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Sommaire Suite

N° 180

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 janvier 1999

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'Administration générale (1) sur :

- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif à la
Nouvelle-Calédonie,

- le projet de loi organique, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif à la
Nouvelle-Calédonie,

Par M. Jean-Jacques HYEST,

Sénateur.

TOME I :

EXPOSÉ GÉNÉRAL ET EXAMEN DES ARTICLES

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Simon Loueckhote, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.



Voir les numéros :

Assemblée nationale (11
ème législ.) : 1228, 1229, 1275, et T.A. 233 et 234.

Sénat : 145 et 146 (1998-1999).


Départements et territoires d'Outre-mer.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le 28 janvier 1998 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a entendu M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, et a examiné en première lecture, sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, les deux projets de loi, l'un organique, l'autre ordinaire le complétant, relatifs à la Nouvelle-Calédonie.

Après avoir brièvement rappelé les fluctuations caractérisant l'histoire statutaire de la Nouvelle-Calédonie avant que les accords de Matignon ne permettent de restaurer durablement la paix civile et une stabilité institutionnelle, ainsi que le long cheminement ayant abouti à la conclusion de l'Accord de Nouméa signé le 5 mai 1998, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a présenté l'économie des deux projets de loi tendant à traduire en termes juridiques ce dernier accord en application de l'article 77 de la Constitution résultant de la révision constitutionnelle du mois de juillet dernier.

Sur un total de deux cents soixante trois amendements adoptés par la commission des Lois, cent cinquante sont de nature formelle (clarification de la rédaction, corrections d'erreurs matérielles, coordination), d'autres, au nombre d'une cinquantaine, corrigent des incohérences de fond ou comblent des lacunes du dispositif. Une soixantaine correspondent enfin à des ajouts ou des modifications de fond, dictés par le double souci de respecter la lettre et l'esprit de l'Accord de Nouméa à l'exclusion de toute disposition qui n'en découlerait pas directement, et d'assurer la cohérence du dispositif en s'inspirant, chaque fois que cela était possible, des mécanismes d'organisation et de fonctionnement des collectivités territoriales de métropole tels qu'ils résultent du code général des collectivités territoriales.

· Sur le projet de loi organique, les principaux apports sont les suivants :

- la mise en cohérence du régime juridique applicable aux changements de statut civil : le passage au statut civil coutumier doit être en effet entouré de garanties et une marge d'appréciation doit être laissée au juge pour éviter une trop grande instabilité des situations juridiques et éviter que les intérêts des parents du demandeur ne soient lésés (articles 11 à 15) ;

- suppression des dispositions insérées par l'Assemblée nationale sous un titre Ier bis (nouveau) traitant de la justice en Nouvelle-Calédonie (art. 17 bis à 17 quater), qui généralisent la présence d'assesseurs dans l'ensemble des formations de jugement en Nouvelle-Calédonie et limitent à cinq ans la durée d'exercice des fonctions de magistrat ;

- un encadrement légal plus précis des mesures qui seront prises par voie de lois du pays pour l'accès à l'emploi local (article 23) ;

- le renvoi à une loi du pays pour définir, dans le cadre légal, l'échéancier précis des transferts de compétence (article 25) ;

- l'exigence que le comité consultatif des mines statue dans un délai de trois mois, à défaut de quoi un droit de veto lui serait conféré lui permettant d'empêcher un projet de délibération ou de loi du pays sur une affaire minière de prospérer (article 40) ;

- étendre l'obligation de déclaration patrimoniale à l'ensemble des membres du congrès devenu, aux termes du nouveau dispositif statutaire, un " quasi-parlement " (article 59) ;

- prévoir, comme c'est le cas pour les conseillers généraux et régionaux, qu'un membre du congrès démissionnaire ne peut être réélu avant l'expiration du délai d'un an (article 67) ;

- ménager des séances de questions orales au congrès (article additionnel après l'article 69) ;

- supprimer l'exigence de publicité des séances de la commission permanente à la suite de la décision n° 98-407 DC du 14 janvier 1998 du Conseil constitutionnel ;

- donner la possibilité au congrès de créer des commissions d'enquête (article additionnel après l'article 87) ;

- faire entrer dans le domaine des lois du pays la possibilité de modifier le nom de la Nouvelle-Calédonie, conformément aux termes de l'Accord de Nouméa ;

- prévoir que les listes présentées par les groupes d'élus pour l'élection des membres du gouvernement doivent comporter plus de noms que de postes à pourvoir afin de limiter la fréquence de renouvellement intégral du gouvernement due à l'épuisement des listes au gré des défaillances (article 102) ;

- exiger que le président et le vice-président du gouvernement soient élus à la majorité des membres du gouvernement (article 107) ;

- prévoir un communiqué portant à la connaissance du public le relevé des décisions du gouvernement (article 115) ;

- rendre obligatoire la saisine du Conseil constitutionnel sur la loi du pays qui définira les modalités d'élection et le collège électoral pour l'élection des membres du sénat coutumier à compter de 2005 (article 128) ;

- droit d'information des membres des assemblées de province sur les affaires faisant l'objet d'une proposition de délibération (article additionnel après l'article 155) ;

- publication au Journal officiel du règlement intérieur de chaque assemblée de province (article 156) ;

- établissement d'un procès-verbal des séances des assemblées de province (article 160) ;

- limitation de la procédure de consultation au président de l'assemblée de province concernée en cas de dissolution (article 161) ;

- suppression de la procédure de motion de renvoi au cours de l'examen du projet de budget de la province (article 173) ;

- extension des cas d'élections partielles aux cas de vacances n'étant pas causés par un décès pour éviter qu'une assemblée de province ne soit amenée à siéger à effectif réduit jusqu'au terme du mandat (article 182) ;

- maintien à vingt-et-un ans de l'âge d'éligibilité des membres du congrès et des assemblées de province (article 183) ;

- différer jusqu'à l'expiration du délai de sept jours imparti au haut-commissaire pour demander une seconde délibération le caractère exécutoire des arrêtés du gouvernement et de son président (article 195) ;

- rétablir la compétence du Conseil d'Etat pour donner un avis sur une question relative à la répartition des compétences (article 197) ;

- distinction des deux chambres territoriales des comptes de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française pour tenir compte du fait que ces deux collectivités n'appartiennent plus désormais à la même catégorie juridique (article additionnel avant l'article 198) ;

- suppression des dispositions introduites par l'Assemblée nationale pour prévoir la publication d'un rapport annuel de la chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie (article 198 bis) ;

- éviter que la campagne relative à la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté n'interfère avec celle concernant un renouvellement général du congrès (article 207) ;

- prendre en considération la majorité des suffrages exprimés et non la majorité des votants pour le résultat de la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté (article 207) ;

- clarifier la disposition selon laquelle une absence de Nouvelle-Calédonie pour certains motifs n'est pas interruptive du délai pris en compte pour apprécier la condition de domicile requise pour être admis à participer à la consultation sur l'accession à la souveraineté (article 208) ;

- toilettage des dispositions législatives applicables à l'élection des députés et des sénateurs, à l'élection du Président de la République et à la composition du Conseil économique et social (articles additionnels après l'article 216) pour tenir compte du fait que la Nouvelle-Calédonie n'est plus un territoire d'outre-mer.

· Sur le projet de loi ordinaire complémentaire du projet de loi organique, votre commission des Lois vous soumet également trente-deux amendements. Les principales modifications qu'elle vous propose sur ce texte, dont la plupart font progresser la codification pour une meilleure lisibilité du droit applicable en Nouvelle-Calédonie, sont les suivantes :

- création d'un code des communes de la Nouvelle-Calédonie à valeur législative afin de rendre lisible l'ordonnancement juridique applicable en évitant les circonvolutions liées à la nécessité de modifier chaque fois la loi du 8 juillet 1977 qui a étendu le code des communes métropolitain à la Nouvelle-Calédonie ou la tentation de procéder à des extensions par référence au code général des collectivités territoriales qui n'a pas été rendu applicable en Nouvelle-Calédonie (article additionnel après l'article 4) ;

- modification des lois du 19 juillet 1977 relative aux sondages d'opinion, du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et du 10 juillet 1985 relative à l'élection des députés et des sénateurs (articles additionnels après l'article 19) pour tenir compte du fait que la Nouvelle-Calédonie n'est plus un territoire d'outre-mer.

Mesdames, Messieurs,

Les deux projets de loi, l'un organique, l'autre simple le complétant, soumis aujourd'hui à votre examen, ont pour objet, en application de l'article 77 de la Constitution résultant de la révision constitutionnelle adoptée à une très large majorité par le Congrès au mois de juillet dernier, de traduire en termes juridiques les orientations définies par l'Accord de Nouméa du 5 mai 1998.

Le nouvel équilibre institutionnel et juridique proposé constitue à la fois un aboutissement et un nouveau point de départ dans l'Histoire statutaire de la Nouvelle-Calédonie.

Concrétisant la solution consensuelle appelée de leurs voeux par l'ensemble des partenaires pour éviter le " référendum couperet " prévu par l'article 2 de la loi du 9 novembre 1988, solution dégagée au terme d'un processus de négociations longues et difficiles, la réforme institutionnelle proposée, qui par bien des aspects se situe dans le prolongement de l'évolution statutaire calédonienne, présente cependant plusieurs innovations majeures.

Adoptées en Conseil des ministres le 25 novembre 1998 et en première lecture par l'Assemblée nationale le 21 décembre, les deux lois regroupent plus de deux cent cinquante articles qui mettent en place un statut transcrivant fidèlement les principes et orientations de l'Accord de Nouméa et s'inspirant également des deux lois du 12 avril 1996 qui régissent l'organisation institutionnelle de la Polynésie française.

Après un bref rappel de l'histoire statutaire de la Nouvelle-Calédonie et du processus de négociation qui a conduit à la conclusion de l'Accord de Nouméa, votre commission des Lois présentera l'économie des deux projets de lois et les principales modifications qu'elle entend vous proposer.

I. UNE ÉVOLUTION STATUTAIRE CARACTÉRISÉE PAR UNE GRANDE INSTABILITÉ

Terre de peuplement pluriéthnique marquée par le fait colonial et l'apparition d'un enjeu économique avec la découverte de gisements de nickel, la Nouvelle-Calédonie a connu une évolution institutionnelle contrastée qui a débouché au début des années 1980 sur une crise grave, dénouée en 1988 avec la conclusion des Accords de Matignon permettant de restaurer durablement la paix civile.

A. LE POIDS DE L'HISTOIRE

Aperçue par Bougainville en 1768, la Nouvelle-Calédonie a été découverte par le navigateur anglais James Cook le 5 Septembre 1774. Le navigateur français La Pérouse a à son tour approché la Grande Terre en 1788, quelques jours avant son naufrage sur les récifs de Vanikoro dans l'archipel des îles Salomon.

Après que Dumont d'Urville eut commencé en 1825 à effectuer un relevé cartographique des côtes calédoniennes, il fallut attendre le 21 décembre 1843 pour que le premier établissement soit créé à Balade, au nord-est du Caillou, avec l'installation de Monseigneur Douarre et de missionnaires catholiques français.

Le 23 septembre 1853 intervint la prise de possession au nom de la France, à l'initiative de l'amiral Febvrier-Despointes, le capitaine de vaisseau Tardy de Montravel créant l'établissement de Port-de-France le 9 octobre 1854, qui deviendra en 1866 Nouméa. Devenue rapidement le principal centre de peuplement, cette agglomération sera dotée d'un statut communal dès 1879.

La prise de possession est ensuite complétée en 1869 par l'annexion des îles Loyauté.

Du fait de son éloignement de la métropole, peu de colons partirent spontanément s'installer en Nouvelle-Calédonie jusqu'à ce qu'elle devienne une colonie pénitentiaire à partir de 1863 en application de la loi de 1854 relative à la transportation prévoyant l'exécution de peines de travaux forcés dans les établissements coloniaux. Dès le début, le premier Gouverneur de l'île, Guillain (1862-1870), entreprit d'organiser la réhabilitation de certains forçats : lui et ses successeurs accordèrent ainsi des concessions de terres à ces détenus de droit commun auxquels il était interdit de rentrer en France. Parallèlement, l'émigration vers la Nouvelle-Calédonie fut encouragée par l'attribution gratuite de terre : un arrêté du 27 mai 1884, en son article 4, dispose ainsi : " Une concession gratuite est accordée à tout émigrant. Cette concession se compose d'un lot de village, d'un lot de culture et d'un lot de pâturage ". Pour que la concession devienne définitive, l'émigrant devait s'acquitter de certaines obligations (résidence obligatoire, construction d'une habitation, mise en rapport des terres concédées), faute de quoi il était déchu de ses droits, la concession faisant retour au domaine. Les publications de l'Union coloniale française avaient même publié un guide de l'émigrant en Nouvelle-Calédonie.

A la fin du 19ème siècle, la Nouvelle-Calédonie comptait ainsi quelques vingt-mille habitants d'origine européenne, l'administration pénitentiaire représentant la principale puissance foncière du territoire.

Alors que les mélanésiens de Nouvelle-Calédonie s'étaient vu reconnaître des droits fonciers en 1855 (déclaration du gouverneur du Bouzet du 20 juin 1855), seules les terres achetées et non occupées étant intégrées au domaine de l'Etat et pouvant être concédées, plusieurs arrêtés oublièrent par la suite ces principes pour organiser un cantonnement des mélanésiens à travers la délimitation du territoire des tribus. Ces spoliations entraînèrent d'ailleurs des révoltes des populations mélanésiennes, notamment la célèbre révolte du 19 janvier 1878 qui se conclut par la défaite et la mort, en juin 1879, du chef Ataï.

La découverte de minerai de nickel à partir de 1864, dont l'exploitation devait constituer un enjeu économique essentiel, fut une incitation supplémentaire pour les autorités françaises à encourager la colonisation.

Il fallut attendre 1946 pour que le code de l'indigénat de 1887 soit abrogé par une loi du 7 avril accordant la citoyenneté française à tous les ressortissants des pays de souveraineté française.

B. 1946-1988 : PLUS DE QUARANTE ANS DE FLUCTUATIONS STATUTAIRES

Après que les établissements de Balade et de Nouméa eurent été rattachés aux Etablissements français de l'Océanie à Tahiti, un décret impérial du 14 janvier 1860 érigea la Nouvelle-Calédonie et ses dépendances en établissement distinct confié à un commandement auquel succéda un gouverneur assisté d'un conseil privé (décret du 12 décembre 1874). A compter de 1885, un conseil général est institué avec pour principale attribution le vote du budget préparé en conseil privé et la fixation des centimes additionnels affectés au budget de la commune de Nouméa.

Ralliée à la France libre et ayant servi de base aux troupes américaines pendant la deuxième guerre mondiale, la Nouvelle-Calédonie accède au statut de territoire d'outre-mer en 1946. La Constitution du 27 octobre 1946 érige en effet les colonies françaises en territoires d'outre-mer dotés de statuts particuliers tenant compte de leurs intérêts propres.

Dès lors, sept statuts vont se succéder jusqu'en 1988, l'instabilité s'aggravant à partir du début des années 1980.

· 1946 : l'accès au statut de territoire d'outre-mer.

Le gouverneur, représentant de l'Etat, demeure l'exécutif du territoire. En revanche, le conseil général, commué en assemblée territoriale, est désormais élu au suffrage universel. L'initiative des dépenses appartient concurremment au gouverneur et aux membres de l'assemblée représentative, laquelle vote le budget préparé par celui-ci. Est accordée à cette assemblée la faculté d'adresser au gouverneur toute demande de renseignements ainsi que des observations à présenter, dans l'intérêt du territoire, au ministre de la France d'outre-mer.

La Nouvelle-Calédonie est en outre représentée au Conseil de la République.

· La loi-cadre du 23 juin 1956 et le décret-loi du 22 juillet 1957 confèrent au territoire une certaine autonomie.

Ces textes étendent les attributions de l'assemblée territoriale et instituent un conseil du gouvernement.

L'assemblée territoriale reçoit le pouvoir d'organiser ses sessions. Ses attributions, confirmées en matière budgétaire, sont étendues à des matières telles que le statut des agents territoriaux, la procédure civile ou le statut civil coutumier. Elle se voit également reconnaître des compétences en matière d'enseignement primaire et secondaire, d'économie, de fiscalité, de régime foncier, de santé et d'urbanisme.

Le conseil du gouvernement, présidé par le chef du territoire qui n'est autre que le représentant de l'Etat, est doté d'attributions collégiales étendues (approbation des projets de délibération soumis à l'assemblée territoriale ; examen des actes relatifs à la réglementation économique, au commerce extérieur et aux prix, à l'organisation des chefferies...) et ses membres reçoivent des attributions individuelles, étant chargés de la gestion de services territoriaux et ayant autorité sur les chefs de services relevant de leur secteur d'activité.

· Les lois du 21 décembre 1963 et du 3 janvier 1969 : la tutelle de l'Etat est renforcée.

Les nouveaux choix étatiques réorientent l'évolution du territoire non plus vers l'autonomie mais vers l'assimilation : c'est la première volte-face de la métropole en réaction à l'apparition du mouvement autonomiste calédonien.

La loi statutaire du 21 décembre 1963, dite " loi Jacquinot " restreint le rôle du conseil de gouvernement et supprime les attributions individuelles de ses membres, qui perdent en outre leur titre de ministre. Cet organe est réduit à une fonction consultative, le pouvoir exécutif revenant au gouverneur, chef du territoire.

L'assemblée territoriale conserve toutefois un large champ de compétences : elle prend des délibérations à valeur réglementaire, fixe le régime fiscal territorial et vote le budget.

Après une loi du 30 décembre 1965 rétablissant la compétence de l'Etat en matière d'enseignement public secondaire, deux lois du 3 janvier 1969, dites " lois Billotte ", confirment le mouvement de " recentralisation " en privant le territoire de ses compétences en matière d'investissement et de prospection miniers et, au plan de l'organisation administrative locale, en généralisant les communes d'Etat et créant l'équivalent de sous-préfectures.

· La loi du 28 décembre 1976 : la tutelle de l'Etat est assouplie.

Sans revenir au statut de 1957, la loi du 28 décembre 1976 restaure les pouvoirs du conseil du gouvernement, exercés collégialement. Ses membres élus par l'assemblée territoriale à la représentation proportionnelle, sont chargés individuellement d'une mission permanente d'animation et de contrôle d'un secteur de l'administration territoriale.

Pour la première fois en revanche, et bien que l'Etat conserve des attributions très larges, est conférée au territoire la compétence de droit commun.

Ce nouveau statut, confronté à une situation politique locale où indépendantistes et loyalistes s'opposent, connaît des difficultés de mise en oeuvre. Le conseil du gouvernement est ainsi dissous au printemps 1979. Aux élections territoriales du mois de juillet, les partisans du maintien dans la République emportent plus de 65 % des suffrages exprimés. Le débat sur l'accès à l'indépendance, désormais ouvert, va se radicaliser en même temps que la tension entre les communautés s'avive, malgré les réformes entreprises en 1982 par une série d'ordonnances.

Sur habilitation d'une loi du 4 février 1982, un train de six ordonnances institue en effet des assesseurs coutumiers auprès du tribunal de première instance et de la cour d'appel de Nouméa, crée un office de développement de l'intérieur et des îles, un office culturel, scientifique et technique canaque, un office foncier pour accélérer la réalisation de la réforme foncière, transfère la compétence de concession pour la distribution d'énergie électrique des communes au territoire et limite la durée de concession des titres miniers.

Ces mesures ponctuelles sont confirmées par un nouveau statut en 1984.

· La loi du 4 mai 1984, consacrant un véritable statut d'autonomie, connaît une existence éphémère.

A la suite des réformes de 1982, s'opère une recomposition des alliances à l'assemblée territoriale qui porte Jean-Marie-Tjibaou à la vice-présidence du conseil du gouvernement.

En juillet 1983 s'ouvre la table ronde de Nainville-le-Roches regroupant des représentants des divers mouvements politiques en présence de M. Georges Lemoine, secrétaire d'Etat aux DOM-TOM. Cette table ronde débouche sur une déclaration commune, publiée le 12 juillet 1983, que le RPCR refuse cependant de co-signer. Le fait colonial et le " droit inné et actif à l'indépendance " du " peuple kanak, premier occupant " sont reconnus, l'exercice de ce droit devant se faire " dans le cadre de l'autodétermination ", la légitimité des autres ethnies étant admise par les représentants du peuple kanak. La déclaration conclut à la nécessité d'élaborer un " statut d'autonomie transitoire et spécifique " qui se traduit par l'adoption de la loi du 6 septembre 1984.

Cette loi prévoit la tenue d'une consultation référendaire sur l'autodétermination au terme d'un délai de cinq ans.

Elle reconnaît au territoire la personnalité juridique, lui permettant de déterminer librement les signes distinctifs marquant sa personnalité dans les manifestations publiques officielles.

Le territoire est divisé en six circonscriptions elles-mêmes subdivisées en pays tenant compte des limites des aires coutumières.

Une compétence de droit commun est conférée au territoire excluant les attributions régaliennes (relations extérieures et défense, monnaie et crédit, justice, nationalité et état civil, maintien de l'ordre, contrôle de l'immigration) mais également l'exploitation et la conservation des ressources naturelles, la sécurité civile, le statut coutumier, l'aménagement foncier, l'énergie et la réglementation minière, l'enseignement du second cycle et supérieur et la communication audiovisuelle.

Les institutions territoriales comprennent un conseil des ministres, une assemblée territoriale délibérante, une assemblée des pays et un comité d'expansion économique.

Le gouvernement du territoire est présidé, non plus par le chef du territoire, mais pas un président élu par l'assemblée territoriale à laquelle il présente la liste des ministres. Le conseil des ministres est doté d'importantes attributions. La responsabilité du gouvernement peut être mise en cause par le vote d'une motion de censure.

Le domaine de compétence de l'assemblée territoriale contient une innovation : la consultation obligatoire de l'assemblée pour la ratification des conventions internationales intéressant le territoire est prévue.

L'assemblée des pays, composée de représentants de la coutume et des communes, est consultée sur les projets du gouvernement et les propositions de délibération de l'assemblée territoriale, notamment sur les questions de droit civil particulier, pour lesquelles elle peut en outre exercer une mission de conciliation en cas de conflits entre citoyens.

Le haut-commissaire est chargé de la défense des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois et des libertés publiques ainsi que du maintien de l'ordre public.

Le tribunal administratif, dont le siège est fixé à Nouméa, succède au conseil du contentieux administratif.

Ce statut va susciter de multiples réactions d'hostilité : le RPCR y est fermement opposé tandis que le FLNKS, créé en 1984, exige que le scrutin d'autodétermination soit organisé rapidement et que seul un corps électoral restreint soit admis à se prononcer.

Les élections territoriales du mois de novembre se déroulent dans un climat de violence sans précédent et sont marquées par un fort taux d'abstention (50 %) en dépit de la très nette victoire du RPCR (plus de 70 % des suffrages exprimés).

Ces violences, qui se manifestent par des barrages et l'occupation de la commune de Thio par le secrétaire général de l'Union calédonienne, principale composante du FLNKS, Eloi Machoro, aboutissent le 1er décembre à la constitution par le FLNKS d'un gouvernement provisoire présidé par Jean-Marie Tjibaou. Les violences s'exacerbent alors avec l'embuscade de Hienghène où dix mélanésiens, dont deux frères de Jean-Marie Tjibaou, sont tués, trois caldoches disparaissant le lendemain dans un incendie criminel à Bourail.

L'état d'urgence est proclamé par le haut-commissaire le 12 janvier 1985 et le gouvernement de la République nomme Edgard Pisani délégué en Nouvelle-Calédonie. L'organisation d'un référendum d'autodétermination en juillet 1985, ouvert aux citoyens justifiant de trois ans de résidence sur le territoire, est proposé. Le " plan Pisani " ne permet pas d'apaiser la situation : celle-ci continue à se dégrader, marquée par la mort d'un européen et celle d'Eloi Machoro à l'occasion d'une intervention du GIGN. Le couvre-feu ne sera levé qu'au mois de juin 1985.

· La loi du 23 août 1985 : un statut aussi éphémère que le précédent.

La loi du 23 août 1985 définit un statut transitoire prévoyant à son article premier que les populations de la Nouvelle-Calédonie et dépendances seront appelées à se prononcer au plus tard le 31 décembre 1987 sur l'accession du territoire à l'indépendance en association avec la France.

Quatre régions sont créées, remplaçant les six pays (Nord, Centre, Sud, îles Loyauté) : elles sont dotées de conseils régionaux élus à la représentation proportionnelle dont la réunion constitue le congrès qui remplace l'assemblée territoriale. Ces conseils régionaux exercent les attributions précédemment dévolues à cette assemblée.

Un conseil coutumier territorial est institué qui peut être consulté par le haut-commissaire sur les questions touchant au statut civil particulier, au régime foncier et à l'enseignement des langues vernaculaires.

Le haut-commissaire demeure l'organe exécutif du territoire. Est institué auprès de lui un conseil exécutif composé des présidents des conseils régionaux et du président du congrès.

Si le territoire demeure une collectivité territoriale, son autonomie est remise en cause par ce retour du pouvoir exécutif dans les mains du haut-commissaire et le mouvement de régionalisation.

La mise en oeuvre de ce nouveau dispositif institutionnel va être remise en cause par le changement de majorité politique en France lors des élections législatives.

· La loi du 17 juillet 1986 complétée par la loi du 22 janvier 1988 : un statut qui débouche à nouveau sur une situation de crise.

S'écartant de la solution de l'indépendance-association inspirant le précédent statut, la loi du 17 juillet 1986, dite " statut Pons I ", prévoit une consultation des populations de la Nouvelle-Calédonie dans un délai de douze mois sur l'alternative : maintien au sein de la République avec un statut fondé sur l'autonomie et la régionalisation d'une part, l'indépendance d'autre part.

Maintenant le cadre régional, elle restitue au congrès les compétences précédemment dévolues aux conseils régionaux. Le haut-commissaire demeure l'organe exécutif du territoire.

Un programme d'aide au développement et de réforme foncière est amorcé et l'office foncier et l'office du développement de l'intérieur et des îles sont remplacés par l'agence du développement rural et d'aménagement foncier (ADRAF).

Le référendum d'auto-détermination intervient le 13 septembre 1987 : sont admis à se prononcer les électeurs inscrits sur les listes électorales du territoire à la date du scrutin et ceux résidant en Nouvelle-Calédonie depuis au moins trois ans à compter de la promulgation de la loi de juillet 1986. A la question " voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à l'indépendance ou demeure au sein de la République française ? ", 98,3 % des suffrages exprimés optent pour le maintien dans la République. Cependant, le taux d'abstention excède 40 %, le FLNKS ayant appelé au boycott.

La loi du 22 janvier 1988, dite " statut Pons II " accentue l'autonomie accordée à la Nouvelle-Calédonie, les compétences de l'Etat étant limitativement énumérées et le pouvoir exécutif étant transféré à un conseil exécutif de dix élus.

Le congrès, constitué par la réunion de quatre conseils régionaux, a pour attribution principale le vote du budget, les autres compétences revenant aux conseils régionaux par un nouvel effet de balancier renforçant la régionalisation. Si les régions sont toujours au nombre de quatre, leur découpage est modifié : subsistent les régions du Sud et des îles Loyauté tandis que les régions Nord et Centre sont remplacées par les régions Est et Ouest, favorisant la représentation du RPCR.

Le nouveau statut n'aura pas le temps de prospérer se heurtant à une nouvelle flambée de violence suscitée par l'accumulation des échecs statutaires quelques jours avant l'échéance électorale du 24 avril 1988. Le printemps 1988 est marqué par une nouvelle escalade de violence qui confine rapidement à un climat de guerre civile. A la veille des élections territoriales du 24 avril 1988 qui coïncident avec le premier tour des élections présidentielles, une prise d'otages à Ouvéa se solde par l'assassinat de quatre gendarmes et l'assaut donné pour libérer les autres otages fait vingt-et-un morts, deux militaires et dix-neuf kanaks.

C. LE RÉTABLISSEMENT DURABLE DE LA PAIX CIVILE ET DE LA STABILITÉ INSTITUTIONNELLE

La violence ayant atteint son paroxysme, une issue va être recherchée pour éviter de sombrer dans la guerre civile.

M. Michel Rocard, nouveau Premier ministre, investit le préfet Christian Blanc, ancien adjoint d'Egard Pisani, d'une mission tendant à renouer le dialogue entre le FLNKS et le RPCR.

La délégation qu'il conduit est composée de Monseigneur Guiberteau, Roger Leray ancien grand maître du Grand-Orient, Jean-Claude Périer conseiller d'Etat, Pierre Steinmetz sous-préfet et du pasteur Jacques Stewart. Elle parvient à rétablir le contact entre les protagonistes : Jacques Lafleur et Jean-Marie Tjibaou se rencontrent en présence du Premier ministre le 15 juin 1988, pour la première fois depuis la table ronde de Nainville-les-Roches.

Les négociations aboutissent à l'adoption d'une déclaration commune dans la nuit du 25 au 26 juin, signée du Premier ministre, de huit représentants du RPCR (Jacques Lafleur, Maurice Nenou, Dick Ukeiwé, Jean Lèques, Henri Wetta, Pierre Frogier, Pierre Brétéguier et Robert Naserre Paouta) et de cinq représentants du FLNKS (Jean-Marie Tjibaou, Yeiwéné Yeiwéné, Caroline Machoro, Edmond Nekiriai et Nidoish Naisseline) et reproduite ci-après :

" Les Communautés de Nouvelle-Calédonie ont trop souffert, dans leur dignité collective, dans l'intégrité des personnes et des biens, de plusieurs décennies d'incompréhension et de violences.

" Pour les uns, ce n'est que dans le cadre des institutions de la République Française que l'évolution vers une Nouvelle-Calédonie harmonieuse pourra s'accomplir. Pour les autres, il n'est envisageable de sortir de cette situation que par l'affirmation de la souveraineté et de l'indépendance.

" L'affrontement de ces deux convictions antagonistes a débouché jusqu'à une date récente sur une situation voisine de la guerre civile.

" Aujourd'hui, les deux parties ont reconnu l'impérieuse nécessité de contribuer à établir la paix civile pour créer les conditions dans lesquelles les populations pourront choisir, librement et assurées de leur avenir, la maîtrise de leur destin.

" C'est pourquoi elles ont donné leur accord à ce que l'Etat reprenne pendant les douze prochains mois l'autorité administrative sur le territoire selon les modalités précisées dans le texte n° 1 ci-dessous.

" Cette unification sous l'autorité du haut-commissaire des Services de l'Etat et de ceux du Territoire, pour une durée limitée à un an, devra engager une répartition des crédits et des emplois publics permettant le développement des régions défavorisées de Nouvelle-Calédonie, couplée avec une politique favorisant les investissements privés. Elle permettra de jeter les bases d'une véritable politique de formation, afin de rattraper les retards et de corriger les déséquilibres que traduit la trop faible présence de Mélanésiens dans les différents secteurs d'activité du Territoire, et en particulier dans la fonction publique.

" Cette phase intermédiaire, qui prendra effet dès la promulgation de la loi, sera mise à profit pour l'élaboration des dispositions définitives du projet de loi consacrant le nouvel équilibre géographique, institutionnel, économique et social du Territoire, élaboré à partir des principes énoncés dans le présent document.

" Dès le début de la session parlementaire d'automne, le Gouvernement proposera à M. le Président de la République, conformément à l'article 11 de la Constitution, de soumettre ce projet de loi à la ratification du peuple français par voie de référendum.

" Ces nouvelles dispositions institutionnelles s'appliqueront à compter du 14 juillet 1989. Les élections aux nouvelles instances provinciales interviendront le même jour que le renouvellement général des conseils municipaux en France métropolitaine et outre-mer. Le projet de loi soumis à référendum fixera donc au 14 juillet 1989 la limite du mandat des actuels conseils de région et donc du congrès du Territoire.

" Ces élections se dérouleront après une refonte des listes électorales. Le Centre d'Information Civique sera invité à organiser une campagne d'information en vue de l'inscription des jeunes électeurs sur les listes électorales.

" Dès janvier 1989, l'INSEE engagera en Nouvelle-Calédonie les opérations prévues dans le cadre du recensement général de la population.

" En conséquence, le Premier ministre présentera un projet de loi dans ce sens au Conseil des Ministres du 29 juin 1988.

" Les deux délégations se sont par ailleurs engagées à présenter et à requérir l'accord de leurs instances respectives sur les propositions du Premier ministre concernant l'évolution future de la Nouvelle-Calédonie contenues dans le texte n° 2 ".


Cette déclaration, qui reconnaît " l'impérieuse nécessité de contribuer à établir la paix civile " confie à l'Etat le soin d'exercer l'autorité administrative pendant un an, période impartie pour " l'élaboration des dispositions définitives du projet de loi consacrant le nouvel équilibre géographique, institutionnel, économique et social du Territoire ". La loi du 12 juillet 1988 confie ainsi au haut-commissaire le pouvoir exécutif et institue un comité consultatif " représentant les principales familles politiques du territoire " chargé de l'assister.

Le 20 août 1988 intervient l'accord Oudinot qui fixe le principe d'une consultation sur l'autodétermination à échéance de dix ans et conçoit un nouvel équilibre institutionnel.

Ce nouveau statut est soumis à un référendum national le 6 novembre 1988 : en dépit d'un faible taux de participation, le " oui " l'emporte avec 80 % des suffrages exprimés.

Dans son article premier, la loi référendaire du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998 se fixe comme objectif de " créer les conditions dans lesquelles les populations de Nouvelle-Calédonie, éclairées sur les perspectives d'avenir qui lui sont ouvertes par le rétablissement et le maintien de la paix civile et par le développement économique, social et culturel du territoire, pourront librement choisir leur destin ".

L'article 2 prévoit l'organisation d'un scrutin d'autodétermination entre le 1er mars et le 31 décembre 1998 sur le maintien du territoire dans la République ou son accession à l'indépendance. Il définit un corps électoral restreint : " seront admis à participer à ce scrutin les électeurs inscrits sur les listes électorales du territoire à la date de cette consultation et qui y ont leur domicile depuis la date du référendum approuvant la présente loi. "

A l'exception des assassins, la loi amnistie les auteurs d'infractions commises avant le 20 août 1988 " à l'occasion des événements d'ordre politique, social ou économique en relation avec la détermination du statut de la Nouvelle-Calédonie ou du régime foncier du territoire ".

Le statut place en exergue du dispositif institutionnel trois provinces (Nord, Sud, îles Loyauté) auxquelles sont dévolues une compétence de droit commun. Elues au scrutin proportionnel, chacune désigne son président, exécutif de la province et chef de l'administration provinciale.

Le congrès, constitué de la réunion des trois assemblées de province, règle par ses délibérations les affaires territoriales dans les matières énumérées à l'article 9 (fiscalité, protection sociale, droit du travail, marchés publics, réglementation des prix...) et vote le budget du territoire. Deux instances ayant un rôle consultatif sont placées auprès de lui : le comité économique et social et le conseil consultatif coutumier. Huit aires coutumières sont en outre reconnues, représentées chacune par un conseil.

Le haut-commissaire, représentant de l'Etat, est l'exécutif du territoire : il prépare et exécute les délibérations du congrès et de sa commission permanente. Il a la charge des intérêts nationaux, du respect des lois, du contrôle administratif et de l'ordre public. Il est représenté dans les subdivisions administratives par des commissaires délégués.

Les compétences réservées à l'Etat sont analogues à celles qui lui étaient attribuées par les précédents statuts.

Sont en outre créés un institut de formation des personnels administratifs, une agence de développement de la culture kanak et une agence de développement rural et d'aménagement foncier.

Le statut organise enfin des mesures d'accompagnement économiques, sociales et culturelles en prévoyant la conclusion de contrats de développement entre l'Etat et les provinces pour favoriser le rééquilibrage du territoire.

Outre une paix civile durablement restaurée et une organisation institutionnelle stabilisée, la mise en oeuvre des accords de Matignon-Oudinot a permis d'améliorer considérablement les conditions de vie de la population grâce à un important développement des infrastructures, en particulier dans le domaine de l'enseignement, même si l'objectif du rééquilibrage entre les provinces n'est pas encore atteint.

La période de dix années s'étant écoulée très rapidement dans ce contexte de paix et de progrès, les partenaires ont progressivement conçu la nécessité de préserver ces acquis en évitant une consultation référendaire sur l'autodétermination susceptible de raviver les antagonismes.

II. L'ACCORD DE NOUMÉA, FRUIT D'UN PROCESSUS DE NÉGOCIATIONS LONGUES ET DIFFICILES

Au cours des dix années de la période transitoire définie par la loi référendaire du 9 novembre 1988 en application des accords de Matignon-Oudinot et en dépit des désaccords fondamentaux entre le RPCR et le FLNKS sur le nouveau schéma institutionnel et politique à concevoir, l'idée de la nécessité de dégager une solution consensuelle s'est progressivement imposée.

A. LE LONG CHEMIN VERS UN ACCORD

La recherche d'une solution consensuelle permettant d'éviter le " référendum couperet " prévu par l'article 2 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 a été proposée par M. Jacques Lafleur, président du PRCR, dès le printemps 1991.

Le débat de confrontation des projets institutionnels du FLNKS et du RPCR ne s'est véritablement engagé qu'à la fin de l'année 1995, le FLNKS prônant la mise en place d'un pays indépendant dès 1998 tandis que le RPCR se déclarait partisan d'une " émancipation dans l'appartenance à la France ". A la suite d'une réunion tripartite tenue le 15 février 1996, le processus de discussion achoppait deux mois plus tard, le FLNKS provoquant la suspension sine die des négociations en imposant un " préalable minier ". Trois de ses composantes subordonnaient en effet la reprise des négociations politiques au règlement du dossier minier en vue de garantir l'accès à des gisements de nickel suffisamment importants pour permettre la construction d'une usine métallurgique en province Nord, gage de rééquilibrage économique.

Le vote unanime du congrès, en novembre 1996, en faveur de la création de cette usine par la société minière du Sud Pacifique (SMSP) en partenariat avec la société canadienne Falconbridge n'a pas permis la levée de ce " préalable minier ". La viabilité de ce projet étant conditionnée par la réalisation d'un échange de massifs miniers entre la SMSP et la société Eramet, filiale de la société Le Nickel (SLN), pour permettre un accès à la ressource, le FLNKS exigeait qu'un accord soit conclu sur ce point avant toute reprise des négociations politiques.

Dans cette perspective, M. Lionel Jospin, Premier ministre, a confié à M. Philippe Essig une mission d'expertise pour évaluer la faisabilité économique et industrielle du projet de construction d'une usine métallurgique en province Nord. Le rapport établi à cet effet, remis le 1er novembre 1997, était concluant et préconisait une solution d'échange de massifs miniers. Ainsi, au terme de près de deux ans de négociations, étaient signés le 1er février 1998 les " accords de Bercy " entre le groupe Eramet et la société SMSP.

Le FLNKS ayant réaffirmé le 14 février 1998, à l'occasion de son dix-septième congrès, la volonté du mouvement indépendantiste " de faire aboutir par la négociation son projet d'Etat associé avec la France en 1998 ", les discussions politiques sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, suspendues depuis le printemps 1996, purent reprendre.

Une première réunion fut ainsi organisée à Paris le 24 février, en présence de M. Lionel Jospin, Premier ministre et de M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, pour dresser un bilan des accords de Matignon et fixer un calendrier et une méthode de travail.

Tout en reconnaissant les progrès accomplis au cours des dix années écoulées, FLNKS et RPCR restaient alors sur des positions diamétralement opposées quant à la nature de l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, le premier souhaitant la définition de nouveaux liens de partenariat avec la France dans le cadre d'un État associé, le second rejetant catégoriquement ce concept d'État associé. Les délégations se séparèrent néanmoins en formulant le souhait commun qu'un accord puisse être trouvé pour le 4 mai 1998, date prévue pour l'inauguration du Centre culturel Jean-Marie Tjibaou.

Conduites alternativement à Paris et à Nouméa, les négociations ont permis aux partenaires de rapprocher progressivement leurs points de vue pour aboutir à un accord le 21 avril. L'Accord de Nouméa a été solennellement signé le 5 mai par l'ensemble des partenaires, lors de la visite du Premier ministre.

En application de l'article 76 de la Constitution résultant de la révision constitutionnelle du mois de juillet dernier qui prévoyait que seraient appelées à se prononcer, avant le 31 décembre 1998, sur cet accord, les personnes justifiant de dix années de résidence en Nouvelle-Calédonie, la consultation fut organisée le 6 novembre. Sur les neuf partis ou mouvements politiques admis à participer à la campagne électorale, cinq ont milité en faveur du " oui ", quatre ont appelé à voter " non ".

Sur les 106.706 électeurs inscrits sur les listes électorales, le " oui " a recueilli près de 72 % des suffrages exprimés et a été majoritaire dans chacune des trente-trois communes de la Nouvelle-Calédonie. Le taux de participation, élevé, a dépassé 74 %.

L'Accord de Nouméa propose une solution consensuelle prenant pleinement en compte la spécificité de la Nouvelle-Calédonie qui justifie les innovations institutionnelles et juridiques qui la caractérisent.

B. L'ACCORD DE NOUMÉA : UNE SOLUTION CONSENSUELLE INNOVANTE

L'Accord de Nouméa se compose d'un préambule et d'un document d'orientation.

Le préambule retrace les circonstances historiques de l'appropriation de la Nouvelle-Calédonie par la France. Il reconnaît " les ombres de la période coloniale " et, à ce titre, apparaît comme un acte de repentance. Mais il rappelle également les apports de cette période en affirmant la nécessité de " poser les bases d'une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie " permettant " la refondation d'un contrat social entre toutes les communautés ". Se tournant vers le passé, il regarde également vers l'avenir : " le passé a été le temps de la colonisation. Le présent est le temps du partage, par le rééquilibrage. L'avenir doit être le temps de l'identité, dans un destin commun ".

Le préambule prévoit que la solution négociée " définit pour vingt années l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie et les modalités de son émancipation " au terme de cette période, la question de l'accès à la souveraineté devant alors être soumise à l'approbation des populations intéressées.

Le document d'orientation, second volet de l'accord, définit les principes de l'organisation politique et sociale de la Nouvelle-Calédonie pour la période transitoire des quinze à vingt prochaines années. Il traite successivement de l'identité kanak, des institutions, de la répartition et des transferts de compétences, du développement économique, social et culturel, des modalités de sortie de la période transitoire et des modalités de mise en oeuvre de l'accord.

Au plan institutionnel, il innove en élargissant considérablement le champ de compétences de la Nouvelle-Calédonie et en prévoyant le retour de la compétence de droit commun à la Nouvelle-Calédonie, le transfert du pouvoir exécutif à un gouvernement collégial et la création d'un sénat coutumier.

Il fait une large place à l'identité kanak (signe identitaires, statut civil coutumier, patrimoine culturel, terres coutumières...)

Au plan juridique, il innove également à maints égards : adoption par le congrès de " lois du pays " susceptibles d'être déférées au Conseil constitutionnel avant leur promulgation ; reconnaissance d'une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie justifiant des restrictions du corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province et pour la ou les consultations sur l'accession à la pleine souveraineté à l'issue de la période transitoire et susceptible de fonder l'adoption de mesures restreignant l'accès à l'emploi local ; irréversibilité des transferts de compétences.

Ces innovations juridiques, dérogeant à certains principes fondamentaux à valeur constitutionnelle, ont rendu nécessaire, pour que leur mise en oeuvre soit possible, une révision de la Constitution.

C. LA NÉCESSITÉ D'UNE RÉVISION CONSTITUTIONNELLE

La réforme constitutionnelle, adoptée à une très large majorité par le Congrès réuni à Versailles le 6 juillet 1998, a rétabli dans la Constitution un titre XIII intitulé " Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie " comprenant deux articles, les articles 76 et 77.

L'article 76 a eu pour objet de permettre l'organisation de la consultation tendant à l'approbation des dispositions de l'Accord de Nouméa signé le 5 mai 1998 par un corps électoral restreint défini par référence à l'article 2 de la loi référendaire du 9 novembre 1988.

L'article 77 autorise le législateur organique à adopter des dispositions statutaires dérogeant à des principes à valeur constitutionnelle " pour assurer l'évolution de la Nouvelle-Calédonie dans le respect des orientations définies " par l'accord " et selon les modalités nécessaires à sa mise en oeuvre ". Sont ainsi constitutionnellement consacrées :

- le caractère irréversible des transferts de compétences, qui implique un désaisissement du législateur national au fur et à mesure des transferts dont l'échéancier pourra d'ailleurs être modifié par le congrès de la Nouvelle-Calédonie ;

- la possibilité pour le congrès de la Nouvelle-Calédonie de prendre des actes de nature législative susceptibles d'être soumis au contrôle du Conseil constitutionnel avant leur promulgation, comme les lois votées par le Parlement ;

- la reconnaissance d'une citoyenneté propre de la Nouvelle-Calédonie fondant les restrictions apportées au corps électoral pour les élection au congrès et aux assemblées de province et, selon des modalités différentes, pour la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté au terme de la période transitoire de quinze à vingt ans ;

- la possibilité pour la Nouvelle-Calédonie d'adopter des mesures spécifiques pour limiter l'accès à l'emploi local ;

- la faculté, pour les personnes en ayant perdu le bénéfice, d'accéder à nouveau au statut civil coutumier, par dérogation à l'article 75 de la Constitution.

L'ensemble de ces orientations résultant de l'Accord de Nouméa sont en effet en contradiction avec les principes constitutionnels du caractère indivisible de la République ou de non discrimination entre les citoyens français.

Outre le nouveau dispositif institutionnel qu'il aménage, le projet de loi organique aujourd'hui soumis à votre examen traduit en termes juridiques les orientations dérogatoires susvisées.

III. L'ÉCONOMIE DU STATUT PROPOSÉ ET LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. UN CADRE INSTITUTIONNEL NOVATEUR

Après quelques articles introductifs présentant l'organisation administrative et coutumière de la Nouvelle-Calédonie, ses principales institutions, et fixant les principes traduisant sa spécificité, en particulier l'institution d'une citoyenneté propre, le projet de loi organique définit un nouveau cadre statutaire sous onze titres traitant successivement :

- du statut civil coutumier et de la propriété coutumière ;

- de la justice (ajout de l'Assemblée nationale) ;

- des compétences ;

- des institutions (le congrès et les lois du pays, le gouvernement, le sénat coutumier et les conseils coutumiers, le conseil économique et social) ;

- des provinces ;

- des élections au congrès et aux assemblées de province ;

- du haut-commissaire et de l'action de l'Etat ;

- du contrôle juridictionnel, financier et budgétaire ;

- du rééquilibrage et du développement économique, social et culturel ;

- de la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté ;

- des dispositions diverses et transitoires.

Le projet de loi simple complémentaire du projet de loi organique comprend vingt-trois articles regroupés sous six titres traitant respectivement :

- du haut-commissaire de la République et de l'action de l'Etat ;

- des syndicats mixtes et des sociétés d'économie mixte des communes ;

- des comptes ;

- du tribunal administratif de la Nouvelle-Calédonie ;

- des élections au congrès et aux assemblées de province ;

- des dispositions diverses.

Cet ensemble de plus de deux cent cinquante articles, dont une vingtaine n'ayant pas valeur organique, fixe le nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie, collectivité sui generis, pour les quinze à vingt ans à venir.

Tout en s'inscrivant partiellement dans la continuité du statut actuellement en vigueur, le nouveau cadre institutionnel et juridique proposé présente des innovations majeures prenant en compte les spécificités calédoniennes.

Trois provinces et huit aires coutumières sont maintenues. Cependant, la compétence de droit commun revient désormais à la Nouvelle-Calédonie, les provinces n'ayant plus qu'une compétence d'attribution.

Alors que le congrès était constitué de la réunion des trois assemblées de province, il ne réunit plus désormais qu'une partie des membres de ces assemblées qui détiennent donc un double mandat. Le congrès compte néanmoins toujours cinquante-quatre membres.

Procédant à l'élection des membres du gouvernement, qui est responsable devant lui, et doté du pouvoir de voter des " lois du pays ", actes de valeur législative susceptibles d'être déférés au Conseil constitutionnel avant leur promulgation, le congrès est érigé en quasi-parlement.

Le mode de scrutin choisi pour les élections au congrès et aux assemblées de province est le scrutin de liste proportionnel à la plus forte moyenne. En application de l'Accord de Nouméa cependant, seules les listes ayant recueilli au moins 5 % des inscrits seront éligibles à la répartition des sièges. Il faut souhaiter que cette règle, dérogeant au droit commun utilisant généralement comme seuil un pourcentage des suffrages exprimés, permette une certaine rationalisation de la vie politique sans pour autant priver les petites formations de tribune d'expression.

Une des deux principales nouveautés institutionnelles du statut est la création d'un gouvernement dont les membres sont élus à la représentation proportionnelle par le congrès sur des listes présentées par les groupes d'élus. Avec à sa tête un président doté de pouvoirs propres, le gouvernement constitue un organe exécutif exerçant ses compétences de façon collégiale.

L'autre innovation institutionnelle est l'institution d'un sénat coutumier, qui remplace le conseil consultatif coutumier. Embryon de seconde chambre dans la mesure où ses avis peuvent prendre la forme de contre-proposition, le dernier mot étant réservé au congrès, son domaine d'intervention reste cependant circonscrit aux affaires relatives à la coutume et à l'identité kanak. Au terme d'un premier mandat de six ans, la logique démocratique pourrait être introduite dans cette institution grâce à l'élection de ses membres.

Le rôle du conseil économique et social est revalorisé : il conserve une compétence consultative traditionnelle.

Le haut-commissaire, dépositaire de l'autorité de l'Etat, voit sa mission se recentrer sur des actions de contrôle : il est chargé de veiller à l'exercice régulier de leurs compétences par les institutions de la Nouvelle-Calédonie et les autorités provinciales.

En dehors de la mise en place de ce cadre institutionnel rénové qui s'accompagne d'une autonomie renforcée de la Nouvelle-Calédonie résultant d'importants transferts de compétences dont il convient de rappeler le caractère irréversible, le nouveau statut reconnaît l'importance de la coutume dans la société néo-calédonienne en consacrant le titre premier du projet de loi organique au statut civil coutumier et à la propriété coutumière. Un droit d'option entre statut civil coutumier et statut civil de droit commun, assorti de garanties tendant à préserver la stabilité des situations juridiques, est ainsi ouvert aux néo-calédoniens.

Le dispositif statutaire s'efforce enfin de clarifier la répartition des compétences et les relations entre les différentes institutions. Il organise les mécanismes applicables à l'accession à la pleine souveraineté au terme de la période de quinze à vingt ans : sur ce dernier point, observons que l'Accord de Nouméa n'est pas scrupuleusement mis en oeuvre puisque deux consultations successives sont prévues au lieu de trois. Les partenaires se sont toutefois accordés sur ce dispositif avant son adoption par l'Assemblée nationale.

B. LES PRINCIPALES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, qui en l'espace d'un après-midi et d'une soirée a adopté quelque cent quarante cinq amendements, a introduit dans ce nouveau dispositif statutaire les principales modifications suivantes :

- l'insertion d'un nouveau titre regroupant trois articles consacrés à la justice tendant à généraliser la présence d'assesseurs auprès des formations de jugement et à limiter à cinq ans la durée d'exercice des fonctions des magistrats en Nouvelle-Calédonie ;

- le renvoi à une loi organique ultérieure la possibilité de transférer à la Nouvelle-Calédonie la compétence en matière de règles relatives à l'administration des provinces, des communes et de leurs établissements publics, au contrôle de légalité et au régime comptable et financier ;

- la création d'une commission d'évaluation des charges consultée sur les modalités de compensation des transferts de compétences ;

- des dispositions régissant la situation des fonctionnaires de l'Etat et des fonctionnaires de la Nouvelle-Calédonie exerçant leurs fonctions dans les services faisant l'objet de transferts (ouverture d'un droit d'option) ;

- l'élection du président du congrès à la majorité de ses membres, les autres membres du bureau restant élus à la représentation proportionnelle ;

- la précision selon laquelle la démission d'un membre du congrès entraîne sa démission de l'assemblée de province, les deux mandats étant intimement liés ;

- la publication au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie du compte-rendu intégral des séances du congrès ;

- l'instauration d'un délai d'un mois, réduit à quinze jours en cas d'urgence, imparti au congrès pour rendre son avis sur des projets de loi autorisant la ratification de traités ou sur des propositions d'actes communautaires ;

- la suppression de l'obligation de consulter le congrès sur les amendements introduisant, modifiant ou supprimant des dispositions spécifiques à la Nouvelle-Calédonie ;

- le renforcement du cadre juridique applicable aux délégations de service public de la Nouvelle-Calédonie ;

- la publication au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie du règlement intérieur du congrès ;

- la substitution du Conseil d'Etat au tribunal administratif pour rendre un avis préalable sur les projets et propositions de loi du pays ;

- l'obligation de publier un rapport écrit sur chaque projet ou proposition de loi du pays avant leur discussion et leur vote par le congrès ;

- la possibilité pour onze membres du congrès, au lieu de dix-huit, de demander une nouvelle délibération d'une loi du pays ;

- la suppression de l'obligation, pour les listes de candidats à l'élection des membres du gouvernement, de comporter des élus d'au moins deux provinces ;

- la possibilité, pour un membre du gouvernement ayant renoncé à son mandat de membre du congrès ou d'une assemblée de province pour accéder au gouvernement, de retrouver son siège lorsqu'il démissionne ;

- l'exigence de l'accord du groupe politique dont est issu le membre du gouvernement pour que le gouvernement puisse mettre fin à ses fonctions ;

- l'exigence d'un vote à la majorité des trois cinquièmes de ses membres pour que le congrès puisse autoriser le président du gouvernement à déléguer certaines de ses attributions aux membres du gouvernement ;

- la limitation à une durée d'un an des fonctions du président du sénat coutumier ;

- la perception par les membres du conseil économique et social d'indemnités de vacation dont le montant est fixé par le congrès ;

- la publication au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie par le président de l'assemblée de province des actes ressortissant à la compétence de la province ;

- la précision selon laquelle le corps électoral spécial défini pour les élections au congrès et aux assemblées de province n'est pas " glissant " ;

- La substitution du Conseil d'Etat au tribunal administratif pour se prononcer sur les demandes d'avis émanant du président du gouvernement, du président du congrès, du président du sénat coutumier ou du président d'une assemblée de province ;

- la publication d'un rapport annuel par la chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie ;

- la succession à l'Etat de la Nouvelle-Calédonie et des provinces dans les droits et obligations non financiers résultant du protocole d'accord du 1er février 1998, modifié par avenant du 4 juin 1998, dit " accord de Bercy " organisant l'échange de massifs miniers en vue de la création d'une usine métallurgique en province Nord.

Dans le projet de loi simple, l'Assemblée nationale a en outre :

- prévu l'élaboration d'un schéma d'aménagement et de développement de la Nouvelle-Calédonie ;

- supprimé l'article 22 donnant valeur législative à un dispositif résultant aujourd'hui d'un décret du 13 juillet 1937 exigeant de toute personne n'appartenant pas à certaines catégories (citoyens de la Nouvelle-Calédonie, résidents en Nouvelle-Calédonie, navigateurs...) de produire un billet retour ou une caution de rapatriement pour être admis en Nouvelle-Calédonie.

IV. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

Sur deux cent soixante trois amendements que vous soumet votre commission des Lois pour les deux projets de loi, environ cent cinquante sont de nature purement formelle (clarification de la rédaction, corrections d'erreurs matérielles, coordination), d'autres, au nombre d'une cinquantaine, corrigent des incohérences de fond ou comblent des lacunes du dispositif.

Une soixantaine correspondent enfin à des ajouts ou des modifications de fond, dictés par le double souci de respecter la lettre et l'esprit de l'Accord de Nouméa et d'assurer la cohérence du dispositif en s'inspirant, chaque fois que cela était possible, des mécanismes d'organisation et de fonctionnement des collectivités territoriales de métropole tels qu'ils résultent du code général des collectivités territoriales.

Avant de présenter les modifications de fond qu'elle vous soumet, votre commission des Lois observe que les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale avec lesquelles elle est en désaccord sont peu nombreuses. Il s'agit pour l'essentiel :

- des dispositions insérées sous un titre Ier bis (nouveau) traitant de la justice en Nouvelle-Calédonie (art. 17 bis à 17 quater), qui généralisent la présence d'assesseurs dans l'ensemble des formations de jugement en Nouvelle-Calédonie et limitent à cinq ans la durée d'exercice des fonctions de magistrat ;

- des dispositions, figurant dans le projet de loi organique initial, inspirées d'un projet de loi encore en navette sur les incompatibilités entre mandats électifs et de la loi du 19 janvier 1999 sur les conseils régionaux, abaissant à dix-huit ans l'âge d'éligibilité au congrès et aux assemblées de province, prévoyant la publicité des séances de la commission permanente du congrès (article 75) et instaurant une procédure de motion de renvoi pour le vote du budget des assemblées de province (article 173) . Ces dispositions ne sont en tout état de cause ni prévues par l'Accord de Nouméa, ni nécessaires à sa mise en oeuvre ;

- de la publication d'un rapport annuel par la chambre territoriale des comptes de la Nouvelle-Calédonie (article 198 bis) : en effet, déjà aujourd'hui, une partie du rapport public annuel de la Cour des comptes est établie sur la base des observations formulées par les chambres régionales et territoriales des comptes, rapport dont l'autorité est bien établie.

Votre commission des Lois approuve en revanche pleinement d'autres modifications introduites par l'Assemblée nationale, en particulier toutes celles favorisant la transparence et la rationalisation du fonctionnement des institutions calédoniennes, mais également la substitution du Conseil d'Etat au tribunal administratif de la Nouvelle-Calédonie dans la procédure d'avis préalable sur les projets ou propositions de loi du pays ou la suppression de l'exigence de détenir un billet retour pour être admis en Nouvelle-Calédonie qui résultait de l'article 22 du projet de loi simple.

Sur plus d'une cinquantaine d'amendements de fond qui vous sont soumis par votre commission des Lois sur le projet de loi organique, les apports que l'on peut considérer comme essentiels sont les suivants :

- la mise en cohérence du régime juridique applicable aux changements de statut civil : le passage au statut civil coutumier doit être en effet entouré de garanties et une marge d'appréciation doit être laissée au juge pour éviter une trop grande instabilité des situations juridiques et éviter que les intérêts des parents du demandeur ne soient lésés (articles 11 à 15) ;

- un encadrement légal plus précis des mesures qui seront prises par voie de lois du pays pour restreindre l'accès à l'emploi local (article 23) ;

- le renvoi à une loi du pays pour définir, dans le cadre légal, l'échéancier précis des transferts de compétence (article 25) ;

- l'exigence que le comité consultatif des mines statue dans un délai de trois mois, à défaut de quoi un droit de veto lui serait conféré lui permettant d'empêcher un projet de délibération ou de loi du pays sur une affaire minière de prospérer (article 40) ;

- étendre l'obligation de déclaration patrimoniale à l'ensemble des membres du congrès devenu, aux termes du nouveau dispositif statutaire, un " quasi-parlement " (article 59) ;

- prévoir, comme c'est le cas, pour les conseillers généraux et régionaux, qu'un membre du congrès démissionnaire ne peut être réélu avant l'expiration du délai d'un an (article 67) ;

- ménager des séances de questions orales au congrès (article additionnel après l'article 69) ;

- supprimer l'exigence de publicité des séances de la commission permanente en application de la décision n° 98-407 DC du 14 janvier 1998 du Conseil constitutionnel ;

- donner la possibilité au congrès de créer des commissions d'enquête (article additionnel après l'article 87) ;

- faire entrer dans le domaine des lois du pays la possibilité de modifier le nom de la Nouvelle-Calédonie, conformément aux termes de l'Accord de Nouméa (article 92) ;

- prévoir que les listes présentées par les groupes d'élus pour l'élection des membres du gouvernement doivent comporter plus de noms que de postes à pourvoir afin de limiter la fréquence de renouvellement intégral du gouvernement due à l'épuisement des listes au gré des défaillances (article 102) ;

- organisation d'une procédure de contrôle a priori de l'éligibilité des candidats au gouvernement (article 102) ;

- exiger que le président et le vice-président du gouvernement soient élus à la majorité des membres du gouvernement (article 107) ;

- prévoir un communiqué portant à la connaissance du public le relevé des décisions du gouvernement (article 115) ;

- instaurer la saisine obligatoire du Conseil constitutionnel sur la loi du pays qui définira les modalités d'élection et le collège électoral pour l'élection des membres du sénat coutumier à compter de 2005 (article 128) ;

- coordination des procédures de consultation du sénat coutumier et des conseils coutumiers (article 135) ;

- prévoir un délai d'urgence pour la consultation du conseil économique et social (article 146) ;

- transposition aux provinces du régime applicable aux délégations de service public de la Nouvelle-Calédonie (article additionnel après l'article 149) ;

- transposition aux membres des assemblées de province du régime applicable à la démission des membres du congrès (article additionnel après l'article 155) ;

- droit d'information des membres des assemblées de province sur les affaires faisant l'objet d'une proposition de délibération (article additionnel après l'article 155) ;

- publication au Journal officiel du règlement intérieur de chaque assemblée de province (article 156) ;

- établissement d'un procès-verbal des séances des assemblées de province (article 160) ;

- limitation de la procédure de consultation au président de l'assemblée de province concernée en cas de dissolution (article 161) ;

- suppression de la procédure de motion de renvoi au cours de l'examen du projet de budget de la province (article 173) ;

- élection du candidat le plus âgé en cas de partage égal des voix à l'élection au congrès et aux assemblées de province (article 181) ;

- extension des cas d'élections partielles aux cas de vacances n'étant pas causés par un décès pour éviter qu'une assemblée de province ne soit amenée à siéger à effectif réduit jusqu'au terme du mandat (article 182) ;

- maintien à vingt-et-un ans de l'âge d'éligibilité des membres du congrès et des assemblées de province (article 183) ;

- différer jusqu'à l'expiration du délai de sept jours imparti au haut-commissaire pour demander une seconde délibération le caractère exécutoire des arrêtés du gouvernement et de son président (article 195) ;

- rétablir la compétence du Conseil d'Etat pour donner un avis sur une question relative à la répartition des compétences (article 197) ;

- création de deux chambres territoriales des comptes distinctes en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française pour tenir compte du fait que ces deux collectivités n'appartiennent plus désormais à la même catégorie juridique (article additionnel avant l'article 198) ;

- intégrer dans le projet de loi organique des dispositions insérées par l'Assemblée nationale dans le projet de loi ordinaire pour prévoir l'élaboration d'un schéma d'aménagement et de développement de la Nouvelle-Calédonie (article additionnel après l'article 201) ;

- éviter que la campagne relative à la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté n'interfère avec celle concernant un renouvellement général du congrès (article 207) ;

- prendre en considération la majorité des suffrages exprimés et non la majorité des votants pour le résultat de la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté (article 207) ;

- clarifier la disposition selon laquelle une absence de Nouvelle-Calédonie pour certains motifs n'est pas interruptive du délai pris en compte pour apprécier la condition de domicile requise pour être admis à participer à la consultation sur l'accession à la souveraineté (article 208) ;

- possibilité de réquisition du comptable par le président du gouvernement qui est ordonnateur des dépenses de la Nouvelle-Calédonie (article 214) ;

- adaptations des dispositions législatives applicables à l'élection des députés et des sénateurs, à l'élection du Président de la République et à la composition du Conseil économique et social (articles additionnels après l'article 216) pour tenir compte du fait que la Nouvelle-Calédonie n'est plus un territoire d'outre-mer.

Sur le projet de loi ordinaire complémentaire du projet de loi organique, votre commission des Lois vous soumet également trente-deux amendements. Les principales modifications qu'elle vous propose sur ce texte, dont la plupart font progresser la codification pour une meilleure lisibilité du droit applicable en Nouvelle-Calédonie, sont les suivantes :

- création d'un code des communes de la Nouvelle-Calédonie à valeur législative afin de rendre enfin lisible l'ordonnancement juridique applicable en évitant les circonvolutions liées à la nécessité de modifier chaque fois la loi du 8 juillet 1977 qui a étendu le code des communes métropolitain à la Nouvelle-Calédonie ou la tentation de procéder à des extensions par référence au code général des collectivités territoriales qui n'a pas été rendu applicable en Nouvelle-Calédonie (article additionnel après l'article 4) ;

- insertion systématique dans ce code des communes de la Nouvelle-Calédonie des dispositions susceptibles d'y trouver leur place (articles 4, 5, 6 et additionnel après l'article 8) ;

- réécriture des dispositions fixant le régime juridique des sociétés d'économie mixte en Nouvelle-Calédonie moyennant les adaptations nécessaires (article 7) ainsi que celles relatives aux syndicats mixtes (article 8) ;

- modification des lois du 19 juillet 1977 relative aux sondages d'opinion, du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et du 10 juillet 1985 relative à l'élection des députés et des sénateurs (articles additionnels après l'article 19) pour tenir compte du fait que la Nouvelle-Calédonie n'est plus un territoire d'outre-mer.

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Sous réserve de ces observations et des modifications qu'elle vous soumet, votre commission des Lois vous propose d'adopter les deux projets de loi relatifs à la Nouvelle-Calédonie.

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