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N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)


ANNEXE N° 30

INTÉRIEUR ET DÉCENTRALISATION :

· SÉCURITÉ

Rapporteur spécial : M. André VALLET

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 (1998-1999).



Lois de finances.

CHAPITRE PREMIER :

ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

Les crédits de la sécurité rassemblent quatre des cinq agrégats qui composent le budget du ministère de l'intérieur :

- l'agrégat 01 " administration générale " ;

- l'agrégat 02 " administration territoriale " ;

- l'agrégat 03 " sécurité et défense civiles " ;

- l'agrégat 04 " police nationale ".

Ces crédits s'établissent à 53,2 milliards de francs dans le projet de loi de finances pour 1999, en progression de 2 % par rapport à 1998.

Ce taux n'est pas significatif. En effet, le montant des crédits de 1998 comportait une enveloppe de 1,3 milliard de francs consacrée aux dépenses électorales. En 1999, celles-ci ne s'élèveront qu'à 574 millions de francs.

Hors dépenses électorales, les crédits de la sécurité progresseront de 3 % en 1999. En outre, la loi de finances rectificative pour 1998 contiendra l'ouverture de 400 millions de francs supplémentaires. Ces crédits, qui serviront à financer des dépenses dans le cadre de l'exercice 1999, auraient eu leur place dans le projet de loi de finances initiale.

Mais leur inclusion n'aurait sans doute pas facilité l'effort d'affichage du gouvernement dans le sens de la maîtrise de la dépense publique.

Les crédits de la sécurité - présentation par titres

I. LE MANQUE DE VISIBILITÉ DES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES

A. LE DÉCALAGE ENTRE LE "BLEU" ET LE "PROGRAMME D'EMPLOI DES CRÉDITS" DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

L'examen des crédits du ministère de l'intérieur dans le cadre du projet de loi de finances se heurte à un problème de fiabilité des montants inscrits dans le " bleu " budgétaire.

Les " bleus " sont des documents d'autorisation de dépenses établis par le ministère de l'économie et des finances. Ils retracent, chapitre par chapitre, le montant des crédits sur lesquels le Parlement est appelé à se prononcer.

Au sein des chapitres figure une répartition par article. Celle-ci est indicative. Dans le cas du budget de la sécurité, cette précision est fondamentale car, s'agissant de certains des chapitres les plus cruciaux, la répartition opérée par les services du ministère de l'économie et des finances, et figurant dans le "bleu", est arbitraire et ne correspond pas forcément aux intentions du ministère de l'intérieur.

Le document de référence est le programme d'emploi des crédits (PEC) du ministère de l'intérieur, établi en début d'exercice. Si ce programme respecte les enveloppes des chapitres votés par le Parlement, il prend également en compte, d'une part, les reports de crédits et de charges qui ne sont pas définitivement arrêtés lors de l'élaboration de la loi de finances et, d'autre part, les mouvements externes tels que les fonds de concours et les ventes de domaines.

Ce décalage est politiquement regrettable, même s'il est techniquement explicable, car il conduit le Parlement à se prononcer sur des enveloppes dont il ne connaît pas exactement le contenu. De plus, le caractère erroné de certaines des données contenu dans le " bleu " peut conduire à des erreurs d'interprétation de l'action du ministère de l'intérieur. Trois exemples sont particulièrement démonstratifs :

Les investissements immobiliers du ministère de l'intérieur : les crédits d'équipement immobiliers sont, pour les quatre agrégats, rassemblés dans le chapitre 57-40 " Equipement immobilier du ministère de l'intérieur ". Au sein de ce chapitre, l'examen des dotations par article permet théoriquement de retrouver comment s'opère la répartition des crédits entre les agrégats.

En réalité, non seulement les montants figurant dans le fascicule budgétaire ne correspondent pas à la répartition qui sera opérée par le ministère de l'intérieur en cours d'exercice, mais les tendances qu'ils indiquent ne sont pas plus fiables. Ainsi, alors que le " bleu " laisse entendre que les crédits immobiliers de la sécurité civile seront divisés par deux en 1999, les informations recueillies par votre rapporteur assurent le contraire.

La politique informatique du ministère : comme le chapitre consacré à l'équipement immobilier, le chapitre 34-82 "  Dépenses d'informatique et de télématique " est transversal et regroupe les crédits des quatre agrégats. Mais, en matière d'informatique, la véritable répartition résulte des travaux du comité d'orientation pour l'informatique et les transmissions. En outre, les dépenses de maintenance du parc sont transférées vers les chapitres des moyens de fonctionnement de chacun des agrégats.

Là encore, le Parlement se prononce sur une enveloppe globale, sans savoir quel sera le montant disponible pour chacun des agrégats, ce qui complique l'examen des crédits agrégat par agrégat et la récapitulation des crédits disponibles pour chacun d'entre aux.

Les moyens de fonctionnement globalisés : pour chacun des agrégats, le ministère de l'intérieur a choisi de globaliser les crédits de fonctionnement au sein d'un même chapitre afin de conférer de la souplesse à la gestion de ces crédits.

Par conséquent, le Parlement ne peut pas savoir, par exemple, comment le ministère de l'intérieur répartit les crédits du chapitre 34-41 entre les différents services de police.

La représentation nationale est donc contrainte d'arbitrer entre la nécessaire sincérité des documents budgétaires et l'incontestable rationalisation de la gestion de ses crédits mise en place parle ministère de l'intérieur. Le Parlement ne dispose ainsi des données définitives qu'en exécution et non en prévision.

L'ordonnance organique de 1959 prévoit que le Parlement adopte le budget par titre et, au sein de chaque titre, par ministère. La pratique, guidée par un soucis de lisibilité, conduit à l'examen des crédits par ministère puis, au sein des crédits de chaque ministère, par titre. Aujourd'hui, même l'examen par ministère atteint ses limites en raison de l'autonomie de gestion croissante qui leur est accordée. Cette évolution est à verser au dossier de la réforme de l'ordonnance de 1959.

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