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II. LES MOYENS DE LA POLITIQUE DE L'OUTRE-MER

Votre rapporteur évoquera ici l'ensemble de l'effort budgétaire et financier consacré par l'Etat à l'outre-mer, en faisant une mention particulière sur la défiscalisation des investissements et sur les apports financiers provenant de l'Union européenne.

A. L'EFFORT BUDGÉTAIRE ET FINANCIER EN FAVEUR DE L'OUTRE-MER

Il est traditionnel de constater que le budget de l'outre-mer ne constitue qu'une part minime de l'ensemble de l'effort budgétaire et financier consacré par l'Etat à l'outre-mer. Ce dernier est retracé dans deux "jaunes" annexés au projet de loi de finances.

Effort budgétaire et financier en faveur de l'outre-mer en 1999

(En millions de francs)


Budget

DOM et collectivités territoriales

% /1998

TOM

% 1998

Total

% 1998

Charges communes

3.224,0

+ 7,6

1.175,6

+ 7,9

4.399,6

+ 7,7

Enseignement scolaire

11.703,6

+ 2,6

4.273,0

+ 2,4

15.976,6

+ 2,5

Intérieur

8.993,2

+ 1,2

833,6

+ 2,4

9.826,8

+ 1,3

Outre-mer

4.559,2

+ 9,9

1.034,8

- 4,9

5.594,0

+ 7,0

Défense

2.119,8

+ 3,0

1.673,1

- 4,0

3.792,9

- 0,2

Autres budgets

9.811,1

+ 3,2

1.763,2

- 2,5

11.574,3

+ 2,3

Total

40.410,9

+ 3,6

10.753,3

+ 0,3

51.164,2

+ 2,9

Pour 1999, il s'établit à 51,2 milliards de francs, soit 2,9 % de plus qu'en 1998, dont 40,4 milliards de francs pour les DOM et les collectivités territoriales de Saint-Pierre et Miquelon et Mayotte (+ 3,6 %) et 10,7 milliards de francs pour les TOM (+ 0,3 %).

Le budget de l'outre-mer ne représente que 11 % de cet ensemble, bien moins que celui de l'enseignement scolaire (près de 16 milliards de francs) ou de l'Intérieur (9,8 milliards de francs) et légèrement plus que ceux des charges communs (4,4 milliards de francs) ou de la défense (3,8 milliards de francs).

Pour une large part, ces crédits sont constitués de dépenses de rémunérations et charges sociales des fonctionnaires en postes outre-mer, et les dotations versées par le ministère de l'intérieur (inscrites à son budget ou financées par prélèvement sur recettes), en particulier la dotation globale de décentralisation et la dotation globale de fonctionnement, ou encore les charges des pensions servies outre-mer aux fonctionnaires retraités.

Au titre d'actions plus spécifiques, on peut signaler, en dehors des crédits du budget de l'outre-mer :

- au budget des charges communes, le coût des exonérations de charges sociales patronales au profit de certaines activités, prévues par la loi du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les DOM, à Saint-Pierre et Miquelon et Mayotte (coût en 1997 : 872 millions de francs) ;

- au budget de la défense, les subventions versées au territoire de Polynésie française en application de la convention pour le renforcement de l'autonomie économique de la Polynésie française du 25 juillet 1996 et destinée à compenser, pendant dix ans, la diminution des flux financiers liés à la fermeture du centre d'expérimentation du Pacifique (subvention prévue : 343 millions de francs en 1998 et 613 millions de francs en 1999) ;

- au budget de l'agriculture, les aides accordées par l'Etat aux producteurs de canne à sucre de la Réunion en application de la convention de juillet 1996 (coût : environ 200 millions de francs par an).

Aux crédits budgétaires s'ajoutent les charges du Trésor, en particulier les bonifications d'intérêt dont bénéficie l'Agence française de développement (AFD) au titre des activités de financement de l'économie qu'elle réalise dans les DOM et TOM (coût : 327 millions de francs en 1997).

Votre rapporteur rappelle que l'Agence française de développement intervient outre-mer dans le financement direct du budget d'investissement des collectivités locales, dans les concours en fonds propres en faveur des entreprises, dans les activités de crédit et dans le financement et la construction de logements.

La réorganisation de l'AFD s'est traduite par la suppression de la SOCREDOM (société de crédit des DOM) dont l'utilité n'était plus avérée. La société de développement régional de Antilles - Guyane (SODERAG), dont la gestion contestée s'est soldée par un lourd passif, a cessé son activité au mois de mai dernier. Une partie du passif devrait être pris en charge par l'Etat, le restant étant assumé par le groupe AFD.

B. L'AIDE FISCALE À L'INVESTISSEMENT

Votre commission des finances avait amplement souligné l'an passé l'impact sur le développement économique social de l'outre-mer du régime d'incitation fiscale à l'investissement mis en place par la loi de finances rectificative du 11 juillet 1996 -c'est-à-dire le dispositif dit de la "loi Pons"- modifié par plusieurs lois de finances ultérieures.

Selon les rapports annuels établis par la direction générale des impôts et transmis au Parlement, les projets agréés ou autorisés au titre de la loi Pons ont représenté un volume d'investissements de 5.590 millions de francs en 1996 et de 9.159 millions de francs en 1997.

Au cours de ces dernières années, trois secteurs ont concentré l'essentiel des investissements : l'hôtellerie, le transport et la navigation de plaisance.

Une importante modification du dispositif est intervenue dans le cadre de l'article 18 de la loi de finances pour 1998 :

- tout d'abord une extension de la procédure d'agrément au secteur de la pêche et l'introduction de la création ou du maintien de l'emploi comme l'un des critères de la délivrance de l'agrément ;

- mais surtout une réduction de l'impact fiscal de la loi sous l'effet de plusieurs mesures : la réduction de la base déductible du montant des subventions publiques attribuées au projet, la transformation de la déduction du montant de l'investissement du bénéfice industriel et commercial en une déduction du revenu global (pour les personnes physiques) et enfin la suppression de la possibilité d'imputer les déficits sur le revenu global pour les personnes n'exerçant pas à titre professionnel, disposition qualifiée de "tunnelisation" des déficits BIC non professionnels.

Il est encore trop tôt pour dresser un bilan précis de ce nouveau dispositif, bien que l'on constate d'ores et déjà à la fois une restriction du flux d'investissements et le blocage de certains projets en attente d'agrément.

Le gouvernement n'avait proposé aucune modification du dispositif dans le projet de loi de finances pour 1999, mais sur proposition de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs articles le remaniant très légèrement sur trois points :

- la procédure d'agrément est de nouveau étendue, dès lors que l'investissement atteint un montant minimal de 2 millions de francs (article 64 B du projet de loi de finances) ;

- l'abattement d'un tiers sur la base défiscalisable pour les sociétés a été supprimé, de même, par voie de conséquence, que l'abattement d'un tiers sur le bénéfice taxable ; il s'agit là d'encourager les sociétés à utiliser un dispositif qu'elles n'ont guère exploité, l'essentiel de la défiscalisation s'effectuant dans le cadre de l'impôt sur le revenu (article 64 C) ;

- enfin, alors que la commission des finances de l'Assemblée nationale souhaitait une prorogation jusqu'en 2005, mais devant l'opposition du gouvernement, la loi Pons a été prorogée d'une année, jusqu'au 31 décembre 2002 (article 64 A).

A l'évidence, ces mesures n'auront qu'un impact très modeste et ne sont pas de nature à relancer significativement l'investissement privé outre-mer.

Sans entrer dans le détail d'un débat de nature fiscale, qui dépasse largement le cadre de ce rapport budgétaire, votre rapporteur spécial rappelle que la loi Pons constitue la seule mesure d'incitation à l'investissement privé outre-mer. S'il n'était pas illégitime de vouloir préciser ou retoucher cette loi, il paraissait en revanche indispensable de ne pas provoquer de déséquilibre dans des territoires confrontés à de forts handicaps et à une profonde fragilité économique et sociale.

Il est regrettable qu'en modifiant le dispositif le gouvernement n'ait pas envisagé de mesure de substitution susceptible de prendre le relais et de maintenir le flux d'investissement privé outre-mer. Il importe donc qu'au-delà des mesures votées à l'Assemblée nationale se manifeste une réelle volonté de trouver des moyens propres à diriger vers l'outre-mer un investissement qui lui est indispensable.

C. LES INTERVENTIONS EUROPÉENNES

Le panorama des moyens affectés à la politique de l'outre-mer ne serait pas complet s'il ne mentionnait pas les aides importantes accordées par l'Union européenne.

En ce qui concerne les départements d'outre-mer, ils font partie depuis 1989 des régions en retard de développement (objectif 1) et bénéficient à ce titre :

- des interventions des fonds structurels (FEDER, FEOGA, FSE), qui sont regroupés dans un document unique de programmation ;

- de financements spécifiques attribués dans le cadre des programmes d'initiative communautaire REGIS (régions isolées).

Durant la période actuelle de programmation, qui couvre la période 1994-1999, l'ensemble de ces programmes communautaires en faveur des DOM devraient bénéficier d'une enveloppe de 1,76 milliard d'écus, ce qui représente des versements annuels de 1,9 milliard de francs en moyenne.

Parmi les projets retenus par les programmes communautaires, on peut citer :

- en Guadeloupe, la construction de l'aéroport international du Raizet ainsi que la rocade de liaison port-aéroport ;

- en Martinique, le nouvel aménagement portuaire de la Pointe des Grèves et le renforcement des infrastructures aéronautiques de l'aéroport du Lamentin ;

- en Guyane, plusieurs projets routiers et l'aérogare de Cayenne-Rochambeau ;

- à la Réunion, le projet de "basculement des eaux d'est en ouest".

Aux financements d'infrastructures s'ajoutent les interventions du FEOGA en matière agricole et du FSE en matière sociale.

La spécificité des DOM a été reconnue dans le traité d'Amsterdam (article 227-2) dans le cadre du statut des régions ultra périphériques ; les conditions d'accès aux fonds structurels figurent explicitement parmi les mesures pouvant justifier une politique spécifique. Les mesures spécifiques, adoptées à la majorité par le Conseil et non plus à l'unanimité, pourront porter sur tous les domaines, y compris les politiques communes.

Les territoires et collectivités territoriales d'outre-mer ne font pas quant à eux partie de l'Union européenne, mais y sont associés en tant que pays et territoires d'outre-mer.

Ils ne sont pas éligibles aux fonds structurels mais bénéficient du Fonds européen de développement (FED) défini dans le cadre de la convention de Lomé.

Le VIIIe FED a prévu, pour la période 1996-2000, une enveloppe de 50,3 millions d'écus, supérieure de 25 % à celle du VIIe FED, pour les territoires et collectivités territoriales d'outre-mer. La répartition est la suivante :

- Polynésie française : 15,8 millions d'écus ;

- Nouvelle-Calédonie : 14,1 millions d'écus ;

- Mayotte : 10 millions d'écus ;

- Wallis et Futuna : 6,4 millions d'écus ;

- Saint-Pierre et Miquelon : 4 millions d'écus.

Le gouvernement français a manifesté à plusieurs reprises, notamment lors de la Conférence intergouvernementale de Turin en 1996, son souhait de voir évoluer le régime d'association des territoires et collectivités territoriales d'outre-mer, qui est marqué par un trop grand parallélisme avec les pays ACP et une insuffisante prise en compte de leur spécificité.

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