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CHAPITRE PREMIER

LA POLITIQUE DE L'OUTRE-MER

Votre rapporteur souhaite ici évoquer, dans ses grandes lignes, le contexte général dans lequel s'inscrit la politique de l'outre-mer, particulièrement sur les plans institutionnel, économique et social, avant de présenter les moyens qui lui sont consacrés et qui dépassent de très loin les seuls crédits du secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

I. LE CONTEXTE GÉNÉRAL

Avec une intensité variable selon les départements et territoires, l'enjeu principal pour l'outre-mer réside toujours dans le développement économique et social, avec en toile de fond des interrogations sur l'évolution des statuts institutionnels.

A. LES ASPECTS INSTITUTIONNELS

Au-delà de l'évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie, la question de l'organisation administrative des collectivités d'outre-mer est régulièrement évoquée alors que parallèlement la situation financière des collectivités locales demeure souvent difficile.

1. Les évolutions institutionnelles

L'année 1998 a essentiellement été marquée par l'accord intervenu sur l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie. Votre rapporteur n'évoquera que brièvement le contenu de cet accord, largement débattu par le Parlement avant que ne soit adoptée le 6 juillet dernier par le Congrès la révision constitutionnelle permettant l'organisation du référendum du 8 novembre approuvant l'accord de Nouméa et posant le principe d'un transfert définitif de compétences de l'Etat aux institutions du territoire.

Rappelons simplement que l'accord de Nouméa ouvre une nouvelle période transitoire qui durera quinze à vingt ans et au cours de laquelle des compétences -à l'exception des pouvoirs régaliens- seront progressivement transférées de manière irréversible au territoire, en particulier dans le domaine économique et social. Le territoire sera doté d'un nouvel exécutif -un gouvernement collégial élu par le Congrès et responsable devant lui- qui exercera les attributions actuellement dévolues au Haut-Commisaire, et d'un pouvoir législatif -le Congrès- qui adoptera des "lois du pays" susceptibles de recours devant le Conseil constitutionnel.

A l'issue de la période transitoire "les populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie seront amenées à se prononcer sur l'accession à la pleine souveraineté" (article 77 de la Constitution).

Il faut signaler que la conclusion de l'accord de Nouméa a été facilitée par l'accord intervenu le 1er février, dit "accord de Bercy", prévoyant les conditions dans lesquelles des titres d'exploitation de massifs miniers actuellement détenus par Eramet (actionnaire principal de la société Le Nickel) pourront être cédés à la Société minière du sud Pacifique (contrôlée par la société de financement de la province nord) afin de lui garantir un approvisionnement en minerai en vue de la construction d'une usine de traitement du nickel dans la province nord.

L'évolution intervenue en Nouvelle-Calédonie a suscité un intérêt tout particulier en Polynésie Française, territoire dont les compétences ont d'ores et déjà été notablement élargies dans le cadre du statut de 1996 qui renforce son autonomie. Des discussions ont été ouvertes entre le président du gouvernement du territoire et le secrétariat d'Etat à l'outre-mer en vue de la préparation d'un projet de loi constitutionnelle qui pourrait en partie s'inspirer de certaines dispositions statutaires adoptées par la Nouvelle-Calédonie. Le chef de l'Etat a approuvé le principe de la mise au point d'un tel projet.

Une réforme constitutionnelle est également envisagée sur le statut de Mayotte, collectivité territoriale dont le statut, défini en 1976, avait été conçu comme transitoire. La réflexion engagée par le précédent gouvernement a été poursuivie avec pour objectif une consultation de la population de Mayotte d'ici l'an 2000. Aucune option ne se dégage clairement pour l'instant, entre les différentes formules mises à l'étude, qui vont du statut de territoire d'outre-mer à celui de département d'outre-mer, avec plusieurs variantes, en passant par un statut de collectivité territoriale à vocation départementale.

Enfin, l'organisation administrative des départements d'outre-mer fait également l'objet de débats.

Plusieurs parlementaires de la Réunion, s'appuyant sur les réalités géographiques et sur la volonté d'un rééquilibrage économique, souhaitent la division de l'île en deux départements. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, l'instauration d'un second département supposerait la création de 475 emplois nouveaux et une dépense annuelle supplémentaire de l'ordre de 100 millions de francs, au titre des rémunérations et du fonctionnement. Mais sans doute ces éléments budgétaires ne sont-ils pas les seuls à prendre en compte.

La question du statut des îles de Saint-Barthélémy et de Saint-Martin, qui avait fait l'objet d'un rapport d'information de la commission des lois du Sénat l'an passé, demeure toujours en suspens.

D'une manière plus générale, l'organisation administrative actuelle des DOM qui superpose, sur un même territoire, un conseil général et un conseil régional, suscite des critiques de plus en plus vives, sans pour autant qu'une formule de remplacement ne suscite l'unanimité.

Une évolution est donc largement souhaitée dans le respect de l'article 73 de la Constitution stipulant que " le régime législatif et l'organisation administrative des départements d'Outre-mer peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière ".

Le gouvernement a annoncé son intention de proposer pour l'automne 1999 une loi d'orientation sur l'outre-mer, qui pourrait traiter de l'évolution institutionnelle des DOM. Entre temps, une réflexion sur l'approfondissement de la décentralisation, touchant à la répartition des compétences entre les collectivités d'une part, et entre celles-ci et l'Etat d'autre part, sera conduite.

2. La situation des finances locales

Au-delà de la question de l'organisation administrative des collectivités d'outre-mer, se pose celle de leur situation financière qui, surtout dans les DOM, demeure fragile, en raison de l'insuffisance de ressources propres, de coûts de fonctionnement élevés et de capacités d'investissement modestes face aux besoins locaux.

D'une manière générale, les collectivités des DOM consacrent une part importante des ressources de fonctionnement au remboursement de la dette, ce qui limite leur capacité d'emprunt et d'investissement.

Ces remarques valent pour les collectivités régionales et départementales (le budget du département de la Guadeloupe pour 1998 devait être géré par le préfet, suite aux recommandations de la Chambre régionale des comptes), mais surtout pour les communes.

Nombre d'entre elles sont sous la surveillance des chambres régionales des comptes qui ont été amenées à proposer des plans de redressement : c'est le cas pour dix des 34 communes de Guadeloupe, pour la moitié des communes guyanaises, pour plusieurs commune de la Réunion et de la Martinique.

Les mesures prises au cours des deux dernières années ont toutefois permis d'amorcer un redressement de la situation. Il en est ainsi pour la commune de Cayenne, qui a pris des mesures de rééquilibrage après un protocole d'accord conclu en 1996 avec ses bailleurs de fonds. Son déficit prévisionnel, qui s'établissait à 248 millions de francs pour 1996, serait ramené à 28 millions de francs en 1998.

Une grande fragilité caractérise les collectivités territoriales de Saint-Pierre et Miquelon et de Mayotte, cette dernière étant largement dépendante de la solidarité nationale du fait de la faiblesse de ses ressources propres.

S'agissant des TOM, l'équilibre budgétaire demeure de plus en plus difficile à réaliser à Wallis et Futuna, dont les ressources stagnent alors que les dépenses augmentent à un rythme élevé.

En Nouvelle-Calédonie en revanche, le territoire a enregistré une nette amélioration de sa situation financière, du fait d'une forte progression des recettes. Plus contrastée est la situation des trois provinces, la province nord et celle des îles Loyauté voyant leur marge de manoeuvre trop réduite du fait du poids de la charge de la dette et des frais de fonctionnement alors que la province sud dispose pour sa part de ressources propres plus conséquentes. Enfin, de création récente, les communes, à l'exception de celles de l'agglomération de Nouméa, disposent de bases fiscales très réduites pour faire face à des dépenses d'équipement et d'entretien souvent élevées du fait de leur superficie.

En Polynésie française enfin, le territoire a retrouvé une plus grande marge de manoeuvre pour ses opérations d'équipement en réduisant la charge de remboursement de la dette. Le système fiscal a été modernisé par l'introduction le 1er janvier 1998 d'une TVA dont le taux, variant de 1 à 3 % selon les produits, est appelé à progresser, entraînant la disparition du droit fiscal d'entrée qui frappait les produits arrivant sur le territoire et de la taxe nouvelle pour la protection sociale. En ce qui concerne les communes, leur situation s'est très légèrement améliorée, du fait d'une augmentation de la marge d'autofinancement et de la diminution de l'annuité de la dette. La consolidation du financement des communes est l'un des objectifs du projet de loi organique relatif aux communes de Polynésie française actuellement déposé au Sénat.

B. LA SITUATION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE

L'outre-mer demeure caractérisé par des structures économiques fragiles et une situation sociale globalement difficile.

1. L'activité économique

L'économie des départements d'outre-mer est toujours très dépendante des productions traditionnelles, soumises à de forts aléas.

L'économie sucrière a été affectée ces dernières années par d'importantes variations liées aux conditions climatiques. A la Réunion, la production a atteint un point bas en 1994 avant de se redresser depuis, tout en restant inférieure de 10 % à 20 % au niveau moyen. A la Guadeloupe, la sécheresse de 1993 et 1994 avait entraîné une chute de la production qui augmente depuis, sans atteindre ici encore le maximum de son potentiel.

Ces aléas, ainsi que les exigences de l'accroissement de la productivité, ont provoqué des fermetures d'usines sucrières (Beaufonds à la Réunion et Grosse Montagne en Guadeloupe).

Le secteur de la banane, principale activité exportatrice de la Martinique, qui occupe également une place croissante en Guadeloupe, traverse pour sa part une période difficile liée au remplacement de l'organisation nationale par l'organisation communautaire du marché (OCM) et par la vive concurrence des producteurs latino-américains. Toutefois, les années 1996 et 1997 se sont traduites par une forte hausse des exportations, atténuées, surtout en 1996, par des cours moins favorables.

L'action des firmes américaines et des producteurs latino-américains auprès de l'Organisation mondiale du commerce, a conduit l'Union européenne à réviser certains éléments de l'OCM qui avaient été contestés. Il faut également rappeler que certains Etats membres du nord de l'Europe souhaitent obtenir une plus grande liberté d'importation. Aussi, la réforme qui entrera en vigueur le 1er janvier 1999 ouvre-t-elle davantage le marché européen aux bananes non communautaires. En contrepartie, les planteurs des Antilles ont obtenu une revalorisation de 8 % (dont 5 % dès 1998) de la "recette" de référence, sur laquelle sont calculées les subventions communautaires.

Dans le secteur secondaire, le secteur du bâtiment et des travaux publics, qui occupe une part non négligeable de la population active, a vu son activité diminuer, du fait notamment des faibles capacités d'investissement des collectivités publiques.

Enfin, dans le domaine tertiaire, le tourisme progresse notablement depuis quatre à cinq ans, surtout en Guadeloupe et à la Réunion.

L'économie de la Nouvelle-Calédonie, très dépendante des exportations de nickel, a pour sa part connu de 1990 à 1994 une période de croissance ralentie due à la chute des cours. Après un redressement, le cours du nickel a de nouveau fortement chuté de près de 40 % sur les douze derniers mois, pour retrouver un niveau aussi bas qu'en 1993 (2,4 dollar par livre). Au cours du premier semestre 1998, les exportations de minerais ont régressé de 19 % en volume et de 32 % en valeur.

Quant à l'économie de la Polynésie française, elle s'efforce de réussir une reconversion rendue nécessaire par la fermeture du centre d'expérimentation du Pacifique en développant, avec des résultats encourageants, le tourisme et les filières exportatrices (perles, pêche, fruits et légumes tropicaux).

2. Une situation sociale globalement difficile

Le niveau de chômage est structurellement plus important dans les DOM qu'en métropole, pour des raisons liées à la fois à la démographie et au niveau de développement économique. On constate par ailleurs que de 1994 à 1997, il a progressé plus rapidement dans les DOM qu'en métropole, et qu'en 1998, il a continué à s'y aggraver alors qu'une légère décrue était observée en métropole.

D'après les statistiques fournies par l'IEDOM, les taux de chômage s'établissaient comme suit dans les quatre DOM en 1997 :

- 27,8 % en Guadeloupe (contre 26,8 % en 1996 et 23,8 % en 1994) ;

- 27,2 % en Martinique (contre 27 % en 1996 et 26,2 % en 1994) ;

- 21,4 % en Guyane (contre 19,2 % en 1996 et 18,2 % en 1994) ;

- 42,8 % à la Réunion (contre 40,2 % en 1996 et 36,7 % en 1994).

En 1997, le nombre de demandeurs d'emploi était de 49.765 en Guadeloupe, 44.919 en Martinique, 12.555 en Guyane et 100.055 à la Réunion.

Dans cet ensemble, la part des jeunes de moins de 25 ans représente en moyenne 20 %.

Selon les départements, entre 40 et 55 % de demandeurs d'emploi sont des chômeurs de longue durée.

Autre indicateur social, le nombre d'allocataires du RMI qui s'était stabilisé entre 1990 et 1993 a de nouveau augmenté depuis 1993. Fin décembre 1997, on comptait 111.305 bénéficiaires du RMI dans les DOM, soit 4,3 % de plus qu'au début de l'année, l'augmentation étant particulièrement forte à la Réunion (+ 6,4 %). Le taux de personnes couvertes par le RMI (allocation et ayants droit) s'établit à 14,4 % de la population des DOM, contre 3,1 % seulement en métropole.

Le chômage atteint également des proportions élevées à Mayotte (15.463 demandeurs d'emploi sur une population active estimée à 34.000 personnes, soit un taux de 45 %).

En Nouvelle-Calédonie, le nombre de chômeurs au 31 décembre 1997 s'élevait à un peu plus de 15.000 personnes, sur une population active totale de 64.377 personnes, et avait également légèrement augmenté par rapport à l'année précédente.

En Polynésie française, où les statistiques de l'Agence pour l'emploi et la formation professionnelle ne donnent qu'une vision très partielle du marché de l'emploi (l'inscription comme demandeur d'emploi étant facultative), on enregistrait en 1997 une hausse de 11 % des demandeurs d'emploi.

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