Projet de loi constitutionnelle révision de la Constitution relative au traité d'Amsterdam

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

" La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences ".

L'article 88-1 de la Constitution, introduit dans notre Loi fondamentale lors de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité sur l'Union européenne, définit ainsi très clairement la nature de la construction entreprise il y a maintenant plus de quarante ans. L'exercice en commun de compétences à l'échelle de l'Europe est à l'évidence de plus en plus nécessaire, l'action isolée d'un État devenant difficile voire impossible dans nombre de domaines.

Cet exercice en commun de compétences ne saurait être confondu avec un abandon de la souveraineté nationale. L'exercice en commun de compétences est le fruit du constat qu'une souveraineté partagée offre à ceux qui l'acceptent des possibilités d'action plus grandes qu'une souveraineté solitaire aujourd'hui largement fictive.

Le principe de subsidiarité, explicitement énoncé dans le traité sur l'Union européenne, permet de préciser ce que doivent être les champs d'action respectifs de l'Union et des Communautés européennes d'une part, des États qui les composent d'autre part. Ainsi, " dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient (...) que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire " (art. 3 B du traité sur l'Union européenne ^{1( * )} ). Il est clair que ce principe devrait animer constamment les institutions communautaires afin que les actions qui peuvent être mieux conduites au niveau communautaire, toutes celles-ci et seulement celles-ci, soient menées dans ce cadre.

Le traité d'Amsterdam invite aujourd'hui les Etats à franchir une nouvelle étape dans la mise en commun de certaines compétences, en particulier en ce qui concerne le franchissement des frontières intérieures et extérieures de l'Union européenne. Le Conseil constitutionnel a estimé que les transferts de compétences prévus dans ces matières appelaient une révision de notre Constitution, dans la mesure où les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale pourraient se trouver affectées.

Afin de permettre la ratification du traité, le Président de la République, sur proposition du Premier ministre, a pris l'initiative d'une révision constitutionnelle que le Sénat est aujourd'hui invité à examiner.

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Avant d'aborder le contexte du projet de loi constitutionnelle et son contenu, votre rapporteur souhaite formuler une observation préalable.

Il était possible de s'interroger sur la nature de la révision constitutionnelle à accomplir à l'occasion de la ratification du traité d'Amsterdam. La ratification du traité de Maastricht a nécessité une révision constitutionnelle, la ratification du traité d'Amsterdam en appelle aujourd'hui une nouvelle. Il est à prévoir que les évolutions futures de l'Union européenne imposeront à nouveau de faire appel au Constituant. La Constitution de la Vème République, adoptée au moment même de l'entrée en vigueur du traité de Rome, n'a pas été conçue en prenant en considération la création progressive d'une organisation permanente telle que l'Union européenne. Il a fallu attendre 1992 pour que la participation de la France aux Communautés européennes et à l'Union européenne soit inscrite dans la Constitution.

Dans ces conditions, les avancées de la construction européenne pourraient impliquer régulièrement des révisions de notre Loi fondamentale. L'exercice en commun de compétences concerne en effet désormais des matières traditionnellement considérées comme étant au coeur des souverainetés nationales : affaires judiciaires et policières, politique extérieure, sécurité et défense...

La question pouvait être soulevée de l'introduction dans notre Constitution d'une clause générale qui couvrirait les adaptations rendues nécessaires par les futurs traités. Une telle clause éviterait que chaque traité européen appelle une nouvelle révision constitutionnelle. Notre collègue M.Patrice Gélard a exprimé, lors de l'examen du présent rapport, des préoccupations voisines.

Malgré l'attrait d'un système qui pourrait simplifier la procédure de ratification des futurs traités, votre rapporteur constate que le Président de la République et le Gouvernement n'ont pas fait ce choix, optant pour une révision limitée.

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Après avoir brièvement évoqué les principales stipulations du traité d'Amsterdam, votre rapporteur s'attardera plus longuement sur la décision du Conseil constitutionnel et les conséquences que le projet de loi constitutionnelle tend à en tirer.

I. LE TRAITÉ D'AMSTERDAM PRÉVOIT LA " COMMUNAUTARISATION " DE LA LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES ET DES MATIÈRES QUI LUI SONT LIÉES

Conformément à sa vocation réglementaire, votre commission des Lois ne souhaite porter aucune appréciation sur les dispositions du traité d'Amsterdam qui n'ont pas été déclarées contraires à la Constitution , cette mission relevant de notre commission des affaires étrangères qui sera saisie du projet de loi autorisant la ratification du traité si le présent projet de loi constitutionnelle est définitivement adopté par le Constituant. D'ores et déjà, des évaluations critiques ont été établies au sein de notre assemblée, tant par la commission des affaires étrangères ^{2( * )} que par la délégation pour l'Union européenne ^{3( * )} .

Votre rapporteur se limitera donc à un bref rappel des principales stipulations du traité, afin que le cadre de la révision constitutionnelle soit clairement défini, et évoquera plus longuement les aspects du traité relatifs aux visas, à l'asile, à l'immigration et aux autres politiques liées à la libre circulation des personnes.

A. LES PRINCIPALES STIPULATIONS DU TRAITÉ

- Les stipulations institutionnelles :

En matière institutionnelle, le traité prévoit en premier lieu un accroissement des prérogatives du Parlement européen . La procédure de codécision entre le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne est étendue à de nouvelles matières. Elle couvre désormais tous les domaines dans lesquels le Conseil statue à la majorité qualifiée (à l'exception de la politique agricole commune et de la politique commerciale commune) ainsi que quelques domaines où le Conseil statue à l'unanimité (libre circulation des citoyens de l'Union, accès aux professions non salariées, sécurité sociale des travailleurs migrants). Cette procédure, qui permettait déjà au Parlement européen de rejeter définitivement un texte, est modifiée, de sorte que le Conseil et le Parlement sont désormais placés strictement à égalité.

La désignation du président de la Commission européenne sera désormais soumise à l'approbation du Parlement européen, appelé ensuite à investir la Commission en tant que collège après audition de chacun des membres pressentis. Le nombre de membres du Parlement européen est plafonné à 700.

Le vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil de l'Union européenne est étendu à de nouvelles matières : les principales dispositions de la politique sociale , la politique de l'emploi, la santé publique, la lutte anti-fraude, le programme-cadre de recherche...

En ce qui concerne la pondération des votes au sein du Conseil lorsqu'il statue à la majorité qualifiée, un protocole annexé au traité prévoit que, lorsque l'Union comptera de seize à vingt membres, la pondération actuelle devra normalement être modifiée par la mise en place, soit d'une nouvelle pondération, soit d'un système de double majorité. Le protocole fait de cette modification une condition du changement de la composition de la Commission européenne qui, toujours dans l'hypothèse d'une Union de seize à vingt membres, devrait alors en principe comprendre un commissaire par État membre : en l'absence de cette révision du système de pondération, les " grands " Etats garderaient donc un second commissaire comme c'est actuellement le cas.

La compétence de la Cour de justice des Communautés européennes est étendue : elle est notamment compétente pour vérifier que les actes communautaires respectent les droits fondamentaux tels qu'ils sont garantis par la Convention européenne des droits de l'homme et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles des Etats. La Cour est en outre compétente, sous certaines réserves, pour les matières transférées du troisième vers le premier pilier.

Le traité prévoit la possibilité de coopérations renforcées entre les Etats membres. Une coopération renforcée devra être lancée par au moins une majorité d'Etats membres, ne devra être utilisée qu'en dernier ressort et rester ouverte à tous les Etats membres.

- Les stipulations relatives aux principes des Communautés et de l'Union européenne

Si un Etat membre viole de manière grave et persistante les principes démocratiques ou les droits de l'homme, le Conseil européen peut décider, à la majorité qualifiée, de suspendre certains des droits de cet Etat, y compris son droit de vote au sein du Conseil.

Par ailleurs, le Conseil de l'Union européenne peut prendre des mesures pour " combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les croyances, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle " .

La promotion de l'égalité entre hommes et femmes fait désormais partie des missions de la Communauté au même titre par exemple que le développement harmonieux, équilibré et durable des activités économiques ou la promotion d'un niveau d'emploi et de protection sociale élevé.

Un nouvel article 7D concerne les services publics et précise que la Communauté et les Etats membres veillent à ce que les services d'intérêt économique général " fonctionnent sur la base de principes et dans les conditions qui leur permettent d'accomplir leurs missions " .

- Les stipulations modifiant le premier pilier (Communauté européenne ^{4( * )} )

Un nouveau titre sur l'emploi est inséré dans le traité, qui prévoit notamment que les Etats membres considèrent la promotion de l'emploi comme une question d'intérêt commun et qu'ils coordonnent au sein du conseil leur action dans ce domaine. Le conseil définit chaque année des " lignes directrices " ; il peut adresser des recommandations aux Etats membres, il peut également adopter des " actions d'encouragement " destinées à développer les échanges d'information et à favoriser des expériences pilotes.

Le protocole social annexé au Traité de Maastricht, désormais accepté par la Grande-Bretagne, est intégré au Traité instituant la Communauté européenne

- Les stipulations relatives au deuxième pilier (Politique étrangère et de sécurité commune)

La politique étrangère et de sécurité est dotée d'un nouvel instrument, les " stratégies communes ", qui précisent les objectifs de l'Union et les moyens pour les atteindre. Les stratégies communes sont arrêtées par le Conseil européen (composé des chefs d'Etat et de Gouvernement) sur recommandation du Conseil de l'Union européenne (composé des ministres compétents). Lorsqu'une stratégie commune a été décidée, le Conseil de l'Union européenne peut adopter à la majorité qualifiée les actions communes et les positions communes nécessaires à sa mise en oeuvre.

En l'absence d'une stratégie commune, des actions communes et des positions communes ne peuvent être adoptées par le Conseil qu'à l'unanimité. Lorsqu'une décision doit être prise à l'unanimité, l'abstention d'un ou plusieurs Etats n'empêche pas l'adoption de cette décision.

Une déclaration prévoit la création d'une unité de planification de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et d'alerte rapide. Elle est placée sous la responsabilité du secrétaire général du Conseil qui reçoit la fonction de Haut représentant pour la PESC .

Pour l'élaboration et la mise en oeuvre des actes de l'Union ayant des implications dans le domaine de la défense, le principe reste le " recours à l'UEO " avec laquelle sont recommandées " des relations institutionnelles plus étroites " en vue d'une " intégration éventuelle de l'UEO dans l'Union, si le Conseil européen en décide ainsi ".

- La réforme du troisième pilier maintenu (coopération policière et judiciaire en matière pénale)

Si les questions concernant la libre circulation, l'asile et l'immigration, ainsi que la coopération en matière civile, sont transférées du troisième pilier au premier, en revanche les objectifs du troisième pilier sont définis en termes plus larges, comprenant désormais en tant qu'objectifs à part entière la lutte contre le racisme et la xénophobie, le terrorisme, la traite d'êtres humains et les crimes contre les enfants, le trafic de drogue, le trafic d'armes, la corruption et la fraude.

Les missions d'Europol sont renforcées. Il peut notamment appuyer la préparation et la mise en oeuvre d'actions opérationnelles menées par des équipes conjointes et coordonner des enquêtes.

Parmi les objectifs de la coopération en matière pénale figure l'adoption de mesures " instaurant des règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions applicables dans les domaines de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogue ".

B. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX VISAS, À L'ASILE, À L'IMMIGRATION ET AUX AUTRES POLITIQUES LIÉES À LA LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES

L'un des volets les plus importants du traité d'Amsterdam concerne la circulation des personnes et les domaines qui lui sont liés. Cet aspect du traité à lui seul justifie le projet de loi constitutionnelle qui nous est soumis. En effet, plusieurs matières qui relevaient jusqu'à présent du troisième pilier de l'Union européenne font l'objet d'une " communautarisation " , c'est-à-dire qu'elles sont intégrées dans le traité instituant la Communauté européenne. Un programme d'action dans les domaines concernés est explicitement prévu par le traité.

Ainsi, en matière de libre circulation des personnes , dans un délai de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur du traité, le Conseil de l'Union européenne devra décider la suppression de tout contrôle aux frontières intérieures de l'Union, définir les conditions de franchissement des frontières extérieures de l'Union, enfin fixer les conditions dans lesquelles les ressortissants des pays tiers pourront circuler librement dans l'Union pendant une durée maximale de trois mois.

Des dérogations sont prévues pour plusieurs Etats membres. Les mesures concernant les matières transférées du troisième vers le premier pilier ne sont normalement pas applicables au Royaume-Uni et à l'Irlande qui ont toutefois la possibilité de participer à l'adoption et à l'application de certaines d'entre elles. Le Danemark bénéficie également d'une dérogation, mais est dans une situation différente, dans la mesure où il est désormais partie aux accords de Schengen. Aussi le traité prévoit-il que lorsque le Conseil de l'Union prend des mesures qui constituent un développement de l' " acquis de Schengen ", le Danemark décide s'il incorpore ces mesures dans sa législation nationale.

L'un des aspects importants du traité d'Amsterdam est effectivement l'incorporation de l' " acquis de Schengen " dans le cadre de l'Union européenne . L'  " acquis de Schengen " regroupe non seulement l'accord de Schengen du 14 juin 1985, la convention d'application de cet accord du 12 juin 1990 et les accords d'adhésion, mais également l'ensemble des décisions adoptées par le Comité exécutif, instance de décision des accords de Schengen. Dès l'entrée en vigueur du traité, le Conseil se substituera au Comité exécutif.

L'intégration de l' " acquis de Schengen " mettra un terme à la dualité des structures contribuant à la mise en place d'un espace de libre circulation par les citoyens.

Le Conseil de l'Union européenne devra déterminer à l'unanimité la base juridique applicable à chacune des dispositions qui constituent l'acquis de Schengen. Certaines décisions prendront ainsi leur place au sein du pilier communautaire, d'autres au sein du troisième pilier. Le travail de répartition est actuellement en cours.

En matière d' asile et d'immigration , le Conseil de l'Union européenne est invité à adopter dans les cinq ans des mesures relatives à l'asile (critères de détermination de l'Etat membre chargé de l'examen de la demande, normes minimales d'accueil...), des mesures concernant les personnes déplacées, enfin des mesures relatives à l'immigration (conditions d'entrée et de séjour, immigration clandestine).

Enfin, dans la mesure nécessaire au fonctionnement du marché intérieur, le Conseil de l'Union est invité à prendre des mesures concernant la coopération judiciaire en matière civile . Il s'agit notamment d'améliorer la signification transfrontière des actes, la coopération en matière d'obtention de preuves...

En ce qui concerne la procédure de décision applicable aux matières transférées dans le premier pilier , durant les cinq années suivant l'entrée en vigueur du traité, le Conseil statue à l'unanimité sur proposition de la Commission ou à l'initiative d'un État membre. Le Parlement européen est consulté. Toutefois, certaines mesures concernant les visas sont, dès l'entrée en vigueur du traité, prises à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. A l'issue de cette période de cinq ans, seule la Commission a l'initiative des textes : le Conseil, statuant à l'unanimité, peut décider d'appliquer la procédure de codécision et le vote à la majorité qualifiée à la totalité ou à une partie des questions transférées du troisième vers le premier pilier. Toutefois, quelques mesures concernant les visas sont d'office régies par la procédure de codécision et la majorité qualifiée à l'issue du délai de cinq ans.

Votre rapporteur évoquera plus largement ces modalités de mise en oeuvre de ces compétences, qui ont, pour certaines d'entre elles, été considérées comme contraires à la Constitution.