N° 66
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 30
INTÉRIEUR ET DÉCENTRALISATION :
•
SÉCURITÉ
Rapporteur spécial
: M. André VALLET
(1)
Cette commission est composée de :
MM. Alain Lambert,
président
; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude
Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet,
vice-présidents
; Jacques-Richard Delong, Marc Massion,
Michel Sergent, François Trucy,
secrétaires
; Philippe
Marini,
rapporteur général
; Philippe Adnot, Denis
Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse
Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin,
Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean
Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard,
Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude
Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne,
Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri
Torre, René Trégouët.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
(1998-1999).
|
Lois de finances. |
CHAPITRE PREMIER :
ÉVOLUTION
GÉNÉRALE DES CRÉDITS
Les
crédits de la sécurité rassemblent quatre des cinq
agrégats qui composent le budget du ministère de
l'intérieur :
- l'agrégat 01 "
administration
générale
" ;
- l'agrégat 02 "
administration territoriale
" ;
- l'agrégat 03 "
sécurité et défense
civiles
" ;
- l'agrégat 04 "
police nationale
".
Ces
crédits s'établissent à 53,2 milliards de francs dans le
projet de loi de finances pour 1999, en progression de 2 % par rapport
à 1998.
Ce taux n'est pas significatif. En effet, le montant des crédits de 1998
comportait une enveloppe de 1,3 milliard de francs consacrée aux
dépenses électorales. En 1999, celles-ci ne
s'élèveront qu'à 574 millions de francs.
Hors dépenses électorales, les crédits de la
sécurité progresseront de 3 % en 1999.
En outre, la loi
de finances rectificative pour 1998 contiendra l'ouverture de 400 millions de
francs supplémentaires. Ces crédits, qui serviront à
financer des dépenses dans le cadre de l'exercice 1999, auraient eu leur
place dans le projet de loi de finances initiale.
Mais leur inclusion n'aurait sans doute pas facilité l'effort
d'affichage du gouvernement dans le sens de la maîtrise de la
dépense publique.
Les
crédits de la sécurité - présentation par titres
I. LE MANQUE DE VISIBILITÉ DES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES
A. LE DÉCALAGE ENTRE LE "BLEU" ET LE "PROGRAMME D'EMPLOI DES CRÉDITS" DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR
L'examen
des crédits du ministère de l'intérieur dans le cadre du
projet de loi de finances se heurte à un
problème de
fiabilité des montants inscrits dans le " bleu "
budgétaire
.
Les " bleus " sont des documents d'autorisation de dépenses
établis par le ministère de l'économie et des finances.
Ils retracent, chapitre par chapitre, le montant des crédits sur
lesquels le Parlement est appelé à se prononcer.
Au sein des chapitres figure une répartition par article. Celle-ci est
indicative. Dans le cas du budget de la sécurité, cette
précision est fondamentale car, s'agissant de certains des chapitres les
plus cruciaux, la répartition opérée par les services du
ministère de l'économie et des finances, et figurant dans le
"bleu", est arbitraire et ne correspond pas forcément aux intentions du
ministère de l'intérieur.
Le document de référence est le programme d'emploi des
crédits (PEC) du ministère de l'intérieur, établi
en début d'exercice.
Si ce programme respecte les enveloppes des
chapitres votés par le Parlement, il prend également en compte,
d'une part, les reports de crédits et de charges qui ne sont pas
définitivement arrêtés lors de l'élaboration de la
loi de finances et, d'autre part, les mouvements externes tels que les fonds de
concours et les ventes de domaines.
Ce décalage est politiquement regrettable, même s'il est
techniquement explicable, car il conduit le Parlement à se prononcer sur
des enveloppes dont il ne connaît pas exactement le contenu
. De plus,
le caractère erroné de certaines des données contenu dans
le " bleu " peut conduire à des erreurs
d'interprétation de l'action du ministère de l'intérieur.
Trois exemples sont particulièrement démonstratifs :
Les investissements immobiliers
du ministère de
l'intérieur : les crédits d'équipement immobiliers
sont, pour les quatre agrégats, rassemblés dans le chapitre 57-40
"
Equipement immobilier du ministère de
l'intérieur
". Au sein de ce chapitre, l'examen des dotations
par article permet théoriquement de retrouver comment s'opère la
répartition des crédits entre les agrégats.
En réalité, non seulement les montants figurant dans le
fascicule budgétaire ne correspondent pas à la répartition
qui sera opérée par le ministère de l'intérieur en
cours d'exercice, mais les tendances qu'ils indiquent ne sont pas plus
fiables
. Ainsi, alors que le " bleu " laisse entendre que les
crédits immobiliers de la sécurité civile seront
divisés par deux en 1999, les informations recueillies par votre
rapporteur assurent le contraire.
La politique informatique
du ministère : comme le chapitre
consacré à l'équipement immobilier, le chapitre 34-82
"
Dépenses d'informatique et de
télématique
" est transversal et regroupe les
crédits des quatre agrégats. Mais, en matière
d'informatique, la véritable répartition résulte des
travaux du comité d'orientation pour l'informatique et les
transmissions. En outre, les dépenses de maintenance du parc sont
transférées vers les chapitres des moyens de fonctionnement de
chacun des agrégats.
Là encore,
le Parlement se prononce sur une enveloppe globale, sans
savoir quel sera le montant disponible pour chacun des agrégats, ce qui
complique l'examen des crédits agrégat par agrégat et la
récapitulation des crédits disponibles pour chacun d'entre
aux.
Les moyens de fonctionnement globalisés
: pour chacun des
agrégats, le ministère de l'intérieur a choisi de
globaliser les crédits de fonctionnement au sein d'un même
chapitre afin de conférer de la souplesse à la gestion de ces
crédits.
Par conséquent, le Parlement ne peut pas savoir, par exemple, comment le
ministère de l'intérieur répartit les crédits du
chapitre 34-41 entre les différents services de police.
La représentation nationale est donc contrainte d'arbitrer entre la
nécessaire sincérité des documents budgétaires et
l'incontestable rationalisation de la gestion de ses crédits mise en
place parle ministère de l'intérieur. Le Parlement ne dispose
ainsi des données définitives qu'en exécution et non en
prévision.
L'ordonnance organique de 1959 prévoit que le Parlement adopte le budget
par titre et, au sein de chaque titre, par ministère. La pratique,
guidée par un soucis de lisibilité, conduit à l'examen des
crédits par ministère puis, au sein des crédits de chaque
ministère, par titre. Aujourd'hui, même l'examen par
ministère atteint ses limites en raison de l'autonomie de gestion
croissante qui leur est accordée. Cette évolution est à
verser au dossier de la réforme de l'ordonnance de 1959.