Projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale

Rapports législatifs

Rapport n° 281 (1998-1999), déposé le 24 mars 1999

Les informations clés

Nature

Rapport - Première lecture

CHAPITRE V
DISPOSITIONS COMMUNES AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

Répondant à un souci de simplification du régime juridique applicable aux établissement publics de coopération intercommunale, le chapitre V du projet de loi énonce des règles communes qui seront applicables à toutes les catégories d'établissements.

Il aurait été probablement plus satisfaisant et plus logique de faire figurer ces dispositions communes en tête du projet de loi, ces dispositions étant énoncées dans le code général des collectivités territoriales avant celles applicables à chaque catégorie.

Article 17
(art. 5111-3 du code général des collectivités territoriales)
Absence de création d'une nouvelle
personne morale en cas de transformation
d'un établissement public de coopération intercommunale

Cet article complète l' article L. 5111-3 du code général des collectivités territoriales, afin de préciser que la transformation d'un établissement public de coopération intercommunale n'a pas pour effet de créer une nouvelle personne morale.

L'article L. 5111-3 -issu de la loi d'orientation du 6 février 1992- précise que lorsqu'un établissement public de coopération entre collectivités territoriales sans fiscalité propre -c'est-à-dire un syndicat de communes- se transforme en une autre catégorie d'établissement public de coopération entre collectivités territoriales, les règles de transformation applicables sont celles de la création d'un nouvel établissement.

Cette disposition est insérée non pas dans le livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales mais dans son livre premier qui traite des dispositions générales applicables à la coopération locale.

L'article 17 du projet de loi envisage l'hypothèse d'une transformation d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre en un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Il précise que cette transformation n'entraînera pas l'application des règles relatives à la création d'une nouvelle personne morale.

Cette continuité juridique présente évidemment beaucoup d'avantages puisque le nouvel établissement pourra reprendre les biens, les personnels, les actes et les contrats de l'établissement auquel il se substitue, sans formalisme particulier .

Cette disposition rendra notamment automatiquement applicables au nouvel établissement les délibérations à caractère fiscal prise par l'organe délibérant de l'établissement appelé à disparaître.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 17 sans modification.

Article 18
(art. L. 5210-2 du code général des collectivités territoriales)
Interdiction faite à une commune d'appartenir à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Cet article a pour objet d'insérer un article L. 5210-2 dans le titre premier (" Etablissements publics de coopération intercommunale ") du livre II (" La coopération intercommunale "), afin de prohiber l'appartenance d'une commune à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

L'article 1609 nonies A bis du code général des impôts prohibe déjà la superposition des régimes fiscaux sur un même territoire. Ainsi, le régime fiscal des communautés urbaines ( article 1609 bis ) et celui des districts ( article 1609 quinquies ) ne sont pas applicables sur le territoire des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique ou d'une communauté de communes à fiscalité additionnelle ou à taxe professionnelle de zone.

De même, le régime fiscal des communautés de communes ne peut s'appliquer sur le territoire des communes membres d'un groupement doté de la taxe professionnelle unique.

En inscrivant cette règle dans le code général des collectivités territoriales, le présent article poursuit un souci louable de rationalisation des structures qui confirme les solutions déjà prévues par le code général des impôts.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 18 du projet de loi sans modification .

Article 19
(Chapitre 1 ^er du titre I ^er du livre II de la cinquième partie
du code général des collectivités territoriales)
Structure du chapitre du code général des collectivités territoriales
consacré aux dispositions communes aux
établissement publics de coopération intercommunale)

Cet article tend à restructurer sur un plan formel le chapitre premier (" Dispositions communes ") du titre premier (" Etablissements publics de coopération intercommunale ") du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales consacré à la coopération intercommunale.

Ce chapitre regroupera toutes les dispositions communes applicables aux différentes catégories d'établissements publics de coopération intercommunale.

Votre commission des Lois ne peut que se féliciter de cet effort de clarification qui reprend la suggestion faite par le groupe de travail sur la décentralisation, placé sous la présidence de M. Jean-Paul Delevoye. Le rapport de ce groupe de travail (Rapport de Daniel Hoeffel, n° 239, 1996-1997, p. 87-88) avait précisément préconisé la définition d'un corpus de règles qui formeraient le " tronc commun " du régime applicable aux établissement publics de coopération intercommunale.

Votre rapporteur avait, à cette occasion, souligné que ce corpus de règles communes pourrait prendre place dans cette division du code général des collectivités territoriales.

La nouvelle structure du chapitre 1 ^er qui résultera du projet de loi sera la suivante :

	Structure actuelle du chapitre 1er	Structure du chapitre 1 ^er issue du projet de loi
Section 1	Organisation et fonctionnement	Règles générales
Section 2	Commission départementale de la coopération intercommunale	Création
Section 3	Information et participation des habitants	Organes et fonctionnement
Section 4	Dispositions financières	Conditions d'exercice des mandats des membres des conseils ou comités
Section 5		Modifications statutaires
Section 6		Dispositions financières (1)
Section 7		Transformation
Section 8		Commission départementale de la coopération intercommunale (2)
Section 9		Information et participation des habitants (3)
Section 10		Dispositions diverses

(1) Contenu identique à la section 4 actuelle

(2) Contenu identique à la section 2 actuelle

(3) Contenu identique à la section 3 actuelle

L' article 19 n'a néanmoins pas d'utilité sur le plan normatif puisque les articles 20 et suivants du chapitre V du projet de loi visent également les différentes divisions qui composent le chapitre 1 ^er du code général des collectivités territoriales dont l'intitulé n'est lui-même pas modifié.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un amendement de suppression de l'article 19 .

Article 20
(art. L. 5211-1 à L. 5211-4 du code général des collectivités territoriales)
Règles générales

Cet article tend à préciser que la section 1 (" règles générales ") du chapitre relatif aux dispositions communes comportera les articles L. 5211-1 à L. 5211-4 du code général des collectivités territoriales qu'il ne modifie pas par ailleurs.

La section 1 actuelle est composée des articles L. 5211-1 à L. 5211-12 lesquels seront repris et le cas échéant modifiés dans les articles 21 et suivants qui composent le chapitre V du projet de loi.

Les articles codifiés par l'article 20 du projet de loi dans la section 1 du chapitre relatif aux dispositions communes rendent applicables aux établissement publics de coopération intercommunale des dispositions en vigueur pour les communes.

Ces articles prévoient ainsi que :

- les règles de fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale ( art. L. 5211-1, premier alinéa ) ;

- les règles de fonctionnement du conseil municipal applicables aux communes de plus de 3 500 habitants s'appliquent aux établissements publics de coopération intercommunale comportant au moins une commune de plus de 3.500 habitants en leur sein ; dans le cas contraire, les règles applicables aux communes de moins de 3.500 habitants sont alors mises en oeuvre ( art. L. 5211-1, 2 ^ème alinéa ) ; ces règles portent sur l'établissement du règlement intérieur, les modalités de réunion du conseil, les questions orales posées par les conseillers et la formation de commissions chargées d'étudier des questions particulières ;

- les règles relatives au contrôle de légalité et au caractère exécutoire des actes des communes sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale ( art. L. 5211-3 ) ;

- les lois et règlements concernant le contrôle administratif des communes sont également applicables aux établissements publics de coopération intercommunale ( art. L. 5211-4 ).

Sur la proposition de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a souhaité compléter cet article, afin de substituer les termes " assemblée délibérante " à ceux d'" organe délibérant " aux articles L. 5211-1 et L. 5211-2 .

Or, s'agissant d'un établissement public, la notion d'organe délibérant paraît mieux adaptée.

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement qui, outre une réécriture formelle, supprime cette modification.

Elle vous propose d'adopter l'article 20 ainsi modifié .

Article 21
(art. L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales)
Création des établissements publics de coopération intercommunale

Cet article prévoit que la section 2 (" Création ") du chapitre consacré aux dispositions communes comportera un article unique , l' article L. 5211-5 relatif aux modalités de création des établissement publics de coopération intercommunale.

Conformément à l'objectif d'unification des règles juridiques, cette procédure de création serait applicable aux différentes catégories d'établissements publics de coopération intercommunale.

1. Le droit en vigueur

Actuellement, les règles de création sont prévues pour chacune des catégories. La création est formellement décidée par un arrêté préfectoral mais elle résulte de la volonté d'une majorité qualifiée des conseils municipaux, condition que le préfet est chargé de vérifier. Une seule exception est prévue à cette règle de la majorité qualifiée. Elle concerne la création des syndicats mixtes relevant de l'article L. 5721-2 qui doit se faire à l'unanimité , exception qui s'explique par la diversité des partenaires susceptibles de s'associer dans cette structure.

Dans le droit actuel, l' initiative de la création revient aux communes qui sollicitent le préfet à cette fin.

Celui-ci intervient à chaque phase ultérieure de la procédure.

En premier lieu, il fixe la liste des communes intéressées de manière discrétionnaire . La fixation de cette liste étant un acte préparatoire, il suffit qu'une seule commune ait délibéré pour que la procédure soit enclenchée. La transmission de la délibération au préfet permet donc à celui-ci de prendre un arrêté définissant le périmètre, que celui-ci ait ou non été indiqué dans la délibération de la commune à l'origine du projet. L'arrêté préfectoral est ensuite notifié aux autres communes concernées qui délibèrent sans qu'un délai leur soit imposé .

En second lieu, le préfet prend un arrêté de création qui donne à l'établissement public de coopération intercommunale sa personnalité juridique et approuve ses statuts.

L'arrêté de création doit néanmoins contenir la même liste de communes que l'arrêté qui a défini le périmètre. Dans le cas contraire, la procédure doit être recommencée.

Le pouvoir discrétionnaire du préfet pour la création d'un établissement public de coopération intercommunale n'est pas actuellement reconnu par les textes dans tous les cas .

Un tel pouvoir discrétionnaire est admis pour la création des syndicats de communes ( article L. 5212-2 du code général des collectivités territoriales), des districts ( article L. 5213-2 ) et des communautés urbaines ( article L. 5215-2 ). Dans tous ces cas, en effet, les dispositions légales précisant que l'établissement public de coopération intercommunale " peut être créé ", laissent ainsi au préfet une marge d'appréciation.

En revanche, la loi d'orientation du 6 février 1992 a lié la compétence du préfet pour la création des communautés de communes ( article L. 5214-2 ) et des communautés de villes ( article L. 5216-2 ).

Il semblait résulter de ces dispositions que, dès lors qu'une majorité qualifiée des conseils municipaux s'était prononcée pour cette création, le préfet ne pouvait s'y opposer et devait prendre un arrêté dans ce sens.

Cependant, le Conseil d'Etat a admis que le préfet pouvait décider de ne pas créer une communauté de communes alors même que les conditions de majorité qualifiée seraient satisfaites ( commune de Civaux, 2 octobre 1996 ).

On rappellera par ailleurs que la loi d'orientation du 6 février 1992 avait prévu une procédure transitoire et spécifique dans le cadre de schémas départementaux de la coopération intercommunale qu'elle mettait en place.

Selon cette procédure, le projet de schéma devait être élaboré dans un délai d' un an à compter de la publication de la loi du 6 février 1992. Les propositions étaient transmises aux communes qui disposaient d'un délai de trois mois renouvelable une fois pour délibérer. A l'issue de cette consultation, la commission arrêtait définitivement le schéma : les communes se prononçaient dans un délai de quatre mois pour délibérer sur les propositions de périmètres de communautés de communes et de communauté de villes contenues dans le schéma. Cette procédure a été prolongée jusqu'au 31 décembre 1993 (loi n° 93-869 du 29 janvier 1993).

Une fois le schéma adopté par la commission départementale de la coopération intercommunale et arrêté par le préfet, chaque proposition de création d'une communauté urbaine, de communes ou villes valait établissement de la liste des communes intéressées et la procédure de consultation en vue de la création était engagée directement. Les communes disposaient de quatre mois pour délibérer sur les propositions (l'absence d'avis équivalant à leur rejet implicite). En cas de recueil de la majorité qualifiée, l'établissement était créé.

Dans ce cas, le préfet avait une compétence liée tout au long de la procédure, à la fois pour l'arrêté de création mais aussi pour l'arrêté de détermination du périmètre. Il transférait donc le pouvoir d'appréciation dont il dispose au moment de l'établissement de la liste des communes intéressées à la commission départementale et était ensuite lié par les délibérations des communes. Telle était la seule portée juridique du schéma. En pratique, la plupart des schémas se sont plutôt attachés à la description de l'existant qu'à la formulation de propositions. Les créations ne se sont faites que très partiellement dans le cadre de ces schémas.

2. Les modifications proposées

a) la fixation du périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale

Unifiant le régime juridique applicable, l'article 21 du projet de loi reconnaît un pouvoir d'initiative au préfet pour déclencher la procédure de création, là où le droit actuel réserve cette initiative aux seuls conseils municipaux.

Néanmoins, resteront applicables les dispositions de l' article L. 5212-2 qui exclut l'établissement d'une liste des communes intéressées dans les cas où la création d'un syndicat de communes procède d'une volonté unanime des conseils municipaux.

Par un amendement , votre commission des Lois vous suggère de prévoir l'avis préalable de la commission départementale de la coopération intercommunale. Il n'est, en effet, pas envisageable que l'initiative préfectorale puisse être en opposition avec les orientations retenues par les élus locaux en matière d'intercommunalité.

En outre, l'arrêté préfectoral fixant le périmètre du futur établissement public de coopération intercommunale devra être pris dans un délai de deux mois à compter de la première délibération transmise par un conseil municipal.

A compter de la modification de cet arrêté fixant le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale, les conseils municipaux des communes concernées disposeront d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, leur réponse sera réputée favorable.

Par un amendement , votre commission des Lois vous propose de préciser au contraire que l'absence de délibération vaudra rejet du périmètre proposé. Une approbation ne peut, en effet, résulter pour une question aussi importante que d'une manifestation expresse de volonté.

Sur la proposition de M. Michel Vaxès, l'Assemblée nationale a précisé que le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale ne pourra être identique à celui d'un département.

Cette restriction n'apparaît pas souhaitable. Il existe, en effet, un grand nombre d'établissements, notamment dans les domaines de l'eau, de la gestion des déchets ou de l'électricité, qui couvrent le territoire départemental. Or, leur rôle est très utile . C'est pourquoi, votre commission des Lois vous soumet un amendement supprimant cette restriction.

b) la création de l'établissement public de coopération intercommunale

L'article 21 du projet de loi généralise, par ailleurs, le pouvoir d`appréciation du préfet sur la création de l'établissement public de coopération intercommunale, une fois obtenu l'accord des conseils municipaux sur l'arrêté dressant la liste des communes. Votre commission des Lois vous soumet, sur cet aspect de la procédure un amendement de précision .

L'accord des conseils municipaux suppose une majorité qualifiée composée des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou l'inverse. Ces conditions classiques en matière d'intercommunalité ne font que confirmer les règles en vigueur.

Cependant, cette majorité qualifiée devra, en outre, nécessairement comprendre :

- pour la création d'un syndicat ou d'une communauté de communes , les conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale concernée ;

- pour la création d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté urbaine , le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée. Par un amendement , votre commission des Lois vous suggère de prendre en compte à défaut d'une commune représentant plus de la moitié de la population, la commune dont la population est la plus importante .

Cette condition supplémentaire est déjà posée par le droit en vigueur pour les syndicats de communes ( article L. 5214-2 du code général des collectivités territoriales), les communautés de communes ( article L. 5214-2 ) et les communautés urbaines ( article L. 5215-2 ).

Est étendue aux nouvelles communautés d'agglomération la condition requise pour les communautés urbaines et les communautés de villes ( article L. 5216-2 ).

Il s'agit d'éviter par cette disposition qu'une commune de taille importante dans le périmètre concerné ne soit intégrée contre son gré dans l'établissement public de coopération intercommunale, ce qui, en toute hypothèse, ne pourrait que porter préjudice au bon fonctionnement de celui-ci.

On rappellera que, depuis 1959, la règle de la majorité qualifiée s'est substituée à l'exigence d'un accord unanime. Des communes peuvent donc être associées à un établissement public de coopération intercommunale sans y avoir consenti , sauf à représenter une part importante de la population regroupée.

3. Les modalités de transfert de compétences et des moyens

Le III de l' article L. 5211-5 -dans la rédaction issue de l'article 21 du projet de loi- précise les modalités selon lesquelles les compétences et les moyens sont transférées à l'établissement public de coopération intercommunale.

Ces modalités sont actuellement diversement réglées par le code général des collectivités territoriales.

Pour les communautés de communes , celui-ci renvoie à l'acte institutif ou aux délibérations ultérieures qui procèdent à des transferts de compétences, le soin de déterminer les conditions financières et patrimoniales de ces transferts ainsi que l'affectation des personnels ( article L. 5214-19 ).

Pour les communautés urbaines et les communautés de villes , des dispositions similaires prévoient que les immeubles et meubles faisant partie du domaine public des communes appartenant à l'agglomération sont affectés de plein droit à la communauté urbaine, dès son institution, dans la mesure où ils sont nécessaires à l'exercice des compétences de la communauté.

Le transfert définitif de propriété ainsi que des droits et obligations attachés aux biens transférés est opéré par accord amiable .

A défaut d'accord amiable, un décret en Conseil d'Etat, pris après avis d'une commission dont la composition comprend notamment des maires et des conseillers généraux, procède au transfert définitif de propriété au plus tard un an après les transferts de compétences à la communauté urbaine.

Les transferts de biens, droits et obligations ne donnent pas lieu à indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires ( articles L. 5215-28 et L. 5216-23 ).

Le III de l' article L. 5211-5 -dans sa nouvelle rédaction- prévoit que les conditions financières et patrimoniales des transferts de compétences et des transferts de biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi que l'affectation des personnels, seront décidées par des délibérations des conseils municipaux des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale, prises à la majorité qualifiée requise pour la création de celui-ci. Votre commission des Lois vous soumet sur cet aspect de la procédure un amendement d'ordre rédactionnel .

En outre, le transfert de compétences entraînera le transfert à l'établissement public de coopération intercommunale de l'ensemble des droits et obligations attachés, à la date de création, aux compétences, aux biens, aux équipements et aussi aux services publics transférés.

L'établissement public de coopération intercommunale sera substitué de plein droit, à la même date, aux communes qui le créent dans toutes les délibérations et tous les actes de ces dernières.

Enfin, le III de l' article L. 5211-5 veille à préserver, dans le cadre de ces transferts, la continuité des contrats . La substitution de personne morale aux contrats conclus par les communes n'entraînera aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. Sauf délibération contraire de l'établissement public de coopération intercommunale, ces contrats continueront à être exécutés, jusqu'à leur échéance, dans les conditions antérieures.

4. La détermination du siège de l'établissement

Le IV de l' article L. 5211-5 prévoit que l'arrêté de création devra déterminer le siège de l'établissement public de coopération intercommunale.

Cette solution confirme le droit en vigueur ( articles L. 5212-4 pour les districts ; L. 5214-3 pour les communautés de communes ; L. 5215-3 pour les communautés urbaines, et L. 5216-3 pour les communautés de villes). Cependant, pour les syndicats de communes, l'arrêté de création devra -comme dans le droit en vigueur- fixer le siège sur proposition des communes.

Le 2° de l'article 21 du projet de loi tire les conséquences de la nouvelle rédaction de la section 2 du chapitre du code général des collectivités territoriales relatif aux dispositions communes aux établissements publics de coopération intercommunale, en supprimant dans différents articles du code les références à des articles que le 3° de l'article 21 abroge.

Sont ainsi abrogés :

- l'article L 5212-2 , deuxième alinéa, qui fixait la majorité qualifiée nécessaire pour la création d'un syndicat de communes ; cette disposition est reprise dans le nouvel article L. 5211-5 commun à tous les établissements publics de coopération intercommunale ;

- l'article L. 5212-3 relatif à l'arrêté de création des syndicats de communes ;

- l'article L. 5214-2 , qui est le pendant des deux articles précédents pour les communautés de communes ;

- l'article L. 5214-3 relatif à la détermination du siège de la communauté de communes ;

- l'article L. 5215-2 portant sur la procédure de création des communautés urbaines ;

- l'article L. 5215-3 prévoyant la détermination du siège de la communauté urbaine ;

- l'article L. 5215-25 relatif aux transferts des contrats des communes aux communautés urbaines.

Votre commission des Lois vous soumet à cet article plusieurs amendements de coordination ou de clarification formelle.

Elle vous propose d'adopter l'article 21 ainsi modifié.

Article 22
(art. L. 5211-6 à L. 5211-11 et L. 5212-6)
Organes de fonctionnement des établissements publics
de coopération intercommunale

Composé de quatre paragraphes, l' article 22 du projet de loi tend à créer dans le chapitre du code général des collectivités territoriales relatif aux dispositions communes aux établissements publics de coopération intercommunale une section 3 " organes et fonctionnement " qui comprendrait les articles L. 5211-6 à L. 5211-11 dont une partie seulement comporterait des dispositions nouvelles.

• Le 1° de l'article 22 organise la section 3 " Organes et fonctionnement " qui commencera par un article L. 5211-6 fixant le principe selon lequel l'établissement public de coopération intercommunale est administré par une " assemblée délibérante " : celle-ci est composée de délégués pour les communes membres.

Votre commission des Lois, par deux amendements , vous propose de retenir les termes " organe délibérant " mieux adaptés s'agissant d'un établissement public.

L'Assemblée nationale a souhaité indiquer que les délégués seront élus au sein des communes membres. Or, l' article L. 5211-6 se borne à fixer le principe d'une désignation des délégués par les conseils municipaux des communes membres. Les conditions requises pour être désigné délégué sont, pour leur part, fixées par l' article L. 5211-7 .

Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement précisant que les délégués sont désignés par les conseils municipaux des communes membres .

• Le I de l 'article L. 5211-7 , dans sa nouvelle rédaction, fixe le principe nouveau selon lequel ces délégués devront dans tous les cas, être élus par les conseils municipaux des communes parmi leurs membres .

Actuellement, cette obligation de choisir les délégués parmi les conseillers municipaux n'existe pas pour les syndicats de communes ( article L. 5212-8 ).

Pour les conseils de districts , le choix du conseil municipal peut porter sur tout citoyen réunissant les conditions requises pour faire partie d'un conseil municipal ( article L. 5213-6 ).

Pour les conseils de communautés de communes , depuis la loi d'orientation du 4 février 1995, les délégués de chaque commune sont élus au sein du conseil municipal ou parmi les citoyens éligibles au sein du conseil de l'une des communes de la communauté de communes ( article L. 5214-8 ).

Pour les conseils des communautés urbaines , il est prévu que les délégués des communes au conseil de communauté sont désignés par chaque conseil municipal en son sein. Toutefois, au cas où le nombre des conseillers municipaux est inférieur au nombre de sièges attribués à la commune, le conseil municipal peut désigner tout citoyen éligible au conseil municipal de la commune pour occuper les sièges qui ne peuvent être pourvus par des conseillers municipaux ( article L. 5215-9 ).

La même règle est applicable aux conseils des communautés de villes ( article L. 5216-7 ).

Cette obligation de choisir les délégués au sein des conseils municipaux apporte une clarification souhaitable en ce qui concerne les établissement publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Il paraît, en effet, conforme aux principes démocratiques, que des délégués chargés de lever l'impôt aient une légitimité -fut-elle indirecte- tirée du suffrage universel.

Le présent article écarte, en revanche, toute forme d'élection des délégués intercommunaux au suffrage universel direct. Ce choix doit être approuvé.

Tant que le processus de développement d'une intercommunalité de projet ne sera pas achevé, il serait périlleux de faire émerger des légitimités concurrentes à celles des conseils municipaux, au risque de remettre en cause les résultats obtenus en matière de coopération intercommunale.

Au surplus, l'élection au second degré peut permettre aux établissements publics de coopération intercommunale de prendre plus facilement des décisions nécessaires même si elles ne sont pas toujours populaires.

Reste que la réflexion sur cette importante et difficile question devra être poursuivie.

L'Assemblée nationale a souhaité, à l' article 8 du projet de loi, prévoir un dispositif spécifique pour les communautés urbaines qui permettrait de faire désigner les délégués aux conseils de ces communautés en même temps que les conseillers municipaux (cf. commentaire de l'article 8).

L'obligation de choisir les délégués intercommunaux parmi les membres des conseils municipaux paraît, en revanche, moins justifiée dans le cas des syndicats de communes, lesquels ne sont pas dotés d'une fiscalité propre et doivent pouvoir faire appel, en milieu rural particulièrement, à des compétences extérieures aux conseils municipaux. Le projet de loi écarte donc à juste titre cette obligation pour les syndicats de communes.

Les délégués seront élus au scrutin secret, à la majorité absolue. Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue, il sera procédé à un troisième tour et l'élection aura lieu à la majorité relative.

Ce mécanisme est classique. Il est actuellement prévu pour les comités des syndicats de communes ( article L. 5212-8 ), les conseils de districts ( article L. 5213-7 ), les conseils des communautés de communes ( article L. 5214-8 ). La même règle est appliquée pour l'élection des maires et adjoints ( article L. 2122-7 ) et des présidents de conseils généraux ( article L. 3122-1 ).

Pour les communautés urbaines, en revanche, il est prévu dans le droit actuel que, si la commune n'est représentée que par un délégué, la procédure de l 'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales est appliquée. Cette procédure -qui concerne la désignation de représentants des conseils municipaux dans différents organismes- est identique à celle retenue pour le présent article. En revanche, dans le cas où la commune a plusieurs délégués, l'élection s'effectue au scrutin de liste sans panachage ni vote préférentiel. La répartition des sièges entre les listes est opérée à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne ( article L. 5215-10 ).

Pour les communautés de villes, si un seul délégué doit être désigné, l'élection a lieu au scrutin uninominal à deux tours. Dans les cas où la commune est représentée par plusieurs délégués, un scrutin de liste majoritaire est organisé ( article L. 5216-7 ).

Le texte initial de l' article L. 5211-7 précisait qu'en cas d'égalité des suffrages, le plus âgé serait déclaré élu.

Reprenant une solution retenue par elle pour l'élection des conseillers régionaux (loi n° 99-36 du 19 janvier 1999), l'Assemblée nationale a prévu l'élection, dans ce cas, du plus jeune des candidats.

Votre commission des Lois vous propose par un amendement de rétablir le texte initial qui ne fait que reproduire une règle traditionnelle depuis la grande loi municipale du 5 avril 1884.

Le projet de loi fait réserve des dispositions applicables aux communautés urbaines, lesquelles ont été profondément modifiées à l'article 8 du projet de loi par l'Assemblée nationale.

Deux régimes seront donc applicables : dans les syndicats de communes, les communautés de communes et les communautés d'agglomération, s'appliquera la règle du scrutin uninominal majoritaire .

Dans les communautés urbaines, s'appliquerait le nouveau dispositif retenu par l'Assemblée nationale qui prévoit la désignation des délégués sur les listes de candidats aux élections municipales (cf commentaire de l'article 8).

Votre commission des Lois vous ayant proposé, à l'article 8, de ne pas retenir ce nouveau dispositif, elle vous propose d'admettre au présent article le maintien du régime spécifique actuellement en vigueur dans les communautés urbaines.

• Le II de l' article L. 5211-7 renvoie aux dispositions du code électoral ( articles L. 44 à L. 46 et L. 128 à L. 239 ) applicables aux conseillers municipaux, en ce qui concerne les conditions d'éligibilité, les inéligibilités et les incompatibilités.

En pratique, cette extension n'aura d'intérêt que pour les seuls délégués des comités des syndicats de communes qui ne seront pas, par ailleurs, conseillers municipaux.

L'Assemblée nationale a, à juste titre, exclu de ces dispositions l' article L. 238 du code électoral qui interdit à un citoyen d'être membre de plusieurs conseils municipaux. S'il devait s'appliquer aux établissements publics de coopération intercommunale, il interdirait à un conseiller municipal d'être délégué dans plusieurs établissements publics de coopération intercommunale.

Votre commission des Lois vous propose par un amendement de viser les " agents employés ", terminologie mieux adaptée pour les agents en situation statutaire.

Le second alinéa du II de l' article L. 5211-7 interdit aux agents salariés d'un établissement public de coopération intercommunale d'être désignés par une des communes membres pour la représenter au sein de l'organe délibérant de cet établissement.

Cette disposition résulte actuellement de l' article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales. Elle permet d'éviter les conflits d'intérêts qui ne pourraient que porter préjudice au bon fonctionnement de l'établissement public de coopération intercommunale.

• L'article 22 du projet de loi donne par ailleurs une nouvelle rédaction à l' article L. 5211-8 du code général des collectivités territoriales dont le contenu actuel relatif à la responsabilité des établissements publics de coopération intercommunale à l'égard de leurs membres pour les accidents survenus dans l'exercice des fonctions est transféré à l'article L. 5211-15 par l'article 23 du projet de loi (cf. commentaire de l'article 23).

La nouvelle rédaction de l' article L. 5211-8 prévoit que le mandat des délégués à l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale est lié à celui de l'assemblée dont ils sont issus. Le mandat de ces délégués expire lors de l'installation du conseil qui suit le renouvellement général des conseils municipaux. Ces dispositions ne font pas obstacle à l'application des articles L. 2121-33 et L. 2122-10 qui prévoient, pour le premier, la faculté laissée au conseil municipal de changer à tout moment son délégué auprès d'un établissement public de coopération intercommunale et, pour le second, la désignation de nouveaux délégués de la commune, après une nouvelle élection du maire, pour quelque cause que ce soit.

L'Assemblée nationale a apporté une modification rédactionnelle qui lie le sort des délégués à celui des conseils municipaux dont ils sont issus.

La modification votée par l'Assemblée nationale introduit une ambiguïté et peut laisser supposer que le mandat des délégués expire lors de l'installation des conseils municipaux qui suit le renouvellement général.

Bien qu'elle ne fût pas très claire, la rédaction initiale avait au contraire pour finalité de faire cesser la durée des mandats des délégués des communes au sein de l'assemblée délibérante des établissements publics de coopération intercommunale le jour de l'installation de la nouvelle assemblée du groupement suivant le renouvellement général des conseils municipaux. Cette mesure prorogeant la durée du mandat des délégués permettait d'assurer la continuité de fonctionnement de l'établissement public de coopération intercommunale. Cette disposition existe d'ores et déjà pour les communautés urbaines et les communautés de villes.

Approuvant cette solution, votre commission des Lois vous propose de la rétablir et vous soumet à cette fin un amendement de clarification .

Le deuxième alinéa de l'article L. 5211-8 fixe un délai pour la première réunion de l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale. Cette réunion se tiendra au plus tard le vendredi de la quatrième semaine qui suit l'élection des maires. En pratique, dans ce délai les conseils municipaux devront désigner leurs délégués dans les établissements publics de coopération intercommunale.

Un tel délai a pour objet d'éviter que l'inertie de certains conseils municipaux ne bloque le fonctionnement de l'établissement public de coopération intercommunale.

Votre commission des Lois vous propose, par amendement , une nouvelle rédaction de ce deuxième alinéa afin de spécifier que cette réunion de plein droit fait suite au renouvellement général des conseils municipaux.

Le troisième alinéa de l'article L. 5211-8 prévoit qu'en cas de suspension ou de dissolution d'un conseil municipal ou de démission de tous les membres en exercice, le mandat des délégués de la commune au sein de l'établissement public de coopération intercommunale est prorogé jusqu'à la désignation des délégués par le nouveau conseil municipal.

Le quatrième alinéa établit qu'en cas de vacance parmi les délégués d'un conseil municipal, celui-ci doit pourvoir au remplacement dans le délai d'un mois . L'Assemblée nationale a précisé que cette disposition s'appliquera quelle que soit la cause de la vacance.

L' avant-dernier alinéa de l'article L. 5211-8 envisage l'hypothèse où le conseil municipal refuserait ou négligerait de désigner les délégués. Dans cette hypothèse, le maire -si la commune ne compte qu'un délégué- et le premier adjoint, dans les autres cas, seront désignés d'office comme représentants de la commune au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale.

Cette disposition aurait pour effet de sanctionner l'inertie du conseil municipal dans tous les cas où la commune dispose de plus de deux sièges au sein de l'organe délibérant. En effet, faute d'avoir désigné ses délégués dans les délais, la commune ne sera plus représentée que par deux délégués.

Le projet de loi prend soin de préciser que l'assemblée délibérante sera réputée complète. Votre commission des Lois vous soumet, à cet alinéa, un amendement qui tend à éviter les risques de contentieux que ne manqueraient pas de susciter l'interprétation du refus ou de la négligence de la commune.

Enfin, le dernier alinéa de l'article L. 5211-8 prévoit que les délégués sortants seront rééligibles, solution déjà admise dans le droit actuel.

• L'article 22 du projet de loi donne une nouvelle rédaction à l' article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales qui habilite les établissement publics de coopération intercommunale ayant compétence en matière d'urbanisme à acquérir les immeubles qui leur sont nécessaires pour des opérations immobilières.

La nouvelle rédaction de l' article L. 5211-9 détermine les pouvoirs du président de l'établissement public de coopération intercommunale, qui est l'organe exécutif. Elle reprend des dispositions applicables aux syndicats de communes ( article L. 5212-11 ), aux districts ( article L. 5213-10 ) et aux communautés de communes ( article L. 5214-11 ).

L' article L. 5211-9 précise que le président prépare et exécute les délibérations de l'assemblée, qu'il est l'ordonnateur des dépenses et qu'il prescrit l'exécution des recettes de l'établissement. Le président est seul chargé de l'administration mais il peut déléguer , par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité, l'exercice d'une partie de ses fonctions aux vice-présidents ou à d'autres membres du bureau. Le président peut également déléguer sa signature au directeur et au directeur adjoint dans les établissements dont la liste est fixée par un décret en Conseil d'Etat, ces délégations subsistant tant qu'elles ne sont pas rapportées.

La faculté de donner de telles délégations de signature est actuellement ouverte pour les établissements de coopération intercommunale assimilables à des communes de plus de 20.000 habitants . Le décret en Conseil d'Etat, qui établira la liste des établissements au sein desquels de telles délégations seront possibles, devrait logiquement se référer également à un critère démographique.

Le président est également chef des services de l'établissement et représente celui-ci en justice. Enfin, il procède à la nomination des gardes champêtres dans le cas et les conditions prévues à l' article L. 2213-17 du code général des collectivités territoriales. Celui-ci autorise plusieurs communes à disposer d'un ou plusieurs gardes champêtres en commun. Dans ce cas, ces agents publics sont nommés conjointement par les maires et par le président du groupement de communes.

La nouvelle rédaction de l' article L. 5211-9 ne fait, en revanche, pas référence à la notion de " pouvoirs propres " du président, actuellement retenue pour les communautés urbaines ( article L. 5215-14 ) et les communautés de villes ( article L. 5216-10 ) mais dont le contenu apparaît incertain.

Le dernier alinéa de l' article L. 5211-9 prévoit qu'il appartient au doyen d'âge d'exercer les fonctions de président jusqu'à l'élection du président. Votre commission des Lois vous soumet à cet alinéa un amendement de coordination .

L'Assemblée nationale a souhaité préciser que le président devra préparer les délibérations avec le bureau . Cette précision -dont la portée exacte n'est pas déterminée- n'est pas conforme à la règle qui fait du président le seul exécutif même si, dans la pratique, rien ne lui interdit de consulter les membres du bureau sur les délibérations en cours de préparation.

C'est pourquoi, votre commission des Lois vous propose par un amendement , de supprimer cet ajout.

• L'article 22 du projet de loi donne également une nouvelle rédaction à l 'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit actuellement la réalisation d'un bilan des acquisitions et cessions immobilières.

Cette nouvelle rédaction prévoit la composition et le rôle du bureau de l'établissement public de coopération intercommunale.

Le premier alinéa de l'article L. 5211-10 -s'inspirant des dispositons existantes- précise que le bureau est composé du président, d'un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement d'un ou plusieurs autres membres.

Cette même règle vaut actuellement pour les syndicats de communes ( article L. 5212-12 ), les communautés de communes (article L 5214-12). Le bureau des conseils de district est, en revanche, composé des seuls président et vice-présidents ( article L. 5213-12 ). Il en est de même dans les communautés urbaines ( article L. 5215-15 ) et dans les communautés de villes ( article L. 5216-11 ).

Le nombre de vice-présidents est librement déterminé par l'assemblée délibérante, sans que ce nombre puisse excéder 30 % de l'effectif de cette assemblée.

Le projet de loi rend ainsi applicable à tous les établissements publics de coopération intercommunale une règle qui n'est actuellement prévue que pour les communautés urbaines et les communautés de villes.

Le deuxième alinéa de l'article L. 5211-10 précise que le mandat des membres du bureau prend fin en même temps que celui des membres de l'organe délibérant.

Le troisième alinéa habilite le président et le bureau à recevoir délégation d'une partie des attributions de l'organe délibérant. Sont néanmoins exclues les compétences les plus importantes, à savoir :

- le vote du budget ;

- l'approbation du compte administratif ;

- les dispositions à caractère budgétaire prises à la suite d'une mise en demeure, adressée par la chambre régionale des comptes à la suite de l'absence d'inscription au budget d'une dépense obligatoire ( article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales) ;

- les décisions relatives aux modifications des conditions initiales de composition, de fonctionnement et de durée de l'établissement ;

- l'adhésion de l'établissement à un autre établissement public ;

- la délégation de la gestion d'un service public.

Le dernier alinéa spécifie que lors de chaque réunion de l'organe délibérant, le président rend compte des travaux du bureau et des attributions exercées par celui par délégation.

Par un amendement , votre commission des Lois vous propose de prévoir que cette obligation vaut pour les réunions obligatoires de l'organe délibérant telles qu'elles sont prévues par l' article L. 5211-11.

En outre, votre commission des Lois vous soumet, à cet article, plusieurs amendements de coordination.

L'article 22 du projet de loi donne une nouvelle rédaction à l' article L. 5211-11 du code général des collectivités territoriales qui prévoit actuellement l'inscription sur un tableau récapitulatif annexé au compte administratif de l'établissement des cessions d'immeubles ou de droits réels immobiliers.

Dans sa nouvelle rédaction, l' article L. 5211-11 précise que l'assemblée délibérante doit se réunir au moins une fois par trimestre ou, pour les syndicats formés en vue d'une seule oeuvre ou d'un seul service d'intérêt intercommunal, une fois par semestre . Il confirme ainsi des solutions actuellement en vigueur.

Il appartient au président de convoquer les membres. La réunion se tient au siège de l'établissement public de coopération intercommunale ou dans un lieu choisi par l'organe délibérant dans l'une des communes membres.

Votre commission des Lois vous soumet, au premier alinéa, un amendement de coordination .

En outre, le dernier alinéa de l' article L. 5211-11 ouvre la possibilité de réunions à huis-clos à la demande d' un tiers des membres ou du président. L'Assemblée nationale a précisé que la décision sera prise à la majorité simple des membres présents ou représentés.

Votre commission des Lois vous suggère, par un amendement , d'ouvrir cette faculté à cinq membres de l'organe délibérant. La même faculté est actuellement ouverte à trois membres dans le conseils municipaux ( article L. 2121-18 ) et à cinq membres dans les conseils généraux ( article L. 3121-11 ) et régionaux ( article L. 4132-10 ). Or, il n'y a pas lieu de restreindre l'initiative de demander le huis clos dès lors que la décision elle-même devra être prise, à la majorité absolue, l'amendement rétablissant sur ce point le projet de loi initial qui se conformait aux dispositions actuellement en vigueur pour les conseils municipaux, généraux et régionaux. Par parallélisme avec ces mêmes dispositions, l'amendement précise que la décision est prise sans débat .

• Le 2° de l'article 22 du projet de loi donne une nouvelle rédaction à l' article L. 5212-6 du code général des collectivités territoriales relatif au comité du syndicat de communes.

Par coordination, il prévoit que le comité du syndicat de communes est institué selon les règles établies aux articles L. 5211-7 et L. 5211-8 du code, c'est-à-dire les dispositions communes mises en place par l'article 22 du projet de loi. Par ailleurs, il renvoie à l' article L. 5212-7 , qui dispose que tout citoyen réunissant les conditions requises pour faire partie d'un conseil municipal peut être délégué de la commune au comité syndical.

Comme votre rapporteur l'a indiqué ci-dessus, le maintien de cette disposition est dérogatoire au principe selon lequel les membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale seront désormais nécessairement des conseillers municipaux. L' article L. 5212-6 relatif au comité syndical rappelle cette exception, en précisant toutefois que la décision institutive du syndicat peut contenir des dispositions contraires. Le projet de loi maintient ainsi une souplesse souhaitable.

• Le 3° de l'article 22 du projet de loi tire les conséquences de la nouvelle rédaction du chapitre relatif aux dispositions communes à l' article L. 5212-7 qui précise les règles de composition du comité du syndicat de communes.

• Le 4 de l'article 22 abroge, par coordination, les articles du code général des collectivités territoriales qui n'ont plus d'objet.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 22 ainsi modifié.

Article 23
(art. L. 5211-12 à L. 5211-15 du code général des collectivités territoriales)
Conditions d'exercice des mandats des membres des conseils
ou comités intercommunaux

Cet article insère quatre articles dans la section 4 du chapitre premier du titre premier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales créée par l'article 19 du projet de loi, regroupant les dispositions relatives aux conditions d'exercice des mandats des membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale. Cependant, votre commission des Lois vous ayant précédemment proposé de supprimer l'article 19, il convient d'en tirer ici formellement les conséquences pour la création de la section 4 susvisée : il vous est soumis un amendement de réécriture du premier alinéa de l'article 23 à cet effet.

• Le I de l'article 23 a pour objet de transférer à la fin de cette section 4, sous un article L. 5211-15 , les dispositions figurant actuellement à l' article L. 5211-8 en vertu duquel les établissements publics de coopération intercommunale sont responsables des accidents survenus aux membres de leurs organes délibérants et à leurs présidents dans l'exercice de leurs fonctions.

• Le II de l'article 23 crée, en tête de cette section 4, trois nouveaux articles numérotés L. 5211-12 à L. 5211-14 pour fixer les modalités d'indemnisation liée à l'exercice des fonctions de président et de vice-président d'un établissement public de coopération intercommunale, pour prévoir le remboursement des frais de déplacement des membres des établissements publics de coopération intercommunale ne bénéficiant pas d'indemnité de fonction occasionnés par la tenue de réunions des organes délibérants de ces établissements, et pour étendre aux membres des établissements publics de coopération intercommunale le régime de protection sociale applicable aux conseillers municipaux ainsi que le régime des frais de mission et de représentation bénéficiant aux maires, aux adjoints et aux conseillers municipaux.

• L'article L. 5211-12 , dans sa rédaction proposée par le projet de loi initial, disposait que les indemnités maximales décidées par l'organe délibérant (conseil ou comité) d'un établissement public de coopération intercommunale pour l'exercice effectif des fonctions de président ou de vice-président seraient déterminées par décret en Conseil d'Etat par référence au montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique.

Cet article reprenait, en l'adaptant à la nouvelle classification des établissements publics de coopération intercommunale proposée par le projet de loi (suppression des districts et des communautés de villes, création des communautés d'agglomération), le dispositif figurant à l' article L. 5211-7 , issu de l'article 19 de la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux. Notons que les communautés urbaines ne sont pas comprises dans l'énumération car leur régime indemnitaire, différent selon qu'elles regroupent plus ou moins de 400.000 habitants, est défini par les articles L. 5215-16 et L. 5215-17 .

L'Assemblée nationale a, d'une part, par un amendement présenté par MM.Bouvard et Ollier rectifié par le Gouvernement, étendu le champ d'application de ce régime indemnitaire aux syndicats mixtes composés exclusivement de communes et de leurs groupements. Elle a, d'autre part, sur proposition de M. Gouzes, rapporteur, et MM. Darne et Mangin, complété le dispositif pour plafonner le montant total des indemnités perçues par les délégués aux établissements publics de coopération intercommunale titulaires d'autres mandats électoraux ou d'autres fonctions rémunérées (conseil d'administration d'un établissement public local, centre national de la fonction publique territorial, conseil d'administration ou de surveillance ou présidence d'une société d'économie mixte locale) à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire, déduction faite des cotisations sociales obligatoires.

Ce dispositif de plafonnement est calqué sur celui figurant à l' article L. 2123-20 du code général des collectivités territoriales applicable aux élus municipaux : il s'agit d'actualiser le régime applicable aux délégués des établissements publics de coopération intercommunale pour tenir compte de la réalité de l'évolution des émoluments qu'ils perçoivent dans le cadre de structures intercommunales amenées à gérer des budgets parfois considérables.

Sur le texte proposé pour cet article L. 5211-12, votre commission des Lois vous soumet un amendement d'harmonisation rédactionnelle.

• L'article L. 5211-13 est novateur : il prévoit que les membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, y compris des communautés urbaines, sont remboursés des frais de déplacement qu'ils engagent pour assister aux réunions organisées par ces établissements dans une autre commune que la leur, dès lors qu'ils ne reçoivent pas d'indemnité de fonction. Les modalités d'application de ce dispositif sont renvoyées à un décret, étant précisé que les dépenses correspondant à ces frais de déplacement sont prises en charge par " l'organisme qui organise la réunion ".

A l'initiative de sa commission des Lois, l'Assemblée nationale a fait du remboursement de ces frais de déplacement une simple faculté afin, selon le rapporteur, de ne pas rigidifier le fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale. Le Gouvernement s'en est remis sur ce point à la sagesse de l'Assemblée nationale.

Votre commission des Lois vous soumet deux amendements , l'un de précision, l'autre d'harmonisation rédactionnelle.

• L'article L. 5211-14 rend applicable aux délégués des conseils ou comités des établissements publics de coopération intercommunale, y compris des communautés urbaines, un ensemble de dispositions actuellement en vigueur pour les conseillers municipaux. Il s'agit du remboursement des frais de mission liés à des mandats spéciaux ( article L. 2123-18 ), du régime de protection sociale pour les délégués ayant cessé d'exercer leur activité professionnelle et ne relevant plus à titre obligatoire d'un régime de sécurité sociale ( article L. 2123-25 ) et du régime de retraite ( articles L. 2123-26 et L. 2123-27 , les deux premiers alinéas de l'article L. 2123-28 et l'article L. 2123-29 ).

Sur le texte proposé pour cet article L. 5211-14, votre commission des Lois vous soumet un amendement de précision rédactionnelle.

Elle vous propose d'adopter l'article 23 ainsi modifié.

Article 24
(art. L. 5211-16 à L. 5211-20 du code général des collectivités territoriales)
Modifications statutaires

Cet article crée dans le chapitre relatif aux dispositions communes une section 5 intitulée " modifications statutaires " qui comprend deux sous-sections relatives respectivement aux modifications de compétences et aux modifications de périmètre et d'organisation.

La sous-section 1 de cette section 5 commence par un article L. 5211-16 qui reprend les dispositions actuellement codifiées à l'article L. 5211-9 qui autorise les établissements publics de coopération intercommunale ayant compétence en matière d'urbanisme à acquérir les immeubles qui leur sont nécessaires pour réaliser certaines opérations immobilières.

Votre commission des Lois vous soumet deux amendements de clarification formelle.

Ces dispositions ne correspondent pas à une modification statutaire de compétences stricto sensu . Elles permettent une extension de compétences pour certains établissements publics de coopération intercommunale.

• Le I de l'article 24 du projet de loi insère l' article L. 5211-17 dans la sous-section 1.

L' article L. 5211-17 permet aux communes de transférer à un établissement public de coopération intercommunale, dont elles sont membres, de nouvelles compétences, autres que celles prévues par la loi ou par la décision institutive. Ce transfert de compétences peut s'accompagner du transfert des biens, équipements ou services publics nécessaires à leur exercice.

L' article L. 5211-17 détermine les modalités du transfert, lequel est décidé par délibérations concordantes de l'assemblée délibérante de l'établissement public et des conseils municipaux des communes membres. Pour ces derniers, il est requis une majorité qualifiée, équivalente à celle exigée pour la création d'un établissement public de coopération intercommunale, telle qu'elle est fixée à l' article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales dans sa nouvelle rédaction (cf. commentaire de l'article 21).

Les conseils municipaux doivent se prononcer dans un délai de trois mois à compter de la notification au maire de la délibération de l'assemblée de l'établissement public de coopération intercommunale. Si le conseil municipal ne se prononce pas dans ce délai, sa décision est réputée favorable au transfert de compétences.

Des dispositions comparables sont actuellement prévues pour les communautés de communes ( article L. 5214-18 ), les communautés urbaines ( article L. 5215-41 ) et les communautés de villes ( article L. 5216-28 ) et les communautés de villes ( article L. 5216-28 ). Cependant, outre certaines précisions, le projet de loi innove en fixant un délai pour la délibération des conseils municipaux et en prévoyant que passé ce délai, la décision est réputée favorable.

Il semble pourtant difficilement envisageable que les conseils municipaux ne se prononcent pas expressément sur une extension des compétences de l'établissement public de coopération intercommunale C'est pourquoi votre commission des Lois vous suggère, pour cet amendement, de supprimer cette approbation tacite.

Dans les mêmes termes que ceux du III de l' article L. 5211-5 relatif à la création des établissements publics de coopération intercommunale (cf. commentaire de l'article 22), les trois derniers alinéas fixent les règles destinées à accompagner cette extension de compétences.

Il appartient à l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale et aux conseils municipaux des communes membres, dans des conditions de majorité équivalentes à celles requises pour la création de l'établissement, d'arrêter par délibérations concordantes les conditions financières et patrimoniales des transferts de compétences et des transferts de biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice. Il en est de même pour l'affectation des personnels concernés.

En outre, le transfert de compétences entraîne le transfert à l'établissement public de coopération intercommunale de l'ensemble des droits et obligations attachés, à la date du transfert, aux compétences, aux biens, aux équipements et aux services publics transférés. A cette même date, l'établissement public de coopération intercommunale est substitué de plein droit aux communes membres dans toutes les délibérations et tous les actes de ces dernières.

Cette disposition évite à l'établissement public de coopération intercommunale de reprendre de nouvelles délibérations relatives aux compétences transférées.

Enfin, le dernier alinéa de l'article L. 5211-17 dispose que la substitution de personne morale aux contrats conclus par les communes n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le contractant. Ces contrats sont exécutés dans les conditions antérieures au transfert de compétences jusqu'à leur échéance. Néanmoins, l'établissement public de coopération intercommunale peut décider, par délibération, d'y mettre fin de manière anticipée. Ce dispositif est identique à celui prévu au III de l' article L. 5211-5 (cf. commentaire de l'article 21 du projet de loi).

Votre commission des Lois vous soumet à cet alinéa un amendement de clarification formelle qui ménage, en outre, la faculté pour les parties de modifier les conditions d'exécuter les contrats et prévoit l' information des cocontractants sur la substitution de personne morale.

• Le II de l'article 24 du projet de loi abroge, par coordination, trois articles du code général des collectivités territoriales contenant des dispositions analogues à celles reprises au présent article. Il s'agit des articles L. 5214-18 et L. 5214-19 pour les communautés de communes et L. 5215-41 pour les communautés urbaines.

• Le III de l'article 24 prévoit que la sous-section 2 relative aux modifications statutaires comprendra les articles L. 5211-18 à L. 5211-20.

- L' article L. 5211-18 fixe les règles applicables en ce qui concerne l' extension du périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale.

Cette extension résulte d'un arrêté préfectoral, subordonné à l'absence d'opposition de plus du tiers des conseils municipaux des communes associées.

L'initiative de cette extension revient à trois organes :

- les conseils municipaux des communes nouvelles, la modification requérant alors l'accord de l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale ;

- l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, la modification étant alors subordonnée à l'accord du ou des conseils municipaux dont l'admission est envisagée ;

- le représentant de l'Etat, la modification ne pouvant alors intervenir sans le double accord de l'organe délibérant de l'EPCI et des conseils municipaux des communes dont l'admission est envisagée.

Cette procédure de droit commun empêche donc -contrairement à ce qui est prévu pour la création- qu'une commune puisse être intégrée contre son gré dans un établissement public de coopération intercommunale, postérieurement à la création de celui-ci.

Néanmoins, le dernier alinéa du I de l'article L. 5211-18 fixe un délai de trois mois aux conseils municipaux pour se prononcer sur l'extension envisagée. Passé ce délai, la décision sera réputée favorable .

Pour des raisons déjà évoquées ci-dessus, une mesure d'une telle importance pour une commune implique que le conseil municipal se prononce expressément.

Outre un amendement de coordination , votre commission des Lois vous soumet donc un amendement supprimant cette approbation tacite.

L' article L. 5211-18 fait, en outre, réserve des dispositions de l' article L. 5215-40 qui concerne les seules communautés urbaines.

Selon les dispositions de l' article L. 5215-40 , l'admission de nouvelles communes dans une communauté urbaine fait l'objet d'un arrêté préfectoral, soit à la demande des conseils municipaux des communes membres, soit à l'initiative du conseil de communauté. L'initiative du préfet en la matière est donc écartée . Lorsqu'il s'agit d'une demande des communes, l'accord du conseil de communauté est requis. Dans le cas contraire, il appartient aux conseils municipaux des communes candidates d'exprimer leur approbation.

L' article L. 5215-40 ne prévoit pas -contrairement au nouvel article L. 5211-18 - une minorité de blocage.

Le maintien de ce dispositif spécifique pour les communautés urbaines répond au souci de préserver d'équilibre actuel de ces structures.

Comme pour un nouveau transfert de compétences ( article L. 5211-17 ), le II de l'article L. 5211-18 dispose que le conseil municipal de la commune candidate et l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale fixent, par délibérations concordantes, les conditions financières et patrimoniales du transfert de compétences afférentes ainsi que du transfert des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exerce.

De même, une substitution de plein droit de l'établissement public de coopération intercommunale s'opère dans toutes les délibérations et tous les actes de la commune admise. La continuité des contrats est assurée.

Par un amendement , votre commission des Lois vous propose, outre une clarification formelle, de ménager la faculté pour les parties de modifier les conditions d'exécution des contrats et de prévoir l'information des cocontractants sur la substitution de personne morale.

- L' article L. 5211-19 fixe les modalités de retrait d'un établissement public de coopération intercommunale.

Actuellement, le retrait d'une commune est autorisé pour toutes les catégories d'établissements publics de coopération intercommunale, à l'exception des communautés urbaines. Le projet de loi maintient cette exception et précise les conditions de retrait pour les autres catégories :

- le consentement de l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale est requis ;

- le retrait n'est possible qu'à l'issue de la période d'unification des taux de taxe professionnelle dans les établissements publics de coopération intercommunale ayant opté pour le régime de la taxe professionnelle unique ;

- le retrait ne peut intervenir en cas d'opposition d'une partie des conseils municipaux des communes. Alors que le projet de loi initial avait envisagé de fixer cette minorité de blocage au tiers , l'Assemblée nationale l'a réduite au quart des conseils municipaux afin de rendre le retrait plus difficile.

Votre commission des Lois observe que durcir les conditions de retrait d'une commune d'un établissement public de coopération intercommunale ne peut que susciter des réticences des élus municipaux à s'engager dans l'intercommunalité. Elle vous demande, en conséquence, par un amendement , de rétablir au tiers des conseils municipaux la minorité de blocage.

Les conditions du retrait sont fixées par des délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et du conseil municipal de la commune intéressée.

Un délai de trois mois est laissé au conseil municipal de chaque commune associée pour se prononcer sur le retrait envisagé. A défaut de délibération dans ce délai, sa décision sera réputée défavorable.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de clarification formelle à l'avant-dernier alinéa de l' article L. 5211-19 .

La décision de retrait est prise par arrêté préfectoral.

- Le III de l'article 24 du projet de loi insère également un article L. 5211-20 relatif aux modifications des conditions initiales de l'organisation, de fonctionnement ou de durée de l'établissement public de coopération intercommunale.

Par un amendement , votre commission des Lois vous suggère de clarifier la rédaction du premier alinéa, les modifications relatives aux compétences, au périmètre, au retrait d'une commune, à la répartition des sièges et à la dissolution résultant d'autres dispositions.

L'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale devra d'abord prendre une délibération sur les modifications envisagées.

Les conseils municipaux de chacune des communes associées disposeront ensuite d'un délai de trois mois à compter de la notification de cette délibération pour se prononcer. Passé ce délai, la décision sera réputée favorable.

Là encore, cette procédure d'acceptation tacite ne paraît pas satisfaisante. Votre commission des Lois vous propose, par un amendement , de la supprimer.

La décision de modification est subordonnée à l'accord des conseils municipaux dans les conditions de majorité qui sont requises pour la création de l'établissement public de coopération intercommunale. Elle est ensuite prise par arrêté préfectoral.

Votre commission des Lois vous soumet également plusieurs amendements de coordination .

• Le IV de l'article 24 du projet de loi abroge, par coordination, différents articles du code général des collectivités territoriales devenus sans objet.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 24 ainsi modifié.

Article 25
(art. L. 5211-26 et L. 5211-27 du code général des collectivités territoriales)
Dispositions financières

Cet article organise la section 6 (" Dispositions financières ") du chapitre relatif aux dispositions communes et ajoute deux articles nouveaux aux dispositions financières actuellement codifiées.

Comme la division actuelle, la section 6 sera composée d'une sous-section 1 relative aux dispositions communes et d'une sous-section 2 spécifique aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. La sous-section 1 comprendra les articles L. 5211-21 à L. 5211-25 qui résultent de la transposition d'articles existants et les articles L. 5211-26 et L. 5211-27 ajoutés par le projet de loi.

Les dispositions de la sous-section 2 sont quant à elles organisées par les articles 66 et 67 du projet de loi qui traiteront de la dotation globale de fonctionnement intercommunale. Elle comprendra les articles L. 5211-28 à L. 5211-32 .

En outre, l' article 25 du projet de loi crée une sous-section 3 relative à la démocratisation et à la transparence qui comprendra les articles L. 5211-36 à L. 5211-38 .

Il introduit dans la sous-section 1 (" Dispositions communes ") les articles L. 5211-26 et L. 5211-27 .

L' article L. 5211-26 prévoit que l'arrêté ou le décret de dissolution d'un établissement public de coopération intercommunale doit prévoir la nomination d'un liquidateur lorsque l'assemblée délibérante ne s'est pas prononcée sur l'adaptation du compte administratif et sur les conditions de transfert de l'actif et du passif aux communes membres.

Le même acte doit déterminer, sous la réserve du droit des tiers, les conditions dans lesquelles ce liquidateur est chargé d'apurer les dettes et les créances et de céder les actifs. Cependant, pour ce qui est de l'exercice en cours, les pouvoirs du liquidateur sont limités aux seuls actes de pure administration conservatoire et urgente. A ce dernier titre, le liquidateur a la qualité d'ordonnateur accrédité auprès du comptable de l'établissement public de coopération intercommunale.

Cette notion d' " actes de pure administration conservatoire et urgente " sert déjà à définir les pouvoirs de la délégation spéciale constituée en cas de dissolution d'un conseil municipal ( article L. 2121- 35 du code général des collectivités territoriales).

Le liquidateur est néanmoins placé sous la responsabilité du représentant de l'Etat dans le département du siège de l'établissement dissous. Cette précision peut être utile dans tous les cas où le périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale s'étend sur plusieurs départements.

C'est au liquidateur qu'il revient de préparer le compte administratif de l'exercice en cours, qu'il adresse au représentant de l'Etat dans le département où l'établissement public de coopération intercommunale à son siège. En revanche, l'arrêté des comptes revient au représentant de l'Etat.

En cas de résultat excédentaire dans les comptes de l'établissement, ce résultat est intégré dans la dotation de la collectivité (ou des collectivités) qui reprend la compétence précédemment exercée par l'établissement dissous. Les conditions de cette intégration sont définies par la répartition consécutive au vote du compte administratif.

En revanche, lorsque les comptes font apparaître un résultat déficitaire , celui-ci est inscrit en dépenses en charges exceptionnelles.

L' article L. 5211-27 prévoit également la nomination d'un liquidateur -dans les conditions et pour les mêmes missions que celles définies à l' article L. 5211-26 - en cas d'annulation de l'arrêté préfectoral de création d'un établissement public de coopération intercommunale.

La nomination doit intervenir dans un délai de huit jours à compter de la notification du jugement. Elle est faite par le représentant de l'Etat dans le département du siège de l'établissement.

L'Assemblée nationale a, en outre, modifié -sur la proposition de M. Michel Bouvard- l' article L. 5211-30 qui deviendra l' article L. 5211-24 , afin de maintenir le bénéfice des anciennes dotations touristiques de la dotation globale de fonctionnement à l'établissement public de coopération intercommunale résultant d'une transformation, sous réserve qu'il exerce des compétences en matière de tourisme. D'anciens SIVOM devenus communautés de communes ont, en effet, perdu le bénéfice de ces dotations.

A cet article, votre commission des Lois vous soumet trois amendements formels de coordination .

Elle vous propose d'adopter l'article 25 ainsi modifié .

Article 26
(art. L. 5211-39 et L. 5211-40 du code général des collectivités territoriales)
Démocratisation et transparence

Cet article tend à compléter, dans la section 6 créée par l'article 25 et intitulée " Dispositions financières " , la sous-section 3 regroupant des dispositions relatives à la transparence issues d'articles en vigueur du code général des collectivités territoriales (article L. 5211-26 renuméroté L. 5211-36 : applicabilité aux établissements publics de coopération intercommunale des dispositions du livre III de la deuxième partie relatives aux finances communales ; article L. 5211-10 renuméroté L. 5211-37 : bilan des acquisitions et cessions opérées par les établissements publics de coopération intercommunale soumis annuellement à la délibération de l'organe délibérant et exigence d'une délibération motivée de cet organe pour toute cession d'immeuble ou de droit réel immobilier envisagée par l'établissement ; article L. 5211-11 renuméroté L. 5211-38 : inscription des cessions d'immeubles ou de droits réels immobiliers des établissements publics de coopération intercommunale sur un tableau annexé au compte administratif de l'établissement).

Il est ainsi proposé d'ajouter deux nouveaux articles destinés à renforcer la transparence et à améliorer l'information des élus des communes membres sur l'activité de l'établissement public de coopération intercommunale.

• L'article L. 5211-39 dispose que le président de l'établissement public de coopération intercommunale est tenu d'adresser chaque année au maire de chaque commune membre un rapport retraçant l'activité de l'établissement assorti du compte administratif, rapport qui est présenté par le maire au conseil municipal en séance publique, les délégués de la commune étant entendus à cette occasion.

L'Assemblée nationale, contre l'avis de sa commission des Lois mais avec l'avis favorable du Gouvernement a précisé que ces documents devraient être communiqués aux maires avant le 30 septembre de chaque année. Elle a également, à l'initiative de sa commission des Lois et avec l'accord du Gouvernement, complété le dispositif pour prévoir que le président de l'établissement public de coopération intercommunale, lors de cette présentation annuelle, pourrait être entendu soit à sa demande, soit à la demande du conseil municipal.

Le dernier alinéa de l'article L. 5211-39 prévoit enfin, au-delà de la communication de ce rapport annuel, que les délégués de la commune devront rendre compte, au moins deux fois par an au conseil municipal, de l'activité de l'établissement.

Si ces dispositions sont de nature à assurer une information régulière des élus des communes membres, on peut s'interroger sur les moyens qui seront nécessaires pour s'acquitter de ces nouvelles obligations.

L'élaboration du rapport d'activité et sa présentation ainsi que le suivi des actions menées par l'établissement public de coopération intercommunale constituent des exercices d'une technicité certaine requérant une formation adéquate : ce constat pose une nouvelle fois la question de la formation des élus et de leurs collaborateurs.

Sur le texte proposé pour l' article L. 5211-39 , votre commission des Lois vous soumet un amendement d'harmonisation rédactionnelle.

• L'article L. 5211-40 , permet au président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de consulter les maires de toutes les communes membres, soit à la demande du tiers des maires -et non de la majorité d'entre eux comme le proposait le texte initial-, soit à la demande de l'organe délibérant de l'établissement.

Ce mécanisme de consultation, qui complète pour les seuls établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre les mesures d'information prévues à l'article L. 5211-39, est conçu comme un corollaire du pouvoir de lever l'impôt : il s'agit de permettre aux élus communaux d'être davantage impliqués dans le suivi des travaux de l'établissement sans pour autant se substituer à son organe délibérant.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture du texte proposé pour l'article L. 5211-40 afin d'en clarifier le libellé.

Elle vous propose d'adopter l'article 26 ainsi modifié .

Article 27
(art. L. 5211-41 du code général des collectivités territoriales)
Transformation

Cet article établit la rédaction de la section 7 (" transformation ") du chapitre relatif aux dispositions communes. Composée, dans le projet de loi initial, du seul article L. 5211-41 , elle a été complétée par l'Assemblée nationale qui a inséré un article L. 5211-41-1 afin de prévoir une procédure dérogatoire d'extension de périmètre concomitante à la transformation.

L' article L. 5211-41 ouvre la faculté aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de se transformer en une autre catégorie dont ils exercent déjà les compétences par une procédure allégée distincte de la procédure de création.

La transformation est néanmoins subordonnée à la condition que l'établissement public de coopération intercommunale remplisse les conditions requises pour la création dans la nouvelle catégorie.

En outre, cette transformation suppose une décision prise à la majorité des deux tiers au moins des membres de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale.

Par un amendement , votre commission des Lois vous propose de prévoir l'approbation par une majorité qualifiée des conseils municipaux de la transformation de l'établissement public de coopération intercommunale. Une décision aussi importante implique, en effet, que les communes soient associées à la procédure.

La transformation est ensuite prononcée par arrêté préfectoral . La compétence du représentant de l'Etat est liée.

L'ensemble des biens, droits et obligations de l'ancien établissement est transféré au nouveau . Celui-ci se substitue de plein droit à l'ancien organe de coopération dans toutes les délibérations et dans tous les actes de ce dernier à la date de l'arrêté de transformation. L'ensemble des personnels sont réputés relever du nouvel établissement dans les conditions de statut et d'emploi qui étaient les leurs au sein de l'ancien organe de coopération, leurs droits acquis étant ainsi préservés.

Le dernier alinéa de l'article L. 5211-41 prévoit que les délégués des communes dans l'ancien établissement conservent leur mandat au sein du nouvel organe, pour la durée restant à courir. Cette disposition ne s'applique pas, cependant, dans les cas où les articles L. 2121-33 et L. 2122-10 du code général des collectivités territoriales sont mis en oeuvre, c'est à dire lorsque le conseil municipal décide de changer ses délégués ou après une nouvelle élection du maire.

L' article L. 5211-41-1 (nouveau ) -ajouté par l'Assemblée nationale sur la proposition de sa commission des Lois- permet une extension du périmètre de l'établissement public de coopération intercommunale concomitante à la transformation de celui-ci.

Bien que le texte ne soit pas très explicite, l'hypothèse envisagée semble celle de la transformation d'un syndicat ou d'une communauté de communes en communauté d'agglomération ou en communauté urbaine (ce dernier cas pouvant également concerner une communauté d'agglomération).

L'extension de périmètre devra avoir pour objet d'assurer la cohésion spatiale et économique ainsi que la solidarité financière et sociale " qui sont nécessaires au développement d'une communauté d'agglomération et à son évolution en pôle urbain de développement ou au développement d'une communauté urbaine et à son évolution en métropole régionale selon les cas ".

Elle sera prononcée par arrêté préfectoral après accord de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et d'une majorité qualifiée (celle retenue pour la création) des conseils municipaux des communes incluses dans le futur périmètre. Cette majorité devra nécessairement comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée. A défaut de délibération dans un délai de trois mois , l'accord sera réputé donné.

Un seul et même arrêté préfectoral prononcera à la fois la transformation de l'établissement public de coopération intercommunale et l'extension de son périmètre. Cet arrêté vaudra retrait des communes des établissements publics de coopération intercommunale dont elles sont membres. Pour les syndicats mixtes, le retrait s'effectuera dans les conditions fixées par les articles L. 5216-7 ou, selon les cas, L. 5215-22 du code général des collectivités territoriales.

Enfin, l'extension du périmètre entraînera une nouvelle répartition des sièges au sein de l'organe délibérant ainsi que l'application des dispositions du II de l' article L. 5211-18 qui concernent le transfert des biens, équipements et services publics nécessaires à l'exercice des compétences transférées et qui règlent la question des droits et obligations qui y sont attachés.

Cette extension de périmètre, selon une procédure dérogatoire, ne paraît pas s'accorder avec la nécessité de favoriser une évolution progressive des structures intercommunales selon les besoins constatés par les élus eux-mêmes. Contrairement à la procédure de droit commun qui résulte de l 'article L. 5211-18 , (cf. commentaire de l'article 24), l'extension du périmètre pourra intervenir contre la volonté des communes concernées . Elle pourra, le cas échéant, déséquilibrer la " carte " de l'intercommunalité en attirant de force vers les agglomérations des communes qui pourraient avoir vocation à se regrouper avec des communes situées dans la périphérie de ces agglomérations, notamment autour d'un bourg-centre.

Votre commission des Lois vous propose donc, par un amendement , de supprimer cette procédure dérogatoire.

Elle vous propose d'adopter l'article 27 ainsi modifié .

Article 28
(art. L. 5211-42 à L. 5211-45 du code général des collectivités territoriales)
Commission départementale de la coopération intercommunale

Conséquence de l'article 19 du projet de loi proposant de remodeler la structure du code général des collectivités territoriales pour créer dix sections au sein du chapitre premier du titre premier du livre II de la cinquième partie de ce code, regroupant les dispositions communes à l'ensemble des établissements de coopération intercommunale, l'article 28 crée une section 8 consacrée à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), constituée de deux sous-sections traitant respectivement de la composition et des attributions de cette commission.

Votre commission des Lois vous soumet, au premier alinéa de l'article 28, un amendement de coordination avec la suppression de l'article 19. Elle vous soumet également deux amendements rédactionnels aux deuxième et quatrième alinéas.

L'article 28 transfère dans la sous-section 1 les dispositions figurant actuellement sous la section II du chapitre susvisé en procédant à la rénumérotation des articles concernés : les articles L. 5211-13, L. 5211-14, L. 5211-15 et L. 5211-16 deviennent ainsi les articles L. 5211-42, L. 5211-43, L. 5211-44 et L. 5211-45 . En outre, et par coordination avec l'article 13 du projet de loi, l'article 28 étend le champ de compétences de la CDCI à la demande d'avis requise en cas de retrait d'une commune d'un syndicat, la CDCI se substituant à la commission de conciliation désormais supprimée.

L'Assemblée nationale a modifié cet article pour étendre l'obligation de consulter la CDCI au nouveau cas de retrait d'une commune d'un syndicat pour adhérer à une communauté de communes, prévu à l'article 13 bis.

Elle a également, à l'initiative de sa commission des Lois, adopté une nouvelle rédaction du dispositif figurant actuellement à l'article L. 5211-16 (renuméroté L. 5211-45 ) énonçant les attributions de la CDCI, pour préciser que la formulation d'observations sur les projets de création d'établissements publics de coopération intercommunale ou d'association de communes constitue une simple faculté . Cette modification tend à faire obstacle à une jurisprudence prétorienne de la cour administrative d'appel de Lyon du 19 novembre 1998 (communes de Nevers, de Fourchambault et de Coulanges-les-Nevers c/Ministre de l'intérieur) annulant un arrêté préfectoral portant création d'une communauté de communes pour absence de convocation par le préfet de la CDCI, ce dernier s'étant " borné à une consultation écrite de chacun de ses membres ". Le juge administratif a estimé qu'une telle consultation écrite " ne saurait tenir lieu de saisine ", cette saisine constituant une " formalité substantielle ". Une telle interprétation paraît audacieuse : elle excède l'exigence légale résultant de l' article L. 5211-16 du code général des collectivités territoriales qui dispose seulement que la CDCI " est informée de tout projet de création d'établissement public d'intercommunalité intercommunale ou d'association de communes en vue de l'élaboration d'une charge intercommunale de développement et d'aménagement et peut formuler des observations ". En vertu de cette disposition, la formulation d'observations constitue une faculté pour la CDCI et si sa consultation est obligatoire, rien n'exige qu'elle soit formellement réunie.

Tout en dressant le constat de cette dérive jurisprudentielle, votre commission des Lois estime nécessaire de renforcer le rôle de la commission départementale de la coopération intercommunale : il lui paraît en effet opportun que la commission départementale de la coopération intercommunale soit effectivement réunie pour être consultée sur tout projet de création d'établissement public de coopération intercommunale. A cet effet, elle vous propose un amendement modifiant la rédaction du premier alinéa de l'article L. 5211-45 relatif aux attributions de la commission départementale de la coopération intercommunale.

Elle vous soumet par ailleurs un amendement de réécriture du second alinéa de ce même article pour modifier la composition de la formation émanant de la commission départementale de la coopération intercommunale habilitée à émettre un avis en matière de procédure de retrait dérogatoire d'un syndicat de communes, en lieu et place de la commission de conciliation qui est supprimée par l'article 13 du projet de loi.

Reprenant une disposition du projet de loi " Perben ", la formation restreinte de la commission départementale de la coopération intercommunale résultant du présent article 28 serait composée des deux premiers collèges constituant la commission départementale de la coopération intercommunale ^{6(
*
)} , c'est-à-dire par 80 % de ses membres, soit un effectif d'au moins 32 personnes. Un effectif aussi important ne paraissant pas de nature à faciliter la procédure de consultation susvisée, votre commission des Lois vous propose, par un amendement , de modifier la composition de cette formation consultative émanant de la commission départementale de la coopération intercommunale pour réduire son effectif au quart des membres issus des deux collèges susvisés (soit au moins 8 personnes au lieu de 32) et pour préserver la représentation des petites communes (moins de 2.000 habitants) en son sein.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 28 ainsi modifié .

Article 29
(art. L. 5211-46 à L. 5211-55 du code général des collectivités territoriales)
Information et participation des habitants

Cet article insère, sous une section 9, les dispositions relatives à l'information et à la participation des habitants. Y sont transférés, moyennant leur renumérotation, neuf articles du code général des collectivités territoriales dans un ordre légèrement modifié :

- l'article L. 5211-18 devient l' article 5211-46 : communication à toute personne qui le demande des procès-verbaux des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale, des budgets et comptes de ces établissements et des arrêtés de leur président ;

- l'article L. 5211-17 devient l' article L. 5211-47 : affichage dans les communes membres ou publication des actes réglementaires des établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de 3.500 habitants et plus ;

- l'article L. 5211-19 devient l' article L. 5211-48 : insertion dans une publication locale diffusée dans les communes concernées des délibérations des établissements publics de coopération intercommunale prises en matière d'interventions économiques ou approuvant une délégation de service public ;

- l'article L. 5211-20 devient l' article L. 5211-50 : possibilité de consulter les électeurs des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale sur les décisions de l'organe délibérant ou du président de l'établissement ;

- l'article L.5211-21 devient l' article L. 5211-51 : mise à disposition du public d'un dossier d'information sur l'objet de la consultation ;

- l'article L. 5211-22 devient l' article L. 5211-52 : conditions de délibération de l'organe délibérant ayant pris connaissance du résultat de la consultation ;

- l'article L. 5211-23 devient l' article L. 5211-53 : interdiction d'organiser une consultation à compter du début de l'année civile précédant l'année de renouvellement des conseils municipaux ; exigence qu'un délai d'au moins deux ans s'écoule entre deux consultations ayant le même objet, ce délai étant réduit à un an lorsque cet objet est distinct ;

- l'article L. 5211-24 devient l' article L. 5211-54 : interdiction d'organiser une consultation lorsque la désignation des délégués à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale fait l'objet d'un recours contentieux devant la juridiction administrative ;

- l'article L. 5211-25 devient l' article L. 5211-55 : renvoi à un décret en Conseil d'Etat pour définir les conditions d'application des dispositions relatives à l'information et à la participation des habitants.

Contrairement aux autres dispositions du code général des collectivités territoriales définissant le cadre légal de la coopération intercommunale, il apparaît que celles relatives à l'information et participation des habitants utilisent l'expression " assemblée délibérante " au lieu de l'expression " organe délibérant ". Comme elle le fait pour l'ensemble des articles du projet de loi, votre commission des Lois, considérant que les délégués aux établissements publics de coopération intercommunale ne sont pas élus au suffrage universel, vous propose de retenir l'expression " organe délibérant ". Elle vous soumet, en conséquence, un amendement d'harmonisation rédactionnelle tendant à corriger la rédaction adoptée lors de l'élaboration du code général des collectivités territoriales.

Le II de l'article 29 complète cette section 9 par un article L. 5211-49 qui offre à l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale la faculté de créer des comités consultatifs pour toute question d'intérêt intercommunal relevant de sa compétence sur tout ou partie du territoire délimité par le périmètre de l'établissement.

Il est prévu que ces comités puissent être consultés par le président de l'établissement public de coopération intercommunale sur toute question ou tout projet intéressant les services publics et équipements de proximité en rapport avec leur objet. Leur est reconnue la faculté de transmettre au président toute proposition relative à tout problème d'intérêt intercommunal lié à cet objet. Ils sont en outre constitués de personnes désignées par l'organe délibérant sur proposition du président et présidés par un délégué.

Il est enfin prévu, pour les établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de 3.500 habitants et plus , la création d'une commission consultative compétente pour un ou plusieurs services publics locaux exploités en régie ou dans le cadre d'une convention de gestion déléguée.

Cet article L. 5211-49 transpose pour les établissements publics de coopération intercommunale le cadre légal prévu pour les communes à l' article L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales en matière d'institution de comités permettant de consulter les usagers. Une telle initiative n'est pas novatrice : l'article 27 du projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire de 1994-1995 avait déjà tenté d'institutionnaliser les comités consultatifs intercommunaux. Constatant que cette faculté de créer des comités consultatifs était déjà ouverte et que la participation des habitants à la vie locale pouvait se développer de manière informelle par l'intermédiaire de différents comités, commissions ou autres organismes, le Sénat comme l'Assemblée nationale avaient conclu à l'inutilité du dispositif proposé et l'avait supprimé.

Considérant qu'aucun élément nouveau intervenu depuis cette date n'est de nature à modifier cette appréciation, votre commission des Lois vous propose, par un amendement , de supprimer le texte proposé par l'article 29 II pour l' article L. 5211-49 du code général des collectivités territoriales, ce qui nécessite de modifier la renumérotation proposée au I de cet article.

Elle vous propose d'adopter l'article 29 ainsi modifié.

Article 30
(art. L. 5211-56 du code général des collectivités territoriales)
Dispositions diverses

Cet article prévoit que la section 10 (" Dispositions diverses ") du chapitre relatif aux dispositions communes sera composée d'un article unique L. 5211-56 .

L' article L. 5211-56 prévoit que les dépenses afférentes à une prestation de services effectuée par un établissement public de coopération intercommunale pour le compte d'une collectivité ou d'un autre établissement public de coopération intercommunale devront être retracées dans un budget annexe.

Les recettes du budget annexe comprendront le produit des redevances correspondant au service assuré ainsi que les contributions de la collectivité ou de l'établissement au bénéfice duquel la prestation est assurée.

Cependant, lorsque la prestation en cause concernera la réalisation d'un investissement pour le compte d'une collectivité ou d'un autre établissement public de coopération intercommunale. Dans ce cas, la prestation est retracée budgétairement et comptablement comme opération sous mandat. Sont visées les opérations dans lesquelles l'établissement public de coopération intercommunale exerce les fonctions de maître d'ouvrage délégué au sens de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage public et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée.

Soucieuse de ne pas compliquer la gestion comptable des collectivités et de leurs établissements, votre commission des Lois vous propose un amendement de suppression de l'article 30.

Article 31
(art. 1043 du code général des impôts)
Exonération d'impôt lors de la transformation

Cet article - par une substitution de référence à l' article 1043 du code général des impôts- tend à exonérer d'impôt l'établissement public de coopération intercommunale lors de sa transformation.

Dans sa rédaction actuelle, l 'article 1043 précise que les transferts de biens, droits et obligations à une communauté urbaine ne donnent lieu à aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires.

Ces mêmes dispositions seront désormais applicables en cas de transformation d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre en un établissement relevant d'une autre catégorie dans les conditions fixées par l' article L. 5211-41 dont la rédaction résulte de l'article 27 du projet de loi.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 31 sans modification .

Article 32
(art. L. 381-32 du code de la sécurité sociale)
Affiliation des titulaires de mandats électoraux
au régime général de la sécurité sociale

Cet article a pour objet de mettre en cohérence la rédaction de l' article L. 381-32 du code de la sécurité sociale consacré au rattachement des élus locaux au régime général de la sécurité sociale avec le code général des collectivités territoriales.

L' article L. 381-32 susvisé fait en effet encore référence aux anciens articles du code des communes ainsi qu'à des dispositions de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux. Sa rédaction est par ailleurs incomplète puisqu'elle ne vise pas les élus régionaux ni d'ailleurs les délégués des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale.

En outre, la rédaction proposée substitue à l'expression " les élus locaux " celle de " les titulaires de mandats locaux " pour englober les délégués intercommunaux. Aussi, convient-il de modifier par coordination l'intitulé de la section du code de la Sécurité sociale contenant également cette expression. Votre commission des Lois vous soumet un amendement à cet effet.

Elle vous propose d'adopter l'article 32 ainsi modifié .

Article 32 bis (nouveau )
(art. L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales)
Avis du conseil municipal sur la décision d'un établissement public
de coopération intercommunale ne concernant
qu'une seule commune membre

Cet article -ajouté par l'Assemblée nationale sur la proposition de M. Michel Vaxès- tend à insérer un article L. 5211-57 dans le chapitre relatif aux dispositions communes, afin de rendre obligatoire l'avis du conseil municipal sur des décisions d'un établissement public de coopération intercommunale dont les effets concernaient une seule des communes membres.

Le conseil municipal concerné disposera d'un délai de deux mois pour rendre son avis. Passé ce délai, l'avis sera réputé favorable.

Une disposition similaire est actuellement prévue pour les communautés de communes par l' article L. 5214-20 abrogé par le présent article. Mais en cas d'avis défavorable du conseil municipal, la décision doit être prise à la majorité des deux tiers des membres du conseil de communauté.

Tout en approuvant l'esprit de cette disposition, votre commission des Lois vous soumet un amendement portant à trois mois le délai imparti au conseil municipal pour rendre son avis.

Par un autre amendement , elle vous suggère également de reprendre une disposition figurant à l' article L. 5214-20 précité qui prévoit qu'en cas d'avis défavorable de la commune, la décision doit être prise à la majorité des deux tiers du conseil de l'établissement public de coopération intercommunale. Cette disposition paraît, en effet, justifiée dès lors que la décision ne concerne qu'une seule commune.

Elle vous propose d'adopter l'article 32 bis ainsi modifié .

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Page mise à jour le 3 avril 2023

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CHAPITRE V DISPOSITIONS COMMUNES AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

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DISPOSITIONS COMMUNES AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE