Projet de loi de finances pour 1999 : Comptes spéciaux du Trésor

B. DEUX AMÉNAGEMENTS CRITIQUABLES

Deux articles de première partie se traduisent par des aménagements critiquables : l'article 26 portant aménagement de la taxe sur les bureaux en Ile-de-France ; l'article 35 bis nouveau portant création de la taxe de l'aviation civile.

1. L'évolution du FARIF

Le fonds d'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF), qui est un compte spécial du trésor (n° 902-22), a été créé en 1990 afin de "dégager des moyens complémentaires à ceux du budget général pour résoudre les problèmes liés à la concentration urbaine de cette région" Il est, pour l'essentiel, alimenté par le produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux en Ile-de-France, que le présent article modifie.

Il finance en Ile-de-France des investissements à partir d'une ressource prélevée en Ile-de-France. Mais, il constitue un instrument de péréquation entre collectivités puisque à travers lui l'Etat fait payer par l'intermédiaire de la taxe les investissements qui, normalement, devraient faire l'objet d'un prélèvement sur son propre budget.

L'article 73 de la loi d'orientation sur l'aménagement du territoire accentue la vocation péréquatrice du FARIF en prévoyant que transiteraient par lui les crédits versés à la région Ile-de-France en compensation de la perte de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de la région. Selon ce texte, " le produit du fonds d'aménagement de la région Ile-de-France est affecté (...) à la région Ile-de-France à due concurrence du montant du prélèvement effectué sur la dotation globale de fonctionnement versée à cette région".

Le montant des versements a jusqu'alors été conforme au texte de l'article 73 : 120 millions de francs en 1995, 240 en 1996, 360 en 1997 et 480 en 1998. Pour 1999, le versement serait de 600 millions de francs.

Transferts du FARIF à la région Ile-de-France en application de l'article 73 de la LOADT

	Subventions d'investissement en matière de transports collectifs (ch.4)	Investissements sur le réseau routier national (ch.5)	Total versement Ile de France
1995	120	0	120
1996	150	90	240
1997	240	120	360
1998	310	170	480

Conformément à la disposition selon laquelle " jusqu'en 1998, la région prendra en charge, à due concurrence des sommes transférées, les engagements de l'Etat financés par le fonds" , les crédits transférés à la région étaient "affectés" et finançaient les investissements dans le réseau routier et les transports collectifs que l'Etat aurait du financer.

Mais à partir de 1999, la région recouvrera une totale liberté d'utilisation des crédits versés par le FARIF. Dès lors, une éviction des dépenses d'investissement par le versement à la région Ile-de-France a été redoutée, d'autant qu'en l'absence de réforme du mode d'alimentation du FARIF, la part du versement à l'Ile-de-France dont l'augmentation est programmée (+ 120 millions de francs par an), dans les crédits du FARIF aurait été de 35,7 % en 1999.

Part du versement à la région Ile-de-France dans les recettes du FARIF
(prévisions ministère de l'équipement)

1999	2000	2001	2002	2003	2004
27	30	33,7	36,5	39	41,4

L'article 26 du projet de loi de finances pour 1999 vise donc à élargir l'assiette de la taxe sur les bureaux en Ile-de-France afin d'accroître les recettes du FARIF de manière à préserver la capacité de l'Etat à financer les investissements d'infrastructure en Ile-de-France.

Le gouvernement ayant souhaité que le transfert à la région Ile-de-France n'entraîne pas de réduction des moyens d'intervention de l'Etat, il lui fallait calibrer un dispositif susceptible de rapporter 1.200 millions de francs en 2004, lorsque la DGF de la région Ile-de-France aura complètement disparu.

L'accroissement attendu a été recherché à travers une extension de l'assiette de la taxe, qui prend le nom de "taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage" au locaux commerciaux et aux locaux de stockage et au moyen d'une augmentation programmée de son tarif.

Les tableaux suivants retracent l'évolution prévue des tarifs entre 1999 et 2004 :

Pour les locaux à usage de bureaux

	1ère circonscription		2ème circonscription		3ème circonscription
	Tarif normal	Tarif réduit	Tarif normal	Tarif réduit	Tarif normal	Tarif réduit
1999	70 F	35 F	42 F	25 F	20 F	18 F
2000	72 F	36 F	43 F	26 F	21 F	19 F
2001	74 F	37 F	44 F	27 F	22 F	20 F
2002	76 F	38 F	45 F	28 F	23 F	21 F
2003	78 F	39 F	46 F	29 F	24 F	22 F
2004	80 F	40 F	47 F	30 F	25 F	23 F

Pour les locaux commerciaux

Année	Surface totale comprise entre 300 et 2.500 m ^2	Surface totale égale ou supérieure à 2.500 m ^2
1999	12 F	30 F
2000	15 F	36 F
2001	18 F	42 F
2002	21 F	48 F
2003	24 F	54 F
2004	27 F	60 F

Pour les locaux de stockage

Année	Surface totale comprise entre 500 et 5.000 m ^2	Surface totale égale ou supérieure à 5.000 m ^2
1999	7F	14 F
2000	9 F	17F
2001	11 F	20 F
2002	13 F	23 F
2003	15 F	26 F
2004	17 F	28 F

Au terme de cette réforme, les recettes du FARIF évolueraient comme suit.

Evolution des recettes de la taxe sur les bureaux,
les locaux commerciaux et les locaux de stockage

(en millions de francs)

	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Bureaux	1676	1844	1886	1941	1997	2052	2108
Locaux commerciaux	0	198	240	282	324	366	408
Locaux de stockage	0	178	220	263	305	348	382
Total	1676	2220	2346	2486	2626	2766	2898
Restitution région	0*	600	720	840	960	1080	1200
Disponible Etat	1676	1620	1626	1646	1666	1686	1698

* En 1998, la région perçoit un versement mais n'est pas encore libre de disposer à sa guise des sommes en provenance du FARIF

Le rapporteur général a excellemment exposé les raisons qui conduisent à refuser l'élargissement de la taxe. L'amendement adopté par la commission se traduit par une perte importante des ressources du FARIF disponibles pour financer les interventions propres de l'Etat.

Le tableau ci-après rend compte de cet impact.

	1999		2004
	Gouvernement	Commission	Gouvernement	Commission
Bureaux	1844	1844	2108	2108
Commerces	198	99	408	196
Stockage	178	93	382	179
TOTAL	2220	2036	2898	2483
Versement région	600	600	1200	1200
Disponible Etat	1620	1436	1698	1283

Il est souhaitable que cette diminution des moyens trouve des compensations dans des financements alternatifs qu'il convient d'esquisser dès maintenant.

2. L'aménagement du Fonds de péréquation des transports aériens (FPTA) et le nouveau "Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien" (FIATA)

L'instauration par voie d'amendements adoptés lors de l'examen du projet de loi de finances devant l'Assemblée nationale d'une taxe d'aéroport et d'une taxe de l'aviation civile s'est accompagnée d'une réforme du FPTA transformé en FIATA.

On sait que ces deux taxes ont été créées pour donner une assise juridique plus solide au financement de certaines missions de transport aérien comme l'a si bien rappelé notre collègue Yvon Collin dans son rapport sur le projet de loi relatif à "l'organisation de certains services au transport aérien".

L'extension des missions du FPTA est le résultat de la volonté d'alléger la fiscalité affectée au budget annexe de l'aviation civile (contrainte constitutionnelle) en sortant de ce budget annexe une part des missions d'intérêt général qu'il assume et du souci d'assurer une certaine péréquation entre plates-formes aéroportuaires.

Le dispositif retient une extension du compte d'affectation spéciale n° 902-25 intitulé "Fonds de péréquation des transports aériens" (FPTA).

Ce fonds, créé par l'article 46 de la loi de finances pour 1995 afin de financer les déficits d'exploitation de certaines lignes aériennes dites "d'aménagement du territoire" prendrait une autre dénomination et s'intitulerait désormais "Fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien" (FIATA).

Le FIATA continuerait à assumer cette dernière charge mais il serait en outre appelé à financer :

a) les dépenses directes de l'Etat en fonctionnement et en capital concernant les services de sécurité-incendie-sauvetage et la sûreté, à l'exception des dépenses de personnel ;

b) les subventions aux gestionnaires d'aérodromes en matière de sécurité-incendie-sauvetage, de sûreté, de lutte contre le péril aviaire et de mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux ;

c) les frais de gestion ;

d) les restitutions des sommes indûment perçues ;

e) les dépenses diverses ou accidentelles.

Le FIATA serait financé au moyen d'une part du produit de la taxe d'aviation civile (TAC) comme il a été dit plus haut.

En 1999, le FIATA présenterait le profil suivant :

(En millions de francs)

	Dépenses	Recettes
Péréquation lignes aériennes	51
Financement aéroportuaire	97
dont dépenses en capital directes de l'Etat	50
dont péréquation petites plates-formes	15
dont Bâle-Mulhouse	10
dont TOM	22
Total	148	148

Une analyse des charges du FIATA fait ressortir que :

- pour 34,5 % et 51 millions de francs, elles correspondraient aux charges théoriques du FPTA estimées à l'an dernier à 48,5 millions de francs et qui progresseraient donc de 5,15 % ;

- pour le reste, 65,5 % et 97 millions de francs au financement des aérodromes.

Cette dernière catégorie de dépenses se répartiraient en :

- 50 millions de francs au titre des dépenses en capital anciennement logées dans le BAAC et financées à travers les redevances ;

- 15 millions de francs au titre des subventions versées aux exploitants d'aérodromes pour lesquels le produit de la taxe d'aéroport ne suffirait pas à couvrir les coûts des missions que cette taxe nouvelle serait censée financer ;

- 32 millions de francs pour intervenir sur les aéroports de Bâle-Mulhouse et des territoires d'outre-mer qui, en l'état, seraient hors du champ de la taxe d'aéroport.

En bref, le FIATA subrogé dans les missions du FPTA servirait à :

- financer les dépenses des missions de sûreté dans les aéroports sans taxe d'aéroport (32 millions de francs soit 1/3 des interventions dans les aéroports) ;

- financer les seules dépenses de sûreté du BAAC auparavant financées via la RSTCA (50 millions de francs, 51,5 % des interventions aéroportuaires du FIATA mais seulement 15,7 % des dépenses de sûreté identifiables assumées par l'Etat et 6,2 % de l'ensemble des dépenses de sûreté aéroportuaire) ;

- et financer l'impasse de financement des aéroports en déficit de produit de taxe d'aéroport pour 15 millions de francs.

Face à ce dispositif, votre commission s'est posée plusieurs questions.

Une première question est de savoir si le FIATA doit intégrer les opérations du FPTA. Une réponse négative doit être apportée à cette question car l'on peut craindre d'une telle intégration qu'elle ne comporte un certain mélange des genres au terme duquel des arbitrages opaques défavoriseraient les interventions jusqu'alors mises à la charge du FPTA. Cette perspective est d'autant plus vraisemblable que le FPTA dispose d'un solde qui, en 1998, représentait près de quatre fois les crédits ouverts en loi de finances ^{3( * )} .

Une seconde question est de savoir comment devrait être formaté le FIATA, et, partant, de savoir quel sort budgétaire réserver aux dépenses d'intérêt général dans les aéroports et quel mode de financement choisir pour couvrir ces dépenses.

Sur cette question, votre commission a souhaité qu'une solution puisse être trouvée afin que la réforme du financement des missions d'intérêt général liées à l'exploitation du transport aérien soit respectueuse de trois exigences :

sa conformité au droit budgétaire ;

la préservation de l'aménagement du territoire ;

le financement par une contribution commune des charges normales de maintien de la sûreté publique.

En l'état, ces conditions ne sont pas réunies et votre commission ayant supprimé l'article de première partie portant création de la taxe de l'aviation civile ne peut faire autrement que d'adopter une solution analogue pour le dispositif relatif au FIATA.