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24 mars 1999 : Intercommunalité ( rapport - première lecture )

 

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CHAPITRE VII
DISPOSITIONS DIVERSES

Article 42
(art. L. 1321-9 du code général des collectivités territoriales)
Conséquences patrimoniales du retrait de la compétence
transférée à une collectivité, un établissement public
de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte

Cet article ajoute un article L. 1321-9 dans le chapitre unique du titre II (" Règles particulières en cas de transfert de compétences ") du livre III (" Biens des collectivités territoriales, de leurs établissements et de leurs groupements " de la 1ère partie (" Dispositions générales " du code général des collectivités territoriales, afin de préciser les conséquences patrimoniales du retrait de la compétence transférée à une collectivité, un établissement public de coopération intercommunale ou un syndicat mixte.

Ajouté dans la première partie du code général des collectivités territoriales, cet article ne concerne donc pas seulement les établissements publics de coopération intercommunale.

Il prévoit que les biens meubles et immeubles ainsi que l'encours de la dette afférent à l'exercice de cette compétence transférée sont répartis entre les collectivités et les établissements publics de coopération intercommunale antérieurement compétents. Les biens meubles et immeubles sont restitués à ces derniers. Ils sont réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens, qui sont liquidées sur les mêmes bases. Pour ce qui est des biens acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétence, ils sont répartis entre les collectivités ou établissements publics qui reprennent la compétence. Dans l'hypothèse où de tels biens auraient été réalisés, le produit de cette réalisation est réparti de la même manière.

Le solde de l'encours de la dette de la collectivité, de l'établissement public de coopération intercommunale ou du syndicat mixte dont une compétence est transférée, est restitué aux collectivités ou établissements publics qui exerçaient antérieurement cette compétence.

Deux cas sont à distinguer. Le solde de l'encours de la dette transférée lors du transfert de compétence est restitué à ces collectivités. En ce qui concerne le solde de l'encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétence, il est réparti entre les collectivités ou les établissements qui reprennent cette compétence.

Les cocontractants de l'administration seront tenus informés de la substitution dans les droits et obligations contractuels d'une collectivité à une autre. Le dernier alinéa de l'article L. 1321-9 impose à la collectivité, à l'Etat ou au syndicat mixte qui restitue la compétence de le notifier à ses cocontractants, en particulier pour les contrats portant sur des emprunts affectés et des marchés afférents aux investissements transférés.

Par un amendement, votre commission des Lois vous propose de réinsérer ces dispositions dans la cinquième partie du code général des collectivités territoriales (article L. 5211-25-1) et d'en clarifier la rédaction.

Elle vous propose d'adopter l'article 42 ainsi modifié.

Article 43
(art. L. 1412-1 et L. 1412-2 du code général des collectivités territoriales)
Gestion directe des services publics

Cet article, qui modifie l'intitulé du titre premier du livre IV de la première partie du code général des collectivités territoriales consacré aux services publics locaux, crée au sein de ce titre deux chapitres distincts regroupant respectivement les dispositions relatives aux principes généraux (chapitre Ier) et à la gestion directe des services publics (chapitre II).

Le chapitre Ier reprend les dispositions qui figuraient jusqu'à présent au sein du chapitre unique du titre premier susvisé :

- l'article L. 1411-1 définit la procédure applicable en matière de délégations de services publics des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements ;

- l'article L. 1411-2 fixe le régime juridique des conventions de délégation de service public.

Au chapitre II, l'article 43 du projet de loi insère deux nouveaux articles numérotés L. 1412-1 et L. 1412-2.

· L'article L. 1412-1 étend à l'ensemble des collectivités territoriales, de leurs établissements publics, des établissements publics de coopération intercommunale et, par ajout de l'Assemblée nationale ayant reçu un avis favorable du Gouvernement, aux syndicats mixtes, la possibilité d'exploiter directement un service public industriel et commercial (SPIC) par l'intermédiaire d'une régie soumise au régime juridique défini aux articles L. 2221-1 à L. 2221-20 du code général des collectivités territoriales (chapitre Ier du titre II du livre II de la deuxième partie).

L'utilisation de la technique juridique de la régie, qui permet à une collectivité de prendre elle-même en charge l'organisation et la gestion d'un service public, n'est prévue par le code général des collectivités territoriales que pour les communes et les syndicats de communes (article L. 2221-1). Les dispositions combinées de l'article 26 de la loi n° 85-97 du 25 janvier 1985 et du décret n° 55-579 du 20 mai 1955 (article 3) font cependant bénéficier les départements des mêmes possibilités. En revanche, la loi n'a jusqu'à présent ouvert, ni aux régions, ni aux groupements de collectivités territoriales autres que les syndicats de communes, la faculté de créer des régies (CE, avis, section de l'intérieur, 1er octobre 1996, n° 359409, rapport public 1996).

Le texte proposé pour l'article L. 1412-1 pourrait laisser croire que cette technique d'exploitation d'un service public industriel et commercial ne serait plus désormais réservée à certaines collectivités seulement mais serait utilisable à chaque niveau de collectivité territoriale ainsi que par les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats, le même régime juridique s'appliquant dans tous les cas.

Or, concernant la région, une telle interprétation n'a pas lieu d'être dans la mesure où les attributions qui lui sont confiées pour la mise en oeuvre de sa mission de contribution au développement économique, social et culturel n'incluent pas l'exploitation de services publics (article L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales). Quant aux groupements de collectivités (établissements publics de coopération intercommunale et syndicats mixtes), la possibilité d'exploiter un service public par l'intermédiaire d'une régie ne doit leur être ouverte que lorsqu'une telle compétence leur a été transférée.

Précisons enfin que, quelle que soit la collectivité ou le groupement qui aura recours au système de la régie pour l'exploitation d'un service public, les conditions tenant au respect du principe de la liberté du commerce et de l'industrie résultant de la jurisprudence du conseil d'Etat du 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers, seront applicables.

Sur le texte proposé pour l'article L. 1412-1, votre commission des Lois vous soumet un amendement pour préciser que l'extension du recours à la régie ne vaut que dans la mesure où la collectivité ou le groupement détient la compétence d'exploiter un service public industriel et commercial et que le régime juridique applicable ne concerne pas seulement les conditions de constitution de la régie mais également ses modalités de fonctionnement.

· L'article L. 1412-2 généralise de même la possibilité de créer une régie pour individualiser la gestion d'un service public administratif (SPA).

Cette faculté, réservée aux communes et aux syndicats de communes par l'article L. 2221-2 du code général des collectivités territoriales, serait ainsi étendue aux autres collectivités territoriales, à leurs établissements publics, aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats mixtes, dans la mesure où leur champ de compétences leur permet d'exploiter un tel service public.

Le recours à cette technique de gestion reste cependant exclu pour certains types de services publics administratifs, c'est-à-dire ceux qui par " leur nature ou par la volonté du législateur ne peuvent être assurés que par la collectivité territoriale elle-même " (CE, avis précité du 1er octobre 1996) : il s'agit non seulement des services publics d'Etat dont la gestion est confiée aux communes (état civil, élections...) mais également du pouvoir de police, de la surveillance des élèves dans les cantines scolaires...

Sur le texte proposé pour l'article L. 1412-2, votre commission des Lois vous soumet un amendement de mise en cohérence rédactionnelle avec le libellé de l'article L. 1412-1.

Elle vous propose d'adopter l'article 43 ainsi modifié.

Article 44
Transfert de personnels

Cet article vise l'hypothèse du transfert d'une mission de service public et des moyens corrélatifs d'exercice de cette mission jusqu'alors dévolus à une association, à une collectivité territoriale, à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte qui créerait pour la gestion de ce service public administratif une régie, comme l'y autorise l'article L. 1412-2 inséré dans le code général des collectivités territoriales par l'article 43 du projet de loi.

Il s'agit de garantir aux personnels qui étaient employés par cette association pour les besoins de cette mission de service public, le maintien de leur emploi : ces personnels, recrutés par la collectivité territoriale, l'établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte, continueraient à bénéficier des stipulations de leur contrat de travail précédent dans la mesure où elles ne sont pas dérogatoires aux dispositions légales et réglementaires applicables aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale. Concrètement, les personnels concernés pourraient ainsi bénéficier d'un contrat d'une durée déterminée au moins égale à trois ans et renouvelable leur permettant, le cas échéant, de rechercher un emploi dans le secteur privé ou de préparer un concours administratif.

En contrepartie de ces facilités, l'article 44 prévoit que, par dérogation à l'article L. 122-9 du code du travail, les personnels concernés ne percevront pas d'indemnité au titre du licenciement qui résulterait de la dissolution de l'association.

Votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture de l'article 44 pour :

- en améliorer la lisibilité ;

- éviter une inégalité de traitement entre des personnes employées par une même association selon qu'elles auront été recrutées avant ou après la date de promulgation de la présente loi. Votre commission préfère ainsi retenir comme critère la date de création de l'association ;

- assouplir le dispositif en élargissant son champ d'application à l'ensemble des cas où la collectivité territoriale, l'établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte reprend à son compte la gestion directe du service public administratif quel que soit le cadre juridique choisi qui n'est pas nécessairement une régie au sens de l'article L. 1412-2 du code général des collectivités territoriales.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 44 ainsi modifié.

Article 45
(art. L. 2123-13 du code général des collectivités territoriales)
Elus des communes

Cet article a pour objet de prévoir que le plafond des dépenses de formation des élus municipaux doit désormais être calculé par référence au montant maximal fixé par le code général des collectivités locales pour les indemnités de fonction de ces élus et non plus par référence au montant total des crédits votés au titre de ces indemnités.

Rappelons que les modalités de calcul de ces indemnités de fonction sont fixées par les articles L. 2123-20 à L. 2123-24 du code général des collectivités territoriales.

La modification introduite par l'article 45 répond à une demande, déjà ancienne7(*), du Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL) : le fait de calculer dorénavant les dépenses de formation par rapport au montant théorique maximal des indemnités de fonction devrait permettre aux élus, en particulier dans les petites communes où nombre d'entre eux renoncent à leurs indemnités de fonction afin de ne pas alourdir les charges pesant sur le budget communal, de bénéficier de crédits de formation.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 45 sans modification.

Article 46
(art. L. 1617-4 du code général des collectivités territoriales)
Coordination

Cet article modifie l'article L. 1617-4 du code général des collectivités territoriales afin de rendre applicable l'ensemble des dispositions relatives aux comptables des collectivités territoriales à différentes formes d'établissements publics, notamment les établissements publics de coopération intercommunale.

Actuellement, sont seules applicables les dispositions de l'article L. 1617-3 qui permet la réquisition du comptable par l'ordonnateur d'une collectivité locale en cas de suppression du paiement d'une dépense.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 46 sans modification.

Article 46 bis (nouveau)
(art. L. 2112-3 du code général des collectivités territoriales)
Interdiction d'ériger une portion de commune en commune séparée

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Lois avec un avis de sagesse du Gouvernement, a pour objet d'interdire, sauf dans les départements d'outre-mer, toute érection d'une section de commune ou d'une portion du territoire d'une commune en commune séparée.

Cette disposition tend à lutter contre l'émiettement communal, tout en réservant le cas des départements d'outre-mer dès lors que dans certains d'entre eux, en particulier à la Réunion, les territoires communaux actuels paraissent trop vastes et appellent une fragmentation.

Si votre commission des Lois partage le souci d'éviter l'accroissement de la dispersion communale, elle estime préjudiciable de rigidifier à l'excès le régime juridique en vigueur en posant un principe d'interdiction, pour toute portion de commune métropolitaine, de faire sécession. Une telle possibilité doit être conservée car la sécession s'avère parfois indispensable.

Notons que la procédure applicable en la matière (articles L. 2112-3 à L. 2112-6) présente les garanties nécessaires pour éviter les sécessions intempestives :

- elle requiert l'avis d'une commission constituée de membres élus par les électeurs inscrits sur les listes électorales municipales, les habitants domiciliés sur le territoire de la section de commune concernée et les propriétaires de biens fonciers sis sur cette portion de territoire ;

- la décision est prise par arrêté préfectoral, le représentant de l'Etat dans le département disposant d'un pouvoir d'appréciation soumis au contrôle de l'erreur manifeste (Conseil d'Etat, 18 janvier 1985, Commune de Mélesse).

Pour ces raisons, votre commission des Lois vous propose, par un amendement, de supprimer l'article 46 bis.

Articles 46 ter et 46 quater (nouveaux)
(art. L. 2113-6 et L. 2113-7 du code général des collectivités territoriales)
Effectif du conseil municipal et cas de fusion de communes

L'article L. 2113-6 du code général des collectivités territoriales, que l'Assemblée nationale propose de modifier, dispose que l'acte prononçant la fusion de deux ou plusieurs communes est, sous réserve de l'accord préalable des conseils municipaux et jusqu'au prochain renouvellement, administrée par un conseil où entrent tout ou partie des membres en exercice des anciennes assemblées et, dans tous les cas, le maire et les adjoints de chacune d'entre elles, l'effectif total ne pouvant dépasser cinquante-cinq membres.

Ce plafond de cinquante-cinq membres ne peut être dépassé que si l'intégration des maires et adjoints des anciennes communes rend nécessaire l'attribution de sièges complémentaires.

La modification introduite par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Gérard Gouzes, rapporteur, et de M. Jacky Darne, avec un avis favorable du Gouvernement, tend à élever ce plafond à soixante-neuf membres afin d'assouplir cette limite légale et encourager les fusions de communes.

Un amendement de coordination a été adopté à l'article L. 2113-7.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter les articles 46 ter et 46 quater sans modification.

Article 46 quinquies (nouveau)
(art. L. 2113-21 et L. 2113-22 du code général des collectivités territoriales ; article L. 255-1 du code électoral)
Election au suffrage universel du maire délégué de la commune associée

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, modifie, pour les communes de plus de 3.500 habitants, le mode de désignation du maire délégué d'une commune associée.

Actuellement, dans les communes issues d'une fusion comptant une commune associée, le maire délégué est choisi par le conseil municipal parmi les conseillers élus dans la section de commune correspondant à la commune associée.

Le présent article propose que désormais les listes de candidats aux élections municipales fassent figurer, le cas échéant, sur les bulletins de vote destinés aux électeurs de la commune associée, le nom d'un maire délégué et de son suppléant. Le maire délégué serait alors celui dont le nom figurerait sur la liste ayant obtenu la majorité des suffrages exprimés.

Il supprime par ailleurs le mécanisme du sectionnement électoral jusqu'à présent corrélatif de la création d'une commune associée en vertu de l'article L. 2113-21 du code général des collectivités territoriales qui renvoie à l'article L. 255-1 du code électoral. Aux termes de cette dernière disposition, le nombre de conseillers, pour une commune associée, est proportionnel à la population de la section électorale correspondant à cette commune, une section électorale élisant au moins un conseiller.

Le système ainsi préconisé présente au moins deux inconvénients majeurs :

- la suppression du sectionnement électoral réduit considérablement l'intérêt de créer une commune associée et, par là même, est de nature à décourager les fusions de communes. Ce mécanisme de sectionnement permet en effet à l'ancienne commune devenue commune associée de préserver, au sein de la nouvelle entité, sa spécificité par l'élection de conseillers appelés à siéger au conseil municipal ;

- le système de " fléchage " permettant de distinguer sur la liste électorale le candidat aux fonctions de maire délégué reviendrait à faire élire celui-ci au suffrage universel alors que le maire de la commune continuerait à être désigné par le conseil municipal.

Contestable pour ces deux raisons essentielles, le dispositif proposé nécessiterait en outre un certain nombre de coordinations complémentaires au sein du code général des collectivités territoriales si son maintien était décidé.

En conséquence, votre commission des lois vous propose, par un amendement, de supprimer l'article 46 quinquies.

Article 46 sexies (nouveau)
(art. L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales)
Appel à compétences inversé en matière de traitement des déchets

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Henri Nayrou, tend à permettre à des communes et à des établissements publics de coopération intercommunale de transférer au département la compétence en matière de traitement des déchets, les modalités de ce transfert étant fixées par une convention. Il s'agit en quelque sorte d'un système d'appel à compétence inversé des communes et des établissements publics de coopération intercommunale vers le département pour une partie seulement de la compétence concernant les déchets, à savoir leur traitement mais pas leur collecte. La notion de traitement recouvre la mise en décharge des déchets ultimes au sens de l'article premier de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et de la récupération des matériaux modifié par la loi du 13 juillet 1992, les opérations de transport de ces déchets ultimes ainsi que les opérations de tri et de stockage.

L'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales dispose que " les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale assurent, éventuellement en liaison avec les départements et les régions, l'élimination des déchets des ménages ". Le dispositif de nature conventionnelle proposé par le présent article constituerait ainsi une modalité de mise en oeuvre de la compétence confiée aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale en matière de traitement des déchets.

Par un amendement, votre commission des Lois -en liaison avec votre commission des Finances qui vous soumettra à cette fin des amendements dans le titre II du projet de loi- vous suggère de lever un certain nombre d'interrogations liées à l'exercice de la compétence relative au traitement et à la collecte des déchets des ménages. En effet, la loi du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets prévoit un bloc de compétences en la matière. Des divergences d'appréciation sont apparues sur le point de savoir s'il pouvait y avoir un transfert partiel de la compétence. Il en a résulté des conséquences fâcheuses quant à la faculté de percevoir la taxe ou la redevance des ordures ménagères lorsque la compétence n'était pas exercée en bloc.

Dans un souci de clarification, l'amendement ouvre cette faculté de dissocier la compétence. Il permet à une commune, soit de transférer tout le bloc de compétences à un établissement public de coopération intercommunale, soit de conserver la collecte mais de transférer le traitement. Cette disposition devrait permettre de clarifier les règles applicables en matière fiscale.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 46 sexies (nouveau) ainsi modifié.

Article 46 septies (nouveau)
(art. L. 2333-87 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Facturation de l'utilisation des équipements collectifs
d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public
de coopération intercommunale

Cet article pose le principe selon lequel une collectivité territoriale qui utilise un équipement collectif appartenant à une autre collectivité ou à un établissement public de coopération intercommunale doit lui verser une contrepartie financière, cette participation financière étant établie par convention par référence aux frais de fonctionnement de l'équipement concerné.

Concernant toute collectivité territoriale utilisatrice, cette disposition ne trouve pas sa place dans la deuxième partie du code général des collectivités territoriales consacrée aux communes. En outre, il paraît nécessaire de généraliser la portée du dispositif pour l'étendre aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats mixtes, que ceux-ci soient utilisateurs ou propriétaires. Il convient enfin d'exclure du champ du dispositif l'utilisation, par un membre de l'établissement public de coopération intercommunale ou du syndicat mixte, de l'équipement affecté à l'exercice d'une compétence transférée à cet établissement ou ce syndicat.

En conséquence, votre commission des Lois vous soumet un amendement de réécriture du dispositif susvisé pour l'insérer au chapitre unique du titre premier du livre III de la première partie du code général des collectivités territoriales consacré au régime général des biens des collectivités territoriales, de leurs établissements et de leurs groupements.

Elle vous propose d'adopter l'article 46 septies ainsi modifié.

Article 46 octies (nouveau)
(art. L. 5211-58 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Possibilité pour tout contribuable d'une commune membre
d'un établissement public de coopération intercommunale
d'exercer les actions en justice appartenant à
cet établissement public de coopération intercommunale

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Jean Codognès, a pour objet de permettre à tout contribuable inscrit au rôle d'une commune d'exercer, avec l'autorisation du tribunal administratif, les actions appartenant aux établissements publics de coopération intercommunale dont sa commune est membre lorsque ces établissements publics de coopération intercommunale, préalablement appelés à en délibérer, ont refusé ou négligé de les exercer.

Il transpose une disposition prévue, pour les actions appartenant aux communes, à l'article L. 2132-5 du code général des collectivités territoriales.

La qualité de contribuable est nécessaire et suffisante pour exercer l'action en substitution en vertu d'une jurisprudence constante depuis 1837. En outre, une demande unique peut émaner de plusieurs contribuables.

L'action en substitution s'applique à toute action en justice ouverte à la commune, et s'appliquerait donc désormais à toute action juridictionnelle ouverte à l'établissement public de coopération intercommunale (action civile, action pénale avec constitution de partie civile, recours devant le juge administratif). La demande peut concerner aussi bien l'action en première instance que l'exercice d'une voie de recours.

Concernant l'autorisation du tribunal administratif, celui-ci statue en qualité d'autorité administrative (Conseil d'Etat, Ass., 26 juin 1992, Pezet et San Marco).

La demande préalable adressée à la commune, ou désormais à l'établissement public de coopération intercommunale, l'appelant à agir en justice constitue une formalité substantielle insusceptible de régularisation à laquelle il ne peut être suppléé par la transmission ultérieure du mémoire du contribuable (Conseil d'Etat, 22 juillet 1992, Avrillier).

Enfin, l'autorisation n'est délivrée au contribuable par le tribunal administratif que si l'action présente des chances sérieuses de succès et offre un intérêt pour la commune ou, désormais, pour l'établissement public de coopération intercommunale (Conseil d'Etat, 23 mars 1927, Tournois).

Concernant les actions en justice, les articles L. 2132-6 et L. 2132-7 du code général des collectivités territoriales prévoient que :

- le contribuable adresse au tribunal administratif un mémoire détaillé ;

- le maire soumet ce mémoire au conseil municipal spécialement convoqué à cet effet, le délai de convocation pouvant être abrégé ;

- lorsqu'un jugement est intervenu, le contribuable ne peut se pourvoir en appel ou en cassation qu'en vertu d'une nouvelle autorisation.

Il apparaît nécessaire de transposer aux établissements publics de coopération intercommunale ces dispositions précisant les modalités de mise en oeuvre du principe résultant du nouvel article L. 5211-58 introduit par l'article 46 octies. Par ailleurs, il convient de renuméroter l'article L. 5211-58 en article L. 5211-57 dès lors que votre commission a proposé de supprimer l'article L. 5211-57 introduit par l'article 30 du projet de loi.

Votre commission des Lois vous soumet deux amendements à cet effet.

Elle vous propose d'adopter l'aticle 46 octies ainsi modifié.

Article 46 nonies (nouveau)
Périmètre de transports urbains

Cet article ajouté par l'Assemblée nationale tend à préciser que l'arrêté de création d'une communauté d'agglomération d'une communauté urbaine vaut création d'un périmètre de transports urbains.

Selon les explications données par le rapporteur, M. Gérard Gouzes devant l'Assemblée nationale, il s'agit par cette disposition d'éviter de superposer les procédures.

Les communautés d'agglomération et les communautés urbaines sont, en effet, obligatoirement compétentes en matière de transports urbains.

Dans ces conditions, il apparaît possible d'assimiler la procédure de création et de délimitation de leur périmètre à la procédure de délimitation du périmètre de transports urbains au sens de la loi d'orientation des transports intérieurs du 30 décembre 1982.

Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 46 nonies (nouveau) sans modification.

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