociaux ;

- l'indemnisation, par l'intermédiaire du Fonds de solidarité, des chômeurs en fin de droits ;

- le financement au profit des régimes complémentaires de l'abaissement de l'âge de la retraite à 60 ans.

A. LES DÉPENSES DE PRERETRAITE

Evolution des crédits

(en millions de francs)

	1998	1999	1999/1998
Les " préretraites " du FNE	8.302,7	4.844	- 41,7 %
Les " préretraites " progressives	3.076,3	1.998	- 35,1 %
Mesures particulières	1.163,1	865,9	- 25,5 %
TOTAL	12.542,1	7.707,9	- 38,5 %

La contribution de l'Etat au financement des préretraites baisse de 4,5 milliards de francs, passant de 11,3 milliards de francs à 6,8 milliards de francs en 1999. Cette diminution de 38,5 % représente une économie de 4,83 milliards de francs.

Les préretraites FNE mises en place dans le cadre de plans sociaux, à compter de 57 ans sont cofinancées par l'Etat et les entreprises. La diminution des crédits est due à la diminution du nombre d'entrées (18.000 contre 20.000 ). Selon les informations communiquées à votre rapporteur, cette réduction tient compte " d'une part d'un objectif de maîtrise des mesures d'âge ainsi que de la priorité donnée aux reclassements internes et notamment à l'aide à la réduction du temps de travail, d'autre part d'une contribution plus importante des entreprises qui bénéficient de mesures pour les salariés âgés ".

Les préretraites progressives : cofinancées par l'Etat et l'employeur, elles visent à favoriser le passage à mi-temps des salariés âgés d'au moins 55 ans afin d'éviter des licenciements ou permettre des embauches. Outre leur salaire d'activité versé par leur employeur, les salariés concernés perçoivent une allocation de préretraite progressive prise en charge par l'Etat.

En 1999, le nombre de bénéficiaires devrait diminuer passant de 20.000 à 18.000 ^{7( * )} et représenter une dépense évaluée par l'Etat à 1.998 millions de francs.

Les mesures particulières : il s'agit essentiellement des conventions de la sidérurgie en voie d'extinction progressive depuis 1991. Le montant des crédits demandés pour 1999 est de 865,9 millions de francs en diminution de 25,5 %.

B. LES DÉPENSES D'INDEMNISATION

Ces dépenses évoluent en 1999 de la manière suivante :

(en millions de francs)

	1998	1999	99/98
Subvention à l'ASF Subvention au fonds de solidarité	708,4 8.115	714,8 8.389	+ 0,8 % + 3,4%
TOTAL	8.823,4	9.103,8	+ 3,2 %

La subvention à l'Association pour la gestion de la structure financière (ASF), qui correspond à la participation de l'Etat aux coûts pour les régimes complémentaires de l'abaissement de l'âge de la retraite à 60 ans, s'élève à 714,8 millions de francs et évolue en fonction de l'indice des prix conformément à une convention signée le 28 avril 1997 pour une durée de 4 ans.

La subvention au fonds de solidarité qui assure l'indemnisation des chômeurs en fin de droits (cofinancée avec la contribution de 1 % de solidarité des fonctionnaires) progresse de 3,4 %, en raison de la revalorisation de l'allocation de solidarité spécifique et de l'allocation d'insertion ^{8( * )} ainsi que de la mise en place de l'allocation spécifique d'attente (l'ASA).

CHAPITRE V

L'ACTION EN FAVEUR DES PUBLICS PRIORITAIRES

Cette action recouvre l'ensemble des crédits consacrés aux jeunes, aux publics en difficulté et aux handicapés.

Les crédits relatifs à l'action en faveur des publics prioritaires s'élèvent à 49,06 milliards de francs en progression de 6,7 % par rapport à 1998. Ils représentent 30,3 % de l'ensemble des dépenses de ce budget.

A. LES ACTIONS MENÉES EN FAVEUR DES JEUNES

Ces crédits progressent de 71,5 % et atteignent 14,4 milliard de francs. Ils correspondent pour l'essentiel à la mise en place des emplois jeunes.

1. Le réseau d'accueil et TRACE

Les subventions versées par l'Etat aux missions locales et permanences-accueil-information-orientation (PAIO), progressent en 1999 de 15,7 % et atteignent 416,4 millions de francs en raison du renforcement du réseau d'accueil des jeunes. Par ailleurs, en application de la loi d'orientation de lutte contre les exclusions, 90,5 millions de francs auxquels s'ajoutent 30,5 millions de francs pour leur couverture sociale, sont destinés à la mise en place du programme TRACE, d'une durée de 18 mois, et destiné aux jeunes en grande difficulté.

Ce dispositif doit concerner 10.000 jeunes en 1998, et 40.000 en 1999.

2. Les emplois-jeunes

Le budget de 1999 prévoit l'inscription de 13,920 milliards de francs correspondant au financement de la loi du 16 octobre 1997. L'Etat fournit une aide par emploi égale à 80 % du SMIC charges sociales comprises -soit 93.840 francs en 1999- pour des contrats de droit privé conclus avec des associations ou des collectivités locales en vue de répondre à des besoins non satisfaits ou émergents.

On rappelle par ailleurs que l'objectif fixé par le gouvernement est de 350.000 emplois créés à terme, d'un coût unitaire à la charge du budget de l'emploi de 93.840 francs par an. Cela représentera donc un coût en année pleine de 32,8 milliards de francs à la charge de l'Etat.

Coût budgétaire des emplois-jeunes dans le
projet de loi de finances pour 1999

(en millions de francs)

Budget	Montant (en millions de francs)	Observations
Emploi (chapitre 44-01)	13.795	Crédits de rémunération
	125	Mesures d'accompagnement
	13.920
Enseignement scolaire
Chapitre 36-71	976,5	Financement de 56.600 emplois-jeunes (moyens nouveaux)
Chapitre 36-10	8	Formation des emplois-jeunes (CNED)(moyens nouveaux)
Chapitre 43-02	78,6	Financement de 3.000 emplois-jeunes (moyens nouveaux)
	1.063,1
Enseignement supérieur (chapitre 36-11)	6,9	Rémunération de 400 emplois jeunes-docteurs (moyens nouveaux)
Outre-Mer (chapitre 44-03)	445	dont 380 millions de francs en provenance du budget de l'emploi
Intérieur
Chapitre 31-96	275,8	8.250 adjoints de sécurité en PLF 1998
Chapitre 34-41	221,8	et 7.600 en PLF 1999
	497,6
TOTAL	15.932,6

Cette aide devrait atteindre 100 % pour les emplois jeunes recrutés directement par l'Etat à l'Education nationale, ou à l'Intérieur.

Les emplois jeunes devraient compter 150.000 bénéficiaires d'ici la fin de 1998. L'objectif est de 250.000 emplois fin 1999.

Une partie de ceux-ci doit être affectée à la lutte contre les exclusions (en principe 20 % de ces contrats).

En contrepartie, le dispositif des emplois-ville est progressivement supprimé. Etant considéré comme devant être absorbé par le dispositif plus général -car non  zoné - des emplois jeunes ^{9( * )} , ses crédits sont de 140 millions de francs en 1999, contre 414 millions de francs en 1998 et 1 milliard de francs en 1997.

La mise en oeuvre des emplois jeunes d'après le gouvernement

Au 30 septembre 1998, 138.250 emplois ont été créés dans le cadre du programme "Nouveaux service-Emplois jeunes" :

- 70.000 dans les associations, les collectivités locales et les établissements publics ;

- 60.000 dans l'Education nationale ;

- 8.250 dans la Police nationale.

Dans le cadre des 138.250 emplois créés, 88.855 jeunes ont déjà été embauchés et 20.000 sont en cours de recrutement au sein de l'Education nationale :

- 46.600 dans les associations, les collectivités locales et les établissements publics ;

- 36.000 déjà recrutés dans l'Education nationale ;

- 6.255 dans la Police nationale.

Alors que les embauches de 1997 et début 1998 étaient pratiquement toutes concentrées dans l'Education nationale et la Police nationale, les associations, les collectivités territoriales et les établissements publics ont depuis pris le relais.

La montée en charge du programme permettra d'atteindre en novembre les 150.000 créations d'emplois.

B. LES ACTIONS EN FAVEUR DES PUBLICS EN DIFFICULTÉ

Principales évolutions des crédits

(en millions de francs)

	1998	1999	1999/1998
Contrat retour à l'emploi	162	412	+ 153 %
Programme chômage longue durée	3.316	3.114	- 6,1 %
FNE cadre	227	102	- 55,1 %
Insertion par l'économique	348	746	+ 114,1 %
Contrats initiative emploi Primes Exonérations	7 114 6 004	3 498 6 002	- 50,7 % -
Contrats emploi solidarité (CES)	11.607	9.904	- 14,7 %
Emplois consolidés (CEC)	3.144	5.250	+ 67 %
Emplois ville	414	141	- 66 %

1. Le contrat initiative emploi (CIE)

Contrat du secteur marchand recentré en 1997 sur les publics les plus en difficulté ^{10( * )} , le CIE voit à nouveau ses moyens diminuer de plus d'un quart et s'établir à 9,5 milliards de francs : le nombre d'entrées prévu en 1999 est de 180.000 au lieu de 200.000 en 1998 en raison des effets de la croissance et d'une plus grande sélectivité.

Le montant des primes (aide forfaitaire de l'Etat, aide à la formation et aide au tutorat) diminue de 51 % en raison de la diminution des prix et de la prise en compte du taux de rupture des conventions CIE. L'économie de constatation ainsi générée est de 3,6 milliards de francs et contribue de façon substantielle au " recentrage " mis en place par le ministre. Le montant des crédits au titre de l'exonération des charges patronales de sécurité sociale reste identique en 1999 : 6.002 millions de francs.

A leur création, à partir du 1 ^er juillet 1995, les CIE ont remplacé les contrats de retour à l'emploi. Le solde de ces contrats continue d'être financé au titre des exonérations pour un montant de crédits de 412,5 millions de francs en 1999.

2. Les contrats emplois-solidarité et emplois-consolidés : CES et CEC

Les CES sont des contrats à durée déterminée à mi-temps d'une durée de 3 à 12 mois visant à la réinsertion de demandeurs d'emploi de longue durée ou de personnes en difficulté, embauchés pour des activités répondant à des besoins collectifs non satisfaits par des collectivités locales ou le secteur privé non lucratif.

Créés en 1992, les CEC étaient mis en place à l'issue d'un CES. Ce sont des contrats aidés permettant de pérenniser dans le secteur non-marchand la situation des publics les plus prioritaires issus des CES. Ils bénéficient d'un taux de prise en charge dégressif sur cinq ans : 60 % la première année, 20 % la cinquième.

La loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 a fait évoluer ces dispositifs pour un coût estimé à 2,9 milliards de francs.

Les crédits des CES diminuent de 14,7 % soit une économie de 1,7 milliard de francs en raison de leur " recentrage " sur les publics prioritaires. Le nombre de ces contrats passe de 450.000 en 1998 à 425.000 en 1999, dont 75 % (318.700 contrats) seront désormais ciblés sur les publics prioritaires tandis que sera renforcé leur caractère transitoire afin de permettre un retour à l'emploi à moyen terme. Ils sont ainsi conçus comme un " sas vers l'emploi marchand ".

Les crédits des emplois-consolidés qui ne sont plus réservés aux seuls publics sortant des CES progressent de 67 % : 60.000 contrats sont budgétisés en 1999, soit le double de 1998. Ils représentent 5.250 millions de francs, dont 1.874 millions de francs au titre de la lutte contre les exclusions.

3. La loi de lutte contre les exclusions

Le montant des crédits nouveaux au titre de cette loi de lutte contre les exclusions est selon le chiffrage de votre commission de 5,4 milliards de francs. Les crédits tels qu'ils figurent dans le présent budget concernent principalement la mise en place du programme TRACE, le développement des CEC, l'affectation de 20 % des emplois jeunes, le recentrage des CES sur les publics les plus en difficulté ou l'aide à la création d'entreprises. Cette loi avait été précédée par la mise en place d'un fonds d'urgence sociale en début d'année.

La mise en place du fonds d'urgence sociale

Le récent rapport de Mme Join-Lambert au Premier ministre se montre assez critique sur le fonds d'urgence sociale mis en place au début de l'année 1998 en faveur des chômeurs, qui a été abondé de 1 milliard de francs par un décret d'avance en date du 16 janvier 1998. Par le biais de ce fonds, des sommes importantes ont été dépensées en un temps record, sans critères d'attribution définis, sans examen sérieux des cas individuels et sans conditions au risque de déstabiliser le travail de terrain accompli depuis des années par les intervenants sociaux.

4. Les stages pour chômeurs de longue durée

Il s'agit principalement des Stages d'Insertion et de Formation à l'Emploi (SIFE) qui peuvent être à accès individuel ou à entrées collectives et sont destinés aux chômeurs de longue durée ou menacés par le chômage de longue durée pour lesquels un besoin de formation a été diagnostiqué.

Le nombre d'entrées dans ces stages a été réduit de 200.000 à 175.000 et les dépenses baissent de 6,1 % pour s'établir à 3.114,54 millions de francs. Elles se répartissent entre 1.632,9 millions de francs de dépenses de fonctionnement et 1.481,5 millions de francs de dépenses de rémunération.

C. LES ACTIONS EN FAVEUR DES HANDICAPÉS

En 1999, les crédits consacrés aux travailleurs handicapés progressent de 4,3 % pour représenter 5.458 millions de francs, principalement sous l'effet de la hausse de la garantie de ressources qui s'établit en 1999 à 5.199 millions de francs . Cette augmentation correspond à la création de 2.000 places dans les centres d'aide par le travail, et de 500 places en atelier protégé.

CHAPITRE VI

LA PROMOTION DE L'EMPLOI

Sous cette présentation sont désormais regroupés des crédits qui jusqu'alors relevaient pour partie du budget des charges communes, au titre de l'allégement du coût du travail.

Cet agrégat comporte également les crédits afférents à la réduction du temps de travail, ainsi qu'à la promotion de l'emploi ou à l'accompagnement des restructurations.

Les crédits relatifs à la promotion de l'emploi s'élèvent à 55,33 milliards de francs en progression de 11,1 % à structure constante par rapport à 1998. Ils représentent 34,2 % de l'ensemble des dépenses de ce budget.

A. LA RÉDUCTION DU TEMPS DE TRAVAIL

1. La loi du 13 juin 1998 (" 35 heures ")

Le gouvernement a mis en place une incitation financière pour les entreprises qui négocieront le passage à 35 heures avant le 1 ^er janvier 2000, tout en créant ou préservant des emplois. Cette incitation sera un abattement forfaitaire des cotisations sociales employeurs : 9.000 francs par salarié d'ici à la fin 1998, puis 1.000 francs de moins chaque année.

Cette mesure qui a fait l'objet en 1998 d'une provision de 3 milliards de francs, inscrite sur les crédits relatifs à l'allégement des charges sur les bas salaires, voit ses crédits portés pour 1999 à 3,7 milliards de francs dont 200 millions de francs au titre des aides au conseil.

Par ailleurs, il convient de remarquer que le coût brut budgétaire de cette mesure est estimé à 7 milliards de francs en 1999, auxquels s'ajoutent les 200 millions de francs au titre des aides au conseil. Or il ressort des informations obtenues par votre rapporteur que la moitié de ce coût brut, soit 3,5 milliards de francs a été mis à la charge des régimes de Sécurité sociale, au titre du " recyclage des économies que feront les régimes sociaux " et cela sans fondement juridique et en contradiction avec les principes posés par la loi du 25 juillet 1994.

En outre, votre rapporteur tient à rappeler que la Commission des affaires sociales avait estimé le coût brut des 35 heures à 13,5 milliards en première année et à 36 milliards en deuxième année et cela sur la base de 450.000 emplois crées ^{11( * )} .

2. La loi du 11 juin 1996 (Loi de Robien)

Cette loi a été remplacée par la loi du 13 juin 1998. Les crédits afférents pour 1999 s'élèvent cependant à 3.053 millions de francs, contre 2.139 millions de francs, afin d'honorer les conventions conclues antérieurement à l'application de la nouvelle loi, et qui prévoyaient une aide étalée sur sept ans.

B. L'ALLEGEMENT DU COÛT DU TRAVAIL

Les crédits consacré à l'allégement du coût du travail représentent pour 1999, 45,86 milliards de francs contre 41,62 milliards de francs soit une progression de 4,24 milliards de francs (+10,2 %).

Cette forte progression semble correspondre intégralement à la remise à niveau des crédits destinés au financement de la ristourne dégressive fusionnée que le gouvernement avait réduit arbitrairement de 3 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1998 afin de constituer une provision destinée à financer la mise en place de la loi sur les 35 heures.

Votre commission s'était opposée à cette ponction et à la sous-estimation des crédits qui en résultaient, nonobstant les très fermes déclarations en sens contraire du ministre. En effet la ristourne dégressive fusionnée constitue un moyen simple et efficace de contribuer à la création d'emplois dans le secteur marchand et, partant, de lutter contre le chômage.

L'intérêt des baisses de charges sociales : le rapport Piketty
Les créations d'emploi en France et aux Etats-Unis :
" Services de proximité " contre " petits boulots " ?

Cette étude repose sur une comparaison entre les structures d'emplois par secteur d'activités, notamment dans le domaine des services, en France et aux Etats-Unis où de fortes divergences en matière de création d'emplois sont apparues au cours des 25 dernières années.

Ainsi en 1970, les Etats-Unis et la France avaient un taux d'emploi identique, de l'ordre de 64%. En 1996, alors que ces deux pays avaient connu un taux de croissance annuel similaire, ce taux s'élevait à 58,5 % en France et à 73,6 % aux Etats-Unis, soulignant l'importance des différences affectant le processus de création d'emplois.

Si la logique des besoins dans les services semble la même, des différences importantes existent notamment dans le commerce et l'hôtellerie-restauration. Si le taux d'emploi, en France, était le même, dans ces deux secteurs que celui existant aux Etats-Unis, elle compterait en effet 2,8 millions d'emplois supplémentaires. Une explication de cette différence basée sur des facteurs culturels semble peu pertinente, dans la mesure où le décrochage entre les deux pays dans le milieu des années 1970 a coïncidé avec l'apparition d'un coût du travail peu ou pas qualifié supérieur en France à celui existant aux Etats-Unis. Or dans le domaine des services, la demande de travail peu ou pas qualifié est beaucoup plus élastique, par rapport à son coût, que dans d'autres secteurs.

Evoquant la question de la baisse du coût du travail peu ou pas qualifié, ce rapport estime que des mesures allant en ce sens devraient être appliquées de façon générale, ainsi que sur une longue période afin de présenter une efficacité optimale. Il est ainsi regrettable que le programme de réduction du coût du travail mis en place en France en septembre 1995 ait été remis en cause dès le printemps 1997 alors qu'aux Etats-Unis les créations d'emplois s'inscrivent dans une tendance de long terme, relativement indépendante des alternances politiques.

Cette étude avait été publiée en décembre 1997 par les Notes de la Fondation Saint-Simon. Eu égard à son intérêt la Commission des Finances du Sénat avait tenu à en entendre l'auteur dès le début du mois de février 1998.

A cette occasion M. Piketty avait rappelé que le salaire minimum, ainsi que le taux de travail à temps partiel étaient pratiquement identiques dans les deux pays. En revanche, le système de protection sociale constituait un élément essentiel de différence, les Etats-Unis n'offrant qu'une couverture sociale très faible aux salariés peu rémunérés. De ce fait, pour maintenir en France le niveau actuel de protection sociale, les mécanismes de solidarité devaient être accrus et repensés, notamment en déplaçant le poids des charges sociales des bas vers les hauts salaires. Ainsi la croissance américaine a-t-elle provoqué l'apparition simultanée d'emplois peu et hautement qualifiés, alors que l'économie française n'a créé que des emplois hautement qualifiés, sans passer par la phase de créations intensives d'emplois précaires et peu rémunérés.

Il avait également indiqué que la loi relative aux de 35 heures, dont l'approche était différente de celle concernant la baisse du coût du travail peu qualifié, était susceptible de créer des emplois car elle s'inscrivait dans une logique de temps partiel, qui avait déjà permis en dix ans la création d'un million d'emplois de ce type en France mais qu'il était probable que le passage aux 35 heures entraînerait un gel salarial durable.

1. La ristourne dégressive des cotisations sociales patronales sur les bas salaires

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1998, votre commission s'était élevée contre la volonté du gouvernement d'amenuiser la ristourne dégressive sur les bas salaires, notamment en abaissant le plafond des salaires éligibles à 1,3 SMIC.

Dans ce cadre, le Sénat, en adoptant le 29 juin 1998 la proposition de loi déposée par M. Christian Poncelet, avait tenu à manifester son attachement à un tel dispositif et sa volonté d'en étendre le champ eu égard à ses effets bénéfiques sur l'emploi.

Elle ne peut que se féliciter de la progression de 11,8 % des crédits, qui s'élèvent à 43 milliards de francs. Cette forte hausse permettra par ailleurs de pallier l'insuffisance des dotations antérieures que l'on peut estimer à 2,8 milliards de francs.

Elle a été de facto confirmée par le ministre qui lors de son audition par votre commission estimait que " la prévision de dépenses de 43 milliards de francs pour 1999 était cohérente avec la prévision de 41,5 milliards de francs de dépenses pour 1998 ".

Votre rapporteur s'étonne cependant de la cohérence d'ensemble de ces chiffrages et de leurs très fortes variations. En effet, dans le projet de loi de finances rectificative pour 1998 figurent 5,6 milliards de francs de crédits au titre du " rattrapage " des exonérations de charges sur les bas salaires, soit un montant sensiblement plus important que celui que laissait entrevoir le ministre pour 1998. En effet, en prévoyant des dépenses de 41,5 milliards de francs, elle sous-entendait que ce rattrapage, par rapport à une dotation initiale de 38,7 milliards de francs, ne serait que de 2,8 milliards de francs, soit la moitié du chiffre figurant dans le collectif pour 1998.

Il apparaît donc indispensable que des compléments d'information précis soient apportés en ce domaine au Sénat.

2. Les autres exonérations

a) Les exonérations sur les bas salaires

Il s'agit d'une part de l'exonération des charges dans les DOM résultant de la loi du 25 juillet 1994 dont le montant est porté de 705 millions de francs ^{12( * )} à 1 milliard de francs.

Par ailleurs bénéficiaient de l'exonération de cotisations d'allocations familiales certaines catégories d'employeurs auxquels la ristourne dégressive ne s'appliquait pas : ceux situés en zone de revitalisation rurale, ceux relevant de régimes spéciaux de sécurité sociale ou au tire des " entreprises nouvelles ".

L'article 81 du projet de loi de finances pour 1999 vise à supprimer ces exonérations au titre de la rationalisation des aides à l'emploi.

Votre commission ne peut que marquer sa surprise devant une telle disposition qui vient contredire la pérennisation d'un dispositif votée lors de la précédente loi de finances et soutenue par votre commission. Cette suppression apparaît à votre commission tout à la fois inopportune et précipitée. Elle ne semble pas, par ailleurs, être satisfaisante au plan de la technique juridique. En conséquence, et quelque puisse être l'intérêt d'une rationalisation de ce dispositif d'aide elle vous demandera d'adopter un amendement de suppression de cet article.

b) Les autres exonérations

Elles concernent soit des zones économiques en difficulté ( 1,4 milliard en progression de 400 millions de francs), soit présentent un caractère spécifique (presse locale, travailleurs indépendants ou les avantages en nature des cafés restaurants). Leur progression est de 11,45 % et elles s'établissent à 465,2 millions de francs.

C. LA PROMOTION DE L'EMPLOI

Les crédits progressent de 40,4 % pour représenter 562 millions de francs. Ils figurent au chapitre 44-79 et concernent des aides à l'ingénierie ainsi qu'au diagnostic conseil notamment au titre de l'encouragement au développement d'entreprises. Ces crédits augmentent de 200 millions de francs après avoir été étendus par la loi de lutte contre les exclusions aux bénéficiaires de minima sociaux.

D. L'ACCOMPAGNEMENT DES RESTRUCTURATIONS

La dotation diminue de 18,9 % et s'établit à 2.150 millions de francs pour 1999 : il s'agit de l'aide publique au chômage partiel, des conventions de conversion, de la dotation globale déconcentrée de restructuration et des allocations temporaires dégressives.

CHAPITRE VII

LES ARTICLES RATTACHÉS

A. L'ARTICLE 80 : LE RECENTRAGE DES PRIMES D'APPRENTISSAGE

Depuis la loi du 27 juillet 1993 relative au développement de l'apprentissage existent des aides forfaitaires au profit des employeurs qui embauchent des jeunes, notamment dans le cadre de contrats d'apprentissage. Par ailleurs, la loi du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage a mis en place une indemnité compensatrice à l'embauche de 6.000 francs et une aide à la formation versée à l'issue de chaque année du cycle de formation.

L'article 80 du présent projet de loi prévoit de recentrer à compter du 1er janvier 1999 les primes à l'embauche s'agissant des contrats d'apprentissage sur les jeunes qui ont le plus de difficulté à accéder au marché du travail ^{13( * )} . Les niveaux de qualification donnant droit au versement de cette prime à l'embauche sont désormais les niveaux V (niveau BEP et CAP), V bis et VI (non qualifiés). Cela exclura de ce dispositif près du quart des apprentis soit 50.000 jeunes. Cette disposition permet au gouvernement de réaliser une économie budgétaire pour 1999 d'un montant de 60 millions de francs dans un secteur, celui de la formation en alternance déjà touché par de telles économies. Cela ne peut être accepté par votre commission qui vous proposera en conséquence d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Cette position est d'ailleurs partagée par le rapporteur spécial de l'Assemblée nationale pour les crédits de la formation professionnelle : " L'apprentissage est un maillon essentiel de notre dispositif de formation professionnelle. Il pourrait être possible de trouver ailleurs le financement nécessaire aux actions menées par le gouvernement ".

Il relève également que " le recentrage proposé s'assimile à une diminution pure et simple d'une partie de l'incitation à l'embauche d'apprentis. Ce n'est pas une opération de recentrage ou de redéploiement, mais une mesure d'économie budgétaire. Elle diminue les avantages de certaines catégories d'apprentis et ne prévoit aucune mesure d'amélioration de la situation des autres catégories d'apprentis. Globalement, le dispositif de l'apprentissage perd donc en pouvoir attractif ".

En outre, votre rapporteur s'étonne de ce que le gouvernement, qui a déjà réalisé près de 11 milliards de francs d'économies sur ce budget, aux dépens notamment des dispositifs de préretraite, s'en prenne ainsi au financement de l'apprentissage pour un gain budgétaire faible, au risque de perturber le bon fonctionnement de l'ensemble de la filière de formation professionnelle.

Cette mesure lui semble donc inopportune.

On doit également relever que, lors de l'examen de cet article à l'Assemblée nationale, le gouvernement s'est opposé à l'adoption de l'amendement présenté par la commission des finances qui constituait, pourtant, une solution de compromis, permettant au moins de maintenir, dans des conditions certes discutables le financement pour 1999 de ces primes. En effet, le recentrage de cette aide était compensé par un prélèvement de même hauteur sur les excédents de trésorerie de l'AGEFAL.

B. L'ARTICLE 81 : LA SUPPRESSION D'EXONÉRATIONS SPECIFIQUES DE COTISATIONS D'ALLOCATIONS FAMILIALES

Actuellement, quatre catégories d'entreprises bénéficient toujours, outre le dispositif de la " ristourne dégressive fusionnée ", d'exonérations spécifiques de cotisations d'allocations familiales. Ce maintien avait été pérennisé par l'article 115 de la loi de finances pour 1998, auquel votre commission avait été, sur ce point précis, favorable.

Les quatre types d'entreprises concernées sont les suivantes :

- les entreprises situées en zone de revitalisation rurale (article L. 242-6-2 du code de la sécurité sociale) ;

- les entreprises nouvelles exonérées d'impôt dans les zones de redynamisation urbaine et dans les territoires ruraux de développement prioritaire (article 7 de la loi quinquennale relative à l'emploi du 20 décembre 1993) ;

- les entreprises relevant de régimes spéciaux n'appliquant pas la réduction générale des charges sur les bas salaires. Il s'agit, en pratique, de la SNCF, principalement, de la RATP et de la Banque de France (article L. 241-6-4 du code de la sécurité sociale) ;

- les exploitants agricoles pour leurs salariés occasionnels et non occasionnels (articles 1062-2 et 1062-3 du code rural).

Le gouvernement entend supprimer ces exonérations spécifiques à compter du 1er janvier 1999 pour un gain budgétaire estimé à 200 millions de francs.

La commission des finances de l'Assemblée nationale s'était opposée à une telle suppression s'agissant des entreprises situées en zone de revitalisation rurale, l'estimant prématurée. Elle avait par ailleurs relevé s'agissant des exploitants agricoles que le gouvernement " a pris l'engagement de promulguer par voie réglementaire, des mesures de compensation afin de garantir la neutralité de la suppression ^{14( * )} mais, qu'eu égard à la complexité du dispositif qui serait mis en place il serait préférable de maintenir l'exonération dans ce cas aussi ".

Lors de l'examen de cet article en séance publique, Mme le ministre de l'emploi a indiqué être sensible aux arguments ainsi développés en reconnaissant que, " sans doute vaut-il mieux, en effet, réexaminer cette mesure de simplification dans le cadre de la réforme des cotisations patronales que le gouvernement souhaite engager et qui doit donner lieu, comme l'Assemblée l'a décidé il y a quelques jours, au dépôt d'un projet de loi avant la fin du premier semestre 1999 ".

Elle s'est alors déclarée favorable au maintien de l'abattement dans les zones de revitalisation rurale et pour certaines entreprises publiques. Dans la rédaction transmise au Sénat, seule subsiste donc la suppression de l'exonération de cotisations d'allocations familiales pour les entreprises nouvelles exonérées d'impôt dans les zones de redynamisation urbaine, compte tenu par ailleurs de l'engagement réitéré du gouvernement de neutraliser les effets financiers s'agissant des exploitants agricoles.

Le gain brut procuré par cette suppression serait de 80 millions de francs et de 15 millions en gain net.

Votre commission souhaite que les dispositions restantes de cet article, qui a déjà été vidé d'une partie de son contenu, soient supprimées.

Il apparaît également, ainsi que cela a été fort justement relevé par le rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, que cet article a également pour objet de rattraper des oublis et des erreurs dans la coordination et la modification des textes relatifs aux allégements de charges sur les bas salaires.

Elle vous proposera d'adopter en conséquence un amendement de suppression de cet article.

ANNEXE :

LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATION DES CRÉDITS

Les crédits du chapitre 44-77 (compensation de l'exonération de charges sociales) ont été majorés de 185.000.000 F afin de prendre en compte le maintien d'une partie du dispositif spécifique d'exonérations de cotisations d'allocations familiales, qui continuera de " compléter " le mécanisme de droit commun de la ristourne dégressive fusionnée.

Il s'agit de tenir compte de l'amendement adopté à l'article 81 limitant le champ de la suppression d'exonérations de cotisations familiales aux seules entreprises en zone de redynamisation urbaine ainsi qu'aux exploitants agricoles pour leurs travailleurs occasionnels. Le coût total de l'amendement du gouvernement est de 460 millions de francs. Il a été financé outre cette majoration de 185 millions de francs des crédits par la diminution de 275 millions de francs des crédits de la ristourne dégressive fusionnée qui n'aura pas à financer les exonérations de cotisations sociales de ces entreprises dans les conditions de droit commun.

Les majorations de crédits non reconductibles concernent le titre IV pour 5.097.000 F et le titre VI pour 500.000 F .

II. MODIFICATION DES ARTICLES

A. L'ARTICLE 80 : RECENTRAGE DES PRIMES D'APPRENTISSAGE

L'amendement de la commission des finances de l'assemblée nationale tendant à faire financer le coût de ce recentrage estimé à 60 millions de francs, par un prélèvement sur l'AGEFAL, a été repoussé, après avis défavorable du gouvernement.

L'article n'a donc pas été modifié.

B. L'ARTICLE 81 : SUPPRESSION DES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES AU PROFIT DE 4 CATÉGORIES D'ENTREPRISES

L'Assemblée nationale a adopté l'amendement de la commission des finances maintenant ces exonérations pour les entreprises situées en zone de revitalisation rurale, et les entreprises relevant de régimes spéciaux. Son coût net est de 185.000.000 F (voir supra).

Seules restent donc exclues de ces exonérations de cotisations sociales, les entreprises nouvelles exonérées d'impôt dans les zones de redynamisation urbaine et les exploitants agricoles pour leurs salariés occasionnels. Dans ce dernier cas, le gouvernement s'est cependant engagé à en neutraliser le coût budgétaire.

Comme le ministre de l'emploi l'a reconnu : Sans doute vaut-il mieux en effet réexaminer cette mesure de simplification dans le cadre de la réforme des cotisations patronales que le gouvernement souhaite engager et qui doit donner lieu, comme l'Assemblée l'a décidé il y a quelques jours, au dépôt d'un projet de loi avant la fin du premier semestre 1999 .

EXAMEN EN COMMISSION

**Réunie le mercredi 18 novembre 1998, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial , à l'examen des crédits de l'emploi et de la solidarité : I.- emploi et articles 80 et 81 pour 1999 .

M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a tenu à inscrire sa démarche dans le cadre de celle préconisée par le rapporteur général et visant à maîtriser la progression de la dépense publique.

Présentant le budget de l'emploi, il a relevé que dans le projet de loi de finances pour 1999, les crédits s'élevaient à 161,8 milliards de francs, en augmentation notable de 4,02 % (à structure comparable) par rapport à 1998, soit une progression qui était supérieure à l'augmentation moyenne des dépenses de l'Etat fixée pour 1999 à 2,3 %. Il a rappelé que cette augmentation correspondait à la traduction budgétaire de " mesures phares " décidées par le Gouvernement (réduction du temps de travail, emplois-jeunes ou lutte contre l'exclusion), sur la pertinence et l'efficacité desquelles la commission avait cependant tenu à émettre des doutes.

Il a par ailleurs indiqué qu'une refonte de la nomenclature budgétaire avait intégré, au sein de ce budget, des crédits concernant des " mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle ", qui étaient jusqu'alors inscrits au budget des charges communes, pour un montant de 43 milliards de francs en 1998. Il s'est félicité d'une telle mesure que la commission des finances avait, par souci de cohérence et de lisibilité appelée, en son temps, de ses voeux.

Il a également précisé que les dépenses étaient, à hauteur de 5,7 %, consacrées aux moyens de fonctionnement et à concurrence de 94 % aux dépenses d'intervention. Le montant des dépenses en capital n'était que de 542,8 millions de francs, soit moins de 0,4 % de l'ensemble des crédits.

Par delà la description détaillée des dispositifs et des crédits qui les financent, qui était contenue dans sa note de présentation, M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a souhaité présenter à la commission ses principales observations.

S'agissant tout d'abord des deux articles qui étaient rattachés à l'examen de ce budget, il a relevé que l'article 80 prévoyait de recentrer, à compter du 1 ^er janvier 1999, les primes d'apprentissage sur les jeunes qui ont le plus de difficulté à accéder au marché du travail : les niveaux de qualification donnant droit au versement de cette prime à l'embauche étant désormais les niveaux V (niveau BEP et CAP), V bis et VI (non-qualifiés) ce qui exclura du dispositif prés du quart des apprentis, soit 50.000 jeunes. Cette disposition permettait au Gouvernement de réaliser une économie budgétaire d'un montant de 60 millions de francs dans un secteur, celui de la formation en alternance, déjà touché par de telles économies. Il a souligné, en conséquence, que cela ne pouvait être accepté et il a proposé à la commission d'adopter un amendement de suppression de l'article.

Par ailleurs, s'agissant de l'article 81 du projet de loi de finances visant à la suppression de l'exonération de cotisations d'allocations familiales au profit de quatre catégories d'entreprises, il s'est étonné d'une telle disposition qui venait contredire la pérennisation de ce dispositif votée lors de la précédente loi de finances.

Cette suppression lui apparaissait tout à la fois précipitée et préjudiciable à la bonne marche d'entreprises qui, grâce à ce mécanisme d'aide, sont en mesure de créer des emplois dans le secteur marchand. En conséquence, et quel que puisse être l'intérêt, de façon générale, d'une rationalisation des dispositifs d'aide à l'emploi, il a demandé à la commission d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Puis il a tenu à relever que le ministre avait fait en partie financer ses priorités par des économies sur des dispositifs " sensibles ".

Sur le plan des principes, il lui apparaissait utile de relever que le ministre avait réalisé, lors de l'élaboration de son budget, une part significative d'économies, baptisées " recentrages ", et cela pour un montant de 11 milliards de francs. Il s'agissait principalement, à hauteur de 4,5 milliards de francs, de la diminution des crédits des préretraites, de 3,6 milliards de francs, de la réduction de la dotation au profit des contrats initiative emploi et, pour 1,6 milliard de francs, du " recentrage " des contrats emploi-solidarité. Ce montant d'économies était destiné notamment à financer la progression des emplois-jeunes et des crédits consacrés aux 35 heures et représentait plus de 7 % des 152 milliards de francs de crédits que le titre IV consacrait aux aides à l'emploi.

A ce titre, il a tenu à rappeler l'utilité des contrats initiative emploi (CIE) et contrats emploi solidarité (CES) qui permettaient aux jeunes de s'insérer dans le tissu économique.

S'agissant du financement de l'apprentissage, le rapporteur a tenu à relever que, pour la seconde année consécutive, le montant des crédits destinés au financement des primes à l'apprentissage avait été réduit en loi de finances initiale de 500 millions de francs. Cette mesure lui apparaissait d'autant moins justifiée que le Gouvernement n'indiquait pas dans les documents budgétaires comment il entendait remédier à cet état de fait.

Puis il s'est félicité de la remise à niveau des crédits de la ristourne dégressive fusionnée.

Il a tout d'abord évoqué les circonstances dans lesquelles ces crédits avaient été réduits l'an passé par le Gouvernement afin de constituer une provision de 3 milliards de francs, destinée au financement des 35 heures.

La ponction alors opérée avait notablement réduit les crédits consacrés à la ristourne dégressive, rendant de ce fait indispensable leur abondement en loi de finances rectificative, à hauteur de 3 milliards de francs, ainsi que le ministre l'avait d'ailleurs reconnu devant la commission et, nonobstant ses déclarations en sens contraire lors de l'examen du précédent projet de loi de finances. En effet, le Gouvernement prévoyait maintenant, au titre du financement de cette ristourne pour 1998, des dépenses à hauteur de 41,5 milliards de francs alors que seulement 38,77 milliards de francs de crédits avaient été prévus dans le projet de loi de finances initiale.

Il s'est réjoui de la progression pour 1999 des crédits consacrés au financement de cette ristourne dégressive, car celle-ci a fait ses preuves en permettant le maintien ou la création d'emplois dans le secteur marchand.

A ce titre, il a souligné la constance des positions du Sénat en ce domaine, constance qui s'était traduite notamment par l'adoption, le 29 juin 1998, de la proposition de loi déposée par M. Christian Poncelet, tendant à élargir le champ du dispositif de la ristourne dégressive fusionnée.

Puis il a évoqué le financement à "géométrie variable" des 35 heures.

Il a tenu à indiquer que les 3,5 milliards de francs de crédits figurant dans le projet de loi de finances pour 1999 et destinés au financement des 35 heures n'apparaissaient pas réalistes. Non seulement le Gouvernement n'indiquait pas la manière dont ces crédits avaient été calculés, mais ceux-ci apparaissent par ailleurs mal calibrés.

Sans revenir sur les conditions dans lesquelles cette provision avait été financée l'an dernier, il s'est étonné des conditions dans lesquelles ce coût avait été déterminé. Le coût brut budgétaire de cette mesure était estimé à 7 milliards de francs en 1999 par le Gouvernement sans que celui-ci n'ait fourni les bases de calcul. A cette somme s'ajoutaient 200 millions de francs au titre des aides au conseil.

Or il ressortait des informations obtenues par le rapporteur, que la moitié de ce coût brut, soit 3,5 milliards de francs avait été mis par le Gouvernement à la charge des régimes de Sécurité sociale, au titre du " recyclage des économies que feront les régimes sociaux " et cela, sans fondement juridique et en contradiction avec les principes posés par la loi du 25 juillet 1994. Il a souhaité obtenir des éclaircissements sur ce point de la part du ministre.

Il lui semblait donc " opportun " comme le relevait très justement le rapporteur spécial de l'Assemblée nationale, que le ministre indique " à quel niveau la compensation de l'Etat s'effectuera pour les organismes de sécurité sociale ".

Par ailleurs cette dotation lui apparaissait mal calibrée car, si ce dispositif devait produire des effets à la hauteur de l'ambition du Gouvernement, la charge budgétaire en serait accrue de manière très substantielle.

Or les premières indications fournies par le Gouvernement témoignaient du succès mitigé rencontré par ce dispositif : 434 accords d'entreprises avaient été signés, concernant moins de 58.000 salariés et seulement 4.460 emplois avaient été préservés ou créés. Il apparaissait ainsi que la provision de 3 milliards de francs prévue pour 1998 n'avait été utilisée qu'à hauteur de 10 à 15 % des crédits inscrits comme le reconnaissait implicitement le ministre lorsqu'elle évoquait des " reports importants de ces crédits de 1998 sur 1999 ".

Par-delà les interrogations du Sénat quant à la pertinence et à la portée du dispositif des 35 heures, la dotation apparaissait donc surévaluée.

En conséquence, et eu égard au faible impact actuel de ce dispositif, il a proposé de supprimer la dotation de 3,7 milliards de francs figurant dans le projet de loi de finances pour 1999.

Il s'est ensuite attaché à mettre en lumière la dérive du coût budgétaire des emplois-jeunes : 13,8 milliards de francs de crédits étaient en effet inscrits au titre du budget de l'emploi pour les financer.

Par-delà les critiques sur la portée d'un tel dispositif qui consistait à accroître l'emploi dans le secteur non-marchand et les risques de pérennisation, à terme, de ceux-ci au sein de la fonction publique, il souhaitait faire les remarques suivantes.

Il tenait à relever que le coût de ces emplois jeunes pour 1999 était minoré par le Gouvernement. Les crédits figurant au budget de l'emploi pour 1999, soit 13,8 milliards de francs ne permettaient de financer que le " stock " existant au 1er janvier 1999, soit 150.000 emplois jeunes, compte tenu d'un coût annuel unitaire de 93.840 F.

L'enveloppe budgétaire figurant dans le projet de loi de finances ne permettait donc pas de financer, à compter du 1er janvier prochain, le recrutement des 100.000 nouveaux emplois-jeunes qui correspondaient à l'objectif que s'était fixé le Gouvernement pour 1999. Il y avait pour 1999 une sous-évaluation du coût de ce dispositif que l'on pouvait estimer à près de 4,5 milliards de francs sur la base d'une montée en charge linéaire et progressive de ces 100.000 nouveaux emplois-jeunes.

Il a souhaité savoir comment le Gouvernement entendait procéder et si il existait des reports importants de crédits au titre de 1998, ce qui infirmerait alors le discours concluant au succès du dispositif. A tout le moins, cela confirmerait le mauvais calibrage initial de ces crédits.

Par ailleurs, compte tenu des objectifs que s'était fixé en ce domaine le Gouvernement, à savoir la mise en place d'ici 2001 de 350.000 emplois-jeunes, le coût budgétaire en année pleine de ce dispositif était de près de 32 milliards de francs par an.

De ce fait, si le Gouvernement tenait à financer les 100.000 nouveaux emplois-jeunes, qui figuraient au sein du budget de l'emploi, il devait réexaminer les dispositifs préexistants et procéder par redéploiement au sein d'une enveloppe globale des aides à l'emploi, qui atteignait 152 milliards de francs.

Cette mesure de redéploiement proche de celle préconisée l'année dernière, consistait donc à gager la progression des crédits correspondant aux nouveaux emplois-jeunes par un effort d'économie sur l'ensemble du titre IV du budget du travail : " interventions en faveur de l'emploi ".

Enfin il a souhaité connaître la date du dépôt et d'examen de la seconde loi prévue par le Gouvernement en ce domaine et tendant à mettre en place des " emplois-jeunes " dans le secteur privé.

En conclusion, il a tenu à faire part de ses interrogations concernant le contenu de la dynamique actuelle de l'emploi.

La progression de l'emploi, indéniable au plan quantitatif, lui apparaissait plus incertaine au plan qualitatif. Elle semblait en effet principalement reposer sur la création d'emplois non-marchands financés par le budget de l'Etat et résultant, pour l'essentiel, de la mise en place des emplois-jeunes. Or il était indispensable que soit mise en place une autre politique, axée sur la création d'emplois productifs au sein de l'économie marchande.

Il a rappelé qu'une telle dynamique était en effet seule en mesure de résoudre durablement le problème du chômage en France.

Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales sur les crédits de la formation professionnelle, après avoir relevé la progression des crédits consacrés à la formation professionnelle, s'est inquiétée du contenu de l'article 80 visant à recentrer les primes d'apprentissage sur les jeunes les plus en difficultés. Elle s'est, à ce titre, déclarée favorable à l'amendement de suppression présenté par M. Joseph Ostermann au nom de la commission des finances. Elle a également rappelé que le ministre n'avait apporté aucune précision quant au montant et aux modalités selon lesquelles devait s'effectuer le prélèvement sur la trésorerie de l'association pour la gestion des fonds de la formation en alternance (AGEFAL).

M. Louis Souvet, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales des crédits du travail et de l'emploi , après avoir félicité M. Joseph Ostermann pour la qualité de sa présentation, a rappelé les trois priorités du Gouvernement : les 35 heures, les emplois-jeunes et le volet "emploi" de la loi de lutte contre les exclusions.

S'agissant des 35 heures, il a tenu à souligner la modestie des résultats enregistrés à ce jour et noté la divergence des objectifs existant entre le Gouvernement et les partenaires sociaux. Il a précisé, s'agissant des emplois-jeunes, que le bilan était plus nuancé : si ce dispositif rencontrait un succès quantitatif, il existait un risque de pérennisation de ces emplois au sein de la fonction publique. Il ressortait par ailleurs des auditions qu'il avait menées que le Gouvernement avait donné à certaines entreprises publiques pour consigne de "faire du chiffre". Par ailleurs, il s'avérait que la qualité de ces emplois-jeunes était souvent faible et que le droit du travail n'était pas toujours respecté. Il a enfin indiqué qu'il était "en phase" avec les orientations définies par la commission des finances.

Puis, M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a présenté ses amendements de réduction des crédits relatifs au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle, qui ont été adoptés. La commission a ensuite voté les crédits, ainsi modifiés , du budget de l'emploi .

Les amendements de suppression des articles 80 et 81 ont ensuite été adoptés.

**Réunie le jeudi 19 novembre 1998 , sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, à l'examen du budget de l'emploi.

La commission a examiné un amendement de majoration des crédits de 185 millions de francs destiné à tenir compte de la modification de l'article 81 votée par l'Assemblée nationale. En conséquence, la commission a décidé de rectifier ses amendements de réduction de crédits pour tenir compte des nouveaux crédits et a émis un vote favorable à l'adoption de ce budget amendé. La commission a ensuite examiné une modification de l'article 81 qui revient partiellement sur la suppression des exonérations de cotisations sociales au profit de quatre catégories d'entreprises. La commission des finances, qui avait supprimé cet article 81, est restée favorable à ces exonérations et a donc maintenu sa position en faveur de la suppression de cet article.

¹ Lors de son audition par votre commission des finances le 14 octobre 1998, Mme le ministre de l'emploi a reconnu implicitement cet état de fait :" Le ministre a précisé que la dotation de 43 milliards de francs prévue pour le financement de la ristourne dégressive sur les bas salaires en 1999 était cohérente avec la prévision de dépenses de 41,5 milliards de francs en 1998 ", in bulletin des commissions, n°2 page 138

² La catégorie 1 comprend les demandeurs d'emplois immédiatement disponibles et à la recherche d'un emploi à durée indéterminée et à temps plein. Les catégories 1 et 6 correspondent à l'ancien mode de calcul et incluent les demandeurs d'emploi ayant exercé une activité de plus de 78 heures dans le mois.

³ L'objectif est d'offrir un nouveau départ aux jeunes chômeurs et adultes menacés d'exclusion, ce qui représenterait à l'horizon 2002, et à l'issue de la montée en charge, 1.800.000 personnes

⁴ Celle-ci est désormais, Secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle

⁵ Depuis le 1er juillet 1994, elles étaient déjà compétentes pour les opérations de formation de type qualifiant.

⁶ Fonds de la Formation Professionnelle et de la Promotion Sociale

⁷ Leur nombre est en diminution depuis 1996, notamment du fait de la mise en place de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) ; il convient de relever que le dispositif de l'ARPE ne donne pas lieu à inscription budgétaire car il résulte d'un accord entre partenaires sociaux

⁸ Depuis juillet 1997, l'ASS a été augmentée de 8% et l'AI de 29% ; par ailleurs l'article 131 de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a posé le principe de leur indexation annuelle sur l'évolution des prix

⁹ A compter du 1 ^er janvier 1998, en application de l'article 114 de la loi de finances pour 1998, les emplois villes ont été supprimés

¹⁰ Il concerne surtout les chômeurs de longue durée

¹¹ In rapport n° 306 (1997-1998) de M. Louis Souvet sur le projet de loi d'orientation et d'incitation à la réduction du travail, pages 110-111

¹² Cette somme figurait dans le projet de loi de finances au sein du budget des charges communes avec les autres mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi.

¹³ Le décret n° 98-809 du 12 octobre 1998 a réservé le versement des primes des contrats de qualification aux jeunes qui ne sont titulaires d'aucun diplôme du second cycle de l'enseignement supérieur (hors CAP et BEP)

¹⁴ Cet engagement a été confirmé par le ministre en séance publique à l'Assemblée nationale.