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II. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

Le doyen Carbonnier notait que " La question du concubinage pourrait bien cacher la question du mariage "6(*). Il en est de même du pacs, statut hybride destiné à rassembler des personnes qui pourraient se marier mais ne le souhaitent pas, et d'autres qui ne peuvent pas le faire mais cherchent une reconnaissance. Irène Théry a considéré devant votre commission que par cette proposition de loi " ceux qui ne veulent pas se marier ont été pris en otage du désir d'union de ceux qui n'ont pas accès au mariage "7(*).

En considération des dangers que représente ce statut pour le mariage et l'union libre ainsi que des risques qu'il comporte en matière de filiation du fait qu'il s'adresse indifféremment à des couples qui ont vocation à procréer et à d'autres qui ne le peuvent pas, votre commission sera amenée à ne pas l'accepter. Il n'a pas sa place, pour les hétérosexuels, entre le mariage et l'union libre ; il n'est pas justifié pour les homosexuels dont l'orientation sexuelle est d'ores et déjà respectée en tant que comportement individuel ce qui n'implique pas nécessairement la mise en oeuvre d'un statut du couple par le législateur.

Désireuse de marquer le respect qu'il faut avoir pour les comportements individuels, votre commission vous proposera de préciser l'article 9 du code civil relatif au respect de la vie privée par une disposition protégeant la liberté de la vie personnelle de chacun.

Votre commission a estimé que le mariage républicain doit rester l'institution de référence.

Pour affirmer comme Irène Théry que " le mariage n'est pas un simple outil de gestion du couple mais une institution de l'ordre symbolique dans lequel se différencient les sexes et les générations ",8(*) votre commission s'attachera à donner, ce qui n'existe pas à l'heure actuelle, une définition du mariage faisant ressortir son caractère d'institution hétérosexuelle.

Autant il lui est apparu inopportun de créer un statut hybride pour répondre en fait au besoin de reconnaissance des couples homosexuels, autant il lui est apparu justifié de reconnaître que la vie en commun de deux personnes de même sexe présente des similitudes avec celle de partenaires de sexe différent et que les mêmes conséquences juridiques peuvent en découler. Allant à l'encontre de la jurisprudence de la Cour de cassation, votre commission vous propose donc l'assimilation de fait des concubins homosexuels aux concubins hétérosexuels. Pour ce faire, elle vous propose de donner une définition du concubinage dans le code civil.

L'alternative que vous propose ainsi votre commission mettra sur un véritable pied d'égalité concubins homosexuels et concubins hétérosexuels (sous réserve de la situation à l'égard des enfants) sans exiger des premiers qu'ils concluent un contrat pour bénéficier des mêmes droits que les seconds.

Enfin, en vous proposant l'adoption de mesures fiscales et successorales spécifiques, votre commission vous démontrera que la solidarité, entre concubins ou non, peut s'exprimer en dehors du statut proposé.

A. RECONNAÎTRE LA LIBERTE DE LA VIE PERSONNELLE DE CHACUN

Votre commission souhaite en préalable marquer l'attachement du Sénat au respect de la vie privée de chacun. En conséquence, elle vous propose de compléter l'article 9 du code civil relatif au respect de la vie privée par la reconnaissance de la liberté de la vie personnelle de chacun, dans la ligne de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme fondée sur l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme.

B. DÉFINIR LE MARIAGE RÉPUBLICAIN COMME UNE INSTITUTION HÉTÉROSEXUELLE

Votre commission regrette que le Gouvernement n'ait pas assumé ses responsabilités en déclarant prioritaire cette proposition de loi plutôt que de rédiger un projet d'ensemble sur la famille, le mariage et le concubinage. Votre commission a voulu quant à elle replacer le débat ouvert par la présente proposition de loi dans le contexte juridique et sociologique qui demeure majoritaire (12,3 millions de couples mariés et 2,3 millions de concubins).

Le mariage, ce n'est pas seulement un couple, mais selon Irène Théry, " l'institution qui lie la différence des sexes à la différence des générations ".

Le code civil ne contient aucune définition du mariage. Plus curieux, il n'y est nulle part explicitement précisé qu'il concerne un homme et une femme.

Son caractère hétérosexuel peut être implicitement déduit des articles 144 (âge de l'homme et la femme), 75 (déclaration des parties qu'ils veulent se prendre pour mari et femme), 162 et 163 (prohibition des mariages entre frère et soeur, oncle et nièce et tante et neveu).

L'absence de différence des sexes n'est pas mentionnée dans les causes de nullité du mariage énumérées aux articles 180 et suivants du code civil. Le caractère hétérosexuel de l'institution du mariage ne fait cependant aucun doute pour la doctrine qui, après avoir vu dans le non respect de la différence des sexes une cause d'inexistence du mariage, s'accorde maintenant pour y voir une cause de nullité absolue.

La jurisprudence, pour sa part, a régulièrement affirmé que l'absence de sexe ou l'impossibilité de reconnaître le sexe d'un époux sont susceptibles d'entraîner la nullité du mariage (Nîmes, 29 novembre 1869, Douai, 1er mai 1901). Les questions qui se posent quant à l'admission du mariage des transsexuels se situent dans la même problématique.

Mais à l'heure où la notion de différence des sexes semble s'affaiblir, étant considérée par certaines personnes que la commission a entendues comme " une illusion anthropologique " et où, dans certains pays voisins, il est question d'ouvrir l'institution du mariage aux homosexuels, il n'est pas inutile d'affirmer clairement le principe du caractère hétérosexuel du mariage.

Aux Etats-Unis, de nombreux Etats ont modifié leur législation dans ce même sens après l'arrêt de la cour suprême de Hawaï qui, en mai 1993, a jugé que l'interdiction du mariage civil aux homosexuels constituait une discrimination.

Votre commission vous propose donc de définir le mariage à l'article 144 du code civil comme " l'union d'un homme et d'une femme ".

Afin de bien distinguer le mariage de l'union libre qui reste une simple situation de fait, et marquer son caractère d'institution, il convient de plus de préciser que l'union est " célébrée par un officier de l'état civil ".

C. NE PAS ACCEPTER UN STATUT HYBRIDE ET INAPPLICABLE

1. Un texte dangereux dans ses principes

a) Le risque de porter atteinte au mariage

Le pacs s'inscrit à mi-chemin entre le mariage et l'union libre. Calqué sur le mariage, il n'en présente cependant que des caractéristiques édulcorées et risque de porter atteinte à celui-ci.

Inséré dans le livre 1er du code civil relatif aux personnes, le régime du pacs se réfère à celui du mariage concernant tant les empêchements résultant de la parenté et de l'alliance ou d'une autre union en cours, que les devoirs imposés aux partenaires. Son enregistrement au greffe du tribunal d'instance lui confère un caractère officiel, le distinguant d'un simple contrat.

Mais les devoirs qu'il implique se limitent à un aspect purement matériel,  " l'aide mutuelle et matérielle " et la solidarité pour dettes. Ils peuvent de plus être minimaux, les modalités de l'aide étant fixées par le pacte. La vie commune ne semble pas exiger comme pour les époux une communauté de vie impliquant le choix d'une résidence commune. Enfin, rien n'est prévu concernant les devoirs des partenaires à l'égard de leurs enfants alors qu'il est ouvert à des couples susceptibles de procréer.

En cas de rupture, aucune protection n'est accordée au plus faible. La rupture est possible unilatéralement à tout moment sans intervention du juge, sauf vraisemblablement pour le partenaire délaissé la possibilité d'obtenir des dommages et intérêts pour rupture abusive de contrat.

Impliquant des devoirs minimaux, le pacs permet de bénéficier d'avantages sociaux, fiscaux et successoraux se rapprochant de ceux du mariage et dont le plus significatif est certainement l'imposition commune.

Le pacs apparaît bien comme un " sous-mariage " générant des droits en contrepartie d'obligations minimales.

Il est à craindre que l'apparition de ce statut intermédiaire ne dissuade les candidats au mariage. La relative désaffection à l'égard de ce dernier ne pourrait que s'amplifier en présence d'une nouvelle institution apparaissant comme une source de droits sans véritable contrepartie.

Le mariage républicain, institué en 1792, a été décrit par le doyen Carbonnier comme une des institutions qui divise le moins les Français. Il serait pour le moins paradoxal qu'il ne soit plus recherché que par les candidats au mariage religieux, obligés légalement de passer devant l'officier d'état civil avant que leur union ne soit consacrée religieusement, ou par des couples homosexuels désirant obtenir une reconnaissance officielle.

Or, même s'il connaît un déclin relatif, et si le divorce touche désormais un couple sur trois (120 000 divorces par an), le mariage demeure la structure la plus protectrice tant des membres du couple que des enfants qui en sont issus.

A l'heure où une plus grande " responsabilisation des familles " est recherchée dans l'éducation des enfants, il importe, non pas de porter atteinte au mariage, mais au contraire de le renforcer.

Plutôt que de créer une union de deuxième zone, il conviendrait d'apporter au régime du mariage les adaptations de nature à revivifier cette institution. L'examen de la présente proposition de loi apparaît particulièrement prématuré au moment où est engagée à la chancellerie, par le groupe de travail présidé par Mme Dekeuwer-Defossez, une réflexion d'ensemble sur la réforme de la famille. A la suite des auditions auxquelles elle avait procédé le 8 avril 1998 sur le droit de la famille , votre commission des Lois avait déjà tenu à affirmer qu'il était essentiel de " ne pas se tromper de réforme9(*) ".

En conséquence votre commission estime qu'il n'y a pas de place dans le code civil pour une nouvelle institution entre le mariage et l'union libre.

b) La création de nouvelles discriminations.

Les avantages reconnus aux personnes ayant souscrit un pacs le seront au détriment des personnes vivant en union libre, des familles et des personnes seules.

Sous-mariage de nature à porter atteinte au mariage, le pacs risque de plus de renvoyer dans le non-droit les personnes vivant en union libre qui ne souscriraient pas de pacs. Il est pour le moins paradoxal qu'un statut présenté comme devant bénéficier aux concubins en arrive à disqualifier ceux qui ne désireraient pas sortir du concubinage pour adopter un statut alternatif au mariage.

De surcroît, la jurisprudence pourrait continuer à refuser aux homosexuels n'ayant pas conclu de pacs les droits accordés à l'heure actuelle aux concubins. Le pacs laisserait ainsi de côté les couples de fait n'y ayant pas recours.

Les avantages fiscaux et sociaux reconnus aux pacsés le seraient au détriment relatif des familles et des 7 millions de personnes seules.

En matière d'impôt sur le revenu, il est extrêmement choquant qu'il soit envisagé, par l'intermédiaire de l'imposition commune, de permettre à des partenaires de bénéficier du quotient conjugal, dont l'avantage fiscal n'est pas plafonné, alors que le Gouvernement n'a pas hésité, dans la loi de finances pour 1999, à diminuer à hauteur de 4,5 milliards de francs, les avantages en faveur des familles, principalement par le biais de l'abaissement de 16 380 F à 11 000 F du plafond de l'avantage maximal procuré par une demi-part, donc au titre d'un enfant.

Les 7 millions de personnes seules, qui, d'après les études de l'INSEE, ont, à revenu égal, un niveau de vie inférieur de 30% aux personnes vivant en couple, ne comprennent pas au nom de quelle logique des avantages fiscaux devraient être accordés aux pacsés ou pourquoi, dans la fonction publique, la création d'une nouvelle priorité de mutation en faveur des fonctionnaires séparés de leur partenaire pour des raisons professionnelles empêcherait les célibataires de revenir au pays pour soigner un parent malade.

c) Des inquiétudes concernant l'enfant et la parentalité

La proposition de loi reste totalement silencieuse sur la situation de l'enfant né de parents liés par un pacs, tant concernant les devoirs que les parents auraient à son égard que son sort en cas de séparation. Or, il ne semble pas cohérent de donner un statut au couple en faisant complètement abstraction de l'enfant qui peut en être le fruit.

En second lieu, le texte contient des potentialités inquiétantes concernant la parentalité des couples homosexuels.

Proposer un même statut aux couples hétérosexuels et homosexuels n'est-ce pas en effet ouvrir la voie à la reconnaissance juridique de la parentalité conjointe d'un couple homosexuel ? Au nom de quoi refuser à un couple homosexuel soumis au même statut qu'un couple hétérosexuel le droit à la procréation médicalement assistée à laquelle a accès le second ? Une éventuelle ouverture du droit à l'adoption aux partenaires hétérosexuels s'accompagnerait inéluctablement de l'extension du même droit aux couples homosexuels.

Plusieurs associations que votre commission a entendues n'ont pas caché que le pacs n'était à leurs yeux qu'une première étape symbolique devant conduire à terme à l'obtention du droit des couples homosexuels d'être parents. Le rapporteur de la proposition à l'Assemblée nationale a lui-même estimé que le pacs conduirait inévitablement à accorder dans l'avenir le droit à l'adoption à tous les couples contractants. Ainsi, aux Pays-Bas, l'adoption par les couples homosexuels est-elle maintenant envisagée.

Or, la famille doit rester le lieu de la " différenciation symbolique " des sexes, selon l'expression employée par Irène Théry. Il pourrait être dangereux de nier les conséquences sur la filiation de la différence biologique des parents, même si celle-ci est considérée par certaines personnes que la commission a entendues comme une " illusion anthropologique ".

2. Un texte source d'importantes difficultés pratiques et juridiques

a) Les lourdeurs et les incohérences d'un état civil bis

La procédure d'enregistrement au tribunal d'instance implique une procédure très lourde exigeant de nombreuses transmissions d'informations entre les greffes (lieu du dépôt du pacs, lieu de naissance, lieu de rupture) et la tenue de nombreux registres, multipliant ainsi les risques d'erreurs. Aucune étude d'impact sur le fonctionnement des greffes ne semble avoir été réalisée et chacun sait qu'ils sont surchargés. Les greffiers auront-ils les moyens d'opérer un véritable contrôle sur le respect des conditions de la conclusion du pacs, notamment sur les empêchements ?

Les délais d'enregistrement pourront être longs du fait que tous les tribunaux d'instance ne disposent pas d'un greffier à temps plein. D'importantes incertitudes existeront ainsi sur la date de prise d'effet du pacs et de fin du pacs à l'égard des parties et des tiers.

L'absence de lien avec l'état civil complique la tâche des greffes et conduit à s'interroger sur les modalités de communication aux tiers des informations, aucune publicité n'étant organisée. Les tiers créanciers ou autres pourront-ils savoir qu'un pacs a été conclu ? N'aurait-il pas été plus rationnel de prévoir un lien, si ce n'est avec l'état civil, du moins avec le répertoire civil que les professionnels ont l'habitude de consulter ?

b) Une incertitude sur le régime juridique applicable

L'insertion du pacs dans le livre 1er du code civil relatif aux personnes conduit à s'interroger sur sa nature juridique et sur ses conséquences éventuelles sur l'état des personnes. Faisant l'objet d'un enregistrement officiel au greffe du tribunal d'instance, le pacs ne peut être présenté comme un banal contrat. Nulle part dans le texte il n'est explicitement dit que le droit commun des contrats devra s'appliquer. Le rapporteur à l'Assemblée nationale a qualifié le pacs de " convention solennelle ", cette appellation ne suffisant pas à obtenir une certitude juridique. Il a également indiqué à plusieurs reprises que les partenaires ne seraient pas considérés comme des célibataires.

Il résulte de cette imprécision une incertitude sur le régime juridique applicable. Quelles règles le juge devra-t-il appliquer s'il est saisi en cas de rupture ? Devra-t-il se contenter de faire jouer la responsabilité contractuelle ou pourra-t-il également accorder des dommages et intérêts sur le fondement de la responsabilité délictuelle ? Un incapable pourra-t-il conclure un pacs comme un banal contrat et comment pourra-t-il le résilier ?

Les empêchements, calqués sur ceux du mariage, n'ont pas de raison d'être pour les personnes n'ayant pas de liens charnels et encore moins s'il s'agit d'un simple contrat.

L'incertitude sur le droit applicable sera encore accrue en matière de droit international privé dans la mesure où il n'est pas certain que le pacs pourra avoir un effet à l'étranger. En général, la loi personnelle des intéressés s'applique en matière de droit des personnes mais les biens sont soumis à la loi du lieu de leur situation. Quel sera le droit applicable en cas de pacs conclu avec un partenaire étranger ou en cas de biens situés à l'étranger ?

c) Les dangers de sa mise en oeuvre pour les contractants

Le pacs ne procure aux partenaires qu'une protection illusoire. Les devoirs sont minimaux et la rupture unilatérale est possible à tout moment, au mépris des dispositions de l'article 1134 du code civil, s'apparentant à une véritable répudiation. Le plus faible n'est pas protégé, aucune aide ne subsistant de manière obligatoire après la rupture.

En cas de mariage d'un partenaire, le pacte peut même prendre fin sans que l'autre partenaire en soit informé.

La solidarité pour dettes est plus contraignante que celle prévue pour le mariage, n'étant pas tempérée par la notion de dépenses manifestement excessives ni par l'interdiction des achats à tempérament ou des emprunts.

Quant au régime des biens, le texte de la proposition de loi est extrêmement pénalisant pour les contractants car, à défaut de stipulation contraire établie pour chaque bien, il impose l'indivision, au lieu de se contenter de prévoir une simple présomption d'indivision pour les biens dont la propriété ne pourrait pas être déterminée. Il ne prévoit de plus aucun mécanisme de remploi de fonds propres.

En cas de rupture unilatérale, est-il normal que la solidarité pour dettes et l'indivision se poursuivent pendant le délai de trois mois de préavis ?

La facilité très grande de conclusion et de rupture d'un pacte et l'absence de délai exigé entre la conclusion de deux pactes risque d'engendrer enfin des difficultés insurmontables dues à la conclusion de pactes successifs rapprochés dont l'indivision n'aurait pas été liquidée.

Il apparaît par ailleurs que la conclusion d'un pacs serait pénalisante pour des personnes de revenus modestes. En matière sociale, les partenaires pourraient perdre d'emblée le droit à certains minima sociaux (allocation veuvage, allocation de soutien familial, fin du cumul des allocations de RMI). En matière fiscale, l'imposition commune pourrait faire perdre aux partenaires l'avantage qu'ils tirent chacun de la décote du fait de l'imposition séparée.

d) Les risques de fraude

La facilité de conclusion et de rupture d'un pacs et le fait que, d'après les débats à l'Assemblée nationale, la cohabitation ne semblerait pas exigée, fait craindre la conclusion de " pacs blancs " conclus dans le seul but de profiter des avantages procurés.

Des délais de carence ont été introduits pour l'imposition commune sur le revenu et l'aménagement des droits de succession et de donation, limitant ainsi les risques.

En matière de succession, il apparaîtrait cependant plus judicieux de supprimer tout délai que d'en prévoir l'exonération en seul cas de maladie grave du testateur. Cette condition introduit en effet, outre l'obligation de rompre le secret médical, une curieuse discrimination entre le survivant d'un mort par maladie et celui d'un mort par accident, alors même que ce dernier, à l'opposé du premier, ne peut anticiper le décès.

La conclusion de pacs blancs resterait profitable pour effectuer des donations déguisées par le biais du partage à parts égales en fin de pacs de biens qui, acquis sans stipulations spéciales par un seul partenaire pendant la durée du pacs, ou avant le pacs, seraient de facto tombés dans l'indivision. Elle pourrait également intervenir dans l'espoir, pour un fonctionnaire, d'obtenir une mutation et, pour un étranger, d'obtenir un titre de séjour. Par ce biais, un bailleur pourrait reprendre un bail sans aucune condition de durée de pacs.

Opposée au principe même d'un statut regroupant des bénéficiaires placés dans des situations différentes, votre commission vous propose donc de supprimer l'article du projet de loi instaurant le pacs.

D. RECONNAÎTRE LE CONCUBINAGE HÉTÉROSEXUEL OU HOMOSEXUEL, EN TANT QU'UNION DE FAIT

Autant il est inopportun de créer un statut hybride pour répondre en réalité à la situation des couples homosexuels, comme se propose de le faire la présente proposition de loi, autant est justifiée l'assimilation de leur situation de fait à celle des concubins hétérosexuels.

La Cour de cassation, comme on l'a vu plus haut, refuse de considérer les couples homosexuels comme des concubins. Sa jurisprudence du 11 juillet 1989 a récemment été confirmée le 17 décembre 1997, contre l'avis de l'avocat général.

Les couples homosexuels se voient ainsi privés dans leur vie quotidienne du bénéfice des mesures légales prises en faveur des couples hétérosexuels non mariés.

Il est tout à fait compréhensible que le juge, en l'absence de volonté exprimée par le législateur, n'ait pas souhaité procéder lui-même à l'assimilation des couples homosexuels à des concubins.

En pratique, il semble que le législateur puisse sans inconvénient reconnaître que la vie en commun de deux personnes de même sexe présente des similitudes avec celle de partenaires de sexe différent, justifiant que les mêmes conséquences juridiques puissent en découler.

Votre commission vous propose de créer dans le livre premier du code civil relatif aux personnes, à la suite des titres relatifs au mariage et au divorce, un titre VI bis relatif au concubinage.

Ce titre comprendra trois dispositions :

Il reconnaîtra le concubinage comme une situation de fait constituée par la vie en couple de deux personnes hors mariage. Il s'appliquera ainsi à l'ensemble des couples, homosexuels, comme hétérosexuels.

Il disposera que le concubinage se prouve par tout moyen mais reconnaîtra une valeur de présomption légale à des actes de notoriété délivrés par l'officier d'état civil, le juge ou le notaire. Les pratiques actuelles de délivrance de certificats de concubinage seront ainsi légalisées, sans qu'aucune obligation de délivrance de ces certificats ne soit pour autant instituée.

Il précisera que les concubins peuvent passer contrat pour régler tout ou partie de leurs relations pécuniaires et patrimoniales et organiser leur vie commune. Cette possibilité existe déjà mais les dispositions de l'article 1133 du code civil sur la cause illicite des conventions contraires aux bonnes moeurs laisse subsister une menace sur les conventions entre concubins, même si, dans les faits, ne sont plus actuellement annulées que les conventions qui auraient pour objet la poursuite ou la continuation des relations, présentant de ce fait un caractère vénal.

Ainsi les couples homosexuels pourront-ils bénéficier des droits accordés par la loi aux couples hétérosexuels dans leur vie quotidienne. Ils pourront notamment devenir sans délai ayant droit pour la sécurité sociale et bénéficier au bout d'un an du transfert ou de la continuation du bail en cas d'abandon du domicile ou de décès du preneur.

Pas plus que le pacs, l'assimilation des concubins homosexuels à des concubins hétérosexuels n'a pas de conséquences, en l'état actuel du droit, sur la parentalité des couples homosexuels. L'adoption n'est en effet ouverte, en application des articles 343 et 343-1 du code civil, qu'à des couples mariés ou à des célibataires, et la procréation médicalement assistée est réservée, par l'article L. 152-2 du code de la santé publique, aux couples formés d'un homme et d'une femme.

E. ADOPTER DES DISPOSITIONS FAVORISANT LE LIEN SOCIAL, INDÉPENDAMMENT DE TOUT STATUT

1. La suppression de dispositions figurant dans le texte

Certaines dispositions de la proposition qui étendaient aux partenaires ayant souscrit un pacs des mesures déjà applicables aux concubins hétérosexuels deviendront inutiles du fait de l'assimilation proposée des concubins hétérosexuels aux concubins homosexuels. Ainsi : 

- le concubin homosexuel deviendra sans délai ayant droit pour la sécurité sociale de son concubin à la charge de qui il se trouve (art. 4 bis) ;

- en cas de décès ou d'abandon du domicile, il bénéficiera du transfert ou de la continuation du bail après un an de concubinage, comme actuellement le concubin hétérosexuel (art. 9) ;

- l'allocation veuvage et l'allocation de soutien familial pourront lui être retirées comme au concubin hétérosexuel (art. 5 bis et 5 ter) ;

- il fera l'objet d'une imposition commune avec son concubin à l'impôt sur la fortune (art. 4).

Votre commission vous proposera de supprimer d'autres dispositions du texte prévues au bénéfice d'un partenaire d'un pacs. Il en sera ainsi de la disposition sur la délivrance des titres de séjour " vie privée et familiale " qu'il convient de laisser, comme à l'heure actuelle, à l'appréciation de l'administration (art. 6) ou des mutations des fonctionnaires pour rapprochement, qu'elle souhaite réserver en priorité aux personnes mariées (art. 8).

Concernant les droits à congé, elle vous proposera d'étendre au concubin le droit à deux jours de congé pour le décès de son compagnon (art. 5).

2. Un dispositif fiscal et successoral favorisant la solidarité et la liberté

Concernant les dispositions fiscales et successorales, la commission vous proposera, en plein accord avec la commission des Finances saisie pour avis, d'adopter un dispositif de nature à favoriser les relations de solidarité familiale et à renforcer le lien social ainsi qu'à répondre à de nombreuses attentes en matière successorale. Certaines dispositions pourront bénéficier à tous, donc au concubin, d'autres seront prévues spécifiquement en faveur des frères et soeurs ou également des oncles et tantes, neveux et nièces.

a) L'impôt sur le revenu

En matière d'impôt sur le revenu, votre commission n'est pas favorable à l'imposition commune en dehors du mariage, estimant qu'il convient d'encourager le mariage en réservant aux époux le quotient conjugal non plafonné.

Mais dans une optique de solidarité, elle vous proposera d'étendre la notion de personne à charge pour l'imposition sur le revenu à une personne vivant sous le toit du contribuable et bénéficiant de faibles ressources. Cette personne ouvrira droit à un abattement spécifique, et non à l'application du quotient familial. Le plafond de cet abattement sera identique à celui en vigueur pour la prise en charge des enfants majeurs mariés ou ayant des enfants (20 370 F).

Les enfants à charge de cette personne seraient rattachés au foyer fiscal du contribuable et ouvriraient droit à l'application du quotient familial au même titre que les enfants de ce dernier.

Cet avantage ne serait ouvert que pour une seule personne par contribuable.

Ainsi un contribuable hébergeant un concubin, parent ou ami ayant de faibles ressources pourra-t-il opérer un abattement de 20 370 F sur son revenu imposable et prendre fiscalement en charge les enfants de ladite personne.

Pour renforcer la solidarité dans le milieu familial, votre commission vous propose de plus de permettre, dans la même limite de 20 370 F, la déduction des sommes versées à des collatéraux jusqu'au troisième degré (frères et soeurs, oncles et tantes, neveux et nièces) isolés et disposant de faibles ressources. Ces personnes ne sont pas bénéficiaires de l'obligation alimentaire prévue par le code civil. Mais il importe dans un monde où la précarité a gagné du terrain de favoriser l'expression d'une solidarité familiale élargie.

b) Les successions

En matière successorale, votre commission considère que les droits de succession entre personnes étrangères l'une à l'autre sont excessifs, portant atteinte au droit de propriété. Elle estime de plus que les règles relatives à la réserve successorale limitent trop la liberté du testateur et qu'il convient d'améliorer la situation du conjoint survivant. Elle souhaite voir intervenir la réforme d'ensemble du droit des successions annoncée depuis plusieurs années, dans la continuité du projet de loi déposé par M. Pierre Méhaignerie au Sénat en 1995, à la suite des travaux de MM. Carbonnier et Catala.

Dans l'attente de cette réforme, elle ne vous proposera pas de modifier l'échelle des taux applicables ni les règles de la réserve. En revanche, elle vous proposera un aménagement de l'abattement successoral susceptible de répondre à l'attente de nombre de nos concitoyens.

Votre commission estime que chacun devrait pouvoir laisser en franchise de droits une certaine somme à une seule personne de son choix, indépendamment des liens familiaux ou des liens de concubinage. Ce " legs électif " pourrait être d'un montant de 300 000 F, identique à l'abattement opéré sur la part des enfants ou d'une personne handicapée. Il pourrait bien évidemment profiter au concubin. Il ne pourrait toutefois déroger aux règles de la réserve successorale.

Cette somme de 300 000 F semble cohérente avec le montant moyen des successions reçues par les Français. En 1994, sur 95 271 successions effectuées à des non-parents ou collatéraux à partir du troisième degré, 79 422, soit 83%, ont été taxées pour une part inférieure à 300 000 F.

Ce montant est identique à celui de l'abattement prévu par la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale, au bénéfice des partenaires liés par un pacs, pour l'année 1999.

Par ailleurs, votre commission estime que la situation successorale de l'ensemble des frères et soeurs ayant vécu avec le défunt doit être améliorée, sans préjudice de la possibilité pour l'un d'entre eux de recevoir un " legs électif ".

A l'heure actuelle, les frères et soeurs ne bénéficient en effet d'aucun abattement propre à l'exception d'un abattement de 100 000 F, à condition qu'ils soient célibataires, veufs, divorcés ou séparés de corps, qu'ils aient plus de 50 ans ou soient atteints d'une infirmité les rendant incapables de subvenir à leurs besoins et qu'ils aient été domiciliés pendant cinq ans avec le défunt avant sa mort (art. 788 du CGI).

Votre commission vous propose, d'une part, de supprimer les conditions restrictives permettant aux frères et soeurs qui cohabitaient avec un défunt de bénéficier de l'abattement de 100 000 F sur la part qu'ils reçoivent, en ne gardant qu'une condition de durée de cohabitation d'un an avant le décès, et, d'autre part, de porter cet abattement à 150 000 F.

Enfin, dans le but de permettre dans les meilleures conditions la transmission de l'habitation principale de deux personnes cohabitantes, quelle que soient leurs relations, elle vous propose de redonner un caractère attractif à la clause de tontine. La transmission de l'habitation principale est effectivement un souci majeur auquel il faut répondre.

Le seuil permettant de bénéficier des droits de mutation à titre onéreux pour la transmission d'une habitation principale achetée en tontine serait ainsi relevé à 1 million de francs et l'application de ces droits serait possible quelle que soit la valeur de l'habitation pour la part de sa valeur inférieure au seuil.

L'ensemble des mesures proposées permet donc, d'une part de prendre en compte de nouvelles solidarités dans le cadre de l'impôt sur le revenu, et, d'autre part, d'accroître la liberté effective de tester et de transmettre son patrimoine.

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